Sentencia 2002-00215 de abril 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 470012331000200200215-01 (34.623)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Marina de las Salas de Bejarano y otros.

Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente

Referencia: Acción reparación directa

Bogotá, D.C., abril veintisiete de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto y 2) la caducidad de la acción desde la óptica de la afectación jurídica de inmuebles a parques nacionales.

1. Competencia.

Para que el asunto tenga vocación de doble instancia, la cuantía del proceso debe exceder de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al año 2002 —de presentación de la demanda—, esto es, la suma de $ 154’500.000(7).

Dado que por perjuicios materiales se solicitó una suma superior a $2.000’000.000, se impone concluir que esta corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto.

2. La caducidad de la acción.

La responsabilidad que se demanda del Estado tiene fundamento en la afectación y/o ocupación permanente del predio de propiedad de los aquí demandantes, al ser incluido dentro de la extensión del Parque Nacional Natural Isla de Salamanca, con lo cual se les privó a los actores del libre derecho de disposición de su inmueble.

De acuerdo con las pruebas allegadas en debida forma al proceso, la Sala encuentra lo siguiente:

— Mediante Acuerdo 4 de 1969, el Inderena reservó como Parques Naturales Nacionales un área de 21.000 hectáreas, la cual denominó Parque Nacional Natural Isla de Salamanca(8).

— El referido Acuerdo fue aprobado por medio de la Resolución 292 de 1969, dictada por el Ministerio de Agricultura(9).

— En el folio de matrícula inmobiliaria 228-0004858, correspondiente al predio rural denominado Las Cejas, aparece la anotación de fecha 8 de agosto de 1985, mediante la cual se registró el Acuerdo 4 del Inderena, por cuya virtud se delimitó y se reservó como Parque Nacional Natural Isla Salamanca(10).

— Posteriormente, el Ministerio de Agricultura expidió la Resolución 2394 de 1995, a través de la cual dispuso que “todas las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, figuren a favor de la Nación(Se destaca).

Dentro de la referida Resolución 2394, se hizo alusión a lo siguiente:

“… el Inderena mediante acuerdos emanados de la honorable junta directiva, aprobados por resoluciones ejecutivas expedidas por el Ministerio de Agricultura, reservó, alinderó y declaró como áreas del sistema de parques nacionales naturales las que a continuación se relacionan así (…).

“17. Parque Nacional Natural Isla de Salamanca”(11).

— Luego, a través de la Resolución 472 de 8 de junio de 1998, el Ministerio del Medio Ambiente resolvió:

“ART. 1º—Recategorizar el Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca en la categoría de Vía Parque. Por lo tanto y para todos los efectos legales el área reservada y delimitada se denominará Vía Parque Isla de Salamanca.

“ART. 2º—Ampliar y redelimitar el área protegida por la Vía Parque Isla de Salamanca, ubicada en jurisdicción de los municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Viejo y Ciénaga, en una extensión de treinta y cinco mil doscientas (35.200) hectáreas, completando así una superficie total aproximada de cincuenta y seis mil doscientas (56.200) hectáreas …”.

— La anotación que consta en el folio de matrícula inmobiliaria del predio Las Cejas permite establecer que ese bien inmueble quedó incluido dentro de la extensión que fue delimitada y reservada por el INDERENA como Parque Nacional Natural Isla Salamanca y, además, ese hecho fue verificado por la propia Jefatura del Programa “Vía Parque Isla de Salamanca”, la cual certificó que:

“… el predio ‘LAS CEJAS’, se encuentra en su totalidad dentro del área de la vía Parque Isla de Salamanca”(12).

— Finalmente, el referido predio fue adjudicado a los ahora demandantes por sucesión intestada, cuya causante fue la señora Eliodora Echeverría Viuda de De Las Salas(13), según sentencias proferidas por los juzgados 5 y 8 de Familia de Barranquilla, proferidas el 21 de marzo de 2000, el 8 de febrero, 15 de marzo y 30 de abril de 2001(14).

Ahora bien, en relación con el cómputo del término de caducidad en casos que, como este, se demanda la responsabilidad del Estado por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales o parques nacionales, esta subsección ha considerado lo siguiente:

“Dado que la vía procesal a la cual acudió el actor fue la de la reparación directa, que la ocupación objeto de esta demanda fue decretada mediante Acuerdo 57 del 27 de agosto de 1987 de la Junta Directiva del Inderena, aprobada por medio de la Resolución Ejecutiva Número 84 del 13 de mayo de 1988 y que la demanda fue presentada el 12 de agosto de 1993, le corresponde a esta Sala analizar si al momento de presentación de la demanda ya había operado la caducidad de la acción, es decir, si para ese momento ya habían transcurrido los dos años a los que hace referencia el numeral 8 del artículo 136 C.C.A. (...).

“Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el registro de instrumentos públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación.

En efecto, según el artículo 67 del Decreto-Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales Renovables:

‘De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbres sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.

‘Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. 

‘Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre”(15) (Las negritas y subrayas son de la Sala).

Lo anterior se acompasa con la naturaleza del servicio público registral, tema respecto del cual se ha considerado que:

“… la jurisprudencia de esta corporación(16) ha expresado que uno de los aspectos más importantes del servicio público registral lo constituye el hecho de que sirve, justamente, de publicidad(17), en tanto da a conocer a terceros quién es el propietario del bien y, en consecuencia, quién puede disponer del mismo, así como su real situación jurídica …”(18) (se destaca).

Pues bien, en el presente caso, la afectación que dispuso el Inderena respecto del predio denominado Las Cejas —Acuerdo 4 de 1969— fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria de ese predio —identificado con el número 228-0004858— el 8 de agosto de 1985, motivo por el cual el término para ejercer la acción de reparación directa inició a partir del 9 de los mismos mes y año y feneció el 9 de agosto de 1987, de conformidad con la jurisprudencia antes descrita.

Ahora bien, como quedó expuesto en los antecedentes antes descritos, en estos casos, a título de principio, el término de caducidad se contabiliza a partir de que la afectación queda inscrita en el registro de instrumentos públicos, por regla general.

En ese sentido, la Sala encuentra que aún en el evento de que se acogiera que para este asunto el término de caducidad de la acción iniciara desde que los aquí demandantes manifestaron el conocimiento que tenían de la afectación del bien, la acción también estaría caducada, tal como se pasa a exponer.

En efecto, ocurre que en el proceso de sucesión intestada los hoy actores, por conducto de apoderado, presentaron ante el Juzgado Octavo de Familia de Barranquilla —que tramitó el proceso de sucesión intestada— el trabajo de partición y adjudicación de los bienes materia de dicha sucesión, con el fin de que se le impartiera aprobación.

El referido documento no cuenta con una fecha de elaboración y tampoco arroja claridad en relación con el momento en que fue presentado ante el juez de conocimiento, sin embargo, lo que para la Sala sí es claro es que en el contenido de ese memorial se efectuó una relación de los bienes relictos, entre ellos el predio Las Cejas, de acuerdo con la diligencia de inventario y avalúo que de aquellos bienes se hizo el 24 de febrero de 1999; allí quedó especificado lo siguiente:

“Activo

“…

“II. El derecho de dominio sobre las 3/8 partes de un inmueble conocido con el nombre de ‘LAS CEJAS’, ubicado también en el municipio de Sitionuevo (sic) Magdalena …

“Título de adquisición:

“El anterior inmueble es propiedad de la causante por adjudicación que de él se le hizo en el proceso de sucesión de su difunto esposo Nicanor De las Salas, protocolizado por medio de escritura pública 694 otorgada en la Notaría Primera de Barranquilla, el día 23 de abril de 1.923 y registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos de Sitionuevo (sic) (Magdalena) el día 24 de enero de 1986. Folio de matrícula inmobiliaria 228-0004858(19) (Destaca la Sala).

De conformidad con lo anterior, para la Subsección no existe duda de que para el momento en que se llevó a cabo dentro del proceso de sucesión de la causante Eliodora Echeverría Viuda de De Las Salas, esto es, el 24 de febrero de 1999, los demandantes en este proceso —e interesados en aquel otro— conocían de la afectación del inmueble que formaba parte de la masa sucesoral, puesto que en esa primera actuación judicial se hizo alusión al folio de matrícula inmobiliaria en el que ya estaba inscrita tal afectación, esto es, el Acuerdo 4 de 1969, que dispuso que ese inmueble formaba parte del Parque Nacional Natural Isla de Salamanca.

Es más, según la transcripción que acaba de hacerse, se puede establecer que la propiedad del inmueble en cabeza de la causante quedó registrada, incluso, después del registro de la afectación al Parque Nacional, pues esta última se produjo en el año 1985, en tanto que la adjudicación —también por sucesión— del predio a nombre de la señora Eliodora Echeverría Viuda de De las Salas, se hizo en el año siguiente, el 24 de enero de 1986.

Así las cosas, la Subsección encuentra que la acción ejercida está caducada, por cuanto, como ya se explicó, la afectación que dispuso el Inderena respecto del predio denominado Las Cejas fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria de ese predio el 8 de agosto de 1985, motivo por el cual el término para ejercer la acción de reparación directa vencía el 9 de agosto de 1987, pero la demanda solo se interpuso el 7 de marzo de 2002.

Y si en gracia de discusión se aceptara que el plazo para demandar inició desde el conocimiento del hecho por parte de los actores, la consideración en punto de la caducidad sería la misma, toda vez que, en ese hipotético evento, la demanda debía presentarse hasta el 25 de febrero de 2001, es decir, un año antes de la fecha en que se interpuso.

De otro lado, frente a este asunto, dicho sea de paso, no puede predicarse que el término de caducidad respecto de los aquí demandantes solo inició su cómputo a partir del momento en que adquirieron el bien inmueble Las Cejas, pues como lo ha sostenido esta corporación, con ocasión de esta clase de proceso, la “… afectación al interés general no se predica del propietario, sino del bien …”, es decir, que para el momento en que a los actores les fue adjudicado el inmueble mediante sucesión, sobre este ya pesaba una afectación jurídica de carácter general.

Así lo ha determinado la Sala:

“Desde un punto de vista normativo, las funciones social y ecológica de la propiedad le imprimen un sustento constitucional claro a toda afectación de los bienes muebles e inmuebles; la ley establece el contenido de dicha función según el interés general que se quiera cumplir, finalmente, le corresponde a la administración pública identificar aquellos bienes muebles e inmuebles que están llamados a soportar dichas afectaciones por sus especiales características. En este orden de ideas, las afectaciones al interés general que gravan determinados bienes encuentran sustento en las funciones social y ecológica de la propiedad, pero también la concretan en bienes individualmente considerados.

“Se trata de limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que por las razones expuestas deben, en principio, ser soportadas por los propietarios de los bienes sobre los que recaen, esto quiere decir que una determinada afectación al interés general no se predica del propietario, sino del bien; en este sentido, quien quiera que sea el propietario del inmueble verá limitado el ejercicio de su derecho, es una carga que pesa sobre la cosa y no sobre el sujeto titular de la misma(20) (se destaca).

Y en línea con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido:

“Esta Sala de vieja data ha sostenido que “reunidos los elementos constitutivos expresados, el derecho de herencia se fija definitivamente en cabeza del heredero, radicado desde la delación en forma condicional. El modo de sucesión ha operado; en cabeza del sucesor existe, como elemento positivo, el derecho hereditario, patrimonial, individualizado y autónomo, de tal manera que cuando sobreviene la partición, no es para transferir al heredero un derecho que ya tiene y en ejercicio del cual interviene en ella, sino para liquidar la comunidad universal hereditaria y poner término a la indivisión, distribuyendo los bienes entre los copartícipes a prorrata de su derecho, con efecto desde el día de la muerte. De esta manera la época de indivisión desaparece y entre la propiedad exclusiva del causante y la propiedad exclusiva del causahabiente no hay solución de continuidad: el último no es sino continuador de la persona del primero, quien dejó de serlo desde la muerte (…)” (Se deja destacado en negrillas y en subrayas)(21).

Como consecuencia, se revocará la sentencia apelada y se declarará probada la caducidad de la acción, toda vez que la afectación jurídica del bien inmueble de los actores data del año 1969, la cual quedó inscrita en el registro de instrumentos públicos en el año 1985, es decir, que a partir de allí fue pública y, de esa afectación, los actores manifestaron tener conocimiento el 24 de febrero de 1999, motivo por el cual debieron ejercer la acción hasta el 25 de febrero de 2001 pero solo lo hicieron un año más tarde, el 7 de marzo de 2002, cuando el término de 2 años previsto en el artículo 136 del C.C.A., ya había expirado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: REVÓCASE la sentencia apelada, esta es, la proferida el 10 de noviembre de 2006, por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Segundo: DECLÁRASE probada la caducidad de la acción.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente a su tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

7 Dado que el salario mínimo para el año 2002 era de $309.000.

8 Fls. 223 a 226 c 2.

9 Fls. 137 y 138 c 1.

10 Fls. 9 y 10 c 2.

11 Fls. 143 a 149 c 1.

12 Fl. 30 c 1.

13 Fl. 89 c 2.

14 Fls. 23 a 117 c4.

15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 21.906; M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

16 [cita del original]: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 14 de abril de 2010. Expediente 16744.

17 [cita del original]: VELÁSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo; Bienes, Editorial Temis, Bogotá, Novena edición, 2004, p. 309.

18 Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 13 de mayo de 2014, exp. 23.128; M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

19 Fl. 235 c 2.

20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 21.906; M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 27 de septiembre de 2013, exp. 110131030132005 00488 01; Magistrado Ponente: Dr. Fernando Giraldo Gutiérrez.