Sentencia 2002-00182 de febrero 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 73001-23-31-000-2002-00182-01(25683)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Simeón Ulises Molina Ramos y otros

Demandado: Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT

Referencia: Acción de controversias contractuales (Apelación sentencia)

Bogotá D.C., trece de febrero de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual declaró la caducidad de la acción y se negaron las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido.

En demanda presentada el 28 de febrero de 2002(1) contra el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras —INAT—, Plinio Molina Ramos, Simeon Ulises Molina Ramos, Edmundo Molina Ramos y Francisco José Molina Ramos solicitaron que se declarara responsable al demandado por el incumplimiento de la cláusula Quinta del Contrato No. 015 de 1997 la cual estipula que la liquidación del contrato se realizará dentro de los 4 meses siguientes a la entrega de la obra.

Solicita, como consecuencia de la anterior declaración, que se ordene al accionado realizar la liquidación del contrato 015 de 1997 y que se le condene al pago de las sumas de $ 788’132.890 por concepto de reajustes e intereses moratorios y de $ 260’574.540 a título de la indemnización material por los perjuicios que ocasionó la mayor permanencia en la obra, cada una de estas debidamente actualizada.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

El 18 de marzo de 1997, el Consorcio Plinio Molina Ramos - Simeon Ulises Molina Ramos - Edmundo Molina Ramos y el demandado celebraron el Contrato 015 por medio del cual aquel se obligó a construir el proyecto de irrigación en pequeña escala Pindal – Maracaibo, municipio de Armero - Guayabal, departamento del Tolima, Regional No. 12.

Como valor total del contrato se convino la suma de $ 1.696’927.841, del cual se canceló, a título de anticipo, el 50 % equivalente a $ 848’463.921.

El término de duración del contrato se fijó en 3 meses contados a partir del 1º de julio de 1997 cuando se suscribió el Acta de Iniciación de Obra.

El 28 de agosto de 1997, las partes acordaron suspender la ejecución del contrato por el término de 15 días en razón a que la comunidad solicitó algunos cambios en la línea de conducción.

El 3 de septiembre de 1997, las partes convinieron prorrogar en 45 días el plazo de la ejecución de la obra, así como adicionar en $ 733’080.835 el valor del contrato.

Durante la ejecución del contrato se realizaron obras adicionales por un valor de $ 330’513.132, en las cuales se usaron ítems cuyo reajuste ascendió a la suma de $ 72’373.988.

El 23 de diciembre de 1997, el contratista y el Interventor suscribieron el Acta Final de Obra en la cual consta que la obra se ejecutó de acuerdo a los planos y especificaciones técnicas y dentro de los plazos establecidos.

El 18 de febrero de 1998, el contratista y el Interventor acordaron suspender el término para liquidar el contrato, mientras se cancelaba el Acta de Mayor Cantidad de Obra así como los reajustes.

El 16 de junio de 1998, el contratista y el Interventor suscribieron un nuevo acuerdo que suspendía el término para liquidar el contrato durante 4 meses más.

El 26 de marzo de 1999, las partes asistieron a una audiencia de conciliación prejudicial en la que el INAT aceptó pagar al contratista la suma de $ 42’427.567 por concepto del reajuste y actualización de los precios definitivos.

El 3 de marzo de 2000, las partes asistieron a una nueva audiencia de conciliación prejudicial en la que el INAT aceptó pagar al contratista la suma de $ 266’123.000 por concepto de la mayor cantidad de obra sin que llegaran a un acuerdo sobre el reconocimiento y pago de la actualización de los precios y los intereses moratorios.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que no aprovechó el demandante.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 18 de julio de 2003 el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.

Para tomar estas decisiones el tribunal expuso las siguientes razones:

Como el acta de Iniciación de la obra se suscribió el 1º de julio de 1997, el contratista contaba con 3 meses y 45 días para la correspondiente entrega, esto es hasta el 15 de noviembre de ese mismo año.

Si la obra fue entregada el 23 de diciembre de 1997, el término de 4 meses para liquidar el contrato empezó a correr a partir de ese momento y se extendería hasta el 23 de abril de 1998, pero como el plazo para liquidar fue suspendido de mutuo acuerdo en dos oportunidades el término para liquidar convencionalmente venció el 16 de octubre de 1998.

De conformidad con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato las partes lo pueden liquidar de mutuo acuerdo y en caso de no hacerlo de esta manera la administración puede liquidarlo unilateralmente dentro de los 2 meses que le siguen.

Por consiguiente, dice el tribunal, como no se liquidó de mutuo acuerdo, la Administración tenía plazo hasta el 16 de diciembre de 1998 para hacerlo unilateralmente y hasta el 17 de diciembre de 2000 para acudir ante la jurisdicción.

Ahora, como en razón de las conciliaciones prejudiciales el término de caducidad se suspendió en 37 días, los demandantes podían introducir la correspondiente acción hasta el 22 de enero de 2001.

Si la demanda se presentó el 28 de febrero de 2002 se debe concluir que operó la figura de la caducidad.

III. El recurso de apelación

Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que cuando se presentó la demanda no había operado la caducidad de la acción de controversias contractuales.

En primer lugar, el recurrente sostiene que el contrato continúa vigente hasta el momento que se produzca su liquidación en razón a que las partes así lo estipularon en la cláusula Quinta, la cual constituye ley para las partes y debe interpretarse según los postulados de la buena fe.

En segundo lugar, el apelante argumenta que el término de caducidad empezó a correr a partir del 30 de marzo de 2000 cuando se expidió el último acto contractual, el cual corresponde a la homologación que el Ministerio Público realizó del acta de conciliación del 3 de marzo del mismo año, y por consiguiente, el 28 de febrero de 2002, fecha esta en la que se presentó la demanda, aún no había fenecido la oportunidad legal para acudir ante la jurisdicción.

Adicionalmente, señala que con fundamento en la doctrina sentada por esta Corporación y en el artículo 43 de la ley 153 de 1887, si los hechos que dieron lugar a la controversia contractual tuvieron lugar antes de la vigencia de la ley 446 de 1998, como acontece en el caso bajo estudio, el término de caducidad será el de 20 años establecido en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993.

IV. El concepto del Ministerio Público

El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. En primer lugar debe ponerse de presente que esta corporación, mediante auto del 3 de septiembre de 2008, accedió a la solicitud de prelación interpuesta por el actor y el Ministerio Público en consideración a que en los términos del artículo 7º de la ley 1105 de 2006 se debe dar prelación a las sentencias de los procesos en los que sea parte una entidad pública en liquidación.

2. Los argumentos que trae la recurrente en torno al artículo 55 de la Ley 80 de 1993 para tratar de demostrar que la caducidad en este caso cuenta con un término de 20 años resultan del todo improcedentes en razón a que este término solo se aplica en los casos contemplados en los artículos 50, 51, 52 y 53 del mismo cuerpo normativo siempre que la pretensión no encaje en los supuestos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo o que no esté vinculada a la relación jurídica de derecho público que existe entre las partes por el contrato estatal(2).

La Sala precisa que el término de caducidad de 20 años de la acción contractual de responsabilidad derivada de las acciones y omisiones a las que se refieren los artículos 50, 51, 52 de la ley 80 de 1993 estuvo vigente desde que esta ley entró a regir (1º de enero de 1994 con excepción de algunas normas que cuya vigencia empezó antes) y hasta el 8 de julio de 1998 cuando se promulgó la ley 446, pues esta última modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo unificando en 2 años el término de caducidad de todas las acciones relativas a contratos.

Ahora, desde la vigencia del Decreto 1 de 1984, el término de caducidad de la acción contractual del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo siempre ha sido de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Como quiera que la pretensión de los demandantes, esto es, que se declare que la entidad demandada incumplió el contrato 015 de 1997 y en consecuencia se le condene a indemnizar los perjuicios causados, encaja dentro de los supuestos de la acción de controversias contractuales del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y se vincula con la relación jurídica derivada del contrato estatal, la Sala concluye que el término de caducidad no es el de 20 años argüido por el actor sino el de 2 años.

3. De acuerdo con lo expresado en la cláusula Quinta(3) del contrato 015, el plazo de ejecución sería de 3 meses contados a partir de la suscripción del Acta de Iniciación de la Obra, hecho que acaeció el 1º de julio de 1997, y por consiguiente la terminación del contrato sería el 1º de octubre del mismo año, fecha esta que se amplió en 45 días más mediante una adición del plazo(4) convenida por las partes, por lo que finalmente el plazo venció el 15 de noviembre de 1997.

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 en la redacción vigente por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a esta controversia (15 de noviembre de 1997) preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (…)”(5).

Por su parte el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en la redacción que tenía por aquella misma época, es decir el 15 de noviembre de 1997 que es la fecha en que se terminó el contrato,(6) señalaba en su inciso 7º que la caducidad de las acciones relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la Administración para hacerlo unilateralmente.

Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 de junio de 1995(7) en el que expresó:

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.

Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 de junio de 2000(8) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:

“En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la Administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación.

En cuanto a la liquidación unilateral dicha sentencia expresó que si no se logra acuerdo entre los contratantes, después de vencidos los cuatro meses, la Administración debía liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirmó que:

“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. Enero 29/88, Exp. 3615. Actor Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (Decreto-ley 2.304 de 1989, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sentencia de noviembre 9, 1989, expedientes 3265 y 3461. Actor: Consorcio Cimelec Ltda. - Icol Ltda.). Destacado con negrilla por fuera del texto original”.

Así que en conclusión, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si esta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.

Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que si la administración no lo liquida dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado puede acudir ante la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a este proceso, esto es el 15 de noviembre de 1997, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo este que había sido elaborado jurisprudencialmente.

Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.

4. El contrato que celebraron las partes, como ya se ha dicho reiteradamente, se terminó el 15 de noviembre de 1997 y por consiguiente a partir de esta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la administración lo liquidara unilateralmente.

Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse.

Con otras palabras, habiendo terminado el contrato el 15 de noviembre de 1997, los cuatro (4) meses que siguen vencieron el 15 de marzo de 1998, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 15 de mayo de 1998, y a partir de esta fecha empezó a correr el término de caducidad de dos (2) años el cual habría de vencer el 15 de mayo de 2000.

Empero como en el año de 1999 se celebró una audiencia de conciliación, sin que en el expediente aparezca la fecha de la presentación de la respectiva solicitud, y habida cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 23 de 1991, en la redacción que le introdujo el artículo 80 de la Ley 446 de 1998, el procedimiento conciliatorio suspende la caducidad hasta por un término de sesenta días, resulta entonces que si se agregan esos 60 días de suspensión, el término de caducidad venció el 14 de agosto de 2000.

Como quiera que la demanda se presentó el 28 de febrero de 2002(9) es evidente que la caducidad ya había operado.

Ahora, el hecho de haber intentado una segunda conciliación prejudicial en el año 2000 en nada modifica el término de caducidad puesto que aceptar lo contrario implicaría que un término de tal naturaleza quede al arbitrio de las partes ya que eventuales y sucesivas solicitudes conciliatorias producirían como efecto práctico alterar un término legal y perentorio como lo es el de caducidad, posibilidad esta que es del todo improcedente como adelante se dirá.

5. La caducidad de la acción como fenómeno jurídico implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.

La seguridad jurídica y la paz social son las razones que fundamentalmente justifican el que el legislador limite desde el punto de vista temporal la posibilidad de aducir ante el juez unas concretas pretensiones y por ello se dice que la caducidad protege intereses de orden general.

Los términos para que opere la caducidad están siempre señalados en la ley y las normas que los contienen son de orden público, razones por las cuales son taxativos y las partes no pueden crear término alguno de caducidad.

La caducidad opera de pleno derecho, es decir que se estructura con el solo hecho de transcurrir el tiempo prefijado para ello, y por lo tanto el juez puede y debe decretarla aún de oficio cuando aparezca que ella ha operado.

La caducidad produce sus efectos frente a todas las personas sin que sea admisible ninguna consideración sobre determinada calidad o condición de alguno de los sujetos que interviene en la relación jurídica o que es titular del interés que se persigue proteger mediante la respectiva acción.

Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden público, no puede ser renunciada, no se suspende y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.

Pues bien, de todas estas características que se han mencionado emerge que una vez que se da el supuesto de hecho que el legislador ha señalado como comienzo del término de caducidad, él indefectiblemente empieza a correr y en ningún caso queda en manos de alguna de las partes la posibilidad de variar el término prefijado en la ley.

6. Como atrás se dijo, el contrato que celebraron las partes se terminó el 15 de noviembre de 1997 y por consiguiente a partir de esta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la administración lo liquidara unilateralmente, con independencia de cualquier pacto que las partes hayan celebrado en contrario, esto es destinado a ampliar los plazos liquidatorios prefijados en la ley.

En este orden de ideas, acogerse a los dos convenios suscritos respectivamente el 18 de abril de 1998 y el 16 de junio de 1998 para ampliar en 8 meses más el plazo para liquidar el contrato de común acuerdo sería tanto como aceptar que el término de caducidad puede quedar al arbitrio de alguna de las partes toda vez que la contabilización del término de caducidad depende de los términos para liquidar el contrato.

En efecto, de no ser como se viene afirmando, se llegaría a la extraña e ilegal situación de existir un término de caducidad superior al previsto en la ley en virtud de la decisión de alguna de las partes o de ellas conjuntamente, tal como ocurriría por ejemplo en las hipótesis en que alguna de ellas promueva sucesivas solicitudes de conciliación o que los contratantes se avinieren a suspender los plazos para liquidar el contrato.

En conclusión, como el contrato se terminó el 15 de noviembre de 1997 y el plazo para liquidarlo de común acuerdo o de manera unilateral concluyó el 15 de mayo de 1998, la caducidad de la acción operó el 14 de agosto de 2000 pues hasta esta fecha transcurrieron los 2 años del término legal de caducidad mas los 60 días de suspensión de este en razón de la solicitud de conciliación prejudicial.

Como la demanda se presentó el 28 de febrero de 2002 es evidente que esta se introdujo cuando la acción había caducado.

Luego le asiste razón al tribunal al hallar probada la caducidad de la acción y en este aspecto la sentencia merece ser confirmada.

No ocurre lo mismo cuando además decide negar las pretensiones de la demanda ya que si la acción caducó el sentenciador no puede resolver el fondo del asunto.

Corolario de lo anterior es que la sentencia apelada debe reformarse para revocar la decisión de negar las pretensiones de la demanda pero mantenerla en lo demás.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. REFORMAR la sentencia apelada para revocar el numeral.

2. De su parte resolutiva que niega las pretensiones de la demanda, quedando por consiguiente así la decisión:

1. DECLARAR la caducidad de la acción.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Olga Valle de De La Hoz—Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folios 1 a 24 del c. 1.

2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de derecho administrativo, tomo III, edit. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1º edición, 2004. Pág. 291.

3 Fl. 27 vlto. del c. 1.

4 Fl. 29 del c. 1.

5 Lo subrayado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

6 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

7 Expediente 10684.

8 Expediente 12723.

9 Folio 24 del c. 1.