Sentencia 2002-00194 de 27 de enero de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Ref.: 080012331000200200194 01

Magistrado Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Núm. interno: 1546-2009

Actor: Betty Luz Sánchez Tache

Autoridades distritales

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en decidir si procede el reintegro de la demandante, Betty Luz Sánchez tache, al cargo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, de la División de Operaciones Efectivas de Caja de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla, que ocupaba al momento de ser retirada del servicio por supresión del cargo.

I. Hechos probados

De la vinculación de la demandante

La señora Betty Luz Sánchez Tache se vinculó a la alcaldía de Barranquilla en el empleo de Revisor de Comprobantes del Departamento de contabilidad de la Tesorería municipal, desde el 9 de septiembre de 1993 (fl. 93, cdno. 1).

Por Resolución 141 de 25 de agosto de 1994, el Departamento Administrativo de la Función Pública ordenó la inscripción de la señora Betty Luz Sánchez Tache en el escalafón de la carrera administrativa como Técnico Administrativo II (fl. 167, cdno. 1).

Del proceso de supresión

Mediante Decreto 218 de 12 de septiembre de 2001, el alcalde distrital de Barranquilla estableció la nueva planta de personal del citado ente territorial (fls. 6 a 10, cdno. 1).

Por oficio de 14 de septiembre de 2001 la Secretaría de relaciones humanas y laborales del Distrito de Barraquilla le informó a la actora que el empleo que venía desempeñando como Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, había sido suprimido de la nueva planta de personal (fl. 11, cdno. 1).

El 14 de septiembre de 2001 el alcalde del Distrito de Barranquilla, mediante Resolución 454, dispuso la incorporación de la nueva planta global de personal del Distrito de Barranquilla (fls. 10 a 19, cdno. 2).

Cuestión previa

Sostiene la entidad demandada que la señora Betty Luz Sánchez Tache no solicitó la nulidad del Oficio de 14 de septiembre de 2001, mediante el cual se le informó de la supresión del empleo que venía desempeñando, razón por la cual se debe dar por probada la excepción de inepta demanda propuesta en el escrito de la contestación de la demanda.

Sobre este particular, dirá la Sala que a folio 27 del cuaderno 1 del expediente se observa oficio de 24 de septiembre de 2002 mediante el cual, la parte actora adicionó la presente demanda en el sentido de solicitar la nulidad del citado oficio el cual, en el caso concreto, constituye el acto administrativo a través del que se individualiza su situación particular frente al proceso de restructuración del Distrito de Barranquilla, toda vez que, con su expedición resulta evidente que uno de los cargos de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 6, suprimidos en virtud del Decreto 218 de 2001, era el que venía desempeñando la señora Betty Luz Sánchez Tache.

Bajo estos supuestos, la excepción de inepta demanda formulada por la entidad demandada no está llamada a prosperar.

II. Del caso concreto

Para desatar los cargos que plantea la parte recurrente, la Sala abordará el estudio del caso concreto como a continuación se expone:

Del estudio técnico y el puntaje por competencias asignado a la demandante

Sostiene el tribunal en la sentencia impugnada, que el hecho de que la administración Distrital de Barranquilla no hubiera ordenado la reincorporación de la señora Betty Luz Sánchez Tache en su nueva planta de personal, vulneró el mejor derecho que le asistía como empleada inscrita en el escalafón de la carrera administrativa. En efecto, precisó que la entidad demandada al incorporar, en su nueva planta de personal, a los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares y Liliana Isabel Peinado Numa mantuvo en el servicio a personas que no contaban con la experiencia y formación exigidas para desempeñar las funciones del empleo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, tal y como se demuestra con los puntajes asignados a cada uno de ellos en el estudio técnico.

Sobre este particular, observa la Sala que, a folio 265 del cuaderno 1, del expediente figuran como anexos del estudio técnico que precedió el proceso de reestructuración de la planta de personal del Distrito de Barraquilla, los puntajes de competencia asignados en ese mismo estudio al personal que venía laborando en el ente demandado, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, entre ellos a los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares, Liliana Isabel Peinado Numa y la demandante. Así se observa en el citado anexo:

 

NombreCargoCódigoAcreditóEd. FormalEd. No formalTotal Edu.Exp.Total
Jorge QuinteroAuxiliar Administrativo550-06Bachiller académico. Técnico profesional en Admon.30018243(sic)(2)
Leonor DelgadoAuxiliar Administrativo550-06Auxiliar contabilidad y secretariado1224183048
Liliana PeinadoAuxiliar Administrativo550-06Abogada Diplo. Gobierno y contratación6010351247
Betty Luz SánchezAuxiliar Administrativo550-06Administradora de empresas60030215(sic)

 

Estima la Sala que si bien el puntaje asignado a la demandante por competencias fue superior al de los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares y Liliana Isabel Peinado Numa esa circunstancia, por sí sola, no vulnera el supuesto mejor derecho que alega la demandante, a permanecer vinculada en la nueva planta de personal del Distrito de Barranquilla. Lo anterior toda vez que, el estudio técnico fue previsto por el legislador como el instrumento que busca garantizar que los procesos de modernización de la administración pública obedezcan únicamente a las exigencias del servicio, en otras palabras, su finalidad es la de acreditar la necesidad de crear o suprimir cargos, y no la de evaluar el desempeño de los empleados que forman parte de la nueva planta de personal como lo afirma el tribunal en la sentencia impugnada.

En relación con este punto, esta Sección en sentencia de 30 de noviembre de 2006. Rad. 1928-2005, Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla sostuvo que:

“(...) Para la Sala no surge evidente el incumplimiento de la ley, que se endilga al acto acusado. Si la parte demandante consideraba que el estudio no es un estudio que fundamente modificaciones en la planta de cargos, era necesario que probara tal hecho mediante prueba idónea sin estarse únicamente a su parecer.

Sin duda, un estudio técnico que implique la supresión de cargos de carrera exige, tal como se desprende de la ley, conocimientos profesionales especializados, de manera que ellos deben ser controvertidos también por personas con igual capacitación, de allí que se hable de “metodologías de diseño organizacional y ocupacional” para su elaboración.

(...) Las causas, por mandato de los numerales 6 y 9 del artículo 148 del Decreto 1572 de 1998, se deben entender fundadas en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración. En consecuencia, el “estudio técnico” que el Decreto 1572 de 1998 exige para soportar dichas CAUSAS, debió acreditar las condiciones señaladas y concluir en la necesidad de suprimir cargos como solución.

La Sala no comparte el argumento de la parte actora respecto del cargo relacionado con el contenido del estudio técnico porque la finalidad de dicho estudio técnico, según lo establecen las normas, es acreditar la necesidad de suprimir cargos y modernizar la administración y no evaluar los servicios de quienes van a ser revinculados con la entidad. (...)”. (negrilla fuera del texto).

Lo anterior resulta razonable dado que, la administración cuenta con un instrumento especial de gestión que busca el mejoramiento y desarrollo de los empleados de carrera, esto es, la evaluación del desempeño tal y como está prevista en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios.

Al respecto, estima la Sala que de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 443 de 1998, normatividad que gobernó el proceso de reestructuración al que fue sometida la planta de personal de la administración Distrital de Barranquilla, el desempeño de los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa debe ser evaluado sobre objetivos previamente concertados entre el evaluador y el evaluado, y respecto de los períodos establecidos en las disposiciones reglamentarias.

Para mayor ilustración se transcriben los apartes pertinentes de los artículos 30 y 32 de la norma en cita:

“ART. 30.—Evaluacion del desempeño y su calificación. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> El desempeño laboral de los empleados de carrera deberá ser evaluado respecto de los objetivos previamente concertados entre evaluador y evaluado, teniendo en cuenta factores objetivos, medibles, cuantificables y verificables; el resultado de esta evaluación será la calificación para el período establecido en las disposiciones reglamentarias. No obstante, si durante este período el jefe del organismo recibe información, debidamente soportada, de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y califiquen sus servicios en forma inmediata.

ART. 32.—Obligacion de evaluar y calificar. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> Los empleados que sean responsables de evaluar y calificar el desempeño laboral del personal deberán hacerlo en los términos que señale el reglamento, que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil. El incumplimiento de este deber será sancionable disciplinariamente, sin perjuicio de que se cumpla con la obligación de calificar”.

De acuerdo con los argumentos que anteceden, y las normas transcritas, considera la Sala que el estudio técnico que precedió el proceso de restructuración de la administración Distrital de Barranquilla, no era el instrumento previsto por el legislador para evaluar el desempeño de los empleados, que como la demandante gozaban de los derechos propios del sistema de la carrera administrativa, y mucho menos, el acto definitivo mediante el cual se decidía la permanencia o el retiro de los empleados que se habían visto afectados por el citado proceso de modernización.

Así mismo, debe decirse que dentro del expediente no se observan los criterios y objetivos concertados entre los empleados del Distrito de Barranquilla y la autoridad evaluadora, al momento de asignar el puntaje de competencias visible a folio 265, razón por la cual, dicho puntaje a juicio de la Sala, no constituye un indicador confiable de la idoneidad de cada uno de los empleados que venían vinculados en la planta de personal del ente demandado, así como tampoco que de origine al mejor derecho que la actora estima vulnerado.

Adicional a lo expuesto, la Sala no pasa por alto que dentro del expediente se observan las evaluaciones correspondientes al desempeño de los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares, Liliana Isabel Peinado Numa y Betty Luz Sánchez Tache, próximas a la fecha de restructuración de la planta de personal del Distrito de Barraquilla, y elaboradas de acuerdo a lo previsto en los artículos 30 y 32 de la Ley 443 de 1998, en las cuales se tienen en cuenta los factores de productividad y conducta laboral de cada uno de ellos.

Así se observa en las citadas evaluaciones:

Betty Luz Sánchez Tache(3)

Período evaluadodel 28-02-1999 al 28-02-2000del 01-03-1999 al 28-02-2000del 01-03-1999 al 27-06-1999del 01-05-98 al 28-02-1999
FormularioD-1B-3D-3D-3
Puntaje940985961909

 

Jorge Alberto Quintero Cuchimba(4)

Período evaluadodel 01-03-2000 al 01-03-2001del 02-03-00 al 31-12-00del 01-03-1999 al 29-02-2000del 01-05-98 al 28-02-1999
FormularioD-1D-3D-3D-3
Puntaje1000907901937

 

Liliana Peinado Numa(5)

Período evaluadodel 01-03-00 al 01-03-01del 28-02-00 al 19-07-00del 01-03-99 al 28-02-00del 07-10-98 al 28-02-99
FormularioD-1D-3D-3D-3
Puntaje1000100010001000

 

Leonor Delgado Linares(6)

Período evaluadodel 01-01-01 al 28-02-01del 01-03-01 al 23-04-01del 01-03-00 al 28-02-01del 07-04-00 al 31-12-00
FormularioD-3D-3D-1D-3
Puntaje1000100010001000

 

El anterior cuadro comparativo le permite afirmar a la Sala que, contrario a lo manifestado por el tribunal, la señora Betty Luz Sánchez Tache no cuenta con evaluaciones de desempeño superiores a las de los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares y Liliana Isabel Peinado Numa. En efecto, se observa que sus puntajes son superados por los asignados a las señoras Delgado Linares y Peinado Numa, quienes obtienen una calificación constante de 1000 puntos.

Así mismo, debe decirse que, en relación con el señor Quintero Cuchimba la Sala no advierte una marcada diferencia en los puntajes asignados que le permita suponer que la demandante contaba con un mejor derecho.

De acuerdo con lo expuesto, a juicio de la Sala, la incorporación de los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares y Liliana Isabel Peinado Numa a la nueva planta de personal del Distrito de Barraquilla, no vulnera los derechos de carrera de la demandante toda vez que, como quedó visto, ninguno de ellos ostentaba inferiores calidades y competencias para desempeñar el empleo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 6.

Cabe recordar que, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación en reiteradas ocasiones, es la administración en ejercicio de una facultad discrecional quien decide que empleados permanecen vinculados en su planta de personal luego de un proceso de reestructuración, como el que se llevó acabo al interior del Distrito de Barranquilla. No obstante ello, y tal como lo establece el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, dicha facultad debe ser ejercida en forma adecuada a los fines de la norma que la autoriza y debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa.

Bajo estos supuestos, la Sala se aparta de las consideraciones hechas por el Tribunal en la sentencia apelada, en cuanto consideró que el puntaje por competencia asignado a la demandante constituía un referente para establecer el supuesto mejor derecho que le asistía a ser incorporada en la nueva planta de personal del Distrito de Barraquilla toda vez que, como quedó visto, es la evaluación del desempeño el único instrumento válido para determinar la idoneidad y capacidad de los empleados en carrera que desempeñan funciones públicas.

Del supuesto mejor derecho de la demandante

Sobre este particular, la Sala ha reconocido el mejor derecho como criterio para acceder a las pretensiones en casos de supresión de empleos, el cual consiste en que la persona o personas incorporadas, por ejemplo, no se encontraban inscritas en carrera o no cumplían con los requisitos del empleo. Empero, en tales circunstancias le corresponde al demandante probar el supuesto de hecho aludido.

Con el fin de satisfacer tal exigencia, en estos casos, la parte demandante debe allegar al expediente las hojas de vida o certificaciones expedidas por la entidad en las que se adviertan las calidades profesionales y académicas correspondientes, en relación con cada una de las personas respecto de las cuales alega mejor derecho que fueron incorporadas a la nueva planta de personal.

La Sala(7) en relación con el mejor derecho de los empleados escalafonados en carrera administrativa ha sostenido:

“El mejor derecho como argumento para permanecer en la nueva planta de personal, se deriva de las siguientes normas constitucionales y legales:

Artículo 125 de la Constitución Política, según el cual el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

Artículo 209 de la Constitución Política, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

La Ley 443 de 1998, artículo 2º, que consagra el principio del mérito, conforme al cual el acceso a los cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera.

El Decreto 1572 de 1998, artículo 148, según el cual las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución. (...)”.

Así las cosas, y descendiendo al caso concreto, observa la Sala, en los cuadernos 2, 3 y 4 del expediente, las hojas de vida de los señores Jorge Quintero Cuchimba, Leonor María Delgado Linares y Liliana Isabel Peinado en las cuales, se encuentra acreditado que cada uno de ellos venía desempeñando el empleo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, respecto del cual ostentaban los derechos propios del sistema de la carrera administrativa.

Observa la Sala que las incorporación de los empleados antes citados en la nueva planta de personal del Distrito de Barranquilla en nada vulnera los derechos de carrera que ostentaba la actora toda vez que, las personas antes citadas, como quedó visto, gozaban igualmente de los derechos propios del sistema de la carrera administrativa.

De otra parte, debe precisarse que la demandante no demostró que en la nueva planta de personal del Distrito de Barranquilla hubieran sido incorporadas personas que no ostentaran derechos de carrera, vinculadas mediante nombramientos provisionales, o sin el lleno de los requisitos necesarios para desempeñar el empleo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 06, razón por la cual, el cargo por la supuesta violación al mejor derecho de la actora tampoco está llamado a prosperar.

Finalmente, resulta oportuno expresar que en el presente caso la entidad cumplió con su deber resarcitorio al indemnizar a la actora. Ello permite concluir que la administración actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, por lo que de los actos de retiro no surgen elementos para inferir que existieron vicios de ilegalidad (fls. 84 a 85, cdno. 1).

Por lo expuesto, y como quiera que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la Sala revocará la decisión del tribunal por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 18 de octubre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Betty Luz Sánchez Tache contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. En su lugar, se dispone.

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Observa la Sala que la entidad incurrió en un error al sumar los puntajes de los señores Jorge Quintero y Betty Luz Sánchez toda vez que, en el cuadro visible a folio 265 del cuaderno 1 del expediente, el puntaje asignado a cada uno de ellos es de 3 y 5 puntos cuando debió ser de 42 y 51, respectivamente.

(3) Ver folios 96 97, 99 y 107 del cuaderno principal del expediente.

(4) Ver fls. 41, 43, 50 y 63 del cuaderno 4 del expediente.

(5) Ver fls. 90, 92, 93 y 112 del cuaderno 2 del expediente.

(6) Ver fls. 60, 61, 62 y 64 del cuaderno 3 del expediente.

(7) Sentencia de 1º de octubre de 2009. Rad. 2359-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve.