Sentencia 2002-00183/3817-02 de enero 24 de 2008

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Ref: 11001032500020020183 01 (3817-02)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Ángel María Mejía Gámez y otro

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Autoridades Nacionales

Bogotá D.C., veinticuatro de enero de dos mil ocho

Cumplido el trámite previsto en los artículos 207 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

La Demanda

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, los señores Ángel María Mejía Gámez y Ricaurte Pineda Bernal demandaron la nulidad de los actos administrativos contenidos en el fallo de única instancia, proferido por el Procurador General de la Nación el 25 de febrero de 2002 en el Proceso Disciplinario 154-53427-2001 y en la providencia calendada el 15 de abril del mismo año, mediante la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo citado, confirmándolo. Como consecuencia solicitaron el restablecimiento de sus derechos constitucionales para ejercer cargos y funciones públicas, que a título de sanción accesoria les fue impuesta por el término de cinco (5) años.

Los fundamentos fácticos de las pretensiones se sintetizan así:

Por auto de 4 de mayo de 2001 la Procuraduría General de la Nación ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra Hernando Zambrano P., Ángel María Mejía Gámez y Ricaurte Pineda Bernal, en sus calidades de Gobernador del Departamento del Amazonas el primero y de Alcalde Municipal de Leticia y Gobernador, encargados, los últimos, a efecto de establecer responsabilidades por las presuntas irregularidades relacionadas con la adquisición del inmueble destinado a la casa del menor infractor en Leticia, objeto del Convenio Interadministrativo 091-98 celebrado entre el Departamento del Amazonas, el Municipio de Leticia y el ICBF.

Por auto del 27 de septiembre del 2001 se formularon cargos disciplinarios a los investigados así:

a) Ángel María Mejía Gámez, por haber iniciado y desarrollado el proceso de selección y posteriormente adjudicado el contrato de compraventa de la Finca La Clarita, por valor de $80.000.000, sin consultar los precios o condiciones del mercado, para efectos del Convenio 091-98 precitado, con lo cual se violaron los principios de selección objetiva y responsabilidad establecidos en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 2º del Decreto 855 de 1994 y 26, numerales 1º, 2º, 4º y 5º de la Ley 80 de 1993.

b) Ricaurte Pineda Bernal por extralimitarse en sus funciones, al perfeccionar de forma irregular el contrato de compraventa de la Finca La Clarita, a través de la Escritura Pública 155 de 13 de abril de 2000 de la Notaría Única de Leticia, toda vez que había sido autorizado por un precio que no correspondía a los del mercado establecidos en la región y para la fecha de suscripción tal autorización había vencido.

El señor Mejía Gámez adujo en los descargos, entre otros argumentos de defensa, que la adquisición de inmuebles por parte de entidades públicas está regulada en el Decreto 855 de 1994, que no exige consultar los precios o condiciones del mercado, pues dicho requisito se exige en el artículo 20 ibídem cuando no se trata de contratación directa, razón por la cual el cargo a él endilgado era ilegal, toda vez que se le reclamaba el cumplimiento de un requisito no previsto para la adquisición de inmuebles.

El señor Pineda Bernal acreditó que, en su condición de Gobernador (E) del Departamento, estaba facultado para perfeccionar el contrato de adquisición del inmueble, por cuanto las partes que celebraron el Convenio Interadministrativo 091-98 convinieron de manera expresa, a través de acta, que el Departamento del Amazonas ejecutara el objeto del convenio, facultándolo inclusive para contratar; dicho documento obra como prueba en el proceso disciplinario; así mismo demostró que al momento de suscribir el instrumento público ce compraventa, el convenio se encontraba prorrogado por decisión de los contratantes.

El 14 de diciembre de 2001 se declaró perfeccionada la investigación; el 22 de enero de 2002 le fue repartida a la Procuraduría Primera Delegada en Contratación Estatal; el 20 de febrero siguiente, a través de auto sustanciación, el Despacho del Procurador General de la Nación asumió en única instancia el conocimiento del expediente ordenando a Procuraduría Primera Delegada su devolución.

No obstante estar pendiente de tramitar y resolver un incidente de nulidad propuesto en el proceso, el Procurador General de la Nación, en decisión de 25 de febrero de 2002, declaró a los disciplinados responsables de los cargos imputados y les impuso sendas sanciones de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos y funciones públicas durante cinco (5) años.

Después de dictado el fallo de única instancia, el 28 de febrero de 2002, el Procurador General de la Nación resolvió el incidente de nulidad, actuación que viola la normatividad procesal que regula el trámite de los incidentes procesales.

Dentro del término legal los demandantes impugnaron por vía de reposición el fallo de destitución, argumentando ilegalidad del acto por violación de normas de procedimiento, del principio de legalidad de la falta disciplinaria y falsa motivación del fallo, por indebida apreciación de las pruebas, argumentos que no fueron aceptados por el Procurador General de la Nación, quien por acto de 15 de abril de 2002 confirmó el fallo de única instancia.

Normas Violadas

Como disposiciones violadas se citan las siguientes: artículos 6º, 29, 83 y 121 de la Constitución Política; 24, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993; 15 del Decreto 855 de 1994; 27 del Decreto 2150 de 1995; 656 y 657 del Código Civil; 4º, 5º y 18 de la Ley 200 de 1995 y 6o y 137, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil.

El concepto de violación se resume así:

1. La adquisición de inmuebles por las entidades estatales no exige consultar los precios o condiciones del mercado, se encuentra exceptuada del proceso licitatorio (L. 80/93, art. 24, núm. 1º, lit. e) y está sometida al procedimiento de contratación directa (D. 855/94, art. 15).

El Comité de Selección del Inmueble objeto del Convenio 091-98, celebrado entre el ICBF, el Departamento del Amazonas y el Municipio de Leticia, conoció y evalúo precios de otros inmuebles, porque invitó públicamente a la ciudadanía a que presentara sus propuestas, se recibieron y evaluaron seis (6) ofertas y el denominado La Clarita resultó elegido, después de lo cual fue evaluado por el perito avaluador Alexander Rodríguez Santillana, titular de la Matrícula Profesional RM 029-098 de la Lonja Nacional de Avaluadores Profesionales, para posteriormente suscribir la respectiva escritura pública de compraventa ante la Notaría Única de Leticia.

En esas condiciones, Ángel María Mejía Gámez, como miembro del Comité de Selección del inmueble, en su calidad de Alcalde de Leticia, cumplió y observó los requisitos exigidos por la ley para el proceso de adquisición de un inmueble por parte de entidades públicas.

La Procuraduría fundamentó el fallo de destitución en que el avalúo del inmueble materia de adquisición debió practicarse por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desconociendo la idoneidad del perito y la legalidad de tal avalúo.

Para el 13 de abril de 2000, fecha en que Pineda Bernal suscribió la escritura de compraventa, las partes contratantes habían acordado nueva prórroga hasta el 31 de los mismos mes y año y el documento que perfeccionaba tal acto había sido firmado por dos de ellas (Departamento del Amazonas y Municipio de Leticia); dicha prórroga tuvo origen en la necesidad de que la Asamblea Departamental aprobara una adicción presupuestal que permitiera al Gobernador ejecutar los recursos girados por el ICBF al Departamento, para la adquisición del inmueble objeto del convenio.

La Directora del ICBF en Amazonas aprobó verbalmente la prórroga del convenio cuando se estableció la necesidad de adicionar el presupuesto del Departamento, pero retuvo el documento respectivo hasta cuando meses después de perfeccionado el negocio de compraventa, adujo que el convenio no se había prorrogado porque ella no lo suscribió; el Gobernador (E) por su parte, tenía la íntima convicción de que la prórroga del convenio interadministrativo se encontraba legalizada al momento de suscribir el contrato, de lo cual existe prueba testimonial en el proceso disciplinario.

2. Los actos demandados violaron el debido proceso, por falta de aplicación del artículo 29 de la Carta Política, ya que al proferirse el fallo impugnado, el 25 de febrero de 2002, se encontraba pendiente de resolver un incidente de nulidad propuesto por los disciplinados, el cual fue radicado el 22 de febrero y no fue resuelto dentro de la oportunidad procesal prevista en la ley.

3. Las declaraciones que obran en el proceso disciplinario adelantado contra los demandantes, permiten la fácil objeción de uno de los pilares en que se fundamentó el fallo impugnado: violación al principio de selección objetiva por parte del Comité de Selección del Inmueble.

4. Los actos demandados se fundamentaron en que los señores Mejía Gámez, como miembro del Comité de Selección del Inmueble y Pineda Bernal, como Gobernador (E), debieron dudar de la buena fe e idoneidad del perito avaluador que practicó el avalúo previo a la compra del inmueble y así mismo de la buena fe de la Directora Regional del ICBF del Amazonas, quien tenía que legalizar con su firma la prórroga acordada para el convenio interadministrativo y quien la guardó sin suscribir.

5. Como servidores públicos, los demandantes actuaron dentro del marco legal al seleccionar y adquirir el inmueble La Clarita, en cuanto siguieron el procedimiento establecido para la adquisición de esa clase de bienes por parte de las entidades públicas, contrario sensu, el investigador exigió y elevó a falta disciplinaria gravísima el hecho de no haber seguido un procedimiento distinto al expresamente señalado en la ley.

Contestación de la demanda

Por conducto de apoderado, la Procuraduría General de la Nación compareció al proceso (fls. 239-247 cdno. ppal.). Se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que los actos acusados se expidieron acatando las disposiciones legales, teniendo en cuenta que los hechos probados constituyen conducta disciplinable y la actuación se adelantó observando el debido proceso y garantizando la efectividad de los derechos de audiencia, defensa y contradicción de los demandantes.

Sostiene que los actos impugnados se sujetan a las normas legales y por tal razón son eficaces y deben producir efectos normales; están motivados en explicaciones convincentes y argumentos jurídicos que surgen del propio expediente y en reflexiones que analizan la prueba y la tipificación de la conducta irregular.

Afirma que en el proceso disciplinario los demandante tuvieron oportunidad de expresar sus opiniones; de presentar y solicitar pruebas para hacer valer sus derechos, con plena observancia de las disposiciones que regulan la materia y respetando los términos y etapas procesales.

Indica que la Procuraduría General de la Nación cuenta con la competencia disciplinaria preferente (L. 200/95, art. 2º) y en esa medida sus actos son plenamente válidos, en cuanto observan la plenitud de las formas prescritas por el legislador, que es deber constitucional y legal de la Entidad investigar las conductas irregulares en que pueden incurrir quienes desempeñan funciones públicas (L. 200/95, arts. 277, núm. 6º C.N., 2º).

Considera que no existió violación del debido proceso y en esa medida no son de recibo las afirmaciones consistentes en que se hizo caso omiso y que en la resolución sancionatoria no se analizaron las pruebas allegadas al proceso. Las decisiones adoptadas en la investigación disciplinaria adelantada contra los accionantes fueron fruto de la valoración de las pruebas legalmente aportadas y del debate de los diferentes planteamientos de la defensa.

El artículo 2º del Decreto 855 de 1994 establece inequívocamente que en la contratación directa el Jefe o Representante Legal de la entidad estatal, o el funcionario en quien hubiese delegado, tendrá en cuenta que en la selección del contratista se deberá garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial el deber de selección objetiva, establecidos en la Ley 80 de 1993, tal criterio ha sido reiterado por la Corte Constitucional y así lo destacó el Procurador General de la Nación en el fallo impugnado.

En el proceso se demostró que en las seis (6) propuestas a que se refiere el libelista no hubo comparación de bienes de las mismas condiciones; tampoco se hizo un estudio para determinar y demostrar que los ubicados en el sector de la Finca La Clarita se vendieron u ofrecieron al mismo precio ni se hizo estudio previo de títulos. ¿Cómo justificar que el vendedor adquirió el predio por $13'000.000 y se le comprara por un valor mucho mayor? ¿Cuál la razón para que la Contraloría General de la República, a través del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, el 26 de septiembre de 2001 dictara auto de imputación en el proceso de Responsabilidad Fiscal Nº 107, contra los señores Hernando Emilio Zambrano Pantoja, Ángel María Mejía Gámez, Ricaurte Pineda Bernal y Lilia Trujillo Pérez, por un posible detrimento fiscal de $83'215.066, en razón de los hechos que rodearon la compra de la Finca La Clarita; no existe explicación que justifique un avalúo del predio en más del 100% de lo que lo adquirió en vendedor.

En el proceso disciplinario no se reprochó que el avaluó del predio lo realizara un avaluador registrado en la Lonja de Propiedad Raíz, sino el hecho de no haber confirmado el valor real del mercado, el cual fue demostrado con los avalúos realizados por el IGAC y por el funcionario de la Dirección de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación.

No se violó el derecho de defensa, porque en materia de nulidades no existe vacío en el Código Disciplinario único, pues ellas se tramitan como cualquier ejercicio de derecho de postulación antes de proferirse el fallo (CDU, art. 146) y no como incidente procesal cuyo trámite resulta incompatible con el término de cinco (5) establecido en artículo 147 ibídem; pero si existiera un vacío legal no podría configurarse irregularidad por falta de aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil, toda vez que éstas solo se aplican cuando no se encuentra norma en el Código Disciplinario Único y subsidiariamente en el Código de Procedimiento Penal.

Las solicitudes de nulidad manifiestamente inconducentes y las maniobras dilatorias deben ser rechazadas por auto de sustanciación que no es notificable y contra el cual no procede recurso alguno (CPP, arts. 21 CDU y 142-2). Tal interpretación encuentra respaldo en sentencias proferidas por la Corte Constitucional y por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que sirvieron de base para dictar la providencia cuestionada, en la cual además se dispuso compulsar copias contra el abogado defensor, por comportamiento contrario a la ética profesional.

Por otra parte, en términos de los artículos 143, numerales 1º, 2º, 3º y 146 del Código Único Disciplinario, era improbable que la causal de nulidad prosperara y la consecuencia si se resolvía antes o después de dictado el fallo era la misma.

En relación con la violación del principio de la buena fe señaló que, para justificar la firma de un contrato cuando carecía de facultad para hacerlo, el Gobernador encargado manifestó en sus descargos que la suscripción de dicho documento fue una manifestación clara de sus funciones, para lo cual no requería autorización o poder alguno. Señaló además que las funciones otorgadas a los miembros del Comité de Selección estaban limitadas a dos eventos: a lo expresamente señalado en el convenio y a la vigencia del mismo.

Los Alegatos

En los del apoderado de los demandantes (fls. 274-281 cdno. ppal.), se refirió a los testimonios rendidos en el proceso de Responsabilidad Fiscal Nº 107, adelantado por la Contraloría General de la República - Gerencia del Amazonas, por los mismos hechos investigados por la Procuraduría General de la Nación; de dichos testimonios destaca los de las señoras Stella Rosero Escobar, Defensora del Pueblo en Amazonas y Olga Pilar Forero Romero, funcionaria delegada de la Contraloría Departamental del Amazonas; se refirió además a cinco (5) ofertas allegadas al proceso de adquisición del inmueble que fueron estudiadas, evaluadas y calificadas por el Comité de Evaluación en presencia de representantes de los órganos de control invitados al proceso y al avalúo de la finca La Clarita. Dichas pruebas obran en el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación.

De lo expuesto concluyó que el fallo proferido en el proceso disciplinario Nº 154-53427-01 no se fundamentó en las pruebas legalmente allegadas al mismo, sino en la subjetividad del juzgador.

Aun cuando el fundamento de la nulidad hubiese sido un despropósito como lo llamó el Despacho del Procurador General de la Nación, debió resolverla antes de fallar en única instancia el proceso disciplinario, con el fin de respetar los derechos y garantías constitucionales de los procesados.

De los diferentes avalúos allegados concluyó que en el transcurso del proceso disciplinario, adelantado por la Procuraduría General de la Nación, se evidenció, de manera permanente, el ánimo de atribuir al señor Ángel María Mejía Gámez la intención de defraudar los fines de la contratación estatal, esto es se ignoró totalmente el principio de la buena fe en la actuación administrativa anteponiendo la subjetividad del investigador a la realidad probatoria recaudada.

En el sub-examine el fallo de única instancia estableció que la responsabilidad disciplinaria atribuida al señor Mejía Gámez estaba demostrada con indicios. o en otras palabras que no existía certeza de la falta y de la responsabilidad del investigado, pese a lo cual se impuso la máxima sanción prevista en el estatuto disciplinario, contrariando lo establecido en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995.

El Concepto Fiscal

El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado solicita se denieguen las pretensiones de la demanda (fls. 283-301 cdno. ppal.). Fundamenta su petición en los argumentos que se resumen así:

En relación con la violación del artículo 6º de la Constitución Política, por inaplicación de normas especiales para la adquisición de predios del Estado, consideró que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 15 y 17 del Decreto 855 de 1994 y 27 del Decreto 2150 de 1995, el avalúo de bienes inmuebles puede efectuarlo el IGAC o un particular —natural o jurídico— debidamente acreditado ante la Lonja de Propiedad Raíz, ubicada en el territorio en que esté localizado el predio a adquirir por la entidad oficial. Vistas así las cosas, las pretensiones de nulidad debían prosperar.

Sin embargo, ese particular aspecto del avalúo, independientemente de quien lo ejecute y regulado de manera reglamentaria, no purga de legalidad una actuación que debe someterse a otros cánones de la contratación administrativa, que por cubrir la mayoría de contratos estatales, se tornan en principios que no deben se obviados y se encuentran consignados en la ley estatutaria contractual. Los postulados de contratación estatal se encuentran descritos en los artículos 24 (de la transparencia), 25 (economía), 26 (responsabilidad), 27 (de la ecuación contractual) y 28 (del deber de selección objetiva).

Se destaca que la ley general de contratación estatal exige, aun en la contratación directa como la del sub-lite, la consulta de precios y el análisis de las condiciones del mercado.

El artículo 2º del Decreto 855 de 1994 precisa que la selección objetiva se mantiene en las actuaciones administrativas para dar cumplimiento a los fines estatales perseguidos con la adquisición de bienes y servicios necesarios para la comunidad. Si el decreto reglamentario ratifica ex profeso la selección objetiva del contratista en los casos de contratación directa y se tiene deducido por mandato normativo que este postulado involucra las condiciones del mercado, o sea el examen de las ofertas del valor de las tierras en el ámbito geográfico en el que se requiere efectuar la compra, se dirá que la múltiple acusación por este motivo no tiene vocación de prosperidad.

Sobre la violación del debido proceso por incidente no resuelto, señaló que la simple proposición de un vicio de nulidad procesal no previsto en las causales legales, no genera la actuación incidental en que el apoderado de los actores la encuadra (CPC, art. 137, núm. 4º), ni puede impide la prevalencia de derecho sustancial sobre la forma.

Aducir que la asunción, en única instancia, del conocimiento de los procesos por parte del Despacho del Procurador General de la Nación constituye un prejuzgamiento, es una consideración personal que no puede ser atendida, pues tal competencia fue encontrada ajustada al ordenamiento jurídico por parte de la Corte Constitucional, a raíz del estudio de exequibilidad efectuado al numeral 17 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000.

En caso de que fuera aplicable, no puede considerarse infringido el artículo 137, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil, porque las causales en que se erigió el incidente no tenían la connotación de cuestiones accesorias determinadas en la ley, que de no resolverse oportunamente conllevaría el desconocimiento del derecho al debido proceso.

En cuanto a la vulneración del principio de la buena fe, precisó que el argumento del apoderado del Gobernador (E) del Amazonas, Ricaurte Pineda Bernal, en el sentido de que su patrocinado tenía el convencimiento de que el objeto del Contrato Interadministrativo 091-098, se había sometido a todas las previsiones legales y por lo mismo procedió a rubricarlo, es una posición personal del actor sin asomo de prueba diferente a la propia manifestación, e indica que de su parte no existió el control de tutela sobre los actos de los otros organismos, ICBF y Alcaldía.

No se puede aceptar la transgresión del principio referido, cuando de las pruebas que obran en los procesos disciplinarios y en este judicial administrativo, se ha determinado fehacientemente que el trámite que se le imprimió al contrato de compraventa de la finca La Clarita no contempló las pautas legales referidas a la selección objetiva, las cuales no pueden ser suplidas por un avalúo aparente y formalmente legal.

Al no existir causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes.

Consideraciones

Problema jurídico

Se trata de establecer si con las sanciones de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de cinco (5) años, impuestas a los demandantes por la Procuraduría General de la Nación, se infringieron las normas citadas en la demanda, por inaplicar la preceptiva especial para la adquisición de bienes inmuebles por parte de entidades estatales; por no resolver un incidente de nulidad propuesto antes de dictada la providencia sancionatoria y por desconocer el principio de la buena fe.

Los actos demandados

Contenidos en el fallo de única instancia, proferido el 25 de febrero de 2002 por el Procurador General de la Nación en el Proceso Disciplinario 154-53427-2001 y los contenidos en la decisión de 15 de abril del mismo año, mediante la cual se confirmó el fallo citado al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el mismo.

De lo probado en el proceso

En relación con los actos demandados

Al expediente fue allegada copia auténtica del proceso disciplinario radicado bajo el número 154-53427-2001 adelantado por la Procuraduría General de la Nación contra los señores Ángel María Mejía Gámez y Ricaurte Pineda Bernal, del cual se destacan las siguientes piezas relacionadas con el asunto materia del litigio.

Memorial de 22 de febrero de 2002, en el cual el apoderado de los disciplinados manifestó “... al Despacho del señor Procurador General de la Nación la existencia de grave vicio de nulidad dentro de los procesos disciplinarios adelantados en contra del Gobernador del Departamento del Amazonas al ordenar que quienes han adelantado las etapas investigativas de los mismos, Doctores Ricardo Guzmán Arroyo y Yolanda Reyes Niño sean los mismos funcionarios que los fallen. Respetuosamente considero la falta de garantías procesales para mis representados dentro de los presentes procesos. Corresponde al Procurador General de la Nación, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes,... (C.N., art. 277.1)”. (fls. 326-328 cdno. 1).

Fallo de 25 de febrero de 2002, mediante el cual el Procurador General de la Nación declaró responsables de los cargos imputados a los señores Ricaurte Pineda Bernal, en calidad de Gobernador del Amazonas (E) y Ángel María Mejía Gámez, en calidad de Alcalde (E) de Leticia, para la época de los hechos, a quienes impuso una sanción principal de destitución y una accesoria de cinco (5) años de inhabilidad para ejercer cargos y funciones públicas (fls. 288-322 cdno. 1).

Auto de 28 de febrero de 2002, mediante el cual el Procurador General de la Nación dispuso rechazar in límine el memorial petitorio del apoderado de los disciplinados, para que se reconociera una causal de nulidad por violación al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política. El Procurador General de la Nación consideró que la petición de nulidad era notoriamente improcedente e implicaba una dilación manifiesta y dispuso compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para que investigara la conducta ética del abogado Juan Galvis García (fls. 331-332 cdno.1).

Recurso de reposición interpuesto el 7 de marzo de 2002 por el apoderado de los señores Ángel María Mejía Gámez y Ricaurte Pineda Bernal contra el fallo proferido el 25 de febrero de 2002 (fls. 312-328 cdno. 2).

Providencia de 15 de abril de 2002, por la cual el Procurador General de la Nación resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de los señores Ángel María Mejía Gámez y Ricaurte Pineda Bernal, contra el fallo sancionatorio proferido por el mismo despacho el 25 de febrero de 2002, dentro de la investigación disciplinaria número 154-53427-200. Dicho fallo fue confirmado (fls. 406-437 cdno. 1).

En relación con la vinculación de los demandantes

El Decreto 0004 de 14 de enero de 2000 da cuenta que, mediante providencia de 14 de diciembre de 1999, la Procuraduría General de la Nación resolvió destituir al señor Gilberto Elías Aguirre Arenas, Alcalde Mayor de Leticia, e inhabilitarlo para ejercer funciones públicas y contratar con el Estado por el término de cuatro (4) años. En el mismo decreto se designó como Alcalde de esa capital al señor Ángel María Mejía Gámez, hasta que se cumpliera lo previsto en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 y fijó el 26 de marzo de 2000 para realizar elecciones de nuevo burgomaestre en dicha localidad (fls. 151-152 cdno. ppal.).

El señor Mejía Gámez tomó posesión del cargo el 14 de enero de 2000, tal como da cuenta el Acta 0007 de la misma fecha (fl. 153 cdno. ppal.).

El Decreto 75 de 16 de noviembre de 2001 expedido por el Gobernador del Amazonas, da cuenta que mediante fallo de 21 de septiembre del mismo año el Consejo de Estado declaró nulo el acto mediante el cual resultó elegido el señor Jhon Alex Benjumea Moreno como Alcalde del Municipio de Leticia, para el período 2000 - 2003, contenido en el Acta de Escrutinio de 28 de marzo de 2000; se designó como Alcalde encargado de la misma localidad al señor Ricaurte Pineda Bernal hasta tanto se diera cumplimiento a lo señalado en la ley y se fijó el 13 de enero de 2002 para realizar elecciones y elegir Alcalde de Leticia (167-168 cdno. ppal.).

Según Resolución 503 de 10 de abril de 2000, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Bogotá, entre los días 11 al 14 de abril de 2000 y mientras durará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 154-155 cdno. ppal.).

Por Resolución 219 de 17 de mayo de 2001, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Bogotá, entre los días 20 a 22 de mayo de 2001 y mientras curará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 156-157 cdno. ppal.).

Mediante Resolución 230 de 29 de mayo de 2001, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Bogotá, entre los días 29 de mayo a 7 de junio de 2001 y mientras durará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 158-159 cdno. ppal.).

A través de Resolución 263 de 20 de junio de 2001, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Bogotá, entre los días 21 a 23 de junio de 2001 y mientras durará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 160-161 cdno. ppal.).

Mediante Resolución 271 de 26 de junio de 2001, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Ecuatoriana de Esmeraldas - Quito, entre los días 26 a 30 de junio de 2001 y mientras durará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 162-163 cdno. ppal.).

A través de Resolución 366 de 28 de agosto de 2001, el Gobernador del Departamento del Amazonas autorizó su propio desplazamiento en comisión oficial a la ciudad Bogotá, entre los días 30 de agosto y 6 de septiembre de 2001 y mientras durará su ausencia encargó de su Despacho al señor Ricaurte Pineda Bernal, Director del Departamento Administrativo de Asuntos Políticos y Sociales (fls. 164-166 cdno. ppal.).

Análisis de la Sala

Cargos primero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno

Bajo el título primera violación, el apoderado de los demandantes sostiene que los actos impugnados vulneraron, por falta de aplicación, el artículo 6º de la Constitución Política, por inaplicar normas especiales para la adquisición de inmuebles por parte de las entidades estatales, en razón de que en tales eventos no se obliga a consultar precios ni condiciones del mercado, como exigió la Procuraduría General de la Nación a Ángel María Mejía Gámez; dicha Entidad además elevó tal hecho a falta disciplinaria gravísima y en razón de la misma sancionó al mencionado demandante.

También sostiene que la referida adquisición de inmuebles se encuentra exceptuada del proceso licitatorio (L. 80/93, art. 24, núm. 1º, lit. e) y está sometida al procedimiento de contratación directa (D. 855/94, art. 15) y que el fallo de destitución de la Procuraduría se fundamentó en que el avalúo del inmueble materia de adquisición debió practicarse por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con lo cual desconoció la idoneidad del perito profesional y la legalidad del avalúo previo a su adquisición.

Teniendo en cuenta que los cargos cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno se fundamentan en los mismos o similares argumentos esgrimidos para sustentar el primero, la Sala los analizara y despachará conjuntamente no sin antes hacer la siguiente reseña:

El cuarto cargo se fundamenta en que los actos demandados violaron, por falta de aplicación, el artículo 121 de la Constitución Política, porque los miembros del Comité de Selección del inmueble objeto del Convenio lnteradministrativo 091-98 no podían observar para adquirirlo un procedimiento legal distinto al establecido en la Ley 80 de 1993, como en su decreto reglamentario 855 de 1994, en concordancia con las normas que rigen el procedimiento de avalúo de inmuebles.

En el quinto cargo los actores sostienen que los actos acusados vulneraron, por desconocimiento, el Estatuto General de la Contratación Administrativa y sustentan la acusación en que la adquisición de inmuebles por parte de las entidades públicas está excluida de licitación (art. 24, núm. 1º, lit. e) L. 80/93), pues para el efecto se aplica el Decreto 855 de 1994 que rige la contratación directa, cuyos artículos 15 y 17 exigen un avalúo previo que sirve de base a la negociación y el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995 reglamentó el procedimiento para el avalúo de bienes inmuebles. El procedimiento referido fue observado por el Comité de Selección del Inmueble objeto del Convenio Interadministrativo Nº 091-98 y sin embargo los demandantes fueron sancionados disciplinariamente por el ente accionado.

En el Sexto cargo se sostiene que los actos impugnados desconocieron el procedimiento que para adquirir inmuebles señalan los artículos 15 y 17 del Decreto 855 de 1994, al establecer como fundamento de los mismos un procedimiento no previsto en la ley, sino en el fuero subjetivo del investigador, como es consultar los precios y condiciones del mercado inmobiliario en Leticia, lo cual se aplica a otro tipo de contratos.

El Séptimo cargo se erige en que los actos demandados desconocieron el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995, que regula el procedimiento para el avalúo de inmuebles que deben realizar las entidades públicas, o que se realicen en actuaciones administrativas; dicha norma prevé que tales avalúos pueden ser adelantados por el IGAC, o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado que se encuentre registrada y autorizada por una Lonja de Propiedad Raíz del lugar donde esté ubicado el bien.

El Octavo cargo se estructura en que los actos demandados vulneraron, por falta de aplicación, los artículos 656 y 657 del Código Civil, porque desconocieron que el valor del inmueble La Clarita no era el contenido exclusivamente en el avalúo realizado en el proceso disciplinario por el IGAC., toda vez que los procedimientos aplicados por esa Entidad no le permiten evaluar inmuebles por adhesión (árboles), pues la competencia para hacerlo radica en Corpoamazonia, quien a petición de los disciplinados practicó inventario y avaluó de las especies forestales existentes en dicho inmueble, estableciendo como avalúo comercial la suma de trescientos cincuenta millones de pesos ($350.000.000).

En el Noveno cargo se dice que los actos demandados vulneraron los artículos 4º y 5º de la Ley 200 de 1995, el primero de los cuales consagraba el principio de legalidad que rige el proceso disciplinario y el segundo reproducía la garantía constitucional del debido proceso y que los demandantes no incurrieron, por acción ni omisión, en faltas que les hicieran acreedores de la sanción impuesta en dichos actos, es decir que fueron procesados y sancionados por no cumplir los procedimientos extralegales exigidos por el investigador para el proceso de adquisición de inmuebles.

Dentro de las disposiciones citadas por el apoderado de los demandantes están las siguientes:

a) Decreto 855 de 28 de abril de 1994, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, cuyo artículo 15 vigente para la época de los hechos(1) establecía:

“ART. 15.—Solicitud de avalúos para la venta o adquisición de inmuebles. Para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que servirá como base de la negociación. Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa solicitud de la entidad.

“Si pasados quince días hábiles contados a partir de la solicitud, ésta no fuere atendida, o el Instituto manifestare su imposibilidad de hacerlo, la entidad contratará, con tal fin una persona natural o jurídica experta en la materia”.

b) Decreto 2150 de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

“ART. 27.—Avalúo de bienes inmuebles. Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.

“PAR.—Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles”.

Al analizar el fallo de 25 de febrero de 2002, la Sala encuentra que, refiriéndose a los señores Hernando Emilio Zambrano Pantoja y Ángel María Mejía Gámez, este último demandante en el sub-lite, esa providencia precisa que aun cuando el procedimiento a seguir sea la contratación directa, “… el responsable de dicha actividad está obligado a observar los principios que rigen no solo la actividad de contratación estatal, sino los de la función administrativa (C.P., art. 209)” (ver página. 19 de la primera providencia impugnada). 

La misma providencia establece que quienes estaban facultados para desarrollar y ejecutar el Convenio Interadministrativo 091-98, suscrito entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Departamento del Amazonas y la Alcaldía de Leticia, a través del correspondiente contrato de compraventa, estaban obligados a cumplir estrictamente los procedimientos no solo formales (varias propuestas, avalúo de un perito registrado en la Lonja de Propiedad Raíz etc.), sino materiales establecidos en la Ley 80 de 1993 y en el artículo 209 de La Constitución Política (ver página 20 de la primera providencia impugnada).

El proveído analizado determinó que en la contratación directa debían respetarse los principios de gestión contractual eficiente, honesta, de responsabilidad y de imparcialidad o escogencia objetiva (transparencia en la escogencia) y en relación con éste último el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 prevé:

“ART. 29.—del deber de selección objetiva. La selección de contratistas será objetiva. 

“Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

“Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, solo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación.

“El administrador irá las comparaciones de! caso mediante el cotejó de ¡os diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

“En caso de comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su utilización”. (subrayas y negrillas fuera del texto). 

La norma transcrita es concordante con el mandato contenido en el artículo 2º del Decreto 855 de 1994, cuya aplicación reclaman los actores con exclusividad para la contratación directa y que respalda la tesis de la Entidad demandada al disponer: "En la contratación directa el jefe o representante de la entidad estatal, o el funcionario en que hubiere delegado, deberá tener en cuenta que la selección del contratista deberá garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial del deber de selección objetiva, establecidos en la Ley 80 de 1993”. (subrayas y negrillas fuera del texto).

La providencia demandada determinó que las previsiones que se resaltan en el inciso tercero de la primera de las normas transcritas no se cumplieron en el sub-lite porque el bien inmueble adquirido, denominado La Clarita, no llenaba ninguna de las especificaciones establecidas en los términos de referencia publicados por el Comité de Compra del Inmueble para el menor infractor en la ciudad de Leticia, toda vez que no se trataba de adquirir una finca maderable de 28 Has. sino un lugar para recluir menores infractores a efecto de lograr su rehabilitación y no para dedicarla a la explotación de madera, puesto que esta no es la función del ICBF (ver páginas 21-22 de la primera providencia acusada).

En relación con el avalúo que, antes de adquirir el bien, realizó el perito avaluador particular con miras, de una parte, a ratificar el valor solicitado por el proponente y, de otra, a precisar si el mismo sea ajustaba a los precios del sector, la providencia impugnada observó que quien presentó la propuesta había adquirido el bien tres (3) meses antes por un valor aproximado de $13.000.000 (y poco tiempo después lo vendió en $80'000.000); que presentó la propuesta unas horas antes de que se reuniera el comité de adjudicación y para ese momento carecía de título de propiedad; aunado a ello se interrogó si era razonable que la adquisición de un predio que serviría como centro de rehabilitación a los menores infractores de Leticia, en la que se comprometían recursos públicos, se adoptara sin previo estudio jurídico de títulos del predio y sin los estudios y deducciones de la idoneidad del predio según la necesidad (L. 80/93, art. 29) (ver páginas 23-24 de la primera providencia acusada).

Más aun, dice la citada providencia proferida por el Procurador General, que en razón de las quejas de la comunidad y del procedimiento “poco transparente y acelerado”, mediante el cual se llevó a cabo la selección y adjudicación del contrato de compraventa, la Procuraduría solicitó al IGAC, realizara un avalúo del inmueble en cuestión con sus remodelaciones, valorándolo en $50.525.000, precio que concordó con el que fijaron los Ingenieros Johnny Enrique Pineda Arrieta y el de la Dirección Nacional de Investigaciones de la Procuraduría General de la Nación (ver página 24 de la primera providencia impugnada).

En esas condiciones no resulta cierta la aseveración de los actores, en el sentido de que la accionada inaplicó las normas especiales que regulan la adquisición de inmuebles por parte de las entidades públicas, pues ellas no se reducen como creen los impugnadores al Decreto 855 de 1994, toda vez también comprenden los principios generales que rigen la contratación administrativa, v. gr. los de transparencia, responsabilidad, deber de selección objetiva etc., consignados en la Ley 80 de 1993, que no podían ser desatendidos alegando que se trataba de una contratación directa.

Tampoco es cierta la aseveración consistente en que la entidad accionada desconoció la idoneidad profesional y la legalidad del avalúo realizado por el señor Alexander Rodríguez Santillana, contratado por el Comité de Selección para avaluar la Finca La Clarita, pues la circunstancia de que el perito estuviese registrado en la Lonja de Propiedad Raíz, no impedía que la Procuraduría General de la Nación verificara si el avalúo realizado por aquél se conformaba con las normas que lo regulaban y estaba acorde con las condiciones y precios del mercado de inmuebles en la localidad de Leticia, lo cual, como quedó demostrado, no aconteció en el sub-lite.

El demandante Ricaurte Pineda Bernal fue sancionado por extralimitarse en sus funciones, al perfeccionar de forma irregular el contrato de compraventa de la Finca La Clarita, a través de la Escritura Pública 155 de 13 de abril de 2000 de la Notaría Única de Leticia, por un precio que no correspondía al del mercado establecido en la región y porque para la fecha de suscripción el Convenio Interadministrativo 091-98 estaba vencido (ver página 9 de la primera providencia impugnada).

El libelista afirma que en la investigación disciplinaria se probó lo siguiente: en calidad de Gobernador encargado del Amazonas para la época de los hechos, a) Pineda Bernal tenía competencia para suscribir el referido contrato como Representante Legal de esa entidad territorial; b) previo a la suscripción de la correspondiente escritura pública de compraventa, se conoció que el precio que regía dicha transacción comercial había sido establecido con base en el avalúo practicado por un perito adscrito a la Lonja de Propiedad Raíz, por solicitud del Comité de Selección y c) para el 13 de abril de 2000, fecha de suscripción de la escritura pública, las partes habían acordado nueva prórroga hasta el 31 de los mismos mes y año y el documento que perfeccionaba tal acto (adicional 4), había sido suscrito por dos de las tres partes: el Departamento del Amazonas y el Municipio de Leticia.

En relación con el primer punto la providencia sancionatoria es clara al señalar que no discute la facultad del Gobernador como Representante Legal del Departamento para celebrar actos y contratos en nombre y representación de la entidad territorial, cuando la ley lo autoriza o dichos actos son realizados en ejecución de un mandato conferido en virtud de un convenio legalmente celebrado y que tales facultades se suspenden o terminan cuando cesa la calidad de servidor público o vence el término convenido (ver página 28 de la primera providencia acusada).

En cuanto tiene que ver con el precio del inmueble La Clarita, la Sala se remite a los argumentos expuestos al analizar la situación del demandante Ángel María Mejía, que demuestran por qué la Procuraduría General de la Nación debió solicitar el concurso de un Ingeniero de la Dirección Nacional de Investigaciones de esa Entidad y de un avaluador del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para establecer el verdadero valor del inmueble varias veces mencionado ($50.525.000.000), que resultó ser muy inferior al que fijara el avaluador contratado por el Comité de Compra ($82.560.000) (fls. 228-231 cdno. 3).

La providencia objeto de análisis afirma que no era la Gobernación del Amazonas, como querían hacer ver los disciplinados, sino el ICBF la entidad interesada en adquirir un bien inmueble para destinarlo a la construcción de la casa del menor infractor de Leticia; que para cumplir su cometido de la manera más eficiente, el ICBF celebró con el Departamento del Amazonas y la Alcaldía de Leticia el Convenio Interadministrativo 091-98, cuyo objeto era la cooperación y coordinación interinstitucional ejercida a través de un comité integrado por el Director del Instituto, un representante de la Alcaldía y otro de la Gobernación; posteriormente, mediante acta modificatoria de 3 de agosto de 1998, se mutó la cláusula sexta del convenio para fijar el valor del contrato en ciento diez millones ($110.000.000) de pesos, de los cuales el ICBF debía pagar noventa y cinco millones ($95.000.0000), la Gobernación diez millones ($10.000.000) y la Alcaldía cinco millones ($5.000.000) de pesos. Así entonces, teniendo en cuenta el monto de los aportes, el verdadero dueño del proyecto era el ICBF y no la Gobernación (ver páginas 28 y 29 primera providencia impugnada).

Los dineros referidos serían manejados por la Gobernación del Amazonas, razón por la cual el ICBF giró los recursos y la Gobernación adquirió el bien por Escritura Pública 155 de 13 de abril de 2000 de la Notaría Única del Círculo de Leticia, en la cual figuraba el Departamento del Amazonas como comprador, pero teniendo en cuenta que el dinero utilizado en la adquisición del predio fue el que aporto el ICBF la entidad accionada consideró necesario ingresar el inmueble al patrimonio del Instituto, para cuyo efecto solicitó a la Notaría citada, dejar sin efectos jurídicos aquélla escritura y procediera a suscribir otra en donde la propiedad del inmueble estuviera en cabeza del Instituto (ver página 30 primera providencia impugnada).

La Procuraduría también observó que en ninguna de sus cláusulas el Convenio Interadministrativo otorgó poder ni facultó al Gobernador del Amazonas, para que firmara la escritura de compraventa a nombre del ICBF; por esta razón y por las referidas antes es que la Entidad de control cuestionó la facultad del Gobernador para suscribir en este caso específico el contrato de compraventa varias veces mencionado, lo cual no implica que le haya desconocido la condición de Representante Legal de ese ente territorial, ni que le haya negado facultades para suscribir contratos, cuando una de las partes es la Administración Departamental.

Pero aun cuando el demandante hubiese tenido la facultad que se echa de menos, para cuando suscribió la escritura de compraventa del inmueble La Clarita (13 abr./02), tal facultad ya habría vencido, si se tiene en cuenta que el Adicional 4 que prorrogaba el plazo del convenio inicial hasta el 30 de abril de 2000, no fue suscrito por el ICBF, tal como señala el libelo demandatorio.

La providencia de 25 de febrero de 2002 fue confirmada por la de 15 de abril del mismo año; mediante esta última se ratifica el incumplimiento del principio de selección objetiva, en detrimento del patrimonio del ICBF y en beneficio injusto e ilegal de un tercero como fue el vendedor (ver página 25 segunda providencia impugnada).

El análisis de las providencias demandadas desvirtúa las acusaciones que les dirigieron los demandantes en los cargos primero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno, en cuanto pretenden que la sanción impuesta obedeció a que para adquirir el predio La Clarita no se consultaron los precios y condiciones del mercado, cuando lo cierto es que tal aspecto se estimó constituía una sola de las exigencias de la ley a las entidades estatales para adquirir bienes inmuebles, porque los actos demandados dan cuenta que al comprar el citado predio se desconocieron otras normas de obligatorio cumplimiento que rigen toda la contratación administrativa, incluida la contratación directa, consagrada en la Ley 80 de 1993, que los funcionarios disciplinados debieron atender.

Lo expuesto permite concluir, de una parte, que no le asiste la razón a los accionantes, cuando afirman que la sanción que les fue impuesta se fundamentó en que la Procuraduría General de la Nación exigió unos requisitos no contemplado en la ley y, de otra parte, que ni las entidades públicas ni los funcionarios a cuyo cargo está la contratación estatal, cualquiera que sea la modalidad, están eximidos de cumplir principios como el de transparencia, economía y sed objetiva que regulan la actividad contractual.

Con base en las razones expuestas, se concluye que los cargos primero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno no están llamados a prosperar.

Cargos segundo y décimo

Se hacen consistir en que no obstante estar pendiente de tramitar y resolver un incidente de nulidad, propuesto el 22 de febrero de 2002 en el proceso disciplinario, el día 25 de los mismos mes y año el Procurador General de la Nación dictó fallo mediante el cual declaró que los disciplinados eran responsables de los cargos imputados y les impuso sanción de destitución, e inhabilidad para el ejercicio de empleos y funciones públicas durante cinco (5) años.

En sentir de los demandantes, los actos impugnados violaron, por falta de aplicación, el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que el artículo 18 de la Ley 200 de 1995, normatividad bajo la cual fueron procesados los demandantes, establecía que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerían los principios rectores determinados en ese Código, en la Constitución Política y en las normas de los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo; que a su vez las codificaciones de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativa, remiten, en caso de vacío, a las normas del Procedimiento Civil, cuyo artículo 137, numeral 4º, prevé que no podrá proferirse fallo mientras esté pendiente de resolver algún incidente.

Pero además sostienen (décimo cargo), que los actos demandados fueron proferidos con violación de normas procesales, las cuales son de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (C.N., art. 6º) y una vez más reiteran que el incidente de nulidad propuesto el 22 de febrero de 2002 debió resolverse antes de proferir el fallo, porque así lo dispone el artículo 137, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil.

En primer lugar la Sala observa que el cargo referido no debió dirigirse contra la segunda de las decisiones demandadas, es decir la de 15 de abril de 2002, puesto que tal proveimiento no solo aludió al auto de 28 de febrero del mismo año que contiene un pronunciamiento sobre la acusación es cuestión, sino que reiteró las razones por las cuales se rechazó la petición de nulidad, al señalar que el Procurador General de la Nación tiene potestad para asumir en única instancia los procesos que por importancia o trascendencia requieren su atención personal y así mismo invocó las normas que respaldan tal potestad (D. 262, art. 7º, núm. 17) (páginas 15-16 de la segunda providencia impugnada).

En segundo lugar y aceptando en grada de discusión que en el proceso disciplinario se aplica el trámite de los incidentes previsto en el Código de Procedimiento Civil, es de señalar que, refiriéndose a ellos y otras cuestiones accesorias que ocurran en los procesos, el artículo 135 ibídem prevé: “Se tramitarán como incidente las cuestiones accesorias que la ley expresamente señale; las demás se resolverán de plano, y si hubiere hechos que probar, a la petición se acompañará prueba siquiera sumaria de ellos”.

El artículo 137, numeral 4º, del mismo código dispone que, por regla general, los incidentes no suspenden el curso del proceso, pero la sentencia no se pronunciará mientras haya alguno pendiente, sin perjuicio de los que se deban resolver en ella y de lo dispuesto en los artículos 354 y 355 de la misma codificación.

Teniendo en cuenta que en el trámite de los incidentes se contempla un término probatorio (CPC, art. 137, núm. 3º), es obvio que si no se requiere la práctica de pruebas dicho trámite no es procedente.

En cuanto tiene que ver con el trámite incidental y las nulidades procesales, el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil dispone en lo pertinente:

“ART. 142.—Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella.

“ …

“La solicitud se resolverá previo traslado por tres días a las otras partes, cuando el juez considere que no es necesario la práctica de alguna prueba que le haya sido solicitada y no decreta otra de oficio; en caso contrario se tramitará incidente. (Subrayas y negrillas fuera del texto).

El artículo 143 de la misma codificación contempla los requisitos para alegar la nulidad y en su inciso 4º dispone que el Juez rechazará de plano la solicitud que se funde en causal distinta de las determinadas en ese capítulo, vale decir las que consagran los artículos 140 y 141 ibídem.

Analizado el escrito de nulidad presentado por el apoderado de los disciplinados frente a lo dispuesto en las normas citadas y transcritas, la Sala observa que no citó causal alguna de las señaladas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil, cuya aplicación reclama y si bien es cierto menciona el artículo 29 de la Constitución Política, pierde de vista que ese precepto de orden superior garantiza el debido proceso y sobre éste se erigen las causales específicas de nulidad procesal, ninguna de las cuales determinó.

Ni el potente solicitó ni el Procurador General de la Nación estimó necesario la práctica de pruebas, en consecuencia no era el caso adelantar el trámite incidental; pero además, el Procurador General consideró que el objetivo del peticionario, al plantear la nulidad, era obstaculizar el normal curso de la actuación y constituía una dilación manifiesta, frente a lo cual y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Civil, debió resolverla de plano, pero además la rechazó conforme al mandato del artículo 143, inciso 4º ibídem, pues evidentemente la nulidad se fundamentaba en una causal no contemplada en la codificación procesal citada.

De lo expuesto resulta forzoso concluir que si no era el caso tramitar un incidente de nulidad, porque no se daban los requisitos para el efecto, tampoco es posible la afirmación de los accionantes, en el sentido de que el Procurador General de la Nación dictó fallo el 25 de febrero de 2002, sin tomar en cuenta que estaba pendiente de tramitar y resolver el incidente de nulidad planteado el día 22 de los mismos mes y año y en esa medida los cargos segundo y décimo no están llamados a prosperar.

Cargo tercero

El apoderado de los actores sostiene que los actos demandados violaron el principio de presunción de la buena fe, por falta de aplicación del artículo 83 de la Constitución Política y para fundamentar su acusación nuevamente se refiere a los hechos que expuso para sustentar el primer cargo, en relación con los cuales la Sala da por reproducidos los argumentos que sirvieron de fundamento para despacharlo de forma adversa a los actores.

Pero además considera que no tenía por qué presumirse que la Directora del ICBF no había legalizado con su firma el Adicional 04 del Convenio Interadministrativo, mediante el cual éste de prorrogaba hasta el 31 de abril de 2000 y que tampoco tenía por qué dudar de la buena fe e idoneidad del perito particular que avalúo el predio La Clarita.

Tales argumentos resultan no solo peregrinos sino muy ingenuos tratándose de servidores públicos que se presume conocen las normas que regulan la contratación estatal y frente a las cuales su única opción era cumplirlas, máxime cuando en sus manos tenían la responsabilidad de comprometer recursos públicos no solo de su Entidad sino de otra diferente como el ICBF.

Si bien es cierto el principio de la buena fe conlleva la presunción de actuaciones legales por parte de las autoridades, también lo es que no por ello deben considerarse eximidas de verificar o dar por cumplidos requisitos establecidos en la ley —o como en este caso en un contrato— para ejercer unas atribuciones que en el sub-lite estaban supeditadas a la autorización contenida en un convenio que, como quedó demostrado, había vencido, ya que el Adicional 04 que prorrogaba el plazo no fue suscrito por una de las partes.

Lo discurrido es suficiente para concluir que el tercer cargo no prospera.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

Magistrados: Bertha Lucía Ramírez de Páez—Jesús María Lemos Bustamante—Alejandro Ordoñez Maldonado.

(1) Modificado por el artículo 2º del Decreto 4117 de 2006