Sentencia 2002-00033 de marzo 30 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 110010326000200200033 01 (23.093).

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Aladino Ortega Moreno

Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora)

Referencia: Acción de nulidad.

Bogotá, D.C., treinta de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Para adoptar una decisión de fondo, se revisará, en primer lugar, la naturaleza del instrumento normativo en que se insertan las disposiciones demandadas, a efectos de constatar la procedencia de la acción de nulidad (punto 1); luego, se aludirá a la competencia de esta Sección (punto 2); posteriormente, se hará un pronunciamiento respecto del fenómeno de la sucesión procesal, y (punto 3); finalmente, se abordará la excepción de cosa juzgada, de forma tal que si ésta resulta probada no será necesario un pronunciamiento sobre los demás argumentos aducidos por las partes (punto 4).

1. La naturaleza de las resoluciones 136 del 3 de agosto de 1977 y la 36 del 15 de febrero de 1978.

La revisión de la naturaleza de las resoluciones demandadas es un aspecto fundamental, toda vez que la normativa vigente concibe a la acción de nulidad sólo frente a actos administrativos(10), es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio del poder propio de las autoridades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, con capacidad de producir efectos frente a un sujeto de derecho o ante un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de éstos.

El Instituto Colombiano de Reforma Agraria como organismo de carácter administrativo tuvo su fundamento en lo dispuesto en los artículos 76 de la Constitución Política de 1886(11) y 5º del Decreto-Ley 1050 de 1968(12); la primera disposición referenciada confía al legislador la tarea de determinar la estructura de la administración nacional, así como la creación, supresión y fusión de los establecimientos públicos; por su parte, el legislador señaló que el objetivo de estas instituciones es la atención de funciones administrativas y la prestación de servicios públicos.

Adicionalmente, el artículo 2º de la Ley 135 de 1961(13), preceptúa que el Incora es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, con patrimonio propio, personería jurídica y autonomía administrativa y financiera. El objeto fundamental de esta entidad fue la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural, así como el facilitar el acceso de los campesinos a los predios rústicos.

Se trataba por tanto, de un organismo de ejecución de políticas públicas en el cual residían funciones de carácter administrativo. Por ello, al ser parte de la rama ejecutiva del poder público se integraba a la administración pública de acuerdo con el criterio funcional consagrado en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998:

“Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la administración” (resalta la Sala).

Como se señala en la doctrina colombiana, los establecimientos públicos constituyen la concreción de la necesidad de crear personas jurídicas diferenciadas del Estado, “para ejercer de manera más técnica y especializada algunas funciones propias de aquel”. Por lo tanto, se está ante un traslado de competencias a un ente autónomo que busca una mayor eficiencia y agilización en la prestación de un servicio público o en el cumplimiento de una función típicamente administrativa. En otros términos, la actividad se desliga del nivel central para “poner su gestión en manos expertas”(14).

Del anterior razonamiento se puede deducir fácilmente que las competencias encomendadas a estos entes constituyen verdadera función de carácter administrativo. Se puede constatar, sin dificultad, ejemplo de ello en el ordenamiento jurídico cuando se fijaron como funciones del Incora: el establecimiento de los servicios de apoyo a la población campesina y propietarios en los procesos de adquisición de tierras; el otorgamiento de subsidios directos que permitan la adquisición de fincas rurales a hombres y mujeres de escasos recursos; la determinación de aquellas zonas en las que deben cumplirse los programas a su cargo; la adquisición de tierras a través del procedimiento de negociación directa; la expropiación de predios para cumplir la finalidad de reforma agraria; la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada; entre otras.

De la naturaleza misma del Incora, se concluye que las competencias a él asignadas se materializaron por medio de la expedición de actos administrativos. En este supuesto se encuentran las resoluciones 136 y 36 de 1977 y 1978 respectivamente, expedidas por su junta directiva, al ocuparse de declarar “...que no han salido del patrimonio del Estado y en consecuencia son baldíos, los terrenos que conforman la finca rural denominada La Toldada”. Del contenido de las normas demandadas, se deriva, de manera indiscutible, que las decisiones administrativas son la finalización de un procedimiento de clarificación de la propiedad; esto, sin duda, evidencia no sólo una manifestación de la voluntad de una autoridad de carácter administrativo sino también la producción de efectos directos que afectan situaciones jurídicas.

De allí que, la capacidad de trazar efectivas reglas de conducta en desarrollo de lo prescrito por el legislador, con alcances particulares y de obligatorio cumplimiento por parte de los destinatarios de estas disposiciones, denota la verificación de los elementos propios del acto administrativo como son: (1) manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de la entidad pública o el particular en ejercicio de la función administrativa, (2) capaz de producir efectos jurídicos frente a otros sujetos de derecho (3) sin necesidad de contar con su anuencia para ello. Cosa diferente es el tópico que se refiere a la procedencia de la acción de nulidad simple contra actos administrativos cuyos efectos no son generales sino particulares, aspecto que será abordado en esta providencia en el evento de que no se pruebe la excepción de cosa juzgada propuesta por el demandado.

La competencia de esta Sección para conocer del caso objeto de estudio

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es competente para conocer de las acciones de simple nulidad que interpongan los ciudadanos contra actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, de conformidad con lo establecido en los numerales 8º y 11 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por esta corporación.

3. La sucesión procesal.

Como ha señalado esta corporación(15), la sucesión procesal se genera cuando se da la sustitución de una parte por otra persona natural o jurídica que está fuera del proceso. Esta circunstancia trae como consecuencia obvia el que si se da uno de los supuestos contemplados en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, quien sustituye entra a ocupar el lugar que tenía en la relación jurídico procesal el sustituido, relación que no se ve afectada, pues quien en ella ingresa tiene los mismos derechos, cargas y obligaciones que tenía aquel que es remplazado.

Una de las situaciones previstas por el legislador para que opere la sucesión procesal es precisamente la extinción de la persona jurídica que es demandante o demandada en un proceso cuando opera su liquidación. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que la verdadera sucesión ocurre cuando la entidad de carácter administrativo ha sido efectivamente liquidada y es reemplazada en sus obligaciones por otra, a la cual se le trasladan en virtud de norma expresa los bienes, derechos y obligaciones(16).

Mientras esto sucede, “...la entidad que en el curso de un proceso judicial es objeto de disolución o liquidación da paso a una nueva persona, conformada por la entidad seguida de la sigla en liquidación, cuyo representante ya no será su gerente sino el liquidador y cuya existencia está limitada exclusivamente a los actos dirigidos específicamente a la cancelación del pasivo de la misma(17).

Si por la duración del proceso la entidad efectivamente desaparece, deberá asumir su posición aquella persona que, en virtud de norma expresa, tenga la obligación de continuar con su adelantamiento. Dos son las posibilidades que pueden llegar a darse: 1. La norma confía la asunción de los procesos judiciales a la persona jurídica que como consecuencia de la liquidación o disolución asume las competencias de la entidad que desaparece o; 2. Se opta por radicar la obligación de asumir los procesos en que la entidad que desaparece sea parte a un ente administrativo distinto del que asume sus competencias. En el caso objeto de estudio se presentó el segundo supuesto: el Incoder asumió las competencias propias del Incora en materia de ejecución de la política agraria, pero el adelantamiento de los procesos en que éste fuera parte (en calidad de demandante o demandado) se confió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural(18).

En consecuencia, el proceso puede proseguir como si el demandado original subsistiera, toda vez que el fondo del litigio se mantuvo inalterado aun ante la desaparición del ente administrativo; por tanto, y en virtud del artículo 62 del Código de Procedimiento Civil, el sucesor (el Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural), debió tomar el proceso en el estado en que se encontraba, razón por la cual es posible que la Sala se pronuncie con independencia de que éste no haya concurrido, pues aún así, y de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil respecto de él la sentencia que se profiera produce plenos efectos.

4. Análisis de la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada.

La institución de la cosa juzgada, encuentra asiento en el derecho colombiano, como un instrumento orientado a garantizar el acceso a la justicia, el derecho al debido proceso, la seguridad jurídica y la economía procesal, entre otros.

Por regla general, opera cuando se ventilen dos procesos sobre el mismo objeto, que se funden en la misma causa y en los cuales exista identidad jurídica de las partes, y en uno de ellos se haya proferido sentencia que esté debidamente ejecutoriada.

Esta idea general, encuentra sin embargo, unas reglas más flexibles en el caso de la acción de nulidad, en atención a su naturaleza y características. Es así como, de su connotación de acción pública se deriva, la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda interponerla en búsqueda de una garantía del principio de legalidad que orienta las actuaciones administrativas; como consecuencia de esto, la identificación de las partes no es un presupuesto suyo, mas sí el de la existencia de identidad en el o los actos administrativos demandados en uno y otro proceso. Es por este motivo que la Sala no comparte los argumentos expuestos por el Ministerio Público, como quiera que, aún cuando en el año 1983 el Consejo de Estado se hubiera inhibido de pronunciarse respecto de la demanda presentada por Aladino Ortega por no haber agotado éste los recursos de la vía gubernativa, no ocurrió lo mismo con el libelo presentado por Luis Gerardo Ortega quien en ese momento expuso idéntico concepto de la violación al que esgrime el actor en el presente proceso.

Así mismo, y dada la connotación de rogada de la justicia administrativa en Colombia, unos son los efectos en el caso de que en uno de los procesos se declare la nulidad del acto administrativo demandado, y otros, aquellos que se derivan en el evento de que no prosperen las pretensiones. Si bien en ambos, los efectos son erga omnes, en el segundo de los supuestos, los efectos de ésta estarán supeditados a la confrontación normativa propuesta en la demanda, de allí que resulta perfectamente posible un segundo pronunciamiento sobre la legalidad de un mismo acto administrativo, siempre que los cargos de ilegalidad alegados por el actor sean distintos.

Estas particularidades de la institución de la cosa juzgada en materia de acciones de nulidad, encuentra referente jurídico positivo, en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada”.

En el caso objeto de análisis, aunque el actor señala como vulneradas por las resoluciones varias normas, el concepto de la violación que esgrime se resume en la contradicción entre los actos administrativos demandados y los artículos 1º y 3º de la Ley 200 de 1936, disposiciones, que en su entender, son desconocidas por la autoridad demandada, como quiera que se acreditó en el proceso de clarificación de la propiedad el dominio privado sobre los lotes que conforman la finca La Toldada. Señala, que se aportó a la actuación administrativa un título inscrito con anterioridad a la expedición de la Ley 200 de 1936, donde constan tradiciones de dominio por un lapso mayor al señalado en el Código Civil para la prescripción extraordinaria. Adicionalmente, también se acreditó la explotación económica de los inmuebles, cuestión que coloca de presente la no titularidad del Estado, ya que el modo de adquirir bienes baldíos es la ocupación. En palabras del demandante: “creemos que ante el derecho privado lo que vale como título es la Ley 200 de 1936 con todos sus antecedentes de la revolución agraria que la precedió (sic) y que el modo es el hecho mismo de la fundación o existencia de la empresa agrícola”.

Este concepto de la violación permite concluir que en el presente proceso está acreditada la excepción de cosa juzgada, ya que esta Sección en sentencia de 9 de diciembre de 1983 con ponencia del consejero José Alejandro Bonivento Fernández, resolvió denegar las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta contra las resoluciones 136 de 1977 y 36 de 1978. Las razones aducidas por uno de los demandantes para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados fueron las siguientes:

“(...) Cuando una tierra baldía ha ingresado en el patrimonio de una persona por el modo de la ocupación a través de actos de significativa explotación económica, en cabeza del señor Abdón Ortega Obando, para luego ser explotado por los sucesores, entre los cuales se halla el demandante, no se aviene con los ordenamientos positivos apelar al expediente de que el particular demuestre el dominio con una cadena de títulos que deben remontarse a 1917 y el Incora a través de actos administrativos definió cuestiones atinentes al dominio, gobernadas por el derecho privado. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con magno error considera que el dominio sobre los bienes baldíos se logra a través de acto administrativo de adjudicación sin reparar que el modo de adquirir el dominio de dichos bienes es la ocupación económica la que se halla acreditada mediante actos ejecutados por el causante y sus sucesores (resaltado fuera de texto).

“(...) Las resoluciones impugnadas violan ostensiblemente normas superiores de obligatorio imperio, por cuanto el Incora carece de competencia para definir el dominio sobre bienes que han ingresado al patrimonio del ocupante por la explotación económica para ser gobernados por el derecho privado...”.

“(...) No obstante que este señor adquirió el dominio por el modo de la ocupación, se acompañan títulos de compra de lotes integrantes del predio La Toldada que se remontan más allá del año 1917”.

Como se puede observar los dos elementos para conformar la cosa juzgada en el proceso de nulidad simple se encuentran demostrados: tanto las disposiciones cuestionadas como la causa petendi son las mismas. Y es el último aspecto el que cobra relevancia para la Sala: la identidad del cargo aducido no posibilita un nuevo pronunciamiento del juez respecto de un asunto en el que ya se profirió sentencia negando la declaratoria de nulidad de las disposiciones demandadas.

La Sala a continuación transcribirá los argumentos expuestos en la sentencia de 9 de diciembre de 1983, a efectos de ofrecer mayor claridad respecto de la imposibilidad de pronunciamiento sobre la supuesta vulneración de los artículos 1º y 3º de la Ley 200 de 1936. En la mencionada providencia se afirmó:

“(...) Pues bien: la Ley 200, partió de una noción, que si no difiere, fundamentalmente, de lo dicho o recogido en leyes anteriores, es importante rubricar: se presumen que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por los medio de hechos positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. Es decir, incorpora una presunción de que todo fundo poseído por particulares, por actos ciertos de explotación económica, son de éstos, para dar a entender, entonces, que los que no se encuentren en esa situación son de propiedad del Estado. Por eso el artículo 2º sienta otra presunción: se considerarán baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determinan (sic) en el artículo 1º.

los actos de posesión, que se deben reflejar en conductas ciertas sobre predios rústicos, son los que comportan y respaldan la presunción en beneficio del particular. Y la carencia de esos factores de utilización la que construye la presunción a favor del Estado: desvirtuable, ciertamente, con la prueba de la adquisición, mediante los títulos indicados en el artículo 3º de la Ley 200 (resaltado fuera de texto).

“(...) Entonces, para la Ley 200, las tierras baldías, siguen perteneciendo al Estado, que por mandato constitucional, tienen ese carácter, pero frente a la explotación económica se presume que dejan de serlo. Se impone de manera indubitable, la consideración: es la posesión en los términos previstos por el artículo 1º, reformado por el artículo 1º de la Ley 4ª de 1973, la que determina que la presunción de propiedad privada prevalezca sobre la condición de baldíos. Ya no será la confrontación de títulos. Estos tendrán significado en la disputa entre particulares. Sin embargo, el artículo 3º presenta una forma especial para desvirtuar la presunción en mención con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal o los títulos inscritos otorgados como advierte la Ley 200: en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor al que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (resaltado fuera de texto).

“De todo lo dicho hasta aquí, resulta fácil concluir: en ningún momento la explotación económica o el cultivo o el provecho de tierras baldías sirven de modo para adquirir el dominio. Todos los articulados están dirigidos a permitir la adjudicación por parte del Estado mismo, puesto que esos bienes le pertenecen. Cuestión distinta es que se presuma, como abiertamente lo dispuso la Ley 200, que quien ejerza ese poder de hecho, en las circunstancias de uso anotadas, se tenga como tal. Pero diferente a que se diga o sostenga que es dueño, por ese mismo hecho. Presumir dominio e identificar el dominio pleno, como si fuera un modo, son conceptos sustancialmente distintos, con implicaciones, también separadas (resaltado fuera de texto).

“Afirmar, que la sola explotación económica es un modo originario de adquirir, por ocupación, un terreno baldío, es ir más allá de la previsión de la ley. Estos hechos son constitutivos de una presunción de dominio, pero éste se logra, en verdad, mediante la adjudicación que al titular, de esa situación, hace el Estado. Y este acto no puede ser equiparado con una simple solemnización, de un derecho reconocido por la ley. No. Tiene un alcance superior: trascender el ámbito de la posesión para ubicarlo en el de la presunción de dominio. La incorporación de trabajos, de acuerdo con las enumeraciones enunciativas, señaladas en la Ley 200 y en su Decreto Reglamentario 59 de 1938, sirven para otorgarle un derecho a quien lo realiza: considerarlo (sic) que está ocupando un predio que no es baldío. Empero, esa calidad supuesta por la ley, como si fuere propiedad privada, puede desvirtuarse: o porque se acredite dominio por medio de un título de un tercero, o a la falta de los hechos de posesión (resaltado fuera de texto).

“Frente a lo primero, los mismos particulares pueden entrar a discutir los respectivos derechos. Ante lo segundo el propio Estado puede negarse a aceptar que el predio ha dejado de ser baldío. En razón de que esto último: precisamente porque no pueden tener la condición de propiedad privada a falta de un título originario o de títulos inscritos otorgados como lo previene la Ley 200 con tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que las leyes determinen para la prescripción extraordinaria, que hace que la presunción del artículo 2º adquiera relevancia.

“En el presente caso, los procesos acumulados, dos de ellos se adelantaron sobre la base en que los demandantes (sic) Luis Ortega Vargas y Aladino Ortega Moreno adquirieron los predios, cuya declaratoria de que nunca han dejado de ser baldíos por el modo de la ocupación, por cuanto quedó narrado atrás, ellos como herederos continuaron con la condición que tenía el causante Abdón Ortega Obando de cultivador o explotador económico del inmueble. En realidad no es posible aceptar que los demandantes pueden exhibir la condición de dueños de esos fundos por el sólo hecho de que como poseedores, adquirieron por el modo de la ocupación (resaltado fuera de texto).

“(...) Eso sí, en aquellos casos en que el particular no acredite propiedad, y tampoco pruebe la posesión económica, tantas veces referida, no puede alcanzar la protección del Estado, por eso, bien establece el artículo 10: practicadas las pruebas, el instituto decidirá mediante resolución motivada si los terrenos salieron o no del patrimonio del Estado. Y salir, del patrimonio del Estado, aquí; significa que se tiene un título de propiedad, o que la presunción por la posesión económica le permita permanecer en el predio, para que le sea adjudicado con los trámites de rigor.

“(...) Para ampararse, entonces, los demandantes Luis Gerardo Ortega Vargas y Aladino Ortega Moreno, de la presunción incorporada en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, modificada por el artículo 1º de la Ley 4ª de 1973, han debido acreditar que sobre el predio denominado la “Toldada”, compuesto por los lotes conocidos con los nombres Bados, Vallicos, La Toldada y El Cerro, se ejercía posesión consistente en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación de ganados y otros de igual significación económica; y esto no se ofrece dentro de los expedientes materia de estudio. Por el contrario, se comprobó que aproximadamente ochenta familias, de acuerdo a los peritos 76 en total, ocupan aquel inmueble, y que el demandante Luis Ortega Vargas, explotaba tan sólo diez hectáreas; puede, acaso, gozar de la presunción, el particular que no ejerce la posesión en los términos previstos y, para de esta manera, oponerle al Estado esa especial situación, que lo conduciría luego a la titulación correspondiente? La respuesta es contundente: No, porque el supuesto de hecho de la explotación no admite recorte alguno. Y al particular le corresponde, en suerte, la prueba de la posesión por actos propios y directos. Y jamás por interpuestas personas, porque, precisamente, el sentido de la norma al construir la presunción es la de procurar que los predios rurales se incorporen a la economía del país mediante el aprovechamiento de particulares de esos terrenos. La legalidad, de los actos enjuiciados, resulta en ese aspecto cierta (resaltado fuera de texto).

“Y ante la falta de esos actos de posesión, surge, con particular implicación, la otra presunción, consagrada en el artículo 2º de la Ley 200 de 1936, que son baldíos los predios que carecen de explotación económica. Sin embargo, también el beneficio al particular se manifiesta a través del artículo 3º de la Ley 200, en cuanto permite que a falta de esos hechos posesorios, se pueda acreditar propiedad privada, además del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, con los títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que se señalan (sic) para la prescripción extraordinaria, a contarse a partir de las diligencias de clarificación de las tierras, y no como lo sugiere la fiscal segunda, desde la fecha de vigencia de la Ley 200.

“(...) Estudiados los certificados de tradición allegados al proceso se tiene que la tradición allí registrada sólo se remonta al año 1934. Los títulos presentados por el demandante para desvirtuar la falta de idoneidad y validez resaltada en la Resolución 136 no son suficientes, en los términos del artículo 3º de la Ley 200 de 1936 por cuanto la escritura pública 203 de 20 de junio de 1911 mediante la cual Mauricio Vargas adquirió la 1/10 parte que le faltaba del predio Vallico y obtuvo la ratificación de la venta que por documento privado le hizo Casimira Gómez V. de Obregón, permitió que su esposa Tomasa Meléndez y Donaciano Vargas vendieran parcialmente el predio a Moisés Meléndez quien a su vez vendió 5 hectáreas a Abdón Ortega. La escritura Nº 337 de 18 de septiembre de 1915 relaciona unos linderos diferentes a los de la distinguida con el número 317 de 3 de octubre de 1909 que constituye la tradición del lote vendido por Hernando Erazo a Abdón Ortega y la escritura pública Nº 474 de 25 de agosto de 1899 hace relación a un predio diferente al afectado con los actos acusados (resaltado fuera de texto).

De lo expuesto se concluye con facilidad meridiana que en el proceso se acreditó la excepción de cosa juzgada, razón por la cual no resulta necesario realizar un pronunciamiento sobre las restantes consideraciones hechas por las partes en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la sentencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

(10) En efecto, prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.... Más adelante señala la misma disposición que esta acción puede también interponerse contra circulares de servicio y contra actos de certificación y registro; la jurisprudencia de esta corporación, ha señalado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: Sección Cuarta, sentencia de enero 22 de 1988, Consejero Ponente: Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera, sentencia de 14 de octubre de 1999, expediente 5064, Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente 3531, Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.

(11) Disposición equivalente al artículo 150 de la Constitución de 1991.

(12) Norma derogada por la Ley 489 de 1998.

(13) El Instituto de Reforma Agraria fue suprimido por el Decreto 1292 de 2003.

(14) Rodríguez Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo. General y Colombiano. Madrid, Temis. 2008. Pág. 109 y ss. Esta noción es coincidente con la ofrecida por la literatura italiana al referirse a los llamados entes de carácter instrumental, es decir, unidades administrativas vinculadas a un ministerio al cual por razones técnicas, se les ha otorgado personalidad jurídica y autonomía. Su principal tarea es la de ser un ejecutor respecto de las decisiones del ente al cual está adscrito. De igual modo, mediante esta clase de organismos administrativos se desarrollan servicios públicos que el Estado por razones organizativas ha decidido descentralizar para diferenciarlos de las competencias que ejerce la Nación como persona jurídica. Giannini, Massimo Severo. Diritto Amministrativo. Milán, Giuffré editore. 1993.

(15) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de julio 27 de 2005. M.P. María Helena Giraldo Gómez. Expediente 00110-01 (AG).

(16) Ibídem.

(17) Ibídem.

(18) Artículo 2º del Decreto 4915 de 2007: Procesos judiciales. El gerente liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o instituto que asuma la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural. Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones, con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, a excepción de los procesos y reclamaciones que se relacionen con los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario que serán asumidos por la entidad que tenga a su cargo la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural y cada entidad que recibe asumirá las obligaciones derivadas de estos procesos y reclamaciones” (resalta la Sala).