Sentencia 2002-00207/854-2011 de marzo 18 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 70001-23-31-000-2002-00207-01

Ref.: 0854-2011

Actor: Víctor Miguel Castro Yépez

Consejero ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo de dos mil quince.

«EXTRACTOS: Consideraciones

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico.

De acuerdo con lo planteado en el recurso de apelación, se trata de determinar en el presente caso, si el Municipio de Sincelejo está legitimado en la causa por pasiva para comparecer al proceso, considerando que según el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, la Personería Municipal, órgano de control que expidió el acto ficto demandado y al cual se encontraba vinculado laboralmente el actor, tiene autonomía administrativa y presupuestal.

2. Caso concreto.

Como motivo de censura, afirma el apelante que la parte actora debió demandar exclusivamente a la personería municipal y no al Municipio de Sincelejo, teniendo en cuenta que los actos administrativos tanto de vinculación como de desvinculación del demandante como personero delegado fueron expedidos por la personería Municipal de Sincelejo, además porque el artículo 8º de la Ley 177 de 1994, en concordancia con el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 le otorgó a las personerías distritales y municipales, autonomía presupuestal y administrativa para sus gastos de funcionamiento.

En la sentencia impugnada, el Tribunal negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Sincelejo, por considerar que si bien el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 le otorgó autonomía presupuestal y administrativa a las personerías municipales, no les otorgó personería jurídica, razón por la cual deben comparecer al proceso a través del municipio al cual pertenecen.

Al respecto, conviene recordar en primer lugar que la legitimación en la causa por pasiva hace relación a quien debe ser llamado a responder dentro del proceso y, por ende, demandado, en cambio la representación responde al interrogante sobre quién debe actuar en el proceso en nombre de la persona jurídica demandada.

El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo(1), modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, establece que las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

Al amparo de la referida disposición, la capacidad procesal en el proceso contencioso administrativo se otorgó a las entidades públicas que son las que gozan del atributo de la personería jurídica.

Bajo tal entendimiento, la jurisprudencia de la corporación ha expresado que, las personerías municipales, por ser órganos de control del nivel territorial carentes de personalidad jurídica, no tienen capacidad procesal y por lo tanto, deben comparecer al proceso contencioso administrativo, a través del respectivo municipio al cual pertenezcan.

Acerca del régimen de las personerías municipales y su falta de capacidad procesal, la Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alberto Arango Mantilla, en sentencia de 18 de abril de 2002, radicación 76001-23-31-000-1998-1106-01(2547-00), expresó:

“Conforme a la norma constitucional, la personería municipal es un organismo de control estatal que representa y vela por los intereses de la colectividad ante las demás autoridades administrativas y judiciales, cumpliendo funciones de Ministerio Público a nivel local, en lo que tiene que ver con la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, así como, las demás funciones que por disposición legal le corresponden (art. 178, L. 136/94).

Al referirse al régimen de las personerías municipales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dijo:

“… el régimen de las personerías, que comprende, de una parte, su organización; y, de otra, su actividad o función, pertenece, por una u otra, al régimen administrativo de los municipios o distritos colombianos.

Como organización, las personerías integran la administración municipal, en tanto que corresponde al concejo municipal o distrital determinar, conforme a la ley, su estructura y funciones, y elegir al personero, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, numerales 6º y 8º de la Constitución; del mismo modo, corresponde a los alcaldes y al concejo, elaborar y aprobar los presupuestos de las personerías (L. 166/94).

(…).

Como actividad o función, las personerías municipales y distritales tienen a su cargo el “control administrativo” en el municipio (art. 168, L. 136/94), que comprende, entre otras atribuciones, las de “vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales”, “ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas municipales…”, “vigilar la distribución de recursos provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación al municipio o distrito y la puntual y exacta recaudación e inversión de las rentas municipales…” (art. 178, nums. 3º, 4º, 21, L. 136/94), funciones éstas que no son exclusivas del Ministerio Público”(1).

Ahora bien, la personalidad jurídica debe consagrarse formalmente en el acto de creación de la entidad, evento en el cual se determina, por ejemplo, que se trata de un establecimiento público, o de una sociedad de economía mixta, o de una empresa industrial y comercial del estado, o de cualquier otra forma de organización político administrativa que le confiera dicha naturaleza y, esa capacidad jurídica, en el caso de la personería municipal no se presenta.

En otras palabras, la personalidad jurídica de un ente estatal debe estar dada expresamente en la Constitución, en la ley o bien en el acto de su creación. Pues, en tratándose de procesos contencioso administrativos, las partes se legitiman si, siendo demandante, es la persona que de conformidad con la ley está habilitada para que se resuelva si existe o no el derecho en la relación jurídica sustancial y, respecto del demandado, si es la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a la pretensión del demandante (…)”.

De acuerdo con dicho planteamiento jurisprudencial, la personería municipal, no obstante poseer autonomía administrativa y presupuestal, no tiene el carácter de persona jurídica del orden municipal para efectos de comparecer a juicio en defensa de la legalidad de sus propios actos.

El anterior criterio jurisprudencial se reiteró en la sentencia de 29 de julio de 2010, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2001-10886-01(1860-09), Actor: Cesar Augusto Córdoba Romero, Demandado: Personería de Bogotá D.C., al expresar lo siguiente:

En conclusión, la Personería de Bogotá D.C., no tiene el carácter de persona jurídica del orden distrital, para efectos de comparecer a juicio en defensa de la legalidad de sus propios actos, pues, sin lugar a dudas, era el Distrito Capital, la entidad que debió ser demandada dentro del presente proceso, sin que ello hubiere acontecido, por lo que, al haberse configurado la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el fallador de instancia queda atado, impidiendo con ello cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto”.

En este orden de ideas, dado que la personería municipal de Sincelejo no tenía capacidad para comparecer al proceso en defensa de la legalidad de sus propios actos, debía comparecer al proceso a través del Municipio de Sincelejo por ser la entidad pública a la cual pertenece, tal y como ocurrió en el presente caso.

Ahora bien, el Municipio de Sincelejo en su recurso de apelación, plantea que no debió ser demandado por cuanto la Personería Municipal cuenta con la autonomía presupuestal y administrativa para sus gastos de funcionamiento, de conformidad con el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, subrogado por el artículo 8º de la Ley 177 de 1994, cuyo texto consagra lo siguiente:

“ART. 168.—Personerías. “Nota de vigencia: Subrogado íntegramente por el artículo 8º de la Ley 177 de 1994, publicada en el Diario Oficial 41.653 del 28 de diciembre de 1994, el nuevo texto es el siguiente:

Las personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado por el concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde.

Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confieren la Constitución Política y la ley, así como las que reciba por delegación de la Procuraduría General de la Nación.

Las personerías contarán con una planta de personal, conformada, al menos, por el personero y un secretario”.

Pues bien, al tenor de la referida disposición, el presupuesto de las personerías municipales es apenas una sección dentro del presupuesto del respectivo municipio.

A su vez, el artículo 177 ibídem, establece que los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del respectivo municipio.

Para la Sala es claro que, al tenor de las disposiciones anteriores, aunque las personerías municipales están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagan con cargo al presupuesto del respectivo municipio.

Lo anterior significa que el monto de la condena por concepto de las prestaciones adeudadas al actor correrá por cuenta del presupuesto municipal, toda vez que el presupuesto de la personería municipal es apenas una sección del mismo, hecho que, aunado a la falta de capacidad procesal de la personería municipal, reafirma la legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Sincelejo.

En el mismo sentido, la Sala(2), en anterior oportunidad, sostuvo lo siguiente:

“En ese orden, el demandante como funcionario de la Personería Distrital en calidad de Personero Delegado Grado 04022, estaba sujeto a la administración distrital y en consecuencia su salario y prestaciones sociales se pagaban con cargo al presupuesto del municipio, de conformidad con el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 ya transcrito(3).

Así las cosas, en el evento en que se condene al pago de la sanción moratoria u otro valor se ordenara la cancelación de dicho monto a cargo del Distrito de Barranquilla”.

Las consideraciones expuestas son suficientes para desestimar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Sincelejo.

Ahora bien, como el recurso de apelación se circunscribió a la excepción resuelta, no le es dado a la Sala entrar a estudiar el fondo de la controversia. En estas condiciones, se procederá a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Víctor Miguel Castro Yepes contra el Municipio de Sincelejo - Personería Municipal».

1 “Modificado. L. 446/98, art. 49. ART. 149.—Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo amerita.

En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - Rama Judicial en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - Rama Judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial.

En los proceso sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.

PAR. 1º—En materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2º, numeral 1º, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en éstas.

PAR. 2º—Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de ésta se ejerce por él o por su delegado”.

NOTA: La anterior disposición, fue derogada por el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuya vigencia inició el 2 de julio de 2012. Es de aclarar que por disposición del artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el artículo 159 ibídem sólo resulta aplicable a las demandas y procesos instaurados con posterioridad a la entrada en vigencia del mismo.

1 Sentencia de 18 de enero de 2000, exp. AI-046, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 1º de noviembre de 2012, exp. 08001233100020060226501, ref. 0376-2011, Actor: Ausberto Bruges Daza.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 25 de marzo de 2010, rad. 44001-23-31-000-2004-00257-01(0928-07), Actor: Manuel Salvador de la Hoz, Demandado: Municipio de Maicao - Personería municipal.