Sentencia 2002-00036 de junio 12 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación número: 2002-00036

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actora: Humanidad vigente corporación jurídica

Demandado: Ministerio del Interior y de Justicia

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil ocho.

ESTRACTOS «IV. Consideraciones de la Sala

El artículo 3º acusado establece que cesará la condición de desplazado y por tanto el reconocimiento que el Estado realiza sobre el que alega ser desplazado, cuando se presente una de las siguientes condiciones:

1. Por el retorno, reasentamiento o reubicación de la persona sujeta a desplazamiento que le haya permitido acceder a una actividad económica en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento;

2. Por exclusión del registro único de población desplazada, de acuerdo con las causales previstas en el artículo 14 del mismo decreto; y

3. Por solicitud del interesado.

Según la actora, la norma en estudio viola los artículos 113, 150, numeral 1º, y 189, numeral 11, de la Constitución Política, por cuanto no respeta la separación de los poderes, usurpa funciones del legislador y se arroga la atribución de “Interpretar, reformar y derogar la ley”, pues introduce condicionamientos diferentes de lo previstos en la Ley 383 de 1997, ya que ésta en su artículo 18 establece en forma diáfana el momento en que cesa la condición de desplazado, que es cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica en el lugar de origen o en las zonas de reasentamiento.

En su opinión, hay exceso en la potestad reglamentaria porque acceder a una actividad económica es diferente de lograr la consolidación socioeconómica pues por esta vía le basta al Gobierno considerar que el “rebusque” o comercio informal cumple esa condición para hacer cesar el status de desplazado.

Alude a que la norma reglamentaria deroga el concepto “Social” de la consolidación y estabilización de la Ley 387.

Señala que se viola directamente el artículo 18 de la Ley 387 de 1997 porque se introducen dos nuevos elementos para cesar la condición de desplazado; advierte que dicha condición es una situación de hecho y el registro único de población desplazada no puede tener la facultad de extinguir esa situación.

En su criterio, el citado artículo 18 no establece sanción alguna, como sí sería la declaración de cese de la condición de desplazado y la pérdida de los derechos que se generan con tal circunstancia.

Al respecto, observa la Sala lo siguiente:

El artículo 18 de la Ley 387 de 1997 alude a que “La condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socieconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento”.

Por su parte, el artículo 32, ibídem, consagra que tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la ley quienes se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de la misma y cumplan los siguientes requisitos: Haber declarado los hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo o las personerías municipales o distritales de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad; y remitir para su inscripción copia de la declaración de los hechos a la dirección general unidad administrativa especial para los derechos humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal”.

El parágrafo del artículo 32, a su vez, consagra que “Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona PERDERÁ TODOS LOS BENEFICIOS QUE OTORGA LA PRESENTE LEY, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar” (Mayúsculas fuera de texto).

Lo anterior pone de manifiesto que el legislador estableció como causal de cesación o pérdida de la condición de desplazado: la consolidación y estabilización socieconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento; o la no certeza de los hechos declarados; y previó como requisitos para hacerse acreedor a los beneficios de tal: la obligación de declarar los hechos ante las autoridades allí señaladas y la inscripción ante una autoridad.

Al confrontar estos aspectos con la exigencia del artículo 3º acusado, advierte la Sala que la consolidación y estabilización socioeconómica y la solicitud del interesado están en consonancia con la ley. La primera, porque así expresamente lo señala el artículo 18 y la segunda, porque está implícita en el artículo 32, ya que es presupuesto sine qua non para poder gozar de los beneficios consagrados en ella que el interesado manifieste su voluntad al poner en conocimiento los hechos y proceder a su inscripción.

Ahora, en lo que toca con la remisión que hace el artículo 3º acusado al artículo 14 del Decreto cuestionado, advierte la Sala que esta norma consagra dos causales de exclusión del registro único de población desplazada: Cuando se establezca que no son ciertos los hechos alegados; y cuando se demuestre la falta de cooperación o la reiterada renuencia del desplazado de participar en los programas y acciones que desarrolle el Estado con ocasión del mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación.

Es preciso resaltar que la segunda causal de exclusión debe declararse nula por las mismas razones que tuvo en cuenta la Corte Constitucional en la Sentencia C-278-07 de 18 de abril de 2007, magistrado ponente doctor Nilson Pinilla Pinilla para declarar su inexequibilidad, conforme se precisará más adelante, con mayor amplitud, al estudiar el cargo de violación del artículo 14.

De tal manera que como quiera que la no certeza de los hechos alegados en la declaración es, por mandato legal, causal de pérdida o cesación de la condición de desplazado también debe implicar la exclusión del registro.

Por estas razones no advierte la Sala que el Gobierno Nacional se hubiera excedido en el ejercicio de la potestad reglamentaria sino que, por el contrario, se avino a los postulados de la ley que reglamenta.

Los artículos 8º, 11, 16 y 18 acusados, aluden al término de un año después de acaecidas las circunstancias que dan lugar al desplazamiento para declarar tales circunstancias.

La actora afirma que dichas normas introducen un término de caducidad, que contraría los artículos 113, 150, numeral 1º, y 189, numeral 11, de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 387.

Las citadas normas son del siguiente tenor:

“ART. 8º—Oportunidad de la declaración. La declaración a que se refieren los artículos anteriores, deberá presentarse por la persona interesada, dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron origen al desplazamiento ”.

“ART. 11.—De la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes casos:

(…) 3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 ”.

ART. 16.—Ayuda inmediata: Una vez recibida en la sede de la entidad en la que se haya delegado la inscripción la declaración enviada por la autoridad receptora de la misma, la persona que solicita el reconocimiento de su condición de desplazado por el solo hecho de haber efectuado la declaración dentro del término anteriormente señalado, tendrá derecho a acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal para la atención humanitaria de emergencia proporcionada como ayuda inmediata y hasta el momento en el cual se expida el acto que decida sobre la inscripción en el registro”.

“ART. 18.—Programa de retorno, reasentamiento o reubicación. Si el interesado efectúa la declaración y solicita la inscripción en el registro con posterioridad a la fecha antes indicada, esto es, un (1) año después de acaecidos los hechos que dieron origen a la condición la persona solicitante solo tendrá derecho de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, al acceso a los programas que con ocasión a la condición de desplazado preste el Estado en materia de retorno, reasentamiento o reubicación”.

(Las expresiones resaltadas en negrilla y subraya fuera de texto, corresponden a los apartes objeto de demanda).

El Decreto 2569 de 2000, del cual forman parte las normas acusadas, invoca en sus considerandos el artículo 32 de la Ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.

Dicho artículo 32, prevé:

“De los beneficios consagrados en esta ley. Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, las personas colombianas que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de esta ley y que cumplan los siguientes requisitos:

1. Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y

2. Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la dirección general unidad administrativa especial para los derechos humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal.

PAR.—Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”.

Estima la Sala que los textos acusados exceden el espíritu de la Ley 387 de 1997 y particularmente el artículo 32 que ha quedado transcrito.

En efecto, la citada Ley en su artículo 1º define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.

El artículo 18, ibídem, establece que la condición de desplazado cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica del mismo, lo cual coincide enteramente con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 2569 de 2000, del cual forman parte los actos acusados.

De tal manera que al establecer las normas acusadas el término máximo de un año, contado a partir del acaecimiento de los hechos que dieron lugar al desplazamiento, para hacer la declaración de desplazado y, por ende, obtener la inscripción en el registro único de población desplazada, que posibilita la obtención de los beneficios consagrados en la ley, contraría el espíritu de la misma, pues de sus disposiciones no se colige tal término sino, todo lo contrario, que mientras no se logre consolidar y estabilizar socioeconómicamente al desplazado, se mantiene su condición de tal.

Ahora, si la voluntad del legislador hubiera sido la de disponer un término para tal fin, no solamente así lo hubiera consagrado en la Ley 387 sino también en la Ley 962 de 2005, que, entre otros aspectos, modificó el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, así:

“Simplificación del trámite de inscripción en el programa de beneficios para desplazados. El artículo 32 de la Ley 387 de 1997, quedará así:

“ART. 32.—Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, los colombianos que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de la misma y que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las personerías municipales o distritales, en formato único diseñado por la red de solidaridad social. Cualquiera de estos organismos que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente, a la red de solidaridad social o a la oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para su inscripción en el programa de beneficios.

PAR.—Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”.

Como puede observarse, la modificación del artículo 32 se limitó a suprimir como entidad receptora de la declaración de la condición de desplazado a los despachos judiciales y a indicar que el formato único en el que se hace la declaración es el diseñado por la red de solidaridad social.

Cabe reiterar, lo expresado por esta Sección en sentencia de 25 de enero de 2001 (Exp. ACU-1762, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade), en la cual se precisó:

“En este orden de ideas, la Sala entiende, y así lo deben hacer las autoridades relacionadas con el referido fenómeno social, que en cuanto a los desplazados forzados, siempre que se en encuentren en esta situación, y tantas cuantas sean las veces que lleguen a estarlo, tienen derecho a beneficiarse de los programas y procedimientos especiales que las agencias estatales tienen que promover para protegerlos y reubicarlos en las condiciones necesarias para que superen satisfactoriamente tal condición…”

Consecuente con lo anterior, debe la Sala declarar la nulidad de los apartes acusados de los artículos 8º, 11, 16 y 18.

Los artículos 16 a 18, 21, 22 y 25 acusados aluden a la “disponibilidad presupuestal” para acceder a la ayuda inmediata, atención humanitaria de emergencia, programas de retorno, reasentamiento y reubicación y de satisfacción de necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación.

La actora estima que dichas normas contrarían los artículos 113, 150, numeral 1º, y 189, numeral 11, de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 387, pues propician que las personas en situación de desplazamiento no sean atendidas oportunamente o se les nieguen sus derechos; se atenta contra el interés general que pregona el artículo 1º constitucional ya que condiciona la atención de las personas a los recursos económicos y violan el artículo 2º, ibídem, que consagra los fines del Estado, pues constituye un obstáculo para la realización de esos fines, además de que se vulnera el artículo 93 de la Carta y las normas del derecho internacional humanitario, en especial el artículo 17 del Protocolo II, que prohíbe el desplazamiento forzado, pues el desplazamiento se da por razón directa del conflicto, por lo que el Gobierno debe tomar las medidas necesarias y conducentes para acoger a la población civil en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación.

A juicio de la Sala el cargo en estudio no está llamado a prosperar, pues las normas constitucionales y legales que regulan el gasto público imponen la obligación de que todo programa que se adelante debe estar respaldado con una disponibilidad presupuestal.

En efecto, prevén los artículos 345, 350 y 366 de la Carta Política:

“ART. 345.—En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

“ART. 350.—La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.

“ART. 366.—El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

Por su parte, disponen los artículos 38, 39 y 41 del Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto:

“ART. 38.—En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;

c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, y

d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (L. 38/89, art. 24. L. 179/94, arts. 16, 55, inc. 1 y 4, art. 71)”.

“ART. 39.—Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del presupuesto general de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo pueden ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del ministro del ramo, en forma conjunta (L. 179/94, art. 18)”.

“ART. 41.—Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.

El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.

La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación”.

“PAR.—El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial; estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (L. 179/94, art. 17)”.

Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en providencias T-025 de 2004 y auto 176 de 2005, con ponencia del magistrado doctor José Manuel Cepeda, traídas a colación por el señor agente del Ministerio Público en este proceso, reconoce el trámite presupuestal que debe dársele a los recursos destinados a la ejecución de proyectos para la población desplazada, así como encuentra razonable la imposibilidad de desembolsar los recursos en una sola vigencia fiscal; no obstante ello insta al Gobierno para que asegure que en efecto el esfuerzo gradual se haga; que no se postergue por la vía de liquidaciones inferiores a lo presupuestado; y no se diluya en partidas o partidas generales, sino que sea sostenido para alcanzar la meta fijada.

El artículo 14 acusado consagra dos causales de exclusión del registro único de población desplazada: Cuando se establezca que no son ciertos los hechos alegados; y cuando se demuestre la falta de cooperación o la reiterada renuencia del desplazado de participar en los programas y acciones que desarrolle el Estado con ocasión del mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación.

Según la actora, dicha norma viola el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política y la Ley 387 en su artículo 18, ya que introduce una sanción de pérdida de los beneficios establecidos, lo que también vulnera los artículos 113 y 150 de la Carta.

Conforme se preciso anteriormente, la segunda causal de exclusión debe declararse nula, por las mismas razones que tuvo en cuenta la Corte Constitucional en la Sentencia C-287-07 de 18 de abril de 2007, magistrado ponente doctor Nilson Pinilla Pinilla para declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997.

En efecto, dijo la Corte Constitucional en la precitada sentencia, que la Sala prohíja en esta oportunidad, que la inflexión empleada en el citado parágrafo “cooperará” en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, so pena de consecuencias negativas, le impone al desarraigado una carga desproporcionada y lo responsabiliza de su restablecimiento, siendo que es el Estado quien tiene el deber primario de garantía, además de que olvida que se trata de víctimas de violaciones a derechos humanos que merecen consideración en el trato.

El artículo 20 acusado define la atención humanitaria de emergencia como la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública.

A juicio de la actora esta disposición viola los artículos 113 y 150, numeral 1º, de la Constitución, en la medida que modifica el artículo 15 de la Ley 387, pues la expresión “mitigar necesidades básicas” reforma el contenido original del artículo 15 de la Ley 387, dado que “mitigar” significa moderar, aplacar, disminuir, suavizar algo riguroso o áspero y la ley ordena garantizar y atender esas necesidades para superar la emergencia humanitaria.

Para la Sala no asiste razón a la actora, pues el artículo 15 de la Ley 387 prevé que la atención humanitaria de emergencia tiene como finalidad “socorrer”, “asistir” y “proteger” a la población desplazada y “atender” sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, etc, acepciones todas estas que no riñen con el concepto de “mitigar” el cual no desdibuja dichas finalidades sino que converge con las mismas, en cuanto envuelve la idea de ayuda y atención, como se infiere de la propia Ley 387 que en su artículo 4º crea el sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, dentro de cuyos objetivos se encuentra el de neutralizar y “mitigar” los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que provocan el desplazamiento, mediante la promoción y protección de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y en su artículo 14, relativo a la prevención del desplazamiento forzado alude a adoptar como medida el desarrollo de acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y mitigar los riesgos contra la vida, la integridad personal y los bienes patrimoniales de la población desplazada.

El artículo 21 acusado alude a la prórroga de la atención humanitaria de emergencia. Estima la actora que esta norma vulnera el principio de igualdad, al prever que únicamente pueden acceder a la prórroga de la atención humanitaria aquellos desplazados que cumplan con las condiciones de incapacitados físicos o mentales, hombres mayores de 65 años, mujeres cabeza de familia o enfermos terminales, pues establece una discriminación para acceder a los derechos que consagra la Ley 387 para todos los desplazados, por lo que también se vulneran los artículos 113, 150, numeral 1º y 189, numeral 11 de la Constitución Política porque la extinción de derechos es competencia exclusiva del legislador, además de que se violó el principio de las unidad de materia que dispone el artículo 158 constitucional, ya que quiere introducir la atención de las personas de particulares circunstancias siendo que la ley trata un tema específico: el desplazamiento forzado de personas.

Para la Sala la regulación acusada, en lo que atañe al cumplimiento de las condiciones señaladas en el cargo, no tiene vocación de prosperidad, pues el numeral 7º del artículo 10 de la Ley 387 prevé que el Plan Nacional para la atención integral a la población desplazada, que corresponde diseñar al Gobierno, debe brindar atención preferencial especial a las mujeres y niños, viudas, mujeres cabeza de familia y huérfanos, lo que pone de manifiesto a la Sala que puede haber un tratamiento preferencial sin que ello implique necesariamente discriminación.

Ahora, el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, prevé que a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de tres (3) meses, prorrogables, excepcionalmente.

La Corte Constitucional en Sentencia C-278-07 de 18 de abril de 2007, con ponencia del magistrado doctor Nilson Pinilla Pinilla, declaró inexequible las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y condicionó la exequibilidad del resto del articulado al entendido de que el término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado pueda asumir su autosostenimiento.

De tal manera que el artículo 21 acusado, que supedita la atención humanitaria de emergencia al término de tres meses máximo a que alude el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387, debe declararse nulo, por las mismas razones que se aducen frente al cargo de violación de los artículos 8º, 11, 16 y 18, esto es, que el término limitante para gozar de los beneficios consagrados en la ley, contraría el espíritu de la misma, pues de sus disposiciones no se colige tal término sino, todo lo contrario, que mientras no se logre consolidar y estabilizar socioeconómicamente al desplazado, se mantiene su condición de tal. Además, de que en virtud del pronunciamiento de la Corte a que se ha hecho mención, dicha regulación no está llamada a producir efectos.

El artículo 25 acusado consagra que se entiende por estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la situación mediante la cual la población accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para el efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales en el ámbito de su jurisdicción.

Según la actora esta norma viola los artículos 113 y 150, numeral 1º, de la Constitución Política, pues modifica los artículos 2º, numerales 5º, 3º y 17 de la Ley 387, ya que éstos establecen que es un derecho de los desplazados acceder a soluciones definitivas y que es responsabilidad del Gobierno, mientras que aquél alude a lo propios medios del desplazado; que no puede confundirse el deber de cooperar en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización, con el derecho a exigir y recibir del Estado las medidas necesarias para una solución definitiva, y menos aún con subrogar al Estado en la obligación de iniciar acciones conducentes a la consolidación y estabilización socieconómica en el marco del retorno, reasentamiento o reubicación voluntarias.

Para la Sala la regulación cuestionada no contraría las normas de orden superior a que alude la demanda pues, la misma no está exigiendo que la estabilización socioeconómica de la población desplazada puede lograrse únicamente por los propios medios del desplazado, sino también a través de los programas que para el efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales en el ámbito de su jurisdicción, lo cual está en consonancia con el artículo 10, numeral 5º, de la Ley 387 de 1997, que señala como objetivo del plan nacional diseñar y adoptar medidas que garanticen a la población desplazada su acceso a planes, programas y proyectos integrales que les ofrezcan los medios necesarios para que creen sus propias formas de subsistencia; y con el artículo 17, ibídem, que señala las medidas y acciones que debe promover el Gobierno para permitir el acceso de la población desplazada a la oferta social, como son los programas productivos, el fomento de la microempresa, la capacitación y organización social, los planes de empleo, etc.

Considera la actora que el artículo 26 acusado, referente a componente de los programas de estabilización socioeconómica, en cuanto alude a que tengan preferencia las personas que al momento del desplazamiento, previa verificación de la red de solidaridad social, contaban con derecho de propiedad o posesión sobre un lote de terreno o una vivienda, viola el artículo 13 de la Carta Política, porque establece discriminación no prevista en la Ley 387 (arts. 2º y 17), marginando a los desplazados que no contaban con propiedades o posesiones.

Para la Sala asiste razón a la actora, pues la Ley 387 de 1997 no contempla trato preferencial alguno en relación con el derecho de propiedad o posesión, sino, como ya se vio, la atención preferente se previó en relación con mujeres cabeza de familia, viudas, niños y huérfanos, así como las comunidades, que envuelve un criterio netamente humanitario, desprovisto del económico. Por esta razón procede la declaratoria de nulidad del artículo en estudio.

Finalmente, manifiesta la actora que el artículo 28, referente al retorno, en cuanto establece que “Si a pesar de una evaluación negativa sobre las condiciones de retorno, los desplazados insisten en su interés de retornar, el Gobierno Nacional a través de la red de solidaridad social levantará un acta en la cual se evidencien las condiciones del lugar de destino, que los interesados en el retorno conocen de las mismas, que no obstante subsiste la voluntad inequívoca de retornar y que asumen la responsabilidad que la decisión conlleve”, viola los artículos 2º, 11, 49 y 93 de la Constitución Política, ya que dicha norma pretende sustraer al Estado de la obligación de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, olvidando que él dispone de los mecanismos, instituciones y funcionarios para brindar condiciones propicias y efectivas de seguridad y evitar que las personas asuman riesgos que afecten su vida e integridad física. Y que la norma cuestionada legitima una situación de echo violenta y de alto riesgo para la población que pretende retornar y desconoce los principios rectores del Derecho Humanitario que obligan a las autoridades nacionales a responder por la protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción.

En relación con este cargo estima la Sala que no le asiste razón a la actora, pues la disposición acusada no está relevando al Estado de sus obligaciones frente a los desplazados, sino regulando una situación muy específica relacionada con la libre voluntad del desplazado de retornar a su lugar de origen a pesar de que se le ponen de presente los riesgos que ello conlleva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los apartes señalados en negrilla de los artículos 8º, 11, 14, 16, 18, 21 y 26 del Decreto acusado.

DENIÉGANSE las demás súplicas de la demandada.

DEVUÉLVANSE a la actora la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso si no fue utilizada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de junio de 2008».

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón.

Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente.

______________________________________