Sentencia 2002-00046 de mayo 17 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Exp. 41001-23-31-000-2002-00046-01

Nº interno: 1962-09

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Autoridades municipales

Actor: Leonardo Ramírez Ruiz

Bogotá, D.C., diecisiete de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se controvierte la legalidad del Decreto 284 de 7 de septiembre de 2001, proferido por el alcalde de Neiva, por medio del cual al señor Leonardo Ramírez se le suprimió el cargo de bombero código 635 - grado 03.

En el sub-lite se encuentra acreditado que:

— Por Resolución 253 de 13 de agosto de 1999, el alcalde de Neiva nombró, en provisionalidad, a Leonardo Ramírez Ruiz en la plaza de bombero código 635 – grado 03 (fl. 74) empleo del cual tomó posesión el 17 de agosto de la misma anualidad (fl. 77).

— El Concejo de Neiva, mediante Acuerdo 2 de 25 de febrero de 2001, concedió facultades “pro tempore” al alcalde para adelantar un programa de saneamiento fiscal (L. 617/2000), con la consecuente adecuación de la estructura administrativa y financiera del municipio (fls. 235-236).

— A través del Decreto 103 de 13 de marzo de 2001, el alcalde de Neiva inició el programa de saneamiento fiscal y financiero, el cual tuvo por finalidad “garantizar la viabilidad administrativa, económica y financiera del ente local, en los términos establecidos en la Ley 617 de 2000, su Decreto Reglamentario 192 de 2001 y el Acuerdo 2 de 2001”.

— Dentro de este programa, la alcaldía de Neiva elaboró un informe técnico (cdnos. 3 y 5), que estuvo orientado a formular “una propuesta que alcance de alguna manera los techos exigidos por la Ley 617 de 2000 focalizando el mejoramiento de la capacidad institucional”. En este estudio se recomendó: (i) “no suprimir la figura de Bomberos Oficiales de Neiva, por lo que se propone que se conserven los cargos de un teniente y dos sargentos” y (ii) la eliminación de quince plazas de bombero, para contratar personal que no solamente cumpla con las actividades bomberiles sino que esté capacitado en prevención y atención de emergencias y desastres, tal como lo exige el Compes (fl. 361, cdno. 3).

— El alcalde de Neiva, por medio del Decreto 284 de 7 de septiembre de 2001, suprimió un empleo de sargento bombero y catorce de bombero, entre los que se encontraba el ocupado por el demandante (fls. 238-240, cdno. ppal.). Esta medida le fue dada a conocer a través de la comunicación de 13 de septiembre del mismo año (fl. 76, cdno. ppal.).

El actor considera, en síntesis, que el a-quo no analizó los vicios alegados (desviación de poder, falsa motivación y expedición irregular) ni el desmejoramiento del servicio que se produjo con ocasión de la contratación de la actividad bomberil suprimida.

Como es sabido, la supresión del empleo ha sido prevista por el legislador desde tiempo atrás y es considerada como una causal de retiro del servicio por cesación definitiva de funciones, la cual se predica respecto de cualquier empleo público, independientemente de su naturaleza y forma de vinculación (libre nombramiento y remoción, provisionalidad, carrera administrativa).

Sea lo primero destacar que el demandante accedió al cargo suprimido mediante nombramiento en provisionalidad (fl. 74, cdno. ppal.), hecho aceptado en la demanda, es decir que en su ingreso solo intervino la discrecionalidad del nominador sin que mediaran los requisitos, formas y procedimientos que establece el sistema de carrera administrativa para la provisión por mérito.

Para la fecha de expedición del acto acusado —7 de septiembre de 2001—, estaban vigentes la Ley 443 de 11 de junio de 1998 y los decretos reglamentarios 1572 de 5 de agosto y 2504 de 10 de diciembre de la misma anualidad. Esta normativa señala que las reformas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera, como el ocupado por el actor, independientemente de que este estuviera escalafonado o no, deberán “basarse” en estudios técnicos (arts. 41 L. 443/98 y 148 D. 1572 del mismo año) que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta (necesidades del servicio o modernización), alguno o varios de los siguientes aspectos: (1) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; (2) Evaluación de la prestación de los servicios y (3) Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos (D. 2504/98, art. 9º).

Una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron la supresión de cargos no se fundaron en necesidades del servicio o en modernización de la administración, sino en un interés ajeno a estos colectivos, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.

De esta manera, se infiere que los estudios técnicos se erigen como presupuesto que compromete la legalidad de la reestructuración administrativa, pues su inexistencia o incumplimiento de requisitos genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que con fundamento en dicho proceso se expidan.

En este caso, la Sala analizó y concluyó en casos similares al controvertido(1), que el estudio técnico no cumplió con las exigencias previstas en la ley:

“El cuaderno de pruebas 4, contiene copia del documento denominado ‘Informe técnico reestructuración administrativa municipio de Neiva 2001’, de cuya lectura infiere la Sala que para el momento en que se elaboró el concepto, el municipio tenía altos costos de funcionamiento, un ostensible y creciente déficit fiscal, una elevada cartera morosa, baja capacidad de respuesta y una deficiente sistematización e interconexión sectorial, que hacía necesaria una propuesta de mejoramiento de la capacidad institucional.

En efecto, el informe técnico refiere sobre su propósito de formular una propuesta que alcance de alguna manera las exigencias de la Ley 617 de 2000, focalizando el mejoramiento de la capacidad institucional y facilitando el acceso de la ciudadanía a la gestión pública. Así mismo señala que sobre cualquier análisis técnico, prima el criterio económico que genera una camisa de fuerza para el administrador que se ve obligado a cumplir con los niveles de ahorro para dar cumplimiento a lo ordenado por la ley.

En esta medida precisa el informe técnico que para ajustar los gastos de funcionamiento al 85 % de los ingresos corrientes de libre destinación, es obligatorio el recorte a la planta de personal para lo cual deben tenerse en cuenta criterios que propendan por la eficiencia de la gestión pública y el equilibrio social de la medida.

Luego de precisar la obligatoriedad de racionalizar el gasto público, el informe consigna la misión y la visión general de la entidad municipal y de cada una de las dependencias que la conforman. Al referirse en el capítulo III ‘sector social’ numeral 1º a la secretaría de gobierno y convivencia ciudadana de la que hace parte la dependencia denominada Bomberos y prevención y atención de emergencias y desastres, señala las funciones que cumple esta dependencia para concluir que se deben suprimir 15 cargos de bomberos (fls. 58, 59, 61, 87 y 88, cdno. 4).

En punto a la planta de personal que según el estudio debe conformar la Dirección Administrativa de Prevención y Atención de Desastres, se consigna textualmente:

(...).

1. Director administrativo

1. Profesional especializado

1. Teniente de bombero

2. Sargentos

2. Auxiliares

Se sugiere la supresión de 15 cargos de bomberos, considerando que estos se vienen cancelando con recursos propios del municipio y se sugiere como alternativa la contratación de personal capacitado para implementar un progre a [sic] de prevención y atención de emergencia como lo establece el documento Compes, confirme al informe anexo presentado por el director administrativo de prevención y atención de desastres Vicente Vargas Falla. Es importante resaltar que con esta decisión el municipio liberaría 280 millones de pesos anuales por concepto de nómina y gastos de funcionamiento del personal, valores que coadyuvaran a alcanzar los techos presupuestales exigidos en la Ley 617 de 2000. Además se sugiere conservar la figura de bomberos oficiales con un teniente y dos sargentos (...).

El anexo a que se hace alusión en el párrafo anterior, en efecto fue suscrito por el director administrativo de la secretaría de gobierno y convivencia ciudadana Dirección Administrativa de Emergencias y Desastres, recomendando:

‘con base en las diferentes conclusiones emanadas de los eventos antes señalados, no suprimir la figura de bomberos oficiales de Neiva, por lo que propone que se conserve los cargos de un teniente y dos sargentos.

El costo anual de la planta actual, es de $ 330.000.000 aproximadamente. La de los quince bomberos es de aproximadamente $ 280.000.000, por año, incluyendo dotación, bienestar social, capacitaciones, etc. Un teniente y dos sargentos le cuestan actualmente al erario municipal $ 69.000.000 aproximadamente.

Esto nos indica la necesidad evidente de suprimir los quince cargos de bomberos, previo el lleno de los requisitos legales, y contratar personal que no solamente cumpla con las actividades bomberiles, sino capacitados en prevención y atención de emergencias y desastres, tal como lo establece el documento Compes...’ (fl. 109).

Se observa que quien presenta la propuesta, anexa al estudio técnico, para la supresión de los cargos en la Dirección Administrativa de Prevención y Atención de Desastres, es el titular de la dependencia (fls. 108-110) y a esta propuesta se acogió la comisión al momento de elaborar el informe, sin ninguna otra sustentación o soporte diferente.

En este orden de ideas para la Sala es claro que si bien existía al interior del municipio la necesidad de ajustar la planta a las nuevas políticas de modernización y racionalización del gasto, ello no eximía a la entidad territorial, a efectuar un real estudio sobre la situación de cada uno de los empleos, que incluyera funciones, requisitos, necesidades y cargas laborales(2). Esto porque si bien los informes rendidos por los titulares de las dependencias referían sobre el ahorro significativo al reducir la planta de personal, este ahorro no era suficiente para concluir que cargos debían suprimirse, puesto que el fin de la administración no es únicamente de racionalización del gasto, sino que incluye además un estudio de eficiencia y la eficacia del servicio que presta, sin desconocimiento de los derechos laborales inherentes a quienes conforman una planta de personal.

Insiste la Sala que en el informe técnico no existe un verdadero análisis de las cargas laborales, como tampoco se señalan los criterios que han de tenerse en cuenta por la administración para la configuración de la nueva planta de personal. El hacer referencia a los derechos de los empleados de carrera, a la protección de los prepensionados y la readaptación laboral, no es suficiente justificación para la supresión de cargos que afectan situaciones particulares y concretas en un proceso de reestructuración.

La exigencia de los estudios técnicos se justifica en la garantía de los derechos de los servidores que se vean afectados con el proceso y cuyo interés particular debe ceder en beneficio del interés general; por tanto, no solo deben analizarse aspectos de índole presupuestal, sino que estos estudios deben reunir los requisitos previstos por el legislador, y contener alguno o varios de los siguientes aspectos: i) el análisis de los procesos técnicos misionales y de apoyo, y/o ii) una evaluación de la prestación de los servicios, y/o iii) una evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos.

Claramente se observa en el caso de autos, que el denominado informe técnico no contiene un estudio basado en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, distinto a al de la racionalización del gasto, que permita determinar la planta de personal con la cual se puedan lograr los niveles de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios.

Cuando se propone por la comisión la planta de personal, se observa (cdno. 4) que no está soportada en un real estudio de las funciones de cada uno de los cargos, como tampoco qué sucedería con las funciones de los cargos que se suprimen, ni qué requisitos deben cumplirse, ni cuál es el criterio que debe adoptar el nominador para el retiro de los servidores. La fijación de la nueva planta obedeció al contenido de los informes propuestos por cada uno de los titulares de las dependencias administrativas, así se observa a folios 94 a 135.

Los razonamientos que anteceden le permiten a la Sala concluir, que el municipio de Neiva no contó, previo al proceso de reestructuración al que fue sometido, con un estudio técnico que le hubiera permitido identificar las supuestas deficiencias que venían afectando la adecuada y eficiente prestación de sus servicios. En efecto, se reitera que, ninguno de los documentos que se aportaron al expediente dan cuenta de la existencia de un análisis del perfil y la carga laboral de cada uno de los empleos de su planta de personal, así como tampoco de un análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo de dicho ente territorial que concluyeran en la necesidad de suprimir un número determinado de cargos en la planta de personal.

Bajo estos supuestos, debe decirse que la falta de un estudio técnico dentro del proceso de reestructuración del municipio de Neiva da lugar a que la Sala declare la nulidad, por expedición irregular del Decreto 284 de 2000, mediante el cual se suprimió un número de empleos pertenecientes a la planta global de cargos de la administración municipal de Neiva, por el cual se ordenó retirar del servicio a los empleados cuyos cargos habían sido suprimidos, entre ellos al demandante” (resaltado con subrayas fuera del texto).

Por no cumplir el “informe técnico” realizado con los presupuestos exigidos en la normativa rectora, es evidente que el decreto acusado 284, por haber sido proferido con fundamento en dicho estudio, adolece de expedición irregular.

De otra parte, es necesario evidenciar que el mecanismo adoptado para reemplazar la labor bomberil suprimida, esto es, la suscripción de un contrato de prestación de servicios con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Neiva no fue el más idóneo, por cuanto desnaturalizó esa modalidad de vinculación estatal de tipo excepcional, no repercutió en la práctica y hacia futuro en un “ahorro” significativo (disminución de la cobertura, inminentes demandas por contrato realidad y fallas en el servicio) y no mejoró la prestación del servicio público (personal nuevo no calificado). Así lo establecieron la Contraloría y la Personería municipal de Neiva en el informe requerido por el Concejo sobre la eficiencia, eficacia, transparencia, economía, oportunidad y proyección futurista del convenio o contrato celebrado entre el municipio de Neiva y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Neiva, frente al sistema de bomberos oficiales que tenía la ciudad:

“... Al respecto es importante advertir, que este ahorro corresponde a la prestación del servicio a cargo de 19 personas —personal de planta 4 (cuatro) y contrato de prestación de servicios 15 (quince unidades bomberiles)—, frente a 20 servidores públicos que eran los de nómina destinados a la prestación de este servicio público; lo que implica una cobertura inferior en detrimento de la prestación y calidad del mismo teniendo en cuenta la población a atender.

(...).

Si bien es cierto la Ley 322 del 4 de octubre de 1996, ‘por la cual se crea el sistema de bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones’ permite la celebración de contratos con los cuerpos de bomberos voluntarios, cierto también es, que la forma contractual escogida por la administración, no fue acorde con la normatividad vigente, pues no podía realizarse a través de un contrato de prestación de servicios, habida consideración que, su marco jurídico contiene elementos configurativos que fueron al parecer desconocidos por la administración municipal.

(...).

b) Temporalidad: La duración del contrato de prestación de servicios debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

Sobre el particular, el artículo 2º de la Ley 332 de 1996 ha contemplado que la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado; ello implica, que el servicio es obligación prestarlo por parte del Estado de manera permanente, valga decir, su ejecución debe ser continua; siendo consecuente que el carácter excepcional de esta forma contractual haya sido llevada al lastre, para convertirla en ordinaria y habitual.

Tenemos que el plazo de la ejecución contractual estipulado, fue de tres meses. Sin embargo, la pregunta que sigue a continuación, es ¿qué va a suceder con la prestación de servicio público esencial después de finalizado dicho plazo?

Todos estos lineamientos, conducen a determinar claramente, que la administración municipal con esta forma contractual utilizada da un margen bastante alto para que el Cuerpo de Bomberos Voluntario de Neiva acuda a demandar ante la jurisdicción contencioso administrativo el reconocimiento de existencia de un contrato de trabajo, como quiera que ha quedado esbozado los elementos que lo configuran, ajustando la naturaleza y finalidad a una verdadera relación laboral, más no un contrato de prestación de servicios, surgiendo entonces el pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre la forma en las relaciones de trabajo.

(...).

Del análisis adelantado por este organismo de control al proceso de transformación para la prestación del servicio público bomberil en la ciudad de Neiva, se concluye que en este estuvo ausente la planeación como herramienta fundamental en este tipo de decisión; toda vez, que no existe en el momento política pública definida en esta materia que le garantice el futuro en la prestación eficiente del servicio.

Según lo expresado por el mayor José Joaquín Salas, coordinador general del sistema nacional de bomberos, la ciudad de Neiva es de alto riesgo en materia de incendios como consecuencia del tipo de construcción y por ser tránsito de oleoductos, bombeo y almacenamiento de petróleo; además, el estar ubicado en una región de gran sensibilidad sismológica.

(...).

Así mismo se contrató a menor valor del establecido en la Resolución 241 de febrero de 2001, en desmejoramiento de la calidad en la prestación del servicio para atender la ciudad ante la inexistencia de los recursos requeridos para tal fin...” (fls. 78-91, cdno. ppal. —apartes del informe de la Contraloría municipal de Neiva— negrilla fuera del texto).

— “De lo anteriormente analizado, observamos que no existe idoneidad, capacidad, experiencia relacionada alguna sobre las unidades hombre que integran el contrato de prestación de servicios 14, pues solo una de ellas cuenta con la capacitación y experiencia afín con la prevención, atención de emergencias y desastres e incendios en el municipio de Neiva. Es el caso del señor Guillermo Alvira Trujillo.

De las catorce (14) unidades hombre restantes, sus hojas de vida son muy deficientes, insuficientes, algunas están incompletas, ninguna tiene los estudios ni la experiencia relacionada con el tema en estudio, no existe afinidad entre su experiencia laboral y el objeto que persigue la contratación aquí estudiada.

Ahora bien, en este acápite, considero relevante y necesario expresar que al hacer un estudio en conjunto de las hojas de vida de los servidores públicos que con ocasión de la reestructuración administrativa fueron desvinculados del Cuerpo de Bomberos Oficiales de Neiva, estas son calificadas y eficientes por los estudios, la experiencia y la capacidad relacionada.

(...).

Por último, considero de igual importancia el referenciar que sobre el manejo de equipos, maquinaria, hidrantes, unidades tipo snorkel, unimog, extinguidores y demás equipos propios para desarrollar esta labor, no están capacitados las unidades hombre del cuerpo de bomberos voluntarios, pues de conformidad con el estudio de sus hojas de vida y de la documentación soportada, no existen cursos de capacitación ni estudios sobre este delicado manejo.

(...).

Del estudio de esta proyección, para el municipio de Neiva le genera un costo social amplio, medidos en términos de amenazas o riesgos, donde la población queda desprovista de un eficiente y eficaz cuerpo de bomberos que pueda implementar un plan de contingencia sobre posibles emergencias y desastres que se presenten en la ciudad. También podemos señalar los siguientes aspectos:

Desmejoramiento de la calidad del servicio

Posible deterioro de elementos, equipos y maquinaria del cuerpo de bomberos, por falta de idoneidad del cuerpo de bomberos voluntarios con estos, en la custodia, cuidado y manejo de los mismos.

Posibles demandas por fallas que se presenten en el servicio, como se puede demostrar en el estudio de las hojas de vida, antes analizadas.

(...).

Como está concebido la prestación del servicio de atención de emergencias y desastres en el municipio de Neiva, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Neiva, no tiene la suficiente experiencia, capacidad e idoneidad para hacer frente a una eventual situación de emergencia, que se pueda presentar en la ciudad, quedando la población abocada a una inminente amenaza constante, lo cual constituye un desmejoramiento de la calidad del servicio, en esta materia” (fls. 98-104, 185, cdno. ppal. —apartes del informe de la Personería municipal de Neiva— destacado fuera del texto).

Al quedar desvirtuada la presunción de legalidad del decreto enjuiciado 284 de 2001, con las falencias del estudio técnico que le sirvió de soporte y con las irregularidades puestas de presente (desnaturalización del contrato de prestación de servicios, no consecución de un “ahorro” efectivo y desmejoramiento ostensible del servicio público), la Sala habrá de revocar la decisión denegatoria del a quo para, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda.

Es preciso señalar que no procede condena en contra del llamado en garantía, puesto que la entidad demandada no demostró que la supuesta conducta dolosa o gravemente culposa del alcalde, al expedir el decreto enjuiciado, fue la generadora del daño antijurídico del cual se deriva la responsabilidad por la cual procedió la condena, sin perjuicio de la eventual acción de repetición que la administración puede instaurar para recuperar lo cancelado como consecuencia de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de once (11) de agosto de dos mil nueve (2009), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso promovido por Leonardo Ramírez Ruiz contra el municipio de Neiva - Huila. En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad parcial del Decreto 284 de 7 de septiembre de 2001, proferido por el alcalde de Neiva, en cuanto suprimió el cargo que ocupaba el demandante de bombero código 635 - grado 03.

Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al municipio de Neiva a reintegrar a Leonardo Ramírez Ruiz al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía y al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.

Las sumas que resulten a favor del actor se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

R= Rh x Índice final
Índice inicial

 

En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

DECLÁRASE para todos los efectos legales que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios.

DECLÁRASE que no procede la condena del llamado en garantía.

Se RECONOCE personería al abogado Arnulfo Rojas Pascuas como apoderado especial del municipio de Neiva, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 400.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sentencias de 25 de noviembre de 2010, Expediente 2581-2007, actor: Irma María Torres Peña; M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; 9 de junio de 2011, Expediente 2177-2009, actor: Carlos Alberto Polanco Mejía, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

(2) Sobre el punto el Consejo de Estado en sentencia de 17 de marzo de 2011 dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra el municipio de Jamundí, identificado con Nº interno 0087-10 con ponencia del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, concluyó: “En relación con la Ley 617 de 2000, se debe precisar que esta corporación ha señalado efectivamente que dicha norma puede brindar fundamento legal a la supresión de cargos a partir de 2001, pues según la misma ley, este medio contribuye al saneamiento de las entidades territoriales y ajusta los gastos de funcionamiento, al mismo tiempo que garantiza la sostenibilidad financiera de la administración en procura del interés general. Sin embargo, la administración, en virtud de ese mandato legal debe ceñirse al marco constitucional y legal previsto para ese efecto, como los consagrados en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, avalados por la Corte Constitucional, en atención a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debe observar la administración con el fin de controlar los posibles desmanes en que pueda incurrir, en este caso en relación con los derechos de los empleados de carrera. Si bien en principio la intención del municipio de racionalizar el gasto está sustentada en un mandato legal, su desarrollo a simple vista transgredió los preceptos contenidos en el Decreto 1572 de 1998 en especial, los contenidos en el artículo 154 (...), pues se observa que el estudio no analizó ninguno de los tres aspectos relevantes para determinar una nueva estructura o fijación de la planta de personal...”.