Sentencia 2002-00155 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCEREA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000232600020020015501 (26579)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Jaime Alejandro Lombo lozano

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Acción: reparación directa

Bogotá, D.C., octubre veinticuatro de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado para decidir el recurso de apelación formulado por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 27 de enero de 2003, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta corporación, por razón de la cuantía(1).

2.2. El Impedimento.

Las causales de impedimento tienen como finalidad garantizar la imparcialidad y objetividad que debe regir las actuaciones judiciales, están previstas de manera taxativa en el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo, que remite al artículo 150del Código de Procedimiento Civil, y agrega otros dos eventos, así dispone la norma:

“Serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes:

2. Haber conceptuado sobre el acto que se acusa, o sobre el contrato objeto del litigio”.

En el sub judice el Consejero alega que en su condición de asesor de la Procuraduría General de la Nación para la época de los hechos, emitió concepto en el proceso disciplinario adelantado contra el aquí accionante.

De acuerdo con lo anterior, al verificar que efectivamente se cumplen los supuestos de hecho consagrados en la causal invocada, la Sala acepta el impedimento manifestado por el consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa y, en consecuencia, lo excluirá de la decisión que aquí se adopta.

2.3. Responsabilidad extracontractual del Estado

El artículo 90 constitucional dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Esta responsabilidad del Estado se hace patente cuando se configura un daño, el cual deriva su calificación de antijurídico atendiendo a que el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, tal como ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación(2).

Luego, los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración.

2.4. Procedencia de la acción de reparación directa.

Aunque en principio se pretende la reparación de un daño causado con la expedición de unos actos administrativos por lo cual la acción correspondiente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. El primero de ellos es la providencia mediante la cual, en el trámite de un proceso disciplinario se ordena la suspensión provisional en el cargo, de un funcionario público cuya naturaleza es la de ser una medida cautelar y por ello no es un acto demandable y el otro acto lo constituye la providencia sancionatoria proferida en primera instancia que al ser apelada, no es un acto definitivo contra el cual pueda proceda dicha acción y el que sí tiene esa naturaleza porque puso fin al proceso disciplinario, fue favorable al investigado ya que lo absolvió de toda responsabilidad, de manera que tampoco puede ser cuestionado por el demandante.

De esta manera, al predicarse por parte del actor la existencia de un daño causado por la administración con la expedición de estos actos cuya legalidad no es posible demandar, la acción correspondiente es la de reparación directa.

2.5. Caducidad de la acción.

En cuanto a la caducidad de la acción debe señalar la Sala que si bien el daño cuya indemnización se pretende en la demanda se concreta en los efectos del acto que decretó la suspensión provisional y en la providencia sancionatoria proferida el 31 de mayo de 1999, el término de caducidad no puede empezar a contarse sino a partir de la fecha de la providencia de segunda instancia con la cual se resolvió la situación del disciplinado de manera definitiva, que fue proferida el 25 de octubre de 2000, de manera que si la demanda fue presentada el 15 de enero del 2002, debe concluirse que para ese momento la acción no había caducado.

2.6. Los hechos probados y la decisión.

En relación con los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda, encuentra la Sala que obra en el expediente:

1. Resolución 1817 proferida por la Comisión Especial Disciplinaria por la cual se inicia investigación disciplinaria en contra del señor Jaime Alejandro Lombo Lozano, en su calidad de alcalde municipal de Melgar (Tolima) (fls. 2 a 9, cdno. pruebas).

2. Resolución proferida por la Comisión Especial Disciplinaria por medio de la cual le imponen cargos disciplinarios al señor Jaime Alejandro Lombo Lozano (fls. 12 a 38, cdno. pruebas).

3. Fallo proferido por la Comisión Especial Disciplinaria de fecha 31 de mayo de 1999 en la cual sanciona al señor Lombo Lozano con destitución del cargo, como autor de la falta disciplinaria contemplada en el numeral 6º del artículo 25 de la ley 200 de 1995 y le impone como sanción accesoria la inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 5 años (fls. 39 a 57, cdno. pruebas).

4. Resolución 310 del 25 de octubre de 2000, proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación y se absuelve al investigado en aplicación del principio de in dubio pro disciplinado (fls. 58 a 73, cdno. pruebas).

5. Diploma del señor Jaime Alejandro Lombo Lozano de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a quien le confieren el título de ingeniero forestal (fl. 7, cdno. pruebas).

6. Diploma de posgrado de la Universidad Externado de Colombia del ingeniero forestal señor Jaime Alejandro Lombo Lozano (fl. 75, cdno. pruebas).

7. Diploma expedido por la Escuela Superior de Administración Pública concedida al señor Jaime Alejandro Lombo Lozano donde consta la actualización en planeación y administración del desarrollo municipal (fl. 76, cdno. pruebas).

8. Certificación expedida por el concejo municipal donde consta que el señor Jaime Alejandro Lombo Lozano aparece registrado como concejal del municipio de Melgar en el período comprendido entre 1986 y 1988 (fl. 78, cdno. pruebas).

9. Certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil en donde consta que el señor Jaime Alejandro Lombo Lozano aparece registrado como concejal del municipio de Melgar en el período comprendido entre 1986 y 1988 (fl. 80, cdno. pruebas).

10. Registro expedido por la Organización Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil donde declaran al señor Jaime Alejandro Lombo Lozano como alcalde del municipio de Melgar (Tolima) por el período comprendido entre 1995 y 1997 (fls. 81, cdno. pruebas).

11. Certificación expedida por la gobernación del Tolima en donde consta que el señor Jaime Alejandro Lombo Lozano por el período comprendido entre el 29 de mayo de 1981 hasta el 21 de diciembre de 1982 desempeñando el cargo de alcalde especial del municipio de Melgar (Tolima) (fl. 82, cdno. pruebas).

12. Certificado expedido por el Senado de la República en donde consta que el señor Jaime Alejandro Lombo Lozano se desempeñaba como asistente senatorial de fecha 5 de diciembre de 1991 (fl. 83, cdno. pruebas).

13. Constancia de tiempo de servicios e ingresos expedida por el Senado de la República (fl. 84, cdno. pruebas).

14. Certificación suscrita por el tesorero general del municipio de Melgar (Tolima) en donde consta el sueldo que el señor Jaime Alejandro Lombo Lozano devengó en el mes de septiembre de 1997 (fl. 85, cdno. pruebas).

2.7. El Daño antijurídico.

Siendo el daño el primer elemento a establecer en un proceso de responsabilidad, y a partir del cual debe estudiarse la responsabilidad del Estado, debiéndose precisar que él debe adquirir la connotación de antijurídico. Sobre este concepto la Corte Constitucional ha dicho:

“El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por te acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y este sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que este debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública.

Sobre la noción de daño antijurídico, esta sección ha definido que:

“Consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima, no está en el deber jurídico de soportar”(3). En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.

Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza de las relaciones especiales de sujeción existentes entre el servidor público y la administración y la finalidad de la acción disciplinaria que no es otra que velar por el cumplimiento y efectividad de los fines esenciales del Estado y el respeto a los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política(4), el sometimiento de quienes colaboran con el Estado ejerciendo funciones públicas a las previsiones de un proceso disciplinario y a las resultas del mismo, es una carga que ellos están llamados a soportar, teniendo en cuenta el interés general involucrado en el cumplimiento de los deberes funcionales.

De igual forma, la imposición de una medida de suspensión provisional cuando se cumplen los requisitos establecidos en la ley para su adopción, no puede considerarse un acto arbitrario o injusto, sino un claro desarrollo de la función de vigilancia y control que le asiste a la administración respecto del cumplimiento de los deberes funcionales que cobijan a los servidores públicos.

No obstante lo anterior, es posible que en algunos eventos con la imposición de la medida de suspensión provisional se cause un daño al investigado, caso en el cual deberán valorarse las circunstancias particulares de cada caso y acreditarse la existencia de una falla en el servicio, con todos los elementos que la configuran.

La suspensión provisional del servidor público del cargo que desempeña, durante el trámite de un proceso disciplinario es una medida cautelar, que afecta la vida laboral del investigado, en cuanto se encuentra cesante en sus funciones, se halla privado temporalmente del derecho a percibir la remuneración correspondiente, y no puede vincularse a otro empleo público o privado, dado que la relación laboral solo se encuentra suspendida pero no extinguida, pero al hacer el análisis de constitucionalidad de la norma que la consagraba tanto en la Ley 200 de 1995 como en el actual Código Disciplinario Único, la Corte Constitucional consideró que pretende amparar el interés general, garantizar la buena marcha del proceso y evitar que aquel pueda interferir en la investigación o reitere en la falta por la cual se le investiga y por ello es constitucionalmente válida(5).

Sobre la suspensión provisional ha dicho esta corporación:

“Tal medida tiene un respaldo legal indiscutible, pues no se remite a duda que existe una norma que permite su aplicación con carácter eminentemente preventivo. Por consiguiente, cuando el funcionario competente hace uso de la misma no puede argüirse la transgresión de derechos fundamentales, como los indicados por la demandante, por cuanto, en principio, solo se estaría frente a los efectos obvios del ejercicio de una atribución legítima. De manera que sus implicaciones aunque indeseables para los afectados estarían cobijadas por un manto de juridicidad claramente perceptible, lo cual es distinto al desafuero que supone el perjuicio o la amenaza del perjuicio que se causa sin razón ni fundamento, no siendo este el caso del que aquí se trata”(6).

De acuerdo con lo anterior, para que se presente un daño cuyo origen sea la suspensión provisional del cargo desempeñado, es necesario que la medida se adopte sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la norma para su imposición, es decir, que en el acto administrativo mediante el cual se decreta la suspensión provisional se presente una falla (lo cual en el proceso disciplinario adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura que tiene naturaleza de jurisdiccional equivale a un error judicial), pero analizada la resolución proferida por la Procuraduría, es dable concluir que no se presentó ninguna irregularidad o arbitrariedad en la imposición de la medida.

Por otra parte debe señalarse que al proferir la decisión de segunda instancia mediante la cual se absolvió al investigado, la procuraduría segunda “delegada para la vigilancia administrativa dispuso que se reintegrara al señor Lombo Lozano los salarios dejados de percibir y no obra en el proceso documento que acredite que el pago no se realizó causándole entonces un daño.

De igual forma, en el recurso de apelación insiste la apoderada judicial en que se afectó el buen nombre y la reputación del actor, lo cual es relevante teniendo en cuenta que la principal fuente de sus ingresos es la actividad política. Sobre este aspecto .es necesario precisar que al proceso se allegaron varios documentos que- acreditan que efectivamente el señor Lombo Lozano ha ocupado varios cargos políticos, pero no se probó suficientemente cómo se vio afectada tal actividad por el adelantamiento de la investigación disciplinaria y la medida de suspensión provisional.

Por otra parte, en lo relacionado con la providencia sancionatoria de primera instancia, es imposible que con ella se haya causado un daño al demandante en la medida en que no cobró ejecutoria en virtud de la interposición del recurso de apelación y por ende no produjo efectos jurídicos que pudieran afectar al demandante y posteriormente la segunda instancia revocó dicha decisión y en su lugar absolvió disciplinariamente al alcalde.

Así las cosas es dable concluir que en el presente caso no se probó la existencia del daño antijurídico y siendo este el primer elemento para que se pueda imputar responsabilidad al Estado, eso releva a la Sala del estudio de los otros aspectos de la misma y se procederá entonces a confirmar la decisión de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección e, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Aceptar el impedimento manifestado por el consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa y, en consecuencia apartarlo de la decisión aquí adoptada.

2. Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 27 de noviembre de 2003, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

3. En firme esta providencia envíese el expediente al Tribunal de origen para .10 de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

(1) La mayor pretensión de la demanda es por $ 95.000.000 y la mayor cuantía para la fecha de presentación de la demanda era de $ 36.950.000.

(2) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 13 de agosto de 2008; Expediente 17042; C.P. Enrique Gil Botero.

(3) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del13 de agosto de 2008; Expediente 17042; C.P. Enrique Gil Botero.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-561 del 4 de agosto de 1999.

(5) Sentencia C-1076 de 2002, 5 de diciembre de 2002 Clara Inés Vargas Hernández.

(6) Consejo de Estado, sentencia de julio 13 de 2006, radicación 25000-23-26-000-2006-00976-01 (AC) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.