Sentencia 2002-00051 de julio 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad.: 85001 23 31 000 2002 00051 01 (29351)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Mario Alfonso Sarmiento Martín

Demandado: Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil

Acción: Reparación directa

Bogotá, D. C., veintitrés de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del asunto, dado que la cuantía supera la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de segunda instancia(6).

2. Valoración probatoria y conclusiones.

a) Con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala tiene por acreditado que el señor Mario Alonso Sarmiento Martín fungió como delegado de la Registraduría Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral del Casanare, cargo que desempeñó desde el 28 de junio de 1999 hasta el 25 de mayo de 2000 y en el cual devengó un sueldo mensual de $2’158.477.oo, más una prima técnica por valor de $1’079.239.oo. Esto se encuentra demostrado con la constancia del 23 de agosto de 2002, la resolución de nombramiento 2413 del 16 de junio de 1999, el acta de posesión del 28 de junio de 1999, la Resolución 187 del 20 de enero de 2000 (mediante la cual se reconoció la prima técnica) y el oficio (sin número) del 17 de junio de 1999 (obrantes a fls. 4, 75, 72, 53 y 73, respectivamente, del cdn. 2).

b) También se tiene por acreditado que el señor Sarmiento Martín fue declarado insubsistente del cargo (Resolución 2167 del 17 de junio de 1999, fl. 51 cdn. 2), razón por la cual las funciones que ejercía se le asignaron de manera temporal a otra persona (Resolución 2170 de los mismos día, mes y año, fl. 26 cdn. 2); con todo, el demandante entregó el cargo el 25 de mayo de 2000, como consta en el acta que obra a folios 20 a 23 del cuaderno 2, y así fue reconocido por la misma demandada, quien pagó las acreencias laborales adeudadas al actor hasta dicha fecha —25 de mayo de 2000— (fls. 24, 25, 32, 44, 29 a 31 y 116 a 117, cdn. 2).

c) El 10 de julio de 2000, el actor solicitó el pago de sus cesantías definitivas (fl. 20, cdn. 1), las cuales fueron reconocidas por la entidad demandada, mediante la Resolución 4972 del 1 de noviembre de 2002, por un monto de $2’581.408.oo, resolución que fue notificada personalmente el 25 de noviembre de 2002, sin que contra ella se hubiese formulado recurso alguno (fls. 81 y 79 a 80, cdn. 1). Dicho pago estuvo disponible para ser cobrado desde el 2 de enero de 2003 y fue reclamado el 3 de los mismos mes y año (certificación expedida por el Banco Popular, visible a fl. 119 del cdn. 2).

Pues bien, es importante anotar que, en lo atinente a la acción idónea para reclamar la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de marzo de 2007(7), se ocupó de unificar los criterios en torno a dicho aspecto y concluyó que, dependiendo del caso concreto, en unos eventos sería la de nulidad y restablecimiento del derecho y, en otros, la acción ejecutiva ante la justicia ordinaria. En dicha oportunidad se expresó:

“Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.

“(…).

“Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada.

“Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

En conclusión:

(i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía.

(iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.

(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente.

“Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho” (negritas del texto).

Ahora, comoquiera que con anterioridad esta corporación había admitido la posibilidad de emplear la acción de reparación directa para reclamar la aludida indemnización, por estimar que el daño encontraba su fuente en una operación administrativa (consistente en la ejecución defectuosa del acto que reconoció y liquidó las cesantías) y no en un acto administrativo, se planteó la necesidad de establecer un período (comprendido entre el 26 de febrero de 1998 y el 27 de marzo de 2007) en el cual los procesos iniciados con fundamento en dicha pauta jurisprudencial continuarían su trámite hasta su culminación, sin que se vieran afectados como consecuencia del cambio jurisprudencial. Tal postura se adoptó, así:

“Efectos de la presente sentencia

“Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.

“Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”(8).

Dicho criterio ha sido reiterado por la Sala Plena de la Sección Tercera como por esta Subsección, en los siguientes términos:

“(…) si al momento de presentarse una demanda, el usuario de la administración de justicia se ampara en un criterio jurisprudencial que le orienta la manera como debe hacer valer sus pretensiones, constituiría un obstáculo inadmisible, el que con posterioridad la jurisprudencia misma se encargara de cambiar el planteamiento en su momento adoptado y —al hacerlo— le cerrara las puertas a la jurisdicción.

“Como el acceso a la justicia necesita de un conjunto de garantías que posibiliten y hagan realidad el ejercicio de este derecho fundamental, el Estado debe propiciar las condiciones jurídicas y materiales para su vigencia en términos de igualdad (art. 13 constitucional). Y por ello si un órgano de cierre fija en un momento dado un criterio jurisprudencial sobre la acción idónea para reclamar un derecho, es claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio en este punto.

“Una decisión en ese sentido, claramente obstaculiza el goce y el ejercicio del derecho a acceder a la justicia y se erige en una barrera ilegítima erigida, paradójicamente, por aquel que está encargado de hacer valer su contenido y alcance”(9).

De conformidad con lo expuesto y teniendo en cuenta que para el año en que se presentó la demanda —2002— el criterio jurisprudencial que imperaba permitía ejercer la acción de reparación directa para reclamar la sanción moratoria por el retardo injustificado en el pago de cesantías, la Sala decidirá el presente asunto y confirmará la sentencia apelada, pues tal circunstancia —la mora— se encuentra suficientemente acreditada en el plenario, habida consideración de que la demandada se demoró aproximadamente 3 años en pagar las cesantías definitivas del actor.

En efecto, de las pruebas antes relacionadas lo que se saca en claro es que i) el señor Mario Alonso Sarmiento Martín trabajó para la entidad demandada hasta el 25 de mayo de 2000 (letra a, supra), ii) solicitó el pago de sus cesantías definitivas el 10 de julio de 2000 (letra c, supra) y iii) dicho pago solo vino a ser reconocido mediante la Resolución 4972 del 1º de noviembre de 2002 y consignado el 2 de enero de 2003, fecha a partir de la cual estuvo disponible para el actor, quien hizo efectivo el pago al día siguiente (letra c, ibídem).

Ahora, si bien la parte demandada es enfática en sostener que no pagó oportunamente las cesantías al actor, dada la propia negligencia y morosidad de este al radicar los documentos solicitados (se refiere a las certificaciones de “tiempo de servicios” y de “sueldos”(10)), lo que se tiene es que, además de que tal afirmación no se encuentra respaldada en el expediente, la obligación de pagar las cesantías recaía única y exclusivamente en ella como entidad patronal (L. 244/95, arts. 1º y 2º), sin que le fuera dable exigir documentos adicionales al actor, relativos a circunstancias que ella conocía como entidad empleadora (conc. CCA, art. 10, inc. 2º).

Así las cosas, la conducta asumida por la demandada no tiene asidero ni justificación alguna en el sub examine y, por el contrario, merece el reproche de la Sala, pues es claro que constituyó un abuso contra la parte actora, que vio impotente cómo transcurría el tiempo sin que se le pagaran sus cesantías definitivas y sin que, respecto de ella, se observe hecho alguno que fuera la causa determinante de la mora y, por consiguiente, del daño que pide se le repare; en cambio, lo que resulta claro es que la registraduría se limitó a solicitar certificaciones respecto de hechos (tiempo de servicios y sueldos) en relación con los cuales tenía la información del caso en sus archivos y, finalmente, se demoró más de dos años en reconocerle las cesantías al actor. En este orden de ideas, hizo bien el tribunal al considerar que estaba dado el supuesto consagrado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995(11) (no cancelar las prestaciones dentro de los 45 días hábiles), para reconocer la sanción moratoria allí establecida en favor del actor.

Bajo este panorama, se recuerda que es obligación de las entidades públicas atender el pago oportuno de las cesantías, so pena de incurrir en la sanción moratoria, como sucedió en el presente asunto; por consiguiente y teniendo en cuenta que el acervo probatorio obrante en el expediente permite concluir que el daño por el cual se demanda resulta imputable a la demandada, se confirmará la declaratoria de responsabilidad; no obstante, se establecerá la sanción moratoria teniendo en cuenta tanto el sueldo básico como la prima técnica que recibía mensualmente el actor (ver, letra a, supra).

3. Indemnización de perjuicios.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas corresponde a un día de salario por cada día de retardo hasta el momento en que se haya hecho efectivo el pago. Para efectos de liquidarla, se debe tener en cuenta el valor del salario diario que devengaba el señor Mario Alonso Sarmiento Martín al momento de su retiro —25 de mayo de 2000—, esto es, $107.923,87 (teniendo en cuenta que percibía mensualmente el monto aproximado de $3’237.716,oo —ver, letra a—) y el número de días en los cuales se causó la sanción, que se determina así(12):

El actor radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 10 de julio de 2000 (ver, letra c, supra), de modo que a partir de esa fecha la demandada contaba con quince (15) días hábiles para expedir la correspondiente resolución y, a este término se le suman los 5 días hábiles de ejecutoria del acto administrativo respectivo, para un total de veinte (20) días hábiles que se cumplieron el 9 de agosto del mismo año. A partir de acá se suman los cuarenta y cinco (45) días hábiles de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 (ver, pie de pág. Nº 10), para un total de 65 días hábiles que terminaron el 12 de octubre de 2000, transcurridos los cuales se inició la sanción moratoria.

Así, entonces, como el pago estuvo disponible para ser cobrado por el actor a partir del 2 de enero de 2003, se tiene que la demandada incurrió en una mora de 800 días (contada a partir del 12 de octubre de 2000); por consiguiente, al multiplicar el valor del salario diario —$107.923,87— por el número de días en que efectivamente se causó la sanción —800—, se tiene como resultado la suma de $86’339.096,oo, monto que debe reconocerse en favor del actor, por concepto de indemnización moratoria.

Ahora bien, según lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dicha suma deberá actualizarse a la fecha de la presente sentencia, aplicando la siguiente fórmula:

S-2002-00051
 

Total indemnización a favor del actor: $137’838.368,34.

4. Costas.

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia del 23 de septiembre de 2004, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, la cual quedará así:

Primero: DECLÁRASE patrimonialmente responsable a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, por los perjuicios ocasionados al señor Mario Alonso Sarmiento Martín, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: En consecuencia, CONDÉNASE a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil a pagar al señor Mario Alonso Sarmiento Martín, por concepto de sanción moratoria por el retardo injustificado en el pago de sus cesantías definitivas, la suma de ciento treinta y siete millones ochocientos treinta y ocho mil trescientos sesenta y ocho pesos con treinta y cuatro centavos ($137’838.368,34).

Tercero: Sin condena en costas.

Cuarto: DESE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, la cual se entregará al apoderado judicial que ha venido actuando.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(6) Cuando se presentó la demanda (19 de marzo de 2002), la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $26’390.000.oo (CCA, arts. 129 y 132, subrogados por el D. 597/88). En el presente asunto, se estimó en $69’000.717.oo.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ), C.P. Jesús María Lemos Bustamente.

(8) Sentencia del 27 de marzo de 2007, ibídem.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, interno: 19957, C.P. Ruth Stella Correa. Citada por esta Subsección en sentencia del 3 de abril de 2013, interno: 26319, C.P. Hernán Andrade Rincón.

(10) Requeridos por la demandada mediante oficio del 27 de julio de 2000 (fl. 23, cdn. 1).

(11) Según esta disposición: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de (sic) la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. // PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.

(12) Se siguen los lineamientos señalados en la sentencia del 27 de marzo de 2007 (IJ 2000-2513), en la cual se dijo: “Cuando la administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria” (se resalta).