Sentencia 2002-0013 de marzo 20 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 1100103260002002001301

Referencia: 22523

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: José Darío Charry Solano

Demandados: Empresa Nacional Minera “Minercol” Ltda.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veinte de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Para adoptar la presente decisión, la Sala revisará en primer lugar su competencia (punto 1); luego, se pronunciará sobre la naturaleza jurídica de los actos demandados (punto 2); posteriormente, analizará el problema jurídico planteado en cuanto a la posibilidad de conversión de una licencia de exploración en licencia de explotación, tratándose de proyectos calificados como de mediana minería (punto 3); y finalmente, establecerá si hay lugar o no a decretar la nulidad de los actos demandados (punto 4) y el correspondiente restablecimiento del derecho (punto 5).

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado conocerá privativamente y en única instancia de los procesos que “6. (…) se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

Ahora bien, la Ley 685 de 2001 también reguló las reglas de competencia en relación con los asuntos mineros. En efecto, de conformidad con los artículos 293(39) y 295(40) de dicha ley, las acciones referentes a los contratos de concesión mineros serán de competencia en primera instancia de los tribunales administrativos; y por su parte, el Consejo de Estado conocerá en única instancia de las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros en los que haga parte la Nación o una entidad estatal nacional.

Como se observa, tanto en el Código Contencioso Administrativo como el Código de Minas se acude a los factores objetivo(41) y subjetivo(42) para establecer, dentro de la jurisdicción de lo contencioso, quién tiene la competencia para conocer en primera instancia de determinados asuntos, si los tribunales administrativos o el Consejo de Estado. Es decir, será en atención a la naturaleza o materia sobre la que versa la litis y a quienes intervengan en la relación procesal que se fijará la competencia.

Siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de esta corporación(43), se advierte que el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo no fue derogado por el Código de Minas. Antes bien, existe armonía entre esta disposición y la contenida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001; pero, además, ambos preceptos deben ser interpretados a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que regulan el instituto jurídico de la delegación de funciones.

En este orden de ideas, debe concluirse que el Consejo de Estado es competente para conocer en forma exclusiva y en única instancia de los asuntos mineros en los que haga parte la Nación, inclusive en el caso en el que la autoridad minera nacional, esto es, el Ministerio de Minas y Energía (en vigencia de la L. 685/2001) haya delegado el ejercicio de sus funciones.

Pues bien, el Decreto 2119 de 1992, (título II)(44) vigente para la época de expedición de los actos acusados, señala las funciones generales que compete ejercer al Ministerio de Minas y Energía, y las que en particular le corresponden respecto del subsector “minería”, como autoridad minera nacional.

Por su parte el inciso tercero del artículo 8º del mencionado decreto dispuso que “salvo las funciones de regulación y planeación, el Ministro de Minas y Energía también podrá delegar las funciones que le son propias, de conformidad con la Constitución Nacional y la ley, en sus entidades descentralizadas, en las entidades territoriales y, en general, en cualquier otra autoridad, cuando para su adecuado desempeño se requiera de los recursos físicos y humanos de tales entidades o autoridades”.

En cuanto concierne al caso en estudio, resulta importante señalar que mediante el Decreto 1674 del 27 de junio de 1997 fueron suprimidas varias dependencias del Ministerio de Minas y Energía (autoridad minera nacional)(45), entre ellas la Dirección General de Minas y que las funciones de esta dirección se traspasaron a la Empresa Nacional Minera Ltda. Minercol por medio del Decreto 2624 del 22 de diciembre de 1998.

Situación que encontraba fundamento legal en el Decreto 2655 de 1988 (anterior Código de Minas), en el que se autorizaba al ministerio a realizar distintos tipos de delegación del ejercicio de sus funciones, en atención a la calidad de delegatario, así: i) delegación en unidades, funcionarios y jefes de sección del respectivo ministerio (art. 261); ii) delegación en organismos descentralizados (art. 262); y iii) delegación en entidades seccionales y locales, como los departamentos, las intendencias y comisarias, los municipios y las corporaciones regionales (art. 263). Ahora bien, los actos que ejecutare la entidad o funcionario delegatario de cualquier naturaleza, orden o jerarquía, en ejercicio de las funciones delegadas por el ministerio se considerarían actos de carácter nacional y contra ellos cabría únicamente el recurso de reposición (art. 266).

Regulación esta que no sufrió mayores modificaciones con la entrada en vigencia de la Ley 685 de 2001, donde se estableció la posibilidad de que la autoridad nacional minera delegara ciertas funciones en: i) sus dependencias centrales, regionales o locales (delegación interna, art. 319); y ii) en los gobernadores de departamentos y alcaldes de municipios capitales de departamento (delegación externa, art. 320). Así mismo, se señaló expresamente que los actos que se adopten en virtud de la delegación, para todos los efectos legales, se considerarán actos administrativos de carácter nacional (art. 323).

Así las cosas, las resoluciones demandadas que fueron proferidas por Minercol, en calidad de delegataria del Ministerio de Minas y Energía, son actos administrativos del orden nacional y, por tanto, su estudio, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el demandante, es competencia de esta corporación en única instancia.

Finalmente, cabe señalar que en atención a lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(46), la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”.

2. Naturaleza jurídica de los actos demandados.

La revisión de la naturaleza de los actos demandados se convierte un asunto esencial; ya que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sólo procede frente a actos administrativos(47). Esto es, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la autoridad propia de las autoridades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, con capacidad de producir efectos frente a un sujeto de derecho o ante un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de estos(48).

La Sala llama la atención sobre las distintas formas jurídicas que pueden revestir los actos administrativos, en otras palabras, en el derecho administrativo colombiano el concepto de acto administrativo no se vincula a la adopción de una forma concreta; así, al hablar de actos administrativos podemos estar en presencia de decretos, resoluciones, acuerdos, ordenanzas, circulares, entre otros, de allí que el estudio de su contenido material resulte esencial para determinar si se está ante una verdadera decisión de la administración, pues esta no va a depender del nombre utilizado al momento de su adopción, sino de la aplicación conjunta de los criterios subjetivo y material(49).

En este orden de ideas, el operador jurídico debe observar el cumplimiento de dos condiciones para concluir que está frente a una manifestación de la voluntad susceptible de control judicial: 1. Que provenga de una autoridad o particular que cumpla funciones administrativas, y; 2. Que se observe un contenido decisorio, o lo que es igual, que produzca efectos(50).

La Sala constata entonces, al analizar los actos demandados, que la presencia de los elementos propios de los actos administrativos se verifica en este caso concreto, pues se está ante manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración, que se producen sin la anuencia de sus destinatarios y que trazan verdaderas reglas de conducta obligatorias para estos.

Ahora bien, dentro de los actos administrativos se suelen distinguir los actos de contenido general de aquellos de contenido individual y concreto. Así, éstos últimos se caracterizan por la presencia de varios elementos: i) la expresión o manifestación concreta o específica, proveniente de quienes ejercen funciones administrativas, aunque, excepcionalmente el acto administrativo también puede consistir en una omisión; ii) dicha manifestación puede provenir no solo de los órganos de la rama ejecutiva del poder público, sino también, de cualquier autoridad de los otros poderes, de los órganos autónomos, o de los particulares que ejercen funciones públicas; iii) la expresión de la voluntad debe provenir de un solo sujeto, esto es, de aquel que ejerce funciones públicas; iv) dicha voluntad no puede ser otra que la prevista en la Constitución, en la ley o en los reglamentos; v) y se debe tratar de una voluntad decisoria, es decir, que posea fuerza suficiente para crear situaciones jurídicas concretas y particulares o para reconocer un derecho de igual categoría(51).

Al analizar el sub lite, la Sala encuentra que a través de los actos demandados Minercol, entidad de rango legal, que pertenecía a la rama ejecutiva y ejercía funciones administrativas, en aplicación del Código de Minas vigente para el momento de los hechos, en primer lugar, rechazó por improcedente la solicitud de convertir la licencia de exploración Nº 11857 en licencia de explotación; y en segundo término, decidió no reponer la decisión anterior, esto es, la no conversión de la licencia antes mencionada.

En consecuencia, del contenido de los actos demandados resulta claro que estos son de carácter particular y concreto, pues el titular de la situación jurídica a que ellos se refieren es el señor José Darío Charry Solano, titular de la licencia de exploración Nº 11857 y cuya petición dio lugar a la expedición del primero de los actos demandados. Así las cosas, el carácter obligatorio de los actos demandados salta a la vista, al igual que su capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares.

3. Posibilidad de conversión de una licencia de exploración en licencia de explotación, tratándose de proyectos calificados como de mediana minería.

En atención a lo expuesto por las partes, tanto en la demanda como en la contestación de la misma, la Sala entra a resolver si en vigencia del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas) y tratándose de proyectos calificados como de mediana minería, la administración podía convertir una licencia de exploración minera en licencia de explotación.

El Código de Minas vigente para el momento en que fueron proferidos los actos demandados contenía una declaración de dominio a favor de la Nación sobre todos los recursos naturales no renovables del suelo y del subsuelo, así como también sobre las sustancias minerales, las canteras y los demás depósitos de materiales de construcción de origen mineral, los pétreos de los lechos de los ríos, las aguas de uso público y las playas, otorgándoles los atributos de bienes inalienables e imprescriptibles (arts. 3º y 4º).

En ejercicio de ese derecho de propiedad, la Nación colombiana podía explorar y explotar dichos recursos, ya sea directamente, a través de organismos descentralizados, o confiriendo a los particulares el derecho de hacerlo, o incluso podía reservarse temporalmente, por razones de orden público, su exploración y explotación.

Ahora bien, para llevar a cabo la exploración y explotación de dichos recursos resultaba necesario calificar los respectivos proyectos mineros en tres posibles categorías, pequeña, mediana, o gran minería. Así las cosas, es indispensable diferenciar estos conceptos.

Pues bien, según lo previsto en el artículo 15 del Decreto 2655 de 1988, los criterios a tener en cuenta para calificar un proyecto minero eran los siguientes: i) el volumen o tonelaje de materiales útiles y estériles extraídos de la mina durante un determinado período de tiempo; y ii) la capacidad instalada de extracción de materiales, que sería determinante para establecer las inversiones a realizar, el valor de la producción, el empleo, el grado de mecanización de la mina y los demás aspectos de orden técnico, económico y social pertinentes.

Con base en estos valores, en el tipo de explotación y en el grupo de materiales o minerales a extraer, dicho decreto disponía lo siguiente:

Minería a cielo abierto
Metales y piedras preciosasPequeña minería
Hasta 250.000 metros cúbicos por año
Mediana minería
Entre 250.000 y 1.500.000 metros cúbicos por año
Gran minería
Mayor de 1.500.000 metros cúbicos por año
CarbónHasta 180.000 metros cúbicos o 24.000 toneladas por añoEntre 180.000 y 6.000.000 metros cúbicos o entre 24.000 y 800.000 toneladas por añoMayor de 6.000.000 metros cúbicos u 800.000 toneladas por año
Materiales de construcciónHasta 1.000 metros cúbicos por añoEntre 10.000 y 150.000 metros cúbicos por añoMayor de 150.000 metros cúbicos por año
OtrosHasta 100.000 toneladas por añoEntre 100.000 y 150.000 toneladas por añoMayor de 1.000.000 toneladas por año

Minería subterránea
Metales y piedras preciosasPequeña minería
Hasta 8.000 toneladas por año
Mediana minería
Entre 8.000 y 200.000 toneladas por año
Gran minería
Mayor de 200.000 toneladas por año
CarbónHasta 30.000 toneladas por añoEntre 30.000 y 500.000 toneladas por añoMayor de 500.000 toneladas por año
OtrosHasta 30.000 toneladas por añoEntre 30.000 y 500.000 toneladas por añoMayor de 500.000 toneladas por año

 

Cabe señalar que el Gobierno Nacional, cada dos años, podía ajustar los límites del volumen total de capacidad de extracción estipulados en el Código de Minas, de acuerdo con las condiciones socioeconómicas de la minería colombiana, de la comercialización de cada mineral y conforme lo justificaran los avances en la técnica de extracción de minerales, sin exceder de un 50% cada año, del volumen señalado para el período inmediatamente anterior.

Ahora bien, para llevar a cabo actividades de exploración o explotación se debía contar con el respectivo título minero, esto es, el acto administrativo mediante el cual se otorga el derecho a explorar y a explotar el suelo y subsuelo mineros de propiedad nacional, y dentro de los títulos reconocidos por la ley se encontraban los siguientes: i) las licencias de exploración; ii) las licencias de explotación; y iii) los aportes y los contratos de concesión. Títulos estos que se debían inscribir en el registro minero, a fin de que sus titulares pudieran alegar la existencia de una situación jurídica concreta, oponible a la administración (arts. 16 y 17).

Entre estos tipos de títulos existen diferencias y similitudes, para el caso concreto interesa señalar lo referente a los derechos que confieren a su titular. Mientras la licencia de exploración otorga exclusivamente el derecho a explorar, esto es, a realizar dentro de determinada zona trabajos dirigidos a establecer la existencia de depósitos y yacimientos de minerales y sus reservas comercialmente explotables (arts. 13 y 24); la licencia de explotación y el contrato de concesión confieren el derecho a explotar la respectiva zona, es decir, a extraer los minerales o materiales que se encuentren en la zona delimitada en el título minero. Sin embargo, pese a que ambos títulos implican el derecho de explotación, estos se diferencian, entre otras cosas, en los volúmenes o tonelajes máximos y mínimos extraíbles, según se trate de un proyecto de pequeña, mediana o gran minería y en su duración, pues las licencias de explotación se otorgan por 10 años, prorrogables por 10 años más y los contratos de concesión se suscriben por 30 años (arts. 45, 46, 47, 56 y 69).

Como se señaló en el apartado dedicado a los antecedentes de los actos administrativos demandados, el actor era titular de una licencia “para la exploración de oro y demás minerales concesibles, ubicada en jurisdicción del corregimiento comisarial de Cacagual, comisaría del Guainía en una extensión de 432 hectáreas (…)”.

Una vez ha sido otorgada la licencia de exploración, surgen una serie de obligaciones para su titular o beneficiario, entre las que caben señalar la presentación de los siguientes documentos: i) el informe final de exploración (art. 36); ii) el programa de trabajos e inversiones de explotación; y iii) la declaración del impacto ambiental que el proyecto minero pueda causar (arts. 36, 37 y 38). Aportada toda esta información, el ministerio debía hacer la clasificación definitiva del proyecto como de pequeña, mediana o gran minería (art. 40).

Una vez vencida la licencia de exploración y calificado el proyecto, si el titular de la misma había cumplido con todas las obligaciones previstas en el Código de Minas, se hacía titular del derecho a explotar, el cual se podía hacer efectivo de dos formas: i) a través de una licencia de explotación, si el proyecto había sido calificado como de pequeña minería; o a través de un contrato de concesión si el proyecto había sido calificado como de mediana o gran minería (arts. 44 y 45).

Así las cosas, la Sala concluye que no le era dable a la administración convertir una licencia de exploración en licencia de explotación, tratándose de un proyecto de mediana minería, tal y como lo solicitó el actor. En otras palabras, una vez vencida la licencia de exploración de la que era titular el señor Charry Solano, y habiendo cumplido todos los requisitos legales, este tendría el derecho a explotar la zona para la que había sido otorgada la licencia, en este caso el demandante podría explotar el oro y demás minerales concesibles que se hallaran en la zona; sin embargo, para hacer efectivo este derecho debía obtener la respectiva licencia de explotación o suscribir un contrato de concesión, pero la clase de título minero a obtener no dependía ni de la voluntad del interesado, ni de la discrecionalidad de la administración, pues el Código de Minas, expresamente señalaba la procedencia de uno u otro, según el proyecto hubiese sido calificado como de pequeña, mediana, o gran minería.

En consecuencia, como en el sub lite el proyecto minero fue calificado, mediante acto administrativo que se encontraba en firme, como de mediana minería, el paso siguiente era la suscripción del contrato de concesión, tal y como lo establecía el Código de Minas de la época, y no el otorgamiento de una licencia de explotación, que únicamente hubiese sido procedente si inicialmente el proyecto hubiere sido calificado por el ministerio como de pequeña minería.

Finalmente, cabe señalar que, a juicio del demandante, los actos demandados vulneraron sus derechos adquiridos a “(…) escoger si celebraba un contrato para la explotación de la zona, o por el contrario, convertía su licencia de exploración en una licencia de explotación”. La Sala advierte que el actor se limita a enunciar la presunta violación de un supuesto derecho del que se considera titular sin hacer mayores reflexiones sobre el punto.

Ahora bien, la Sala no encuentra probada la afirmación del demandante en cuanto a la violación de derecho alguno por parte de la administración. Tal y como acababa de exponerse, tratándose de un proyecto calificado como de mediana minería, como sucede en el sub lite, no le era dable a la administración convertir una licencia de exploración en licencia de explotación, pues para que el demandante pudiera hacer efectivo su derecho a explotar la zona para la que había obtenido la respectiva licencia de exploración, según las disposiciones vigentes para el momento de los hechos, no podía escoger entre obtener una licencia de explotación o suscribir un contrato de concesión, pues el único camino legalmente viable era este último, esto es, la suscripción de un contrato de concesión con la administración.

4. La Nulidad de los actos demandados.

La nulidad de los actos administrativos “(…) procede previa configuración procesal de algunas de las causales establecidas por el legislador en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, que dicho sea de paso, se han edificado sobre la base del respeto a un complejo principio de legalidad, que se fundamenta ante todo en el acatamiento al marco orientador de todo el sistema jurídico como lo es la Constitución del Estado colombiano. El marco genérico del régimen de causales de nulidad de los actos administrativos es siempre la Carta Política, es más, cada una de la causales de manera directa se relaciona de una u otra manera con los principios, valores y normas constitucionales (…)”(52).

De manera específica, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo señala varias razones por las que resultaría procedente la anulación de los actos administrativos. En primer lugar, se encuentran tres causales que hacen referencia a la vulneración o desconocimiento de preceptos constitucionales, legales o administrativos que debían ser atendidos por la administración al momento de manifestar su voluntad. Así, son causales de nulidad i) la infracción de las normas en que los actos administrativos deberían haberse fundado, se trata entonces de un caso en el que la administración al momento de proferir su decisión hubiese desconocido disposiciones o preceptos jurídicos en los que debía haberse basado; ii) cuando el funcionario u organismo que profirió el acto careciere de competencias para ello, es pues el desconocimiento de reglas competenciales; y iii) la expedición irregular del acto, en otras palabras, se trata de la trasgresión o el quebrantamiento de cualquier exigencia prevista en el ordenamiento jurídico para ese tipo de actos(53).

Por otra parte, el Código Contencioso Administrativo también señala como causales de nulidad de los actos administrativos iv) el desconocimiento del debido proceso, causal que debe ser estudiada a la luz del artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo, que sujetan la expedición de todo acto administrativo al concepto sustancial de debido proceso; v) los actos administrativos también serán nulos cuando se expidan con falsa motivación, esto es, cuando se produzca cualquier irregularidad objetiva emanada de los fundamentos de hecho y de derecho de las decisiones de la administración; y finalmente vi) cuando el acto hubiese sido producto de la desviación de poder, es decir, cuando se verifica un abuso de poder que atenta contra el orden jurídico, pues el servidor público actúa en beneficio de sus propios intereses(54).

Ahora, si bien el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011) empezó a regir el 2 de julio del año 2012, dicho código sólo se aplicará a las actuaciones administrativas, demandas y procesos que se hayan iniciado o instaurado con posterioridad a tal fecha, lo que significa que al sub lite no le resultan aplicables las disposiciones de este nuevo estatuto (art. 38).

Pese a ello, la Sala encuentra pertinente señalar, a simple título informativo, que el nuevo código propuso un único mecanismo para reclamar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las distintas pretensiones que bajo la terminología del Decreto 01 de 1984 dan nombre a las distintas acciones. En otras palabras, el nuevo código pretende que se hable de la acción de lo contencioso administrativo, a través de la que se pueden reclamar diversas pretensiones que se agrupan bajo el título de medios de control.

Sin embargo, vale decir que en cuanto a la legitimación en la causa por activa, las causales de nulidad y la finalidad que con este medio de control se puede perseguir por parte del legitimado para su ejercicio, el nuevo código (arts. 137 y 138) no introduce modificación alguna respecto del ordenamiento anterior.

Como se indicó, el demandante consideró que los actos administrativos impugnados estaban viciados por falsa motivación, pues la administración fundamentó su decisión de negar la conversión de la licencia de exploración en licencia de explotación en una interpretación errónea de los artículos 27 del Decreto-Ley 2655 de 1988 y 6º del Decreto 136 de 1990. A juicio del actor, Minercol también vulneró su derecho al debido proceso, al darle a las normas citadas un alcance que no tenían; y además, se le violaron sus derechos adquiridos a “(…) escoger si celebraba un contrato para la explotación de la zona, o por el contrario, convertía su licencia de exploración en una licencia de explotación”.

Cabe señalar que para el caso de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho al demandante, esto es, quien se considere vulnerado en sus derechos, le corresponde “(…) no sólo exponer las razones de la incongruencia entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico, sino también la forma como su derecho resulta vulnerado a partir del desconocimiento del principio de legalidad, para que como consecuencia de ese juicio se pueda deducir el tipo de restablecimiento que le corresponda, con cargo a la administración. El petitum al juez resulta por lo tanto complejo, no sólo implica un juicio de legalidad, sino también de reparación para restablecer los derechos vulnerados (…)”(55).

4.1. La falsa motivación de los actos administrativos demandados.

“La falsa motivación o falsedad del acto administrativo constituye una causal genérica de violación que (…) se caracteriza fundamentalmente por una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública”(56).

Según lo ha sostenido la jurisprudencia de la corporación, esta causal de anulación de los actos administrativos se puede manifestar mediante un error de hecho, o a través de un error de derecho(57). El error de hecho se presenta cuando la administración desconoce los supuestos fácticos en que debía soportar su decisión, ya sea porque la autoridad que profirió el acto no los tuvo en cuenta o, porque pese a haberlos considerado se deformó la realidad de tal manera que se dejaron por fuera o se introdujeron circunstancias de tiempo modo y lugar, trayendo como consecuencia que el acto administrativo no se funde en hechos ciertos, verdaderos y existentes al momento de ser proferido(58). Por otra parte, también se incurre en falsa motivación por error de derecho, esto es, cuando se desconocen los supuestos jurídicos que debían servir de fundamento a los actos demandados, este caso se puede presentar por: i) inexistencia de las normas en que se basó la administración; ii) ausencia de relación entre los preceptos que sirvieron de fundamento a la manifestación de voluntad de la administración y los supuestos de hecho objeto de decisión; y finalmente iii) cuando se invocan las disposiciones adecuadas pero se hace una interpretación errónea de las mismas(59).

La falsa motivación se configura entonces como “ (…) un fenómeno estructurado a nivel de elemento causal del acto administrativo, por lo que debe ser entendido en su exacto contexto, es decir, determinando aquellos necesarios antecedentes reales que han debido ser tenidos en cuenta por la administración, así como su relación con la voluntaria valoración que esta haya podido otorgarle, sin importarnos para nada las finalidades que el funcionario individualmente haya infundido al respectivo acto”(60). Así las cosas, lo que se debe analizar es el real antecedente del acto impugnado y no su aspecto finalístico o teleológico. En otras palabras, el juicio valorativo respecto de la incongruencia o inexistencia de motivos es en estricto sentido un juicio objetivo que busca establecer una relación o, por el contrario, la ausencia de ella, entre unos antecedentes y una decisión(61).

En el caso objeto de estudio, el demandante afirmó que los actos administrativos demandados incurrieron en el defecto de falsa motivación, porque se hizo una errónea interpretación del artículo 27 del Código Minas y del artículo 6º del Decreto 136 de 1990. Según lo planteado por el actor, estos preceptos no servían de fundamento legal para negar su solicitud de convertir la licencia de exploración de la que era titular en una licencia de explotación; lo que en principio, llevaría a una ausencia de relación entre los preceptos que sirvieron de fundamento a los actos impugnados y los supuestos de hecho objeto de decisión. Es decir, al posible desconocimiento por parte de la administración de los supuestos jurídicos que debían servir de fundamento a los actos demandados.

Ahora bien, la Sala advierte que esta simple aseveración del demandante acerca de la supuesta errada interpretación de la ley por parte de la administración, esto es, la interpretación errónea de las disposiciones que le sirvieron de fundamento para proferir los actos demandados, es desarrollada escuetamente por el actor, como quiera que las razones por las cuales se considera que las resoluciones cuestionadas desconocieron los supuestos jurídicos en que debían soportarse carecen de un desarrollo, claro, ordenado y amplio.

Para la Sala resulta oportuno reiterar que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, no solo basta con mencionar que este incurrió en falsa motivación por errónea aplicación de la ley; adicionalmente, debe explicarse de manera clara y precisa cómo se materializa este vicio invalidante.

Tal como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación en varias oportunidades, el control de legalidad que el juez contencioso administrativo realiza no es general sino particular y concreto. En otras palabras, el análisis que haga el operador jurídico solo puede circunscribirse a los motivos de violación que se alegan en el proceso, pues la jurisdicción contencioso administrativa es esencialmente rogada, por ello, el juez no puede, de oficio, determinar o establecer las razones de contradicción entre la norma demandada y la supuestamente infringida; pues al incorporar al proceso razones que no fueron alegadas estaría modificando la causa petendi(62), posibilidad esta que solo es permitida por el ordenamiento jurídico cuando se constata la afectación de un derecho fundamental(63), situación que, como se verá más adelante, no se presenta en el caso objeto de estudio.

Ahora bien, pese las deficiencias advertidas por la Sala en la formulación del cargo de nulidad, al hacer un esfuerzo hermenéutico de la demanda, se puede concluir que el demandante hace consistir la falsa motivación de los actos demandados en que los artículos citados por la administración, esto es, los artículos 27 del Código de Minas y 6º del Decreto 136 de 1990, no resultan aplicables al caso concreto y en ningún caso prohíben el otorgamiento de una licencia de explotación para un proyecto de pequeña minería.

Cabe recordar, por una parte, que la señora Luz Mary Ruiz solicitó a la entidad demandadaque se autorizara la cesión de la totalidad de los derechos y obligaciones que le habían sido otorgados mediante licencia de exploración en favor del señor José Darío Charry Solano y que la administración accedió a dicha solicitud.

La señora Ruiz también pidió que su proyecto, que había sido calificado por la administración como de mediana minería, fuese recalificado como de pequeña minería, para lo cual presentaría un nuevo programa de trabajos de inversión y renunciaría a suscribir un contrato de concesión minera para, en su lugar, obtener una licencia de explotación.

Encuentra la Sala que la administración se pronunció negativamente frente a este punto, pues en aplicación de los artículos 27 del Código de Minas y 6º del Decreto 136 de 1990, vigentes para el momento de los hechos, no era posible otorgar licencias de exploración de aluviones de los ríos, de sus márgenes, o de las islas utilizadas en su cauce para proyectos de pequeña minería; por lo tanto, la manifestación de voluntad de la administración estaba dirigida a informarle a la titular de la licencia que las labores de exploración a las que estaba autorizada en virtud de la licencia que se le había otorgado, no podían llevarse a cabo en proyectos de pequeña minería como ella lo pretendía.

Ahora bien, habiéndose calificado el proyecto minero inicialmente como de mediana minería, la conversión de la licencia de exploración en una licencia de explotación tampoco resultaba procedente, pues tal y como se explicó en el punto tres (3) de esta providencia, el trámite siguiente que debía llevar a cabo la titular de la licencia era la suscripción de un contrato de concesión. En otras palabras, una vez culminadas las labores mineras que habían sido autorizadas por la administración mediante licencia de exploración Nº 11857, la titular de la misma, de querer continuar con su proyecto minero debía suscribir un contrato de concesión con la entidad demandada, pues la opción planteada por la señora Luz Mary Ruiz en cuanto a que la administración recalificara su proyecto como de pequeña minería resultaba contraria al ordenamiento jurídico.

Por último, aún cuando el actor en sus alegatos de conclusión llama la atención sobre el hecho de que en la contestación de la demanda nada hubiese dicho la demandada sobre la incorrecta aplicación que se había realizado de los artículos 27 del Código de Minas y 6º del Decreto 136 de 1990 y, en cambio, si se hubiesen traído a colación los artículos 44 y 45 del Decreto 2655 de 1988, para decir que en aplicación de estos preceptos la solicitud presentada por la titular de la licencia resultaba improcedente, pese a que dichos preceptos del Código de Minas no habían sido invocados como fundamento de los actos acusados, lo cierto es que, para la Sala, el hecho de que en los actos demandados no se hubiesen citado expresamente las referidas disposiciones, no puede considerarse como configurador de la falsa motivación alegada por el actor y, por ende, un vicio invalidante de los actos impugnados. Pues, pese a esa omisión, de la lectura de los actos demandados se extraen claramente las imposibilidades jurídicas de acceder a las peticiones de la entonces titular de la licencia, más aún cuando la solicitud de conversión de la misma iba acompañada de la petición de recalificación del proyecto minero al que se ha hecho referencia.

Finalmente, resulta relevante para el caso que el demandante, tal y como quedó reseñado en páginas anteriores, renunció al trámite de la licencia, es decir, renunció a suscribir el contrato de concesión que le permitiría realizar labores de explotación y que dicha renuncia fue aceptada mediante Resolución 10900023 de 18 de junio de 2002, en la cual se ordenó el archivo del expediente, acto que se encuentra en firma y que el actor no impugnó.

4.2. La violación del debido proceso.

Según el actor “(…) la Empresa Nacional Minera Limitada, violó en el presente caso, lo dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Nacional toda vez que dando a las normas un alcance que ellas no tenían, dando a estas una interpretación que no tenían y que por ser tan claras no la requerían, produjo con una falsa motivación, una decisión contraria precisamente a lo dispuesto en ellas, en perjuicio claro y cierto de los derechos del actor”.

A juicio de la Sala, el demandante enlazó la supuesta violación del derecho fundamental al debido proceso a la falsa motivación de la que, en su opinión, adolecían los actos demandados.

No obstante lo anterior, para la Sala resulta claro que para que se configure una violación del derecho al debido proceso se hace necesario que se indique la normatividad que lo desarrolla y que se considera vulnerada en el caso concreto. En otras palabras, el debido proceso no es un derecho abstracto; por el contrario, debe concretarse en una normatividad específica que lo regule y frente a la cual se puedan establecer las diferentes etapas y términos que gobiernan determinada actuación(64). Lo que significa que la normatividad legal es punto de referencia obligado para establecer en cada caso concreto si se acatan o desconocen las reglas del debido proceso(65).

“Eso implica que, si bien el derecho constitucional al debido proceso no precisa de un estatuto legal que lo haga reclamable de manera inmediata y plena, siempre habrá de verse, para deducir si tal derecho ha sido respetado o es objeto de violación, cuáles son las reglas procesales aplicables en el evento específico, es decir, las generales y abstractas, vigentes con anterioridad e integrantes de la ley prevista para cada proceso (....)”(66).

En otras palabras, el actor tenía la carga de explicar y probar de qué manera la errada interpretación de la ley en la que a su juicio incurrió la administración, vulneró su derecho al debido proceso.

No obstante, la Sala advierte, que esta posición no es absoluta y que es necesario analizar cada caso particular puesto que, cuando se presente la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, debe procederse a su protección, aun cuando el actor no haya cumplido con el requisito de señalar las correspondientes normas violadas(67).

Así las cosas, para la Sala resulta evidente que en el caso de la referencia la administración cumplió todos los requisitos establecidos en la ley en aras de garantizar el debido proceso del aquí demandante. En otras palabras, a juicio de la Sala, no existe prueba alguna que permita afirmar que en este caso el procedimiento de la actuación administrativa que se llevó a cabo hasta llegar a los actos administrativos no se haya ajustado a la ley. En definitiva, los actos demandados fueron proferidos por la autoridad competente para ellos; su formación cumplió con las formalidades y rituales propios de la estructuración de la decisión administrativa; los destinatarios de los actos demandados tuvieron la oportunidad de hacer uso de los recursos ordinarios y extraordinarios de que disponían y los recursos una vez interpuestos fueron oportuna y debidamente resueltos por la entidad demandada; y por último, en cuanto a la publicidad de los actos acusados, no cabe duda que esta se llevó a cabo en estricto cumplimiento de los mandatos legales(68).

Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que los cargos que la demandante formuló a partir de la falsa motivación y la violación del debido proceso no son de recibo, pues en los actos acusados se encuentran plasmadas las razones que dieron lugar a su legal expedición.

5. El restablecimiento del derecho.

Tratándose de un acto administrativo de contenido particular “El restablecimiento del derecho constituye una consecuencia necesaria de orden reparador, que tiene lugar cuando prospera la nulidad de un acto administrativo que ha lesionado un derecho subjetivo, particular y concreto (…)”(69). En el caso sub examine esta petición no puede ser atendida, toda vez que los actos acusados no se encuentran viciados de nulidad.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. DENEGAR las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y publíquese».

(39) ART. 293.—“Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.

(40) ART. 295.—“Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

(41) En cuanto al factor objetivo la doctrina ha sostenido que “En virtud del mismo, el conocimiento de un determinado asunto se radica en cabeza de un juez atendiendo a la naturaleza o materia y, en algunos casos, adicionalmente la cuantía”. Cfr. López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Bogotá, Dupré Editores, Ed. 9ª, 2005, pág. 191.

(42) “En virtud del factor subjetivo, la competencia se radica en determinados funcionarios judiciales en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal. En otras palabras, para efectos de radicar la competencia se toma como factor central la connotación especial que se predica respecto de determinado sujeto de derecho.

La competencia establecida con base en el factor subjetivo prima sobre otras, pues el artículo 22 establece que: “Es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de la partes”, con lo cual quiere significar que en los casos en que la competencia (en cuanto a su radicación se refiere) está orientada por el factor subjetivo, es éste el que prevalece sobre cualquier otro”. Ibídem, pág. 204.

(43) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 27 de marzo de 2012, Expediente 38703, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

(44) “Por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares, IAN y Minerales de Colombia S.A., Mineralco”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Política y teniendo en cuenta las recomendaciones de la comisión de que trata el mismo artículo. Diario Oficial Nº 40704 de 1992 (31 de diciembre).

(45) Artículo 317 de la Ley 685 de 2001: “Cuando en este código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras”.

(46) Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.

(47) Código Contencioso Administrativo, artículo 85: “Toda persona que sea crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”.

(48) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente 32733.

(49) Ibídem.

(50) Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de abril 4 de 1983. Véase también, Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de febrero 1º de 2001, Expediente 6375.

(51) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 4ª Ed., 2007, pág. 131 y ss.

(52) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, pág. 138 y ss.

(53) Ibídem, pág. 139.

(54) Ibídem, pág. 140.

(55) Ibídem, pág. 203.

(56) Cfr. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Op., cit., Tomo II. Bogotá, pág. 399 y ss.

(57) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 29 de agosto de 2007. C.P. Expediente 15469, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En este sentido véase también Sección Primera, Sentencia del 17 de febrero de 2000, Expediente 5501, C.P. Manuel S. Urueta Ayola y Sección Tercera, Sentencia de 9 de octubre de 2003, Expediente 16718, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

(58) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de junio 26 de 2008, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Expediente 0606. En este sentido véase también la sentencia de la Sección Tercera de 18 de febrero de 2010, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 33934.

(59) Cfr. Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Señal Editora, 1999, pág. 270. Véase también, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 18 de febrero de 2010, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 33934.

(60) Cfr. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Op., cit., pág. 401.

(61) Ibídem, págs. 401-402.

(62) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de abril 18 de 2002, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, Expediente 6536.

(63) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Sub-sección A. Sentencia de noviembre 16 de 2006, C.P. Ana Margarita Olaya Forero, Expediente 5688. Respecto de la posibilidad de flexibilización de la obligación de señalar el concepto de la violación en los casos en los que se comprometan derechos fundamentales se puede consultar: Corte Constitucional. Sentencia de abril 7 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(64) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de febrero de 2002, Expediente 6917, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(65) Corte Constitucional, Sentencia C-217 del 16 de mayo de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(66) Ibídem.

(67) Corte Constitucional, sentencias SU-039 del 3 de febrero de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y la C-197 del 7 de abril de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(68) Sobre las distintas etapas del procedimiento administrativo véase a Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Op., cit., Tomo II, pág. 182 y ss.

(69) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 26 de septiembre de 1997, Expediente 8615, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.