Sentencia 2002-00070 de marzo 7 de 2013

 

Sentencia 2002-00070 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2002-00070-02

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: municipio de Zona Bananera

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito público

Referencia: apelación sentencia

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

Extractos: «V. Consideraciones de la Sala:

Procede la Sala a enunciar y estudiar cada uno de los argumentos en que se funda el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo de primera instancia, recurso que ataca exclusivamente la decisión referida a la demanda instaurada oportunamente, puesto que no cuestiona la declaración de caducidad de la acción ejercida respecto de la vigencia fiscal del año 2000.

Ha dicho la Sala en incontables oportunidades, que la interposición del recurso de apelación no puede servir de pretexto para modificar el tema de la litis ni para adicionar o introducir nuevas pretensiones que no fueron planteadas en la demanda ni dentro de la oportunidad procesal que establece la ley para su adición o modificación, respecto del cual ni la parte demandada ni el a quo tuvieron la oportunidad de pronunciarse en el curso de la primera instancia. Proceder de manera distinta, violaría el debido proceso y el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.

Entonces el tema a decidir deberá circunscribirse al estudio de las censuras propuestas por el recurrente, referidas a la presunta ilegalidad del acto administrativo de liquidación de las transferencias y del situado fiscal correspondiente al año 2001, los cuales, según se expresa en la demanda, son los siguientes:

1. Que el acto administrativo de distribución de la liquidación de las transferencias municipales del año 2001, reflejado en el documento o acto Conpes 54 de 3 de septiembre de 2001, expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, es nulo por ser incompleto y contener, en consecuencia, una falsa o indebida motivación legal, al no corresponder su valor a lo ordenado en la Constitución Política y la Ley Orgánica del Presupuesto Vigente, concretamente al excluir los siguientes conceptos o valores:

— La celebración de contratos y aforo por venta de bienes (activos) de la Nación.

— Las utilidades cedidas al presupuesto nacional por parte de las empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del Estado.

— Cesión al presupuesto nacional de excedentes financieros de establecimientos públicos.

— Utilidades del Banco de la República, diferentes al diferencial cambiario y utilidades financieras de reservas de capital, cedidas al presupuesto nacional anual.

— Los llamados fondos especiales.

2. Que se inapliquen la Ley 628 de 2000 y el Decreto 2790 del mismo año, que liquida el presupuesto de rentas y gastos de 2001, en cuanto dichas normas disminuyen las sumas de ingresos corrientes en su respectivo capítulo I, con base en la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad.

Como consecuencia de lo anterior, se incluyan los valores que dejaron de incluirse, en las transferencias para el año de 2001, teniendo en cuenta el reaforo.

Pretende el actor en esta instancia:

1. Que se revisen las entidades estatales que no entran en la clasificación del artículo 20, de la Ley 38 de 1989, reformada por el artículo 67 de la Ley 179 de 1994, que permite deducir que todos los excedentes de las entidades descentralizadas se “convirtieron” en recursos de capital, o si tan solo a los que hacen referencia a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las sociedades de economía mixta y las utilidades del Banco de la República entregados al Gobierno Nacional, para que se determine si se tuvieron o no en cuenta en los valores de los documentos demandados.

La sentencia del a quo, ampliamente se refirió a los recursos provenientes del sector descentralizado, que dejaron de ser rentas no tributarias y pasaron a convertirse en recursos de capital con la reforma introducida en la Ley 179 de 1994; además trajo a colación la sentencia de la Corte Constitucional C-066 de 2003, que citó entre las entidades descentralizadas, las que contempla el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, y cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales y comerciales del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Pretende entonces el actor que sea esta corporación la que determine cuáles son las entidades que no entran en la mencionada clasificación, cuando es su deber cumplir con la carga de alegar y demostrar cuáles entidades reunían los requisitos para que sus excedentes fueran incluidos en el rubro de los ingresos corrientes de la Nación, y en qué consistían dichos excedentes, para así poder aplicarlo al caso concreto, si fuere necesario.

Pero además no sería esta la instancia para referirse a entidades cuyos excedentes, utilidades o ganancias no entraron en el rubro de los ingresos corrientes de la Nación, en tanto ello no fue cuestionado en la demanda, razón suficiente para que en esta instancia no pueda hacerse pronunciamiento alguno sobre el particular.

2. En relación con las rentas contractuales, solicita el actor, en esta instancia, que el Ministerio de Hacienda certifique qué rentas derivadas de contratos de cualquier órgano están en la clasificación de ingresos de capital y cuáles no. Observa la Sala que era deber del actor alegar y demostrar qué rentas contractuales tenían las características de los ingresos “corrientes”, esto es, aquellas que estaban dotadas de regularidad, pero además su base de cálculo y si constituían ingresos normales del Estado para incluirlos en dicho rubro; tampoco es esta la instancia para traer a colación pretensiones, argumentos, ni para solicitar pruebas, que pudieron solicitarse en otras etapas procesales.

Olvida el actor que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y que es su carga desvirtuarla; además, se observa que en el recurso de apelación no ataca la sentencia recurrida.

3. Solicita que se declare la excepción de inconstitucionalidad de los incisos segundo y tercero del artículo 59 de la Ley 223 de 1995, que entregaban algunas rentas derivadas de la sobretasa de la gasolina de manera exclusiva al Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que estas, como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-1545 de 21 de noviembre de 2000, tenían que hacer parte de la distribución para las entidades territoriales.

La Sala, como en los ítems anteriores, encuentra que en la demanda el actor no hizo mención a esta solicitud. Por ello, asistió razón al a quo en cuanto señaló que no haría pronunciamiento alguno de fondo, toda vez que al respecto nada se dijo en la demanda, y de conformidad con el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo es en la demanda en la que se explican los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el alcance del concepto de la violación.

4. En esta instancia trae el actor a colación una nueva pretensión de nulidad del acto acusado, esto es la “Falta de competencia del Conpes” para expedirlo.

Cabe resaltar que el actor en esta instancia, formula argumentos que no presentó en la demanda. Sin embargo, se tiene que como bien lo explicó el Departamento Nacional de Planeación, el documento Conpes es un verdadero acto administrativo, pues su contenido, luego de ser aprobado, se convierte en un acto de obligatorio cumplimiento para el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Por considerarlo pertinente, ya que se trata de un caso similar, pero con respecto a otro municipio, se trae a colación y se prohíja la sentencia de 13 de mayo de 2010 (Exp. 2002-00146, C.P.: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), en la cual se precisó lo siguiente:

“ ...la demanda y por ende la sentencia impugnada, tuvieron como objeto, el Documento Conpes Social 054 de 3 de septiembre de 2001, que modificó la distribución de la participación en los ingresos corrientes de la Nación en la vigencia del año 2001 y la pretensión de restablecimiento del derecho relacionada con las liquidaciones anuales de las transferencias o liquidación de reaforo definitivas de las participaciones en los Ingresos Corrientes que corresponden al demandante para los años 2000 y 2001.

“...comoquiera que la Sala en reiterados pronunciamientos, entre ellos en sentencia de 14 de junio de 2007 (Exp. 07275, actor: municipio de la Estrella Antioquia), ha tenido oportunidad de analizar cargos similares planteados por los apoderados de los distintos municipios del país frente a las distintas sentencias que la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha proferido sobre el tema de exclusión de los rubros que a juicio de los actores debieron ser tenidos en cuenta para efectos de calcular la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para diferentes anualidades resultan válidas las consideraciones efectuadas en un asunto similar al que se controvierte(6) y que ahora se prohíjan:

Al efecto, dijo la Sala en la sentencia citada a pie de página:

“...En esencia, la inconformidad del actor radica en que en los presupuestos de los años 1995, 1996 y 1997 se dejaron de incluir las rentas contractuales; los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional; las donaciones recibidas de terceros; las rentas parafiscales; las rentas ordinarias sin destinación específica administradas por, entre otras, las superintendencias de Sociedades, de Subsidio familiar, de Servicios Públicos, Nacional de Valores; las contribuciones de la Contraloría General de la República, los recursos del Instituto Electrónico de Idiomas, etc.; y las utilidades del Banco de la República diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de las reservas de capital del Banco Estatal y títulos de deuda pública, todos los cuales, a juicio de aquel, hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y no de los llamados recursos de capital.

“Los ingresos corrientes de la Nación están integrados por las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.

“Por su parte, los recursos de capital están constituidos por aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables.

“La Ley 60 de 1993, en el parágrafo 1º del artículo 9º define así los ingresos corrientes de la Nación.

‘Ley 60 de 1993.

‘ART. 9º—

(...)

‘PAR. 1º—Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo del situado fiscal según los artículos 356 y 358 constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6a de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En ningún caso podrán deducirse de los ingresos corrientes para efectos del cálculo del situado fiscal las rentas de destinación específica autorizadas por el artículo 359 constitucional’.

“Para el año 1995, uno de los presupuestos que se cuestionan, se encontraba vigente la Ley 38 de 1989 que constituía el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, que señalaba en el artículo 7º que el presupuesto de rentas de la Nación está compuesto por la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos.

“Por su parte, el artículo 20, ibídem, establecía:

‘ART. 20.—Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación.

‘PAR. 1º—Constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.

‘PAR. 2º—Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo’.

“El artículo 21 de la norma en cita define así los recursos de capital:

‘ART. 21.—Los recursos de capital comprenderán: el cómputo de los recursos del balance del tesoro; los recursos de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año autorizados por la ley; los rendimientos por operaciones financieras; el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República y, los provenientes de la utilidad en la cuenta especial de cambios que anualmente la junta monetaria determine’.

“La Ley 179 de 1994, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, en el artículo 12 define así las contribuciones parafiscales:

‘Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por la ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen’.

“En el artículo 13 la Ley 179 de 1994, consagra:

‘ART. 13.—El artículo 21 de la Ley 38 de 1989 quedará así:

‘Los recursos de capital comprenderán: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria’.

“Respecto de las rentas contractuales y, concretamente, en relación con los ingresos recibidos por la Nación con ocasión del contrato de concesión de la telefonía móvil celular, la Corte Constitucional, en Sentencia C-423 de 1995 dejó sentado que los mismos sí constituyen ingresos corrientes de la Nación, en la medida en que ‘...los contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta corporación, ‘de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado’.

En consecuencia, declaró la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación recaudados en 1994 por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular y ordenó que el Gobierno Nacional le diera cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios.

“En cumplimiento de dicha sentencia, el Gobierno Nacional adicionó mediante Ley 217 de 14 de noviembre de 1995 y Decreto de Liquidación 2044 del mismo año los recursos correspondientes a la octava parte de la telefonía móvil celular; para la vigencia fiscal de 1996 incorporó la octava parte de dichos recursos de la TMC como ingresos no tributarios, numeral 5º, telefonía celular; y a partir de la vigencia fiscal de 1997 esa octava parte se clasificó como ingresos no tributarios en el mismo numeral 5º, con el nombre de Fondo de Recursos del Superávit de la Nación.

“En cuanto a las demás rentas contractuales que a juicio del actor debieron ingresar dentro del rubro de los ingresos corrientes de la Nación, que por demás no especifica, a excepción de las de la venta del Banco de Colombia, ...debe tenerse también en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia anteriormente identificada, respecto de que son la regularidad o eventualidad en la disponibilidad de los bienes objeto de negociación las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. Sostuvo en dicha oportunidad el alto tribunal:

‘En síntesis, un bien cuya explotación reúne las condiciones que configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva de la celebración de un contrato, y que por lo tanto corresponde a lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó “rentas contractuales”, norma vigente en la época en que se causaron y recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió la Ley 168 de 1994.

‘Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos ordinarios, a las características que estos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento útil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le atribuye el Ministerio de Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha característica no puede entenderse derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable (sic) e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica por qué los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de repetición, que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que lo origina.

‘(...)

‘¿Puede concluirse del contenido de dicha norma, que el concepto “rentas contractuales” desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios?

‘De lo dicho se desprende que no. Tal clasificación no implica que los recursos que se generen para el Estado, producto de los negocios que este realice con bienes que sean de propiedad de la Nación, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporación en el presupuesto y correspondiente clasificación, queden sujetos a la decisión coyuntural de la administración; serán las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital.

‘Así, por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la explotación del espectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden considerarse “disponibilidades normales y permanentes del Estado”, de las cuales puede obtener recursos de manera regular, generarán para su arcas ingresos ordinarios, que como tales quedarán sujetos a la distribución que ordena la Constitución en sus artículos 356 y 357. Mientras que si se trata de contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyos objetos no constituyen “disponibilidades normales y permanentes del Estado”, por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse al presupuesto’.

La mencionada sentencia de 13 de mayo de 2010, concluyó:

“Lo anterior pone de manifiesto que no todas las rentas contractuales hacen parte del concepto de los ingresos corrientes de la Nación, por lo cual el actor tenía la carga de demostrar que las que a su juicio debieron ser incluidas gozaban de las características de que trata la sentencia cuyos apartes pertinentes fueron arriba transcritos, lo cual en manera alguna hizo.

Por lo demás, se insiste en que lo actuado con sujeción a las leyes anuales de presupuesto en lo que toca con los conceptos en discusión no es del resorte de esta jurisdicción dilucidarlo.

De otra parte, en lo que tiene que ver con la no inclusión de las rentas parafiscales en el concepto de ingresos corrientes de la Nación, es de anotar que la Corte Constitucional también se pronunció sobre dicho aspecto, en Sentencia C-308 de 1994, en la cual concluyó que dichas rentas, si bien son recursos públicos, no constituyen ingresos corrientes de la Nación.

En lo tocante a que debieron incluirse los excedentes financieros de los establecimientos públicos, porque también hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación, conforme lo precisó la Sala en la sentencia antes citada, el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, con la modificación introducida por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, es claro al señalar que el presupuesto general de la Nación se compone por el presupuesto general de rentas, que, a su turno, contiene la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos, es decir, que no incluye estos últimos dentro de los primeros.

Y respecto de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, cabe resaltar que el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 los clasificaba dentro de los recursos de capital, al igual que el artículo 21, ibídem, clasificó como tal a los recursos provenientes de la utilidad en la cuenta especial de cambios que anualmente determine la junta monetaria” (resalta la Sala).

Habida cuenta de que las consideraciones transcritas son válidas para dilucidar la controversia aquí planteada, la Sala confirmará el fallo apelado, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

TÍENESE a la doctora Sandra Liliana Cadavid Ortiz, como apoderada del Departamento Nacional de Planeación y del Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con el poder visible a folio 26 del cuaderno 3.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de marzo de 2013».

(6) Sección Primera, sentencia de 4 de julio de 2003, Expediente 1997-09536, actor, municipio de Chinavita, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.