Sentencia 2002-00152 de mayo 18 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 68001-23-31-000-2002-00152-01 (41.156)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Tulio Eustacio Mantilla Forero y otros

Demandado: Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación

Proceso: Acción de reparación directa

Asunto: Recurso de apelación

Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se modifican los perjuicios reconocidos Restrictor: Imputación de responsabilidad al Estado por falla en el servicio que conllevó a la privación injusta de la libertad - Interés para recurrir del apelante único en el proceso penal - Limitación en el objeto de apelación que se debe realizar en la segunda instancia.

Bogotá, D.C., dieciocho de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

3.1. Sobre los presupuestos materiales de la sentencia de mérito.

3.1.1. Competencia.

La Sala es competente para resolver el presente caso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en razón a la naturaleza del asunto. La Ley 270 de 1996 desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad, y determinó la competencia para conocer de tales asuntos en primera instancia en cabeza de los tribunales administrativos, y en segunda instancia en el Consejo de Estado, sin que sea relevante lo relacionado con la cuantía(23).

3.1.2. Caducidad.

El término para formular pretensiones, en sede de reparación directa, de conformidad con el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la sentencia absolutoria, o la providencia que cese el procedimiento penal pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño(24).

En el caso de referencia, la acción de reparación directa se ejerció de manera oportuna al momento de presentación de la demanda, pues la sentencia proferida el 12 de noviembre de 1998 por la Sección Primera de esta corporación, que confirmó el fallo de tutela dictado el 1º de octubre del mismo año por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y dejó sin efectos la Resolución 389 del 24 de agosto que dispuso la libertad inmediata del demandante, cobró ejecutoria el 20 de abril de 1999 tal y como se consignó en la certificación expedida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander(25), y la demanda que dio origen a este proceso se presentó el 19 de abril 2001, luego, entre aquella y esta no transcurrió un lapso superior a dos (2) años.

3.1.3. Legitimación en la causa.

El señor Tulio Eustacio Mantilla Forero es la víctima directa de la privación de la libertad que dio origen a este proceso, asimismo es hijo de los señores Eustacio Mantilla Suarez y Mercedes Forero de Mantilla, según consta en la copia de su registro civil de nacimiento(26); es padre de Tulio Eustacio Mantilla Vargas, según se puede establecer con la copia del Registro civil de nacimiento(27); y es hermano de las señoras Gladys Susana Mantilla Forero, Nohora Inés Mantilla Forero y Blanca Gisela Mantilla Forero tal y como se acredita con las copias de los registros civil de nacimiento(28).

Así las cosas, puesto que “el registro civil constituye el documento idóneo para acreditar de manera idónea, eficaz y suficiente la relación de parentesco con los progenitores de una persona, comoquiera que la información consignada en dicho documento público ha sido previamente suministrada por las personas autorizadas y con el procedimiento establecido para tal efecto”(29). Además es criterio reiterado y pacífico en esta corporación, que la acreditación del parentesco constituye una presunción legal para la configuración del daño moral en los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y primero civil. Por lo que se concluye que la privación de la libertad que sufrió Tulio Eustacio Mantilla Forero ha obrado como causa de un grave dolor en sus progenitores, hijos y hermanos, y que por tanto, aquel, como estos, se encuentran legitimados para la causa, por activa.

De igual forma, encuentra probado la Sala que Carmen Emilia Vargas Rincón era la compañera permanente del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero y se le reconocía públicamente como su señora, su esposa, expresión esta última que adquiere en el lenguaje del común de las personas una connotación diferente de la que le confiere la normativa civil, para aludir a quien se comporta como cónyuge, sin consideración a la existencia real del vínculo solemne y formal. Así se expresó esta condición en la prueba testimonial:

• Testimonio rendido por la señora Carmen Margarita de Fex Navas el 18 de diciembre de 2006 ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta(30).

“PREGUNTADO: Informe al Juzgado si usted conoce al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero y en caso afirmativo indique el motivo por el cual conocí desde cuando CONTESTÓ: Yo lo conozco a Tulio y a Emilia la esposa, desde hace más de 20 años. Con Emilia fuimos compañeras de trabajo en el Juzgado Cuarto Civil del Circuito durante 12 años”.

• Testimonio rendido por la señora Yaneth Fabiola Carvajal Rolon el 18 de diciembre de 2006 ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta(31).

“PREGUNTADO: manifieste al Despacho el nombre de cada una de las personas que pertenecían al núcleo familiar del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero CONTESTÓ: Sí los conozco, la esposa es Emilia (…)”.

• Testimonio rendido por la señora María Elena Campo Vives el 18 de diciembre de 2006 ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta(32).

“PREGUNTADO: Informe al Juzgado si usted conoce al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero y en caso afirmativo indique el motivo por el cual conocí desde cuando CONTESTÓ: Sí lo conozco desde hace muchos años, hace aproximadamente 23 años, cuando yo llegue a la ciudad de Cúcuta. Lo conocí porque mi esposo es amigo de Tulio, por el mismo motivo conocí a su esposa Emilia”.

• Testimonio rendido por la señora Olga Mantilla Suárez el 18 de diciembre de 2006 ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta(33).

“PREGUNTADO: Informe al Juzgado si usted conoce al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero y en caso afirmativo indique el motivo por el cual conocí desde cuando CONTESTÓ: (…) En especial puedo manifestarles que la familia de Tulio está conformada por su esposa Emilia y su hijo Tulio”.

En lo que concierne a las entidades demandadas, no obstante la solidez que presenta la postura de la Sala acerca de la exclusión de la falta de legitimación en la causa del ámbito de las excepciones de fondo, en cuanto se trata de una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado(34), considera pertinente que su análisis en el presente caso, se efectué dentro del acápite atinente al estudio de la imputación, dada la conexidad que existe entre las actuaciones adelantadas por los organismos demandados y su relación mediata o inmediata con el daño.

3.3. Sobre la prueba de los hechos.

A partir de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución, dos son los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública.

La parte demandante, dentro del relato que ofreció en el libelo introductorio como sustento fáctico de sus pretensiones, hizo relación a estos dos elementos, para presentar, de un lado, el daño sufrido, su extensión, intensidad y modalidades, y de otro, las actuaciones u omisiones endilgadas a las demandadas e imputándoles responsabilidad, solicitando que sea declarada en esta sentencia. En torno a estos dos elementos gravita la carga probatoria que esa parte soportaba, y por tanto, el estudio de los hechos probados lo hará la Sala en dos grandes apartes, a saber: hechos relativos al daño, y hechos relativos a la imputación.

3.3.1. Sobre la prueba de los hechos relativos al daño.

El daño entendido como el atentado material contra una cosa o persona, lo hace consistir la parte demandante en el hecho de la afrenta que padeció Tulio Eustacio Mantilla Forero en su libertad física, en su salud, en su honra, en su derecho al sosiego y a la paz interior y en la vida de relación, por causa de la imputación, de la captura, de la detención preventiva y de la resolución acusatoria de las que fue víctima directa; y en el agravio que soportaron sus padres, hermanos, hijo y compañera permanente tanto en su derecho a la paz y al sosiego interior, como en su vida de relación.

Los hechos en los que concretó la parte actora este daño, pretende acreditarlos de la siguiente manera:

3.3.1.1. La afrenta a la libertad física de Tulio Eustacio Mantilla Forero, con los siguientes documentos que allegó el actor, como anexos de la demanda:

• Resolución 389 del 24 de agosto de 1998, mediante la cual la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta decretó decretar medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria en contra de Tulio Eustacio Mantilla Forero e igualmente proferir resolución de acusación en contra del sindicado por el punible de peculado por apropiación(35).

• Diligencia de compromiso de detención domiciliaria suscrita por el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero el día 14 de septiembre de 1998 ante la Fiscalía General de la Nación(36).

• Fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 1º de octubre de 1998, mediante la cual se decidió tutelar el derecho constitucional al debido proceso y a la defensa del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, y se dejó sin efectos la Resolución 389 de 24 de agosto de 1998 dictada por el señor Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal de Distrito y ordenó al Juzgado Quinto Penal del Circuito disponer de manera inmediata la libertad del sindicado(37).

• Auto proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito el 2 de octubre de 1998, en el cual se dio cumplimiento a lo dispuesto en la tutela 1998-0796, otorgándole la libertad inmediata al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero(38).

• Oficio suscrito por el Fiscal Segundo de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública para el momento de los hechos, mediante el cual certificó que el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero permaneció en detención domiciliaria desde el 14 de septiembre de 1998 hasta el 2 de octubre del mismo año(39).

Quedó de esta forma plenamente establecido que el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero estuvo privado de su libertad por un lapso total de 19 días.

3.3.1.2. Sobre el daño moral.

Las personas naturales tienen derecho a disfrutar de una vida interior o espiritual, plácida, sosegada, pacífica. Cuando esta condición se altera para dar paso al dolor, a la angustia, a la aflicción, se configura una modalidad de daño que se conoce con el apelativo de daño moral.

Este daño, como colofón de una elemental regla de experiencia, se presume en la víctima directa de la lesión en un derecho inherente a su condición humana, como lo es el derecho a la libertad física. Con apelación a la misma regla, se presume que los vínculos naturales de afecto y solidaridad que se crean entre cónyuges, compañeros permanentes, padres e hijos, y hermanos. Así lo ha entendido en forma reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera desde el año 1992(40).

Luego, la Sala encuentra probado este daño con basamento en las pruebas de parentesco que obran en el expediente y que fueron referidas con ocasión del análisis de la legitimación por activa.

3.3.1.3. Sobre el perjuicio de daño a la vida de relación y alteración de las condiciones de existencia.

La parte actora en su escrito de apelación solicitó la indemnización por “Alteración a las condiciones de existencia”.

Aclara la Sala, que el demandante no especificó en qué hace consistir el perjuicio solicitado, pues debe preverse que el de daño a la vida de relación y a la alteración en las condiciones de existencia, ha sido acogido por la jurisprudencia bajo diferentes nomen iuris, dependiendo del interés jurídico vulnerado. Así, por ejemplo, cuando el perjuicio deviene de una lesión psicofísica, su reconocimiento se efectúa bajo la denominación de daño a la salud. Pero si la alteración del daño a la vida de relación y alteración en las condiciones de existencia, deviene de la lesión a otros bienes constitucionales, deberá verificarse su concreción bajo los criterios de la categoría de “alteración grave a los bienes constitucional y convencionalmente amparados”.

Así las cosas, la Sala observa que no obran en el plenario los medios probatorios que permitan concluir que como consecuencia de la privación injusta de la libertad a la que se vio sometido el actor, éste sufrió una lesión a alguno de sus bienes constitucionales o convencionalmente amparados, distintos del mismo derecho a la libertad.

3.3.1.4. Sobre el daño patrimonial modalidad lucro cesante.

Se encuentra debidamente acreditado, mediante certificación laboral 0519 del 21 de junio de 2006, suscrita por la coordinadora del área de historia laborales de la Caja Agraria en Liquidación, que el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero laboró en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero mediante contrato de trabajo a término indefinido, desde el 2 de mayo de 1997, hasta el 27 de junio de 1999. Igualmente se informó que para el momento de los hechos bajo estudio, es decir, para los meses de septiembre y octubre de 1998, el hoy demandante se desempeñaba como técnico de fomento grado 21 de dicha entidad y que su salario mensual ascendía a $ 1.193.824. Por último se estableció que hubo un periodo de interrupción del contrato por licencia, equivalente a 9 días, de trabajo, desde el 23 de septiembre de 1998, hasta el 1º de octubre de 1998(41).

En consecuencia, la Sala encuentra acreditado que hubo una licencia de 9 días que concuerda con parte del tiempo en que el señor Mantilla Forero estuvo privado de su libertad, sin embargo, no existe prueba que permita concluir si la licencia fue remunerada o no remunerada.

3.3.2. Sobre la imputación.

Se encuentra debidamente probado, a través de prueba documental allegada al expediente, que:

• La investigación penal adelantada contra Tulio Eustacio Mantilla Forero tuvo su génesis en la Resolución 177 del 30 de octubre de 1995, proferida por la Fiscalía Seccional Unidad de Delitos contra la Administración Pública(42), mediante la cual se procedió a resolver la situación jurídica del señor Mario Alberto Arévalo Perdomo donde se le impuso medida de aseguramiento y se compulsó copia auténtica de lo actuado ante la Fiscalía con el fin de investigar los presuntos delitos en que pudo haber incurrido el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, en razón a los siguientes hechos:

“(…) por Ordenanza 12 de 20 de septiembre de 1992, de la asamblea departamental se proveyó de amplias facultades al gobernador del departamento, para formar la Empresa de Economía Mixta Reforestar S.A., con aportes de la Nación y de particulares, y se protocolizó mediante la respectiva escritura pública. Para el año de 1994 se nombró como representante legal al Dr. Tulio Mantilla, y se recibió el aporte correspondiente al departamento en cuantía de cincuenta millones, cifra que consigno (sic) el Dr. Mantilla en las oficinas del Banco de Bogotá y que retiraría y entregaría en cheque al Dr. Mario Arévalo, en calidad de tesorero de Reforestar, quien abrió una cuenta de ahorros ante el Banco Cafetero por esta suma, la cual se gastó en parte en un convenio realizado entre Reforestar y la Fundación Páramo de Mejúe por 20 millones de pesos y, el restante dinero en cuantía aproximada de 35.126.704, del cual se descontara lo de la escrituración del predio el Caimán, no se invirtió en las obras proyectadas sino que según el dicho del denunciante fue apropiado por el Dr. Mario Arévalo en su calidad de tesorero de Reforestar, razones que motivaron esta investigación penal, por el presunto punible de peculado por apropiación y que igualmente originaron la correspondiente apertura de juicio fiscal por parte de la contraloría departamental”.

• Como resultado de la apelación interpuesta por Mario Alberto Arévalo Perdomo contra la providencia anterior, la Fiscalía Delegada ante Tribunal Superior mediante Resolución 88 del 21 de diciembre de 1995(43), revocó la medida de aseguramiento impuesta al recurrente y vinculó en la actuación penal, al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, con el fin que respondiera por los cargos que fueron imputados.

• Así las cosas, la Fiscalía Cuarta Delegada ante los Jueces del Circuito Dirección Seccional de Cúcuta a través de la Resolución 64 de 24 de octubre de 1997(44), resolvió la situación jurídica del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, absteniéndose de proferir medida de aseguramiento en contra del sindicado, toda vez que no existía prueba sustancial para imponer dicha medida, por lo tanto se continuó con la investigación penal adelantada.

• Una vez practicadas nuevas pruebas y valoradas minuciosamente las que obraban anteriormente en el plenario, la Fiscalía Seccional Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Cúcuta profirió la Resolución 28 del 19 de junio de 1998(45), mediante la cual calificó el mérito del sumario, resolviendo, imponer medida de aseguramiento en contra de Mario Alberto Arévalo Perdomo por el punible de peculado por apropiación y en su lugar precluyó la investigación en favor de Tulio Eustacio Mantilla Forero.

• Contra la decisión anterior, el señor Mario Alberto Arévalo Perdomo interpuso recurso de apelación, alzada que fue desatada por la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta mediante resolución 389 de 24 de agosto de 1998(46), en la cual decidió revocar íntegramente la providencia recurrida y en su lugar precluir la investigación adelantada respecto del recurrente, e impuso medida de aseguramiento contra Tulio Eustacio Mantilla Forero dictando la respectiva resolución de acusación por el delito de peculado por apropiación, argumentando que:

“Teniendo en cuenta que unas son las condiciones probatorias para proferir medida de aseguramiento y otras para acusar y que en el caso presente no aparece en contra de Mario Alberto Arévalo Perdomo, esta Unidad Cuarta de Fiscalía, revocará íntegramente la resolución acusatoria que se le imparte y así corrige la actuación procesal, por cuanto si bien es cierto Tulio Eustacio Mantilla Forero no recurre el proveído materia de alzada, ni alegó en el término para los no recurrentes, se está en la obligación de hacerse conforme a la evaluación probatoria hacha, máxime si aparece una estrecha relación en los aspectos sometidos a consideración que no da lugar a rompimiento de la unidad procesal, se procede a ello. La naturaleza del asunto, la decisión a adoptar debe aplicarse al no recurrente por el efecto general. Luego profiere en su contra acusación por darse los requisitos sustanciales, conforme a lo analizado contra Tulio Eustacio Mantilla Forero, en calidad de gerente de Reforestar, por el delito de peculado por apropiación que se recoge en el artículo 133 del Código Penal. Con fundamento en lo anterior, existiendo los presupuesto jurídicos, profiere previamente medida de aseguramiento de detención preventiva, la que se sustituye oficiosamente por detención domiciliaria (…)”.

• En cumplimiento del proveído anterior, el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero suscribió el 14 de septiembre de 1998, acta de compromiso de detención preventiva ante la Fiscalía Delegada(47).

• El señor Tulio Eustacio Mantilla Forero interpuso recurso de reposición contra la Resolución 389 del 24 de agosto de 1998, solicitud que fue denegada por la Fiscalía Delegada mediante la Resolución 398 del 15 de septiembre de 1998(48), al considerar que no se daban las condiciones procesales para tal efecto.

• Debido a la decisión anterior, el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero instauró acción de tutela, en contra del Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta por considerar que con dicha decisión se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, por ser la misma abiertamente contraria a lo dispuesto en los artículos 31 de la Constitución Nacional, 17 y 217 del Código de Procedimiento Penal.

• La tutela referida fue desatada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 1º de octubre de 1998(49), el cual decidió tutelar en favor del actor el derecho constitucional al debido proceso y a la defensa, dejó sin efectos la Resolución 389 de 24 de agosto de 1998 dictada por el señor Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal de Distrito y por último ordenó al Juez Quinto Penal del Circuito disponer de manera inmediata la libertad del sindicado, en razón a que:

“(…) para la Sala resultan notorias y graves las transgresiones que al derecho fundamental al debido proceso presenta la Resolución 389 de agosto 24 de 1998 del señor Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal Superior de este Distrito Judicial, relativas al quebrantamiento, por imposibilidad para el aquí tutelante, de ejercitar las garantías procesales a su defensa y a la impugnación de la providencia; así como también ante la incompetencia en que incurrió el ad quem al pronunciarse sobre la situación del no apelante, pues los servidores públicos solo pueden hacer aquello que les esté expresamente permitido, siendo responsables no solo por infringir la Constitución y la ley, como los particulares, sino también por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.N., art. 6º).

Y el mandato del artículo 217 del Código de Procedimiento Penal es imperativo, claro y perentorio en impedir al superior revisar en apelación el aspecto no impugnado, que en este caso era la preclusión de la investigación proferida a favor del tutelante, por parte del fiscal a quo.

Así las cosas, tales violaciones se constituyen en un apartamiento grande de la legalidad, que convierten por tanto la decisión judicial en no objetiva, arbitraria, y por tanto representativa de una vía de hecho, lo cual amerita entonces que deba ser tutelada la situación del accionante, como en efecto se hará, se reitera, en defensa de su derecho constitucional al debido proceso y a la defensa”.

• Así las cosas, el Juzgado Quinto Penal del Circuito con el fin de dar cumplimiento al fallo de tutela 1998-0796, profirió auto del 2 de octubre de 1998, a través del cual otorgó la libertad inmediata al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero(50).

• Por su parte, la Fiscalía Segunda de Administración Pública de Cúcuta mediante auto del 13 de octubre de 1998(51), resolvió: “Atendiendo la disposición del Tribunal Contencioso Administrativo y teniendo en cuenta que esta Fiscalía precluyó la investigación que se adelantaba contra Tulio Eustacio Mantilla Forero, como también lo hizo la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior, en favor de Mario Arévalo Perdomo, esta Fiscalía procederá a ARCHIVAR el presente proceso, previas las desanotaciones del caso en los libros respectivos”.

• Contra el fallo de tutela, el señor Carlos Arturo Arévalo Salcedo, Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Primera de esta corporación mediante sentencia del 12 de noviembre de 1998(52), confirmando en todas sus partes la decisión impugnada.

La Sala concluye que la privación de la libertad de Mantilla Forero fue el resultado de las diferentes decisiones adoptadas por la Fiscalía General de la Nación a lo largo del proceso penal, y que si bien la medida de aseguramiento y la resolución de acusación fueron impugnadas mediante acción de tutela por el sindicado. Ningún reproche merece la actuación del juez tutela, merced a cuyo raciocinio y hermenéutica jurídica se develó la falta procedimental en la cual incurrió la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta y tuteló en favor del actor el derecho constitucional al debido proceso y a la defensa, ordenando al Juez Quinto Penal del Circuito disponer de manera inmediata la libertad del sindicado. Por tanto, la Sala concluye que el daño padecido por los actores, le es imputable únicamente a la Fiscalía General de la Nación y halla razón suficiente en el argumento expuesto por la Rama Judicial para sustento de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

3.4. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se configuró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Fiscalía General de la Nación, por la privación de la libertad a la que fue sometido el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, como consecuencia de la detención preventiva ordenada y la acusación formulada en su contra por la Fiscalía.

3.5. Análisis de la Sala sobre la responsabilidad.

Una vez demostrado el daño causado a las personas que integran la parte activa en este proceso y a quién le es imputable dicho daño, procede la Sala a determinar el régimen aplicable al caso bajo estudio. Sobre el particular, cabe precisar que antes de la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, el fundamento legal de la responsabilidad a cargo del Estado por daños causados por la privación injusta de la libertad, estaba constituido por el contenido del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, que establecía:

“Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios. Quien haya sido exonerado por sentencia absolutoria definitiva o su equivalente porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible, tendrá derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le hubiese sido impuesta siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa grave”.

En interpretación de dicho artículo, el criterio de esta corporación en relación con la responsabilidad que le asiste al Estado por los casos de injusta privación de la libertad, es el siguiente:

¨En este orden de ideas, se señala que de manera unánime, la Sala ha adoptado el criterio conforme al cual quien hubiera sido sometido a medida de aseguramiento de detención preventiva, pero finalmente hubiera sido exonerado de responsabilidad mediante sentencia absolutoria definitiva o su equivalente(53), con fundamento en que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era constitutiva de hecho punible, tiene derecho a la indemnización de los perjuicios que dicha medida le hubiera causado, sin necesidad de acreditar que la misma fue ilegal, errada, o arbitraria, dado que en dicha norma el legislador calificó a priori la detención preventiva como injusta.

En otros términos, cuando en la decisión penal definitiva favorable al sindicado, el juez concluye que las pruebas que obran en el expediente le dan certeza de que el hecho no existió, o de que de haber existido, no era constitutivo de hecho punible, o de que el sindicado no fue el autor del mismo, la medida de aseguramiento de detención preventiva que en razón de ese proceso se le hubiera impuesto deviene injusta y por lo tanto, habrá lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que la misma le hubiera causado, tanto al sindicado, como a todas las demás personas que demuestren haber sido afectadas con ese hecho, sin que para llegar a esa conclusión, en los precisos términos del último aparte de la norma citada, se requiera realizar ninguna otra indagación sobre la legalidad de la medida de aseguramiento que le fue impuesta a aquél”(54).

Cabe precisar, que la providencia que confirmó el fallo de tutela dictado el 1º de octubre de 1998 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, quedó debidamente ejecutoriada el 20 de abril de 1999, por tanto se encontraba vigente el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que establece que “(…) quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado en reparación de perjuicios”, circunstancia sobre la cual se consideró que no impedía abordar la responsabilidad de la demandada con fundamento en el criterio previamente referido.

La Sala ha considerado(55), que si bien el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 se refiere a la responsabilidad patrimonial del Estado en los eventos en los cuales la actuación de cualquiera de sus ramas u órganos hubiera sido “abiertamente arbitraria”, dicha disposición no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Constitución para derivar el derecho a la reparación cuando los daños provienen de una actuación legítima del Estado, adelantada en ejercicio de la actividad judicial, pero que causa daños antijurídicos a las personas, en tanto estos no tengan el deber jurídico de soportarlos, como sucede con todos aquéllos daños que sufren las personas que son privadas de la libertad durante una investigación penal, a pesar de no haber cometido ningún hecho punible.

Por consiguiente, el régimen de responsabilidad aplicable al caso objeto de estudio es en un principio de carácter objetivo. No obstante, existen condiciones en el sub lite que vale la pena verificar comoquiera que de las mismas podría concluirse que la privación de la libertad a la cual fue sometido el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero fue causada por una falla en el servicio producida por el Fiscal Cuarto Delegado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.

En efecto, para la Sala es claro tal y como se estableció en el acápite correspondiente a la imputación, que la Fiscalía General de la Nación venía adelantando la investigación penal en contra del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero de acuerdo a los preceptos legales y constitucionales para el momento de los hechos. No obstante, la Resolución 389 de 24 de agosto de 1998 proferida por la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por Mario Alberto Arévalo Perdomo, demuestra tal y como lo establece el a quo “una crasa violación del derecho al debido proceso del demandante”, en consideración a los siguientes razonamientos que la Sala procede a exponer:

Quedó establecido en el plenario que la Fiscalía General de la Nación adelantó investigación penal en contra de los señores Mario Alberto Arévalo Perdomo y Tulio Eustacio Mantilla Forero, así las cosas, mediante Resolución 28 del 19 de junio de 1998 la Fiscalía Seccional Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Cúcuta calificó el mérito del sumario, resolviendo, en primer lugar imponer medida de aseguramiento en contra de Mario Alberto Arévalo Perdomo por el punible de peculado por apropiación y en segundo lugar precluir la investigación en favor de Tulio Eustacio Mantilla Forero, al considerar que de las pruebas valoradas no se podía deducir que le asistiere responsabilidad alguna por el delito imputado.

Contra la decisión anterior, el señor Mario Alberto Arévalo Perdomo interpuso recurso de apelación, alzada que fue desatada por la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta quien mediante resolución 389 de 24 de agosto de 1998 decidió revocar la medida de aseguramiento impuesta al recurrente y en su lugar imponérsela a Tulio Eustacio Mantilla Forero dictando la respectiva resolución de acusación por el delito de peculado por apropiación.

Ahora bien, respecto de la decisión anterior la Sala ve pertinente resaltar que al momento de recurrir la providencia de primera instancia, es decir, la Resolución 28 del 19 de junio de 1998 el señor Mario Alberto Arévalo Perdomo ostentaba la calidad de apelante único, enfocando el recurso únicamente a que se le revocara la medida de aseguramiento impuesta en su contra y fuese dejado en libertad, por su parte, respecto al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero dicha decisión implicaba la terminación de la investigación penal adelantada en su contra pues no hubo oposición en contra de la decisión de precluir la investigación respecto a dicho sindicado, por lo cual no podía ser revalorada en la segunda instancia.

Así las cosas, es oportuno traer al presente proceso, apartes de la Sentencia T-291 de 2006 de la Corte Constitucional en lo concerniente al apelante único, donde se estableció que:

“Es preciso entonces determinar la naturaleza, protección y el espíritu de dicho postulado, no sin antes advertir que éste supone la realización del principio tantum devolutum quantum appelatum, como que la competencia del superior frente a una apelación solitaria se halla limitada para revisar lo desfavorable.

Pues bien, la prohibición de la reformatio in pejus se torna en un principio constitucional con carácter de derecho fundamental para el apelante único, por haberlo incansablemente profesado esta corporación. En sana lógica, es evidente que quien recurre una decisión, solo lo hace en los aspectos que le resultan perjudiciales. La situación del apelante puede mejorarse pero nunca hacerse más gravosa. Cobra, por supuesto, mayor vigor esta garantía cuando quiera que se trate de actuaciones penales, pues si el apelante es único frente a una sentencia de condena, es claro que su objetivo es lograr que se mejore su situación disminuyendo la pena, pero jamás, que se empeore.

Por lo demás, este principio, se encuentra íntimamente ligado con las reglas generales del recurso, pues aquel supone que se recurra únicamente lo perjudicial, y es precisamente, ese agravio, el que determina el interés para recurrir”.

Con fundamento en lo anterior, para la Sala es claro que la resolución judicial de segunda instancia está establecida por la sentencia y el recurso de apelación, por lo tanto, en el caso del apelante único el examen del ad quem debe versar únicamente sobre los motivos de inconformidad que sean formulados en contra del fallo recurrido.

En este orden de ideas, en el caso de autos es claro para la Sala que la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta se extralimitó en sus funciones al proferir fallo de segunda instancia definiendo nuevamente la situación jurídica del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, obviando que en primera instancia se había proferido preclusión de la investigación a su favor y que el recurso de apelación interpuesto estaba dirigido únicamente a que se revocara la medida de aseguramiento impuesta a Mario Alberto Arévalo Perdomo.

En consecuencia la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta vulneró el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa del señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, al pronunciarse sobre la situación jurídica del no apelante, es decir al extralimitar su campo de estudio en el recurso de apelación interpuesto únicamente por una de las partes afectadas (Mario Alberto Arévalo Perdomo).

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia y declarará la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación a título de falla en el servicio por la privación injusta de la libertad de la que fue objeto el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero, por las razones anteriormente expuestas.

3.6. Análisis de la Sala sobre los perjuicios.

3.6.1. De los perjuicios morales.

La Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso en sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, las reglas para determinar el monto de los perjuicios morales causados como consecuencia de la privación Injusta de la libertad, determinable en salarios mínimos mensuales vigentes, a partir de cinco niveles que se configuran teniendo en cuenta el parentesco o la cercanía afectiva existente entre la víctima directa y aquellos que acuden a la justicia en calidad de perjudicados, y el término de duración de la privación de la libertad, así:

 Nivel 1Nivel 2Nivel 3Nivel 4Nivel 5
Reglas para liquidar el perjuicio moral derivado de la privación injusta de la libertadVíctima directa, cónyuge o compañero (a) permanente y parientes en el 1º de consanguinidadParientes en el 2º de consanguinidadParientes en el 3º de consanguinidadParientes en el 4º de consanguinidad y afines hasta el 2ºTerceros damnificados
Término de privación injusta en meses 50% del porcentaje de la víctima directa35% del porcentaje de la víctima directa25% del porcentaje de la víctima directa15% del porcentaje de la víctima directa
 SMLMVSMLMVSMLMVSMLMVSMLMV
Superior a 18 meses10050352515
      
Superior a 12 e inferior a 18904531,522,513,5
      
Superior a 9 e inferior a 128040282012
      
Superior a 6 e inferior a 9703524,517,510,5
      
Superior a 3 e inferior a 6502517,512,57,5
      
Superior a 1 e inferior a 33517,512,258,755,25
      
Igual e inferior a 1157,55,253,752,25

Para los niveles 1 y 2 se requiere la prueba del estado civil o de la convivencia de los compañeros; para los niveles 3 y 4 es indispensable además la prueba de la relación afectiva; y para el nivel 5 sólo se exige la prueba de la relación afectiva.

En el presente proceso, el tribunal de primera instancia reconoció por este concepto 10 SMLMV únicamente a favor de la víctima directa, Tulio Eustacio Mantilla Forero, respecto de los otros demandantes, consideró que por las circunstancias específicas del caso, como lo es, que el hoy actor nunca estuvo recluido en un centro penitenciario carcelario, no se puede predicar daño moral alguno derivado de la privación de la libertad, pues este nunca fue sustraído de su núcleo familiar.

Para la Sala, los argumentos utilizados por el a quo, no son de recibo, pues considera que de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales anteriormente expuestos, tanto la victima directa como aquellos que acuden a la justicia en calidad de perjudicados, tienen derecho a que se les indemnice proporcionalmente.

En este sentido, la Sala encuentra acreditado que Julio Eustacio Mantilla Forero compareció al proceso como víctima directa de la privación injusta de la libertad; Eustacio Mantilla Suarez y Mercedes Forero de Mantilla en calidad de padres; Tulio Eustacio Mantilla Vargas, en calidad de hijo; Gladys Susana Mantilla Forero, Nohora Inés Mantilla Forero y Blanca Gisela Mantilla Forero en calidad de hermanas y Carmen Emilia Vargas Rincón en su calidad de compañera permanente.

Ahora bien, está demostrado que Tulio Eustacio Mantilla Forero, estuvo privado injustamente de su libertad, bajo detención domiciliaria por el término de 19 días. Asimismo, se observa que los demandantes se encuentran en el primer y segundo nivel de cercanía afectiva reconocida por la tabla y el primer rango indemnizatorio, esto es, el correspondiente al periodo de privación inferior a 1 mes, cuya cuantificación se limita para el primer nivel en 15 SMLMV y para el segundo nivel 7.5 SMLMV.

No obstante lo anterior, aclara la Sala, que como la totalidad del tiempo en el que el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero fue privado de su libertad, correspondió a detención domiciliaria, la liquidación de los perjuicios morales se limitara a la mitad del quantum establecido en la unificación jurisprudencial sobre la indemnización de perjuicios. Al respecto, la Sala Plena de Sección Tercera en sentencia del 28 de agosto de 2013(56) señaló en relación con la tasación de los perjuicios morales en casos de privación de la libertad lo siguiente:

“Con todo y, de nuevo, sin perjuicio de las particularidades de cada caso concreto, la Sala, para efectos de determinar el monto de los perjuicios morales en los eventos de privación injusta de la libertad, estima necesario tener en cuenta, tal como lo ha hecho de manera reiterada e invariable, algunos de los presupuestos o criterios que sirven de referente objetivo a la determinación de su arbitrio, con el fin de eliminar al máximo apreciaciones eminentemente subjetivos y garantizar así, de manera efectiva, el Principio Constitucional y a la vez Derecho Fundamental a la igualdad (C.P., arts. 13 y 209), propósito para cuya consecución se han utilizado, entre otros: i) el tiempo durante el cual se extendió la privación de la libertad; ii) las condiciones en las cuales se hizo efectiva la privación de la libertad, esto es, si se cumplió a través de reclusión en centro carcelario o detención domiciliaria; iii) la gravedad del delito por el cual fue investigado y/o acusado el sindicado; iv) la posición y prestigio social de quien fue privado de la libertad” (resaltado fuera de texto).

En efecto, la experiencia indica que en casos de privación de la libertad de tipo domiciliario el daño moral no llega a ser de igual entidad que cuando la privación es intramural, además que en cada caso concreto debe analizarse dicha circunstancia y en el sub lite los demandantes no demostraron con algún medio de convicción que su agravio moral haya sido de mayor magnitud, por lo que la indemnización se reducirá en un 50%. Es decir para el caso de referencia se reconocerá 7.5 SMLMV para los demandantes en el primer grado de cercanía afectiva y 3.75 SMLMV para los que se encuentren en el segundo grado.

En consecuencia, la Sala reconocerá por concepto de perjuicios morales las siguientes sumas de dinero:

DemandanteCalidadSuma
Tulio Eustacio Mantilla ForeroVíctima directa7.5 SMLMV
Carmen Emilia Vargas RincónCompañera permanente7.5 SMLMV
Tulio Eustacio Mantilla VargasHijo7.5 SMLMV
Eustacio Mantilla SuarezPadre7.5 SMLMV
Mercedes Forero de MantillaMadre7.5 SMLMV
Gladis Susana Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV
Nohora Inés Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV
Blanca Gisela Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV

3.6.2. Perjuicios por daño a la vida de relación y alteración de las condiciones de existencia - daño inmaterial por afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.

La Sala observa, que la parte demandante solicitó mediante escrito de apelación, el reconocimiento de los perjuicios derivados por la alteración de las condiciones de existencia, toda vez que aunque no se hayan pedido expresamente en el libelo demandatorio: “al realizar una interpretación de la demanda se puede establecer que si se hizo referencia a este tipo de daño”.

Aclara la Sala, que dichos perjuicios serán negados en razón a que lo solicitado constituye una modificación en la causa petendi, toda vez que en el libelo introductorio de la demanda nunca se solicitó el reconocimiento de dichos perjuicios, únicamente se manifestó la voluntad de que fueran reconocidos en el escrito de impugnación. En consecuencia la Sala negará lo solicitado por el demandante a título de daño a la vida de relación.

3.6.3. Perjuicios materiales a título de lucro cesante.

Con relación al perjuicio material a título de lucro cesante, el a quo decidió reconocerlo en abstracto, pues consideró que para el momento de ser privado de la libertad el señor Mantilla Forero se desempeñaba como profesional agrícola de la Gobernación de Norte de Santander, sin embargo no allegó al plenario prueba del salario que devengaba con el fin de determinar cuál fue el monto que dejó de percibir mientras estuvo privado de la libertad.

Frente al anterior pronunciamiento, la Sala encuentra que en el plenario obra certificación laboral 0519 del 21 de junio de 2006, suscrita por la coordinadora del área de historia laborales de la Caja Agraria en Liquidación, la cual señaló que el señor Tulio Eustacio Mantilla Forero se desempeñaba como técnico de fomento grado 21, y que para los meses de septiembre y octubre de 1998, su salario mensual era de $ 1.193.824, no obstante, en la misma certificación se determinó que hubo un periodo de interrupción del contrato por licencia equivalente a 9 días de trabajo, desde el 23 de septiembre de 1998, hasta el 1º de octubre de 1998.

En consecuencia, la Sala encuentra acreditado que hubo una licencia de 9 días que concuerda con parte del tiempo en que el señor Mantilla Forero estuvo privado de su libertad, sin embargo, como ya se estableció anteriormente en la valoración de las pruebas, no se acreditó si la licencia fue remunerada o no remunerada y en el caso de haber sido remunerada a cuanto ascendió dicho valor.

Prueba que debe ser solicitada en trámite incidental de condena en abstracto, con el fin de establecer cuanto dejo de percibir el hoy demandante como consecuencia de la privación injusta de la libertad. Prueba que debe ser solicitada.

En este orden de ideas, es claro para la Sala, que está debidamente acreditado el daño pero no se encuentran en el expediente los elementos de juicio necesarios para proferir una sentencia en concreto, por lo tanto se condenará en abstracto en los términos del artículo 172 del Código Contencioso Administrativo.

3.7. Sobre las costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

MODIFICAR la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar se dispone:

1. REVÓQUESE la declaratoria de responsabilidad que se hizo en los numerales uno (1) a tres (3) de la parte resolutiva de la sentencia en contra de la Nación - Rama Judicial, confirmado la condena impuesta única y exclusivamente contra la Fiscalía General de la Nación.

2. CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar a título de perjuicios morales, a cada uno de los demandantes las siguientes sumas:

DemandanteCalidadSuma
Tulio Eustacio Mantilla ForeroVíctima directa7.5 SMLMV
Carmen Emilia Vargas RincónCompañera Permanente7.5 SMLMV
Tulio Eustacio Mantilla VargasHijo7.5 SMLMV
Eustacio Mantilla SuarezPadre7.5 SMLMV
Mercedes Forero de MantillaMadre7.5 SMLMV
Gladis Susana Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV
Nohora Inés Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV
Blanca Gisela Mantilla ForeroHermana3.75 SMLMV

3. CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar en abstracto al señor Tulio Eustacio Mantilla Forero a título de perjuicios materiales, en su modalidad de lucro cesante, las sumas que resulten del incidente de liquidación de perjuicios de conformidad con los parámetros establecidos en la parte considerativa de esta providencia.

4. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

5. Sin condena en costas.

6. DESE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia.

7. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

23 La Ley 270 de 1996 —vigente para el momento de interposición del recurso de apelación en el caso en estudio— desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad. En relación con la competencia funcional en el juzgamiento de las controversias suscitadas por tales asuntos, determinó que, en primera instancia, conocerían los tribunales administrativos y, en segunda instancia, el Consejo de Estado. Para tal efecto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008, expediente 2008-00009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de febrero de 1996, radicación 11.425. Criterio reiterado en sentencias del 13 de septiembre de 2001, radicación 13.392. y del 14 de febrero de 2002, radicación 13.622.

25 Folios 147, cuaderno 1.

26 Folio 35, cuaderno 1.

27 Folio 36, cuaderno 1.

28 Folios 37-39, cuaderno 1.

29 Consejo de Estado, sentencia de 7 de abril de 2011, expediente 20.750.

30 Folios 477-479, cuaderno 3.

31 Folios 480-481, cuaderno 3.

32 Folios 481-483, cuaderno 3.

33 Folios 483-486, cuaderno 3.

34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, expediente 13356.

35 Folios 315-340, cuaderno 2.

36 Folios 342, cuaderno 2.

37 Folios 348-362, cuaderno 2.

38 Folios 363, cuaderno 2.

39 Folio 170, cuaderno 2.

40 Sentencia de 17 de julio de 1992, radicación 6750. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Actor Luis Maria Calderón Sánchez y otros, C.P. Daniel Suárez Hernández.

41 Folio 231, cuaderno 2.

42 Folios 233-248, cuaderno 1.

43 Folios 254-263, cuaderno 1.

44 Folios 266-272, cuaderno 1.

45 Folios 40-73, cuaderno 1; folios 280-313, cuaderno 1.

46 Folios 74-99, cuaderno 1; folios 315-340, cuaderno 1.

47 Folios 342, cuaderno 1.

48 Folios 344-346, cuaderno 1.

49 Folios 100-114, cuaderno 1; folios 348-362, cuaderno 1.

50 Folio 363, cuaderno 1.

51 Folio 364, cuaderno 1.

52 Folios 115-129, cuaderno 1.

53 [18] “A juicio de la Sala, el derecho a la indemnización por detención preventiva debe ser el mismo cuando el proceso termine no sólo por sentencia absolutoria, sino anticipadamente por preclusión de la investigación (art. 443) o auto de cesación de procedimiento (art. 36), por cuanto éstas son decisiones equivalentes a aquélla para estos efectos. Ver, por ejemplo, sentencia de 14 de marzo y 4 de mayo de 2002, expediente 12.076 y 13.038, respectivamente, y de 2 de mayo de 2002, expediente 13.449”.

54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2011, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

55 Consejo de Estado, SCA, Sección Tercera, sentencia de abril 6 de 2011, expediente 21653, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de Unificación del veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013), radicación 05001233100019960065901 (25022).