Sentencia 2002-00139 de marzo 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 11001-03-25-000-2002-0139-01

Número interno: 2682-2002.

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Demandante: Bavaria S.A. Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo de dos mil diez.

Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia que desate la controversia dentro del presente proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró ante esta corporación la empresa Bavaria S.A. contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

La demanda

a) Pretensiones.

Bavaria S.A. a través de apoderado solicita la nulidad del acta de fecha 9 de enero de 2002, suscrita por el coordinador del grupo de trabajo de la dirección territorial de trabajo y seguridad social de Cundinamarca, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), por la cual se efectuó el depósito de la reforma estatutaria del Sindicato Nacional de Trabajadores de la industria de las cervezas, malterías, afines y similares, Sintracervezas, aprobada en asamblea de noviembre 4 de 2001.

Así mismo, solicita la nulidad del oficio 01111 de febrero 11 de 2002, por el cual el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social le negó la procedencia de recursos contra el acto de depósito de reforma de estatutos de enero 9 de 2002.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se restablezca a Bavaria S.A. “su derecho a contar con un interlocutor sindical legalmente constituido lo cual se logra con el ajuste total de los estatutos sindicales a las leyes vigentes”.

b) Hechos.

Los hechos se resumen así:

Mediante escrito del 13 de diciembre de 2001 Sintracervezas solicitó el depósito de la reforma estatutaria aprobada en asamblea adelantada el día 4 de noviembre del mismo año. Dentro de las reformas aprobadas se encuentra la efectuada al nombre y alcances del sindicato.

Informa que el depósito de la reforma estatutaria fue efectuado por la dirección territorial de trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante acta del 9 de enero de 2002; en dicho documento se alude a la reforma aprobada por la asamblea del sindicato el 9 de diciembre de 2001.

Manifiesta que Bavaria S.A. interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación contra el acta de depósito por considerar que los alcances del sindicato excedían al concepto de sindicato de industria. Como el acto de depósito no fue notificado ni se informó de los recursos que contra él procedían, la demandante se notificó por conducta concluyente con la presentación de los recursos, el día 30 de mayo de 2002.

El ministerio profirió el 11 de febrero de 2002 el oficio 01111, en el cual informa que el depósito se había hecho de acuerdo con la Resolución 02270 de 9 de noviembre de 2000, modificada por la Resolución 930 de mayo 25 de 2001, las cuales eliminaron la aprobación previa de las autoridades públicas para entrar en vigor, de manera que contra el acta de depósito no procedía ningún recurso.

Sostiene, además, que el oficio mencionado no fue remitido a Bavaria ni notificado en modo alguno, sino que lo conoció cuando el ministerio hizo alusión al mismo dentro de la acción de tutela que se instauró en su contra el 24 de abril de 2002. Con dicha acción se pretendía garantizar el derecho de defensa y el debido proceso en el caso expuesto.

c) Normas violadas y concepto de violación.

Se citan por el actor las siguientes:

— Constitución Política: artículos 29, inciso 1º; 39, inciso 2º.

— Disposiciones legales: artículos 44, 46, 47, 50, 59, 61 del Código Contencioso Administrativo; 353, 356 literal b, 366 numeral 4º y 369 del Código Sustantivo del Trabajo.

A los actos demandados se le atribuyen los siguientes cargos:

Desconocimiento del principio del debido proceso. Sostiene que el ministerio manifestó que contra el acta de depósito de una reforma estatutaria no procede ningún recurso por cuanto las organizaciones sindicales gozan de absoluta libertad para elaborar sus propios estatutos y reglamentos. Al respecto, considera que el depósito de una reforma sindical es un acto administrativo que tiene como objetivo hacer oponibles frente a terceros los actos registrados o inscritos y, en no pocos casos, darle validez a los mismos, tal y como se desprende del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 5º de la Ley 584 de 2000.

Alega, que al tratarse de un acto administrativo de carácter definitivo, debe permitirse la discusión en sede administrativa como garantía del debido proceso y del derecho de defensa, no solo a los directamente interesados en el acto, sino también a los terceros que resultan afectados, como en este caso. Sin embargo, como el ministerio desconoce el carácter de acto administrativo a su acto de depósito, no efectuó la notificación ni su discusión en vía gubernativa, con lo cual, desconoce el principio del debido proceso.

Considera que todas las empresas que puedan contar con trabajadores afiliados a Sintracervezas se les debió notificar la inscripción de la reforma estatutaria en la forma prevista en el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto el sindicato es su interlocutor para efectos del buen desarrollo de las relaciones laborales.

Adicionalmente, advierte que el oficio con el cual el ministerio rechazó la procedencia de los recursos interpuestos por Bavaria S.A. no fue enviado a la apoderada de la misma, ni tampoco notificado y solamente se enteró del mismo de manera accidental.

Violación directa de normas sustanciales de carácter superior. Indica que el acto de depósito de reformas estatutarias de sindicatos tiene como efecto conferirle validez y plena vigencia a las mismas, razón por la cual, el ministerio debe efectuar una revisión al contenido de la reforma para evitar avalar estatutos ilegales o viciados de alguna forma. Este aval de validez y de vigencia afecta no solo a los miembros del sindicato sino también a terceros, por cuanto se trata de un registro público.

En su concepto, los alcances y el ámbito de cobertura que el artículo 1º de los estatutos de Sintracervezas le imprimen a la organización, desconoce el concepto de sindicato de industria consignado en el artículo 356 literal b del Código Sustantivo del Trabajo, en la medida en que implica diversas ramas de actividades económicas, incluso excluyentes entre sí.

De conformidad con la clasificación industrial internacional uniforme —CIIU— revisión 3, aprobada por la Organización de la Naciones Unidad en 1989 y acogida en Colombia por la Resolución 0056 de 23 de enero de 1998 del DANE y utilizada por la OIT en el anuario de estadísticas del trabajo como clasificación de las principales actividades económicas, son ramas de actividad económica, distintas entre sí, “agricultura, caza, silvicultura y pesca” y la “industria manufacturera”. Por consiguiente, si bien es cierto que tanto trabajadores como empleadores tienen el derecho de asociarse libremente, formando asociaciones profesionales o sindicatos, éstos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes a las normas legales pertinentes y a la inspección y vigilancia del gobierno.

Por lo anterior, estima que la reforma a los estatutos de Sintracervezas implica una clara violación de la ley en la medida en que excede el concepto de un sindicato de industria; por tal razón, el ministerio debió formular la correspondiente observación tendiente a adecuar la cláusula estatutaria a la ley.

Violación de la ley por interpretación errónea. Plantea que la Ley 584 de 2000 tan solo reemplazó la palabra “registro” por “depósito” y, no tendría razón de ser este depósito ni los efectos que al mismo se le dan frente a la validez y vigencia de las reformas estatutarias, si el ministerio no pudiese ejercer un mínimo control de legalidad sobre las mismas, dado que el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo regula las causales por las cuales se puede objetar una reforma estatutaria sindical.

Trámite

La demanda fue admitida por auto del 25 de octubre de 2002 (fl. 74, cdno. ppal.). La diligencia notificatoria a Sintracervezas como tercero interesado se surtió de manera indebida, razón por la cual, mediante auto del 31 de enero de 2005 se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación efectuada el 30 de agosto de 2004 inclusive, y se solicitó a la parte actora allegar la dirección exacta de Sintracervezas para proceder a notificarle la demanda (fls. 133 y 134, cdno. ppal.)

De este trámite se destaca lo que sigue:

a) Contestación a la demanda.

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 125-128, cdno. ppal.), se opone a la prosperidad de las pretensiones por cuanto los actos que sirvieron de fundamento legal para efectuar el depósito de la reforma estatutaria de Sintracervezas, esto es, las resoluciones 2270 de 2000 y 0930 de 2001 desaparecieron del ordenamiento jurídico al ser derogadas por la Resolución 002 de enero 2 de 2003. Por tal razón, el Ministerio profirió la Resolución 00386 del 21 de marzo de 2003 declarando la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de depósito.

Aclara que no obstante lo anterior, los actos acusados fueron expedidos teniendo en cuenta los parámetros legales existentes sobre la materia y durante su vigencia, 9 de febrero de 2002 al 2 de enero de 2003, gozaron de plena legalidad.

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Cervezas, Malterías, afines y similares. Ante la imposibilidad de notificar a Sintracervezas, se le nombró curador ad litem, quien se limitó a declarar como ciertos la mayor parte de los hechos de la demanda y respecto a las pretensiones manifestó que no se opone ni las coadyuva, sino que se atiene a lo que se pruebe dentro del proceso (fls. 158 y 158, cdno. ppal.).

b) Alegatos de conclusión.

Parte demandante. Reitera los argumentos de la demanda y cita apartes de jurisprudencia del Consejo de Estado donde se señaló que la resolución de inscripción efectuada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es un acto administrativo de carácter particular sometido al régimen del Código Contencioso Administrativo, de manera que proceden contra ella los recursos de la vía gubernativa.

Ministerio Público. En primer lugar considera que el acto de depósito de la reforma sindical constituye un acto administrativo de carácter particular que produce los efectos jurídicos contenidos en el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, los cuales no son otros que darle eficacia al acto de modificación de los estatutos.

Por otra parte, estima que dicho acto únicamente crea una situación jurídica para el sindicato, motivo por el cual, no se puede considerar a la empresa como sujeto de derechos de dicho trámite administrativo, ya que el registro o depósito de los estatutos tiene como fin el de dar publicidad y seguridad jurídica a las normas internas que regulan a la organización. Por ello, la demandante no tiene legitimación en la causa por activa para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho del acto ni tampoco debía hacerse parte dentro de dicho procedimiento administrativo; sin embargo, sí está legitimada para impetrar la acción de simple nulidad del mencionado acto.

Finalmente, considera que para el estudio del cargo relacionado con la vulneración del concepto de sindicato de industria, era necesario contar con la prueba de la modificación de los estatutos que fue registrada mediante el acto acusado, prueba ésta que no fue allegada por la parte actora ni solicitada. Así pues, en virtud del principio de la carga de la prueba contenido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, el cargo no puede prosperar.

Consideraciones de la Sala

Naturaleza jurídica del conflicto

Precisa la Sala que el asunto que se debate a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de naturaleza administrativa por un acto expedido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), conflicto que puede ser debatido, tanto en acciones de simple nulidad como en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Problema jurídico

El problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en establecer si el acto de depósito efectuado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), de la reforma a los estatutos del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Cervezas, Malterías, afines y similares, Sintracervezas, aprobada en asamblea de noviembre 4 de 2001, constituye un acto administrativo contra el que proceden los recursos de la vía gubernativa y, en caso positivo, determinar si el acto se debió notificar a la empresa Bavaria S.A. como tercero interesado.

Competencia del Consejo de Estado

La competencia entendida como la facultad legal otorgada a un juez para conocer de un determinado asunto, está asignada en este evento a esta corporación al tenor de lo dispuesto en el artículo 128.2 de la codificación contenciosa administrativa, dado que el conflicto surge entre el administrado —Bavaria S.A.— y la administración —Ministerio de Protección Social— en torno a la naturaleza del acto que efectúa el depósito de una reforma a los estatutos del sindicato de industria Sintracervezas, expedido por una autoridad nacional, que carece de cuantía y cuya naturaleza no corresponde a una relación de orden laboral legal y reglamentaria.

Análisis de la Sala

1. Ejercicio de la libertad sindical en la conformación y reforma de estatutos.

La constitución de sindicatos constituye un derecho constitucional autónomo que opera “sin intervención del Estado”, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 39 de la Carta Política. Se trata del principio de autonomía sindical, cuyo desarrollo legal se contempla en el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones que introdujeron las leyes 50 de 1990 y 584 de 2000, en los siguientes términos:

“... Derecho de asociación

1. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.

2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del gobierno, en cuanto concierne al orden público.

Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas (...)”.

En la Sentencia C-385 de 2000(1) la Corte Constitucional precisó la relación entre el derecho de asociación, considerado como derecho fundamental, y la libertad sindical de la siguiente manera:

“En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos”.

Considera la Corte, en consecuencia, que la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, sus estatutos, las condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2º del artículo 39 (...)(2). Este inciso hace referencia a que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos.

Ya con anterioridad los convenios 87 y 98 de la OIT aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976, establecieron en su primera parte una serie de normas sobre la libertad sindical. Entre ellas se encuentran los artículos 2º y 3º del primero de los convenios citados, que rezan:

“ART 2º—Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

ART. 3º—

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.

De acuerdo con el marco legal anterior, tanto las normas integrantes de la Constitución Política como los convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y la ley consagran de manera expresa el libre ejercicio de la actividad sindical pero sin que dicha libertad sea absoluta, pues si bien este derecho fundamental de carácter social goza de la especial protección del Estado e incluso su vulneración es sancionada bajo las normas penales, tiene un límite respecto a su estructura interna y funcionamiento, los cuales deben estar sujetos “al orden legal y a los principios democráticos”.

2. Requisitos del acta de depósito de las reformas a los estatutos de las organizaciones sindicales.

El artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo —modificado por el artículo 5º de la Ley 584 de 2000— dispone:

Validez de la modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez no comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social”.

El texto original de la norma requería para la validez de la reforma “la aprobación” del Ministerio del Trabajo; posteriormente el artículo 49 de la Ley 50 de 1990 exigió como requisito de validez la “inscripción en el registro sindical” a cargo de dicho organismo.

De acuerdo con lo anterior, en principio podría decirse que la labor del hoy Ministerio de la Protección Social se limita a efectuar la radicación de la reforma estatutaria del sindicato en la correspondiente dependencia, sin realizar ningún juicio con respecto a la validez de la reforma, precisamente para salvaguardar la libertad de las asociaciones sindicales, que tiene su razón de ser no solo en la Constitución Política (art. 39) sino también, como ya se anotó, en los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo OIT debidamente ratificados por el Congreso y que, por tanto, forman parte del bloque de constitucionalidad en los términos del artículo 93 superior.

Sin embargo, llama la atención de la Sala que el artículo 369 del Código Sustantivo del Trabajo —modificado por la Ley 50 de 1990, artículo 48— establece las siguientes reglas que es necesario seguir para la modificación de los estatutos:

— Toda modificación debe ser aprobada por la asamblea general del sindicato.

— Para efectos del correspondiente registro, la reforma debe ser remitida al Ministerio de la Protección Social “dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su aprobación, con copia del acta de la reunión donde se haga constar las reformas introducidas y firmadas por todos los asistentes”.

— Para el registro de la modificación se seguirá el trámite previsto en el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo donde se faculta al ministerio para negar la inscripción en el registro sindical cuando los estatutos resulten contrarios a la Constitución o la ley o cuando la organización sindical tenga un número menor de miembros al exigido en la ley(3).

En este orden de ideas y de conformidad con las normas citadas, las facultades del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social) al efectuar el depósito de las reformas estatutarias de una organización sindical no se deberían limitar al simple depósito de las mismas sino que, además, debe garantizar que con las modificaciones efectuadas a los estatutos sindicales no se vulneren de ninguna manera los preceptos de orden constitucional ni legal. Si ello ocurre, dicha entidad está en la obligación de abstenerse de efectuar el depósito, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en los términos definidos en el parágrafo del artículo 366.

Ocurre, sin embargo, que aunque estas normas se encuentran formalmente vigentes, los trámites de modificación del registro sindical, previstos en el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por la Ley 50 de 1990 y por la Ley 584 de 2000, han variado sustancialmente con la Sentencia C-465 de 2008, en la cual la Corte Constitucional decidió,

“Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 5º de la Ley 584 de 2000, por el cargo analizado, en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma. Por el contrario, las expresiones “Validez de la” y “tiene validez ni”, se declaran INEXEQUIBLES”.

En consecuencia, el texto de la norma quedó con el siguiente tenor literal:

“ART. 370.—modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social”.

Dicha situación conlleva que a partir del 14 de mayo de 2008 las reformas a los estatutos de las organizaciones sindicales son válidas desde su aprobación por parte de la asamblea del sindicato y, por tanto, el depósito que efectúe el Ministerio de la Protección Social solo garantiza la publicidad frente a terceros. Ello significa que la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo no se hace extensiva al acta de depósito objeto de estudio en el caso de autos, pues la decisión de la Corte Constitucional en este evento tiene efectos hacia el futuro, tal y como lo dispone el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, ley estatutaria de la administración de justicia.

Recuerda la Corte, además

“... que el Ministerio de la Protección Social ya no puede negar la inscripción en el registro de las modificaciones de los estatutos de las organizaciones sindicales que sean depositadas ante él. Si la obligación del sindicato es simplemente la de ‘depositar’ la modificación de los estatutos ante el ministerio —lo que implica también depositar los documentos que acrediten que la modificación se realizó de acuerdo con las exigencias legales—, el ministerio no puede entrar a juzgar si esas enmiendas se ajustan a la Constitución o a la ley. De esta manera, si el ministerio considera que las reformas introducidas son inconstitucionales o ilegales tendrá que acudir a la jurisdicción laboral para que así lo declare”(4).

3. El acta de depósito de reforma estatutaria como acto administrativo.

En cuanto a la naturaleza jurídica del acta de depósito, ya sea de la convención, pacto colectivo o reforma estatutaria, a juicio de la Sala, resulta ser un acto administrativo de carácter particular, dado que reúne los elementos propios que tanto la jurisprudencia como la doctrina nacional y foránea han establecido.

Así, el acto administrativo ha sido definido por la doctrina de varias maneras. Así, para el tratadista uruguayo Sayagués Laso es “toda declaración unilateral de la administración, que produce efectos subjetivos”. Para el argentino Marienhoff, constituye acto administrativo “toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas productora de un efecto jurídico”.

Esta manifestación de voluntad requiere para su validez el cumplimiento de los siguientes requisitos:

— Que sea expedido en ejercicio de la función administrativa.

— Que contenga una decisión final y definitiva, que de por concluido un trámite.

— Que sea conforme a la Constitución y a la ley.

— Que sea expedido por funcionario competente.

Cabe destacar que como claramente lo anota el profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se “caracteriza al acto administrativo por su naturaleza decisoria, esto es, por poseer la fuerza suficiente para crear situaciones jurídicas a partir de su contenido. En consecuencia, si la manifestación de voluntad no decide ni crea situación jurídica, no es un acto administrativo”(5).

Igualmente, esta corporación se ha pronunciado, manifestando que

“Para efectos de determinar la posibilidad de impugnación ante el juez contencioso administrativo, debe tenerse en cuenta aquélla definición de acto administrativo según la cual este se presenta cuando el Estado administrador produce una decisión con consecuencias jurídicas, vale decir, que implican cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares. No basta, entonces, que se produzca una simple manifestación, que se exprese una opinión o se formule un concepto por parte de la autoridad pública; el acto administrativo siempre contiene una decisión, cuyo fundamento se encuentra directamente en el ejercicio de las potestades propias del poder público, de las que carecen losparticulares”(6) (negrillas fuera de texto).

Como puede observarse, el acta de depósito constituye claramente una manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, pues la ley determinó (antes de la Sent. C-465/2008) que con el depósito la modificación de los estatutos del sindicato “tiene validez y comenzará a regir”.

4. El caso sometido a consideración.

a) Los actos administrativos que fundamentaron el depósito de las reformas de los estatutos sindicales.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de Protección Social) mediante Resolución 2270 del 9 de noviembre de 2000, estableció el procedimiento para efectuar el depósito de las reformas estatutarias de las organizaciones sindicales, señalando lo siguiente:

“ART. 3º—Si la solicitud de depósito de la reforma estatutaria no reúne los requisitos legales, se proferirá un auto de observaciones para que se efectúen las correcciones a que haya lugar. No se podrán formular objeciones para el depósito de causales distintas de las contempladas en los literales a y b del numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo.

Recibida de nuevo la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, se procederá a efectuar el depósito en la forma indicada en el artículo anterior.

ART. 4º—El funcionario competente para efectuar el depósito de las reformas estatutarias de las organizaciones sindicales acatará estrictamente los términos establecidos por el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, vencidos los cuales el depósito se producirá automáticamente. En este caso, el funcionario procederá de inmediato a elaborar la correspondiente acta, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que haya lugar a causa de su omisión”.

Por su parte, la Resolución 930 de mayo 25 de 2005, modificó el artículo 3º de la Resolución 2270 de 2000.

Posteriormente, la Resolución 0002 del 2 de enero de 2003(7) derogó de manera expresa en su artículo 9º los anteriores actos y estableció en su artículo 6º que

“Contra las resoluciones mediante las cuales se deciden las solicitudes de depósito de las reformas estatutarias de las organizaciones sindicales, proceden los recursos de reposición y apelación”.

b) El acta de depósito de la reforma estatutaria.

En el caso sub examine reposa a folio 3 del cuaderno principal del expediente copia ilegible del “acta de depósito de reforma estatutaria”, en los siguientes términos:

“Mediante oficio radicado con el 39008 del 13 de diciembre de 2001, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Cervezas, Malterías, afines y similares Sintracervezas, con personería jurídica 00849 de 9 abril de 1975 informa que aprobó una reforma estatutaria en asamblea general realizada en día 9 de diciembre de 2001, solicitó a este despacho el depósito de los estatutos de su organización.

El día 9 de enero de 2002 se revisó encontrándose que la documentación exigida en el artículo 11 de la Resolución 2210 de 2000, está correcta, por lo cual este despacho procede a realizar el depósito de los estatutos con las reformas aprobadas de acuerdo con lo dispuesto por las resoluciones 2270 del 9 de noviembre de 2000 y 930 del 25 de mayo del 2001.

Se deposita la siguiente documentación:

1. Solicitud de dos ejemplares contentivos de un folio.

2. Dos ejemplares de la parte pertinente del acta de la asamblea en la cual se aprobó la adopción de los nuevos estatutos en tres folios cada uno.

3. Dos (2) ejemplares con el texto de los nuevos estatutos en seis (6) folios cada uno.

Dado en Bogotá D.C. a los 9 días del mes de enero del año 2002”.

Al efectuar el depósito de la reforma estatutaria aprobada por la asamblea sindical de Sintracervezas, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social estaba en la obligación legal de dar cumplimiento previo al trámite previsto en el precitado artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo y, en consecuencia, al proferir el acta de depósito, se entendía que con anterioridad a la misma debió revisar el contenido de la reforma y considerar su texto ajustado a la Constitución y la ley.

Por ello, el procedimiento previsto en las resoluciones 2270 de 2000 y 930 de 2001 —normas vigentes para la época del registro de la reforma estatutaria como ya se explicó— no podía en ningún caso ser contrario a las previsiones contempladas en el Código Sustantivo del Trabajo.

Por otro lado, la Sala considera conveniente aclarar que la empresa Bavaria S.A. no debía recibir notificación del acto de depósito por cuanto no puede considerarse como parte dentro de la actuación administrativa de depósito de estatutos adelantada ante el Ministerio de la Protección Social, ni tampoco habría lugar a la aplicación del artículo 46 del Código Contencioso, ya que la decisión de efectuar el depósito no afecta de manera directa e inmediata a la empresa demandante.

c) La comunicación que informó que el acto de depósito no tiene recurso alguno.

Una vez aclarado que el acta de depósito constituye un acto administrativo, la Sala deberá determinar igualmente la naturaleza jurídica y los efectos del oficio 0111 del 11 de febrero de 2002 que señaló que contra el acto de depósito no procede recurso alguno y el cual, según el demandante, no le fue notificado, sino que se enteró del contenido del mismo de manera accidental durante el trámite de la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio de la Protección Social por vulneración al derecho fundamental al debido proceso, hecho frente al cual la entidad demandada no hizo ninguna observación.

El artículo 44 del Código Contencioso Administrativo dispone que las decisiones que pongan fin a una actuación administrativa, diferentes a las de carácter general, “se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado”.

El oficio 0111 del 11 de febrero de 2002 (fl. 4, cdno. ppal.), constituye un acto administrativo particular productor de efectos jurídicos, efectos de carácter negativo para el administrado al haberle impedido la posibilidad jurídica de interponer los recursos de la vía gubernativa contra el acta de depósito de la reforma estatutaria efectuada por la asamblea de Sintracervezas.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que cuando el acto administrativo de carácter particular no se notifica en la forma arriba expuesta, el acto será ineficaz. Sostuvo dicha corporación lo siguiente:

“La Sala considera que en el presente caso se requería que la peticionaria fuera informada realmente de la existencia de la Resolución 00024, pues el no hacerlo constituye un caso típico de un acto administrativo perfecto pero ineficaz. La doctrina ha dicho:

“Por perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley señale para su expedición. Y solo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo, para que este adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o la producción del acto; esta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto”. (Derecho administrativo, Gustavo Humberto Rodríguez. Ediciones Librería del Profesional)”(8).

En conclusión, el oficio 0111 del 11 de febrero de 2002, que no fue notificado al interesado se considera como un acto válido pero ineficaz, dado que la falta de notificación o la notificación deficiente implica que no se tenga por hecha la misma y, en consecuencia, el acto administrativo en cuestión no producirá efectos legales(9).

d) La declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del acto de depósito.

A folios 121 a 124 del cuaderno principal del expediente reposa copia de la Resolución 000386 del 21 de marzo de 2003, proferida por la coordinadora grupo de trabajo, empleo y seguridad social del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la cual dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

“ART. 1º—DECLARAR la pérdida de fuerza ejecutoria del acta de depósito de fecha 9 de enero de 2002, mediante la cual la coordinación del grupo de trabajo de la dirección territorial de Cundinamarca realizó el depósito de los estatutos con las reformas aprobadas por la organización sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Cervezas, Malterías, afines y similares, Sintracervezas, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído”.

Dentro de los considerandos del mencionado acto administrativo, se expuso que las resoluciones 2270 de 2000 y 930 de 2001 (a las cuales hace referencia la Sala en la parte inicial de este numeral cuarto), que establecían el procedimiento para efectuar el depósito de las reformas estatutarias de los sindicatos, fueron derogadas por la Resolución 00002 de 2 de enero de 2003 que indica que contra los actos que decidan las solicitudes de depósito de las reformas estatutarias de las organizaciones sindicales proceden los recursos de reposición y apelación, ciñéndose a lo previsto en los artículos 366 y 369 del Código Sustantivo del Trabajo, y armonizado con las normas que rigen las actuaciones administrativas.

Debe anotarse que la pérdida de fuerza ejecutoria conlleva la extinción de los efectos del acto administrativo y, en consecuencia, de su eficacia. Así lo ha determinado la jurisprudencia de esta corporación, señalando:

“La doctrina foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta”(9)(sic).

5. Decisión de la Sala.

Respecto a la solicitud de nulidad del acta de depósito efectuada por el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encuentra la Sala que la empresa demandante no está legitimada por activa para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puesto que dicha decisión administrativa no le lesionó ningún derecho amparado por una norma jurídica, pues el ministerio se limitó inscribir la decisión tomada por la asamblea de Sintracervezas. Si la actora considera que la reforma efectuada a los estatutos del sindicato va en contra de la Constitución o la ley deberá acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral para que así lo declare.

En cuanto a la pretensión de nulidad del oficio 01111 de 11 de febrero de 2002, que expuso que contra el acta por medio de la cual se realiza el depósito no procede ningún recurso, se considera que al no haber sido notificado no produjo efectos jurídicos y, aunque el acto en principio es válido, la posterior declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del acta de depósito de la reforma estatutaria del sindicato hace nugatoria la posterior interposición de recursos en vía gubernativa contra el acto que desapareció del mundo jurídico y que en todo caso no tenía que notificarse a la empresa demandante, como ya se explicó.

La parte actora presenta un cargo adicional que denomina violación directa de normas superiores en el cual señala que la reforma estatutaria “implica diversas ramas de actividades económicas, incluso excluyentes entre sí” desconociendo el concepto de sindicato de industria previsto en el literal b del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo y en la Resolución 0056 de 1998 del DANE.

Si bien el Departamento Nacional de Estadística, DANE, remitió con destino al proceso información relacionada con la clasificación industrial internacional uniforme de todas las actividades económicas revisión 3 CIIU Rev. 3 (fls. 178 y 178, cdno. ppal.), no existe dentro del expediente el texto de la reforma estatutaria aprobada por la asamblea del sindicato Sintracervezas que, enuncia la demandante, fue aprobada por dicha organización el 4 de noviembre de 2001, prueba que estaba a su cargo conforme con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil al enunciar que le corresponde a la parte “probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por tanto, la omisión de la demandante en anexar el texto de la reforma que considera vulnera las normas legales, le impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el acto administrativo de depósito de dicha modificación efectuada por la dependencia designada para tal fin en el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Por último, la Sala considera que la condena en costas es improcedente al no advertirse temeridad o mala fe en la actuación de la administración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Reconózcase personería jurídica a la doctora Gally Paola Henríquez López, en calidad de apoderada del Ministerio de la Protección Social para los fines señalados en el poder conferido que obra a folio 206 del cuaderno principal del expediente.

3. Tásense por Secretaría los honorarios del doctor Manuel Josué Delgado García, quien actuó como curador ad litem de Sintracervezas dentro del proceso.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Víctor Hernando Alvarado ArdilaGerardo Arenas MonsalveBertha Lucía Ramírez de Páez.

(1) Sentencia del 5 de abril de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(2) Sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(3) Los demás requisitos, esto es, que lo estatutos no sean contrarios a las buenas costumbres y la prohibición de inscribir un nuevo sindicato de empresa en donde ya existiere organización sindical de la misma clase, fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en Sentencia C-567 de 2000.

(4) En Sentencia 3888-01 del 16 de abril de 2009, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Actor: Sindicato de Trabajadores de Noel S.A. “Sintranoel”, la Sala explicó los diferentes tipos de conflictos colectivos laborales y la competencia de la jurisdicción ordinaria y contencioso administrativa según el tipo de conflicto.

(5) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. “Tratado de derecho administrativo”, tomo III Acto administrativo. El autor en su obra señala cinco elementos claves para poder llegar a la conclusión de que existe un acto administrativo de contenido particular. “El primero de ellos hace referencia, por regla general, a la existencia de la figura a partir de un acto positivo, consistente en una expresión o manifestación concreta o específica, proveniente de quienes ejercen funciones administrativas”. “El segundo consiste en la manifestación realizada por quienes ejercen funciones administrativas, esto es, la expresión de lo querido o deseado conforme a derecho, la cual debe ser de naturaleza unilateral. En el acto administrativo se trata de expresar tan solo la voluntad de un sujeto, de aquel que ejerce funciones administrativas”. “El tercero señala que el acto administrativo debe ser, básicamente, expresión de voluntad. La voluntad constituye el querer, la intención, la actitud consciente y deseada que se forma en el órgano administrativo de acuerdo con los elementos de juicio que le son aportados o que la administración recopila en el ejercicio de su función y las normas jurídicas que corresponda aplicar al caso concreto”. “El cuarto determina que las manifestaciones unilaterales de voluntad no solo pueden provenir de los órganos de la rama ejecutiva del poder público, sino también de cualquier autoridad de los otros poderes u órganos autónomos e independientes, e incluso de los particulares a los que hubieren sido atribuidas funciones administrativas. El quinto elemento hace relación a su naturaleza decisoria, cuya definición se transcribe dentro de este fallo.

(6) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia del 11 de abril de 2002. Radicación 11001-03-26-000-2001-0058-01(21652). C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(7) “Por la cual se establece el procedimiento para efectuar el depósito de las reformas estatutarias de las organizaciones sindicales”, fue publicada en el Diario Oficial 45.126, de 13 de marzo de 2003.

(8) Sentencia T-335 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 26 de septiembre de 1996. C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

(9) (sic) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 1º de agosto de 1991. C.P. Miguel González Rodríguez.