Sentencia 2002-000242 de septiembre 10 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 2002-00242

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

EXTRACTOS: «Antes de entrar a definir el problema jurídico por resolver, corresponde efectuar algunas precisiones sobre la naturaleza del vínculo que ostentaba el accionante con la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, teniendo en cuenta para el efecto la certificación obrante a folio 120 del expediente en la que consta que el señor Carreño Pérez fue trabajador oficial, así:

"Que el señor José Carreño Pérez identificado con cédula de ciudadanía 4.036.840, estuvo vinculado en esta universidad como trabajador oficial desde el 1º de febrero de 1974 y hasta el 1º de septiembre de 2002, fecha en la cual se retiró por edad de retiro forzoso al cargo de cocinero mayor (Res. 2280, ago. 8/2002)".

Al respecto, el Decreto-Ley 80 de 1980 "por el cual se organiza el sistema de educación postsecundaria", dispuso que las instituciones públicas de educación superior ostentaban la calidad de establecimientos públicos, del orden nacional, departamental o municipal; de unidades administrativas especiales; o, de unidades docentes dependientes del Ministerio de Educación Nacional. Así mismo precisó, entre otras cuestiones, la naturaleza del vínculo del personal administrativo que se desempeñara en las mismas, en los siguientes términos:

"ART. 122.—El personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales. Tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones de construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones o equipos (...)" (negrilla fuera de texto).

Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, sin embargo, la situación de las instituciones de educación superior se modificó sustancialmente. En tal sentido, el artículo 69 de la norma fundamental garantizó la autonomía universitaria, con el objeto de que dichos entes pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, "de acuerdo con la ley".

Ahora bien, con el objeto de regular el marco general del funcionamiento del servicio público de educación superior en el nuevo orden jurídico, el Congreso expidió la Ley 30 de 1992 la cual, además de derogar expresamente el Decreto-Ley 80 de 1980(1)y establecer que las universidades estatales u oficiales se organizarían como entes universitarios autónomos(2), efectuó algunas referencias al personal administrativo vinculado a las mismas, dentro de las cuales no se encuentra la regulación de la naturaleza del vínculo que bajo la nueva organización del servicio educativo ostentaría el personal administrativo.

Bajo estas precisiones, entonces, puede concluirse, en primera instancia, que: (i) en vigencia del Decreto-Ley 80 de 1980 el accionante, cocinero mayor, gozó, en principio, de la calidad de trabajador oficial; (ii) con la nueva regulación de la Ley 30 de 1992, al haberse modificado la naturaleza de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, su calidad no fue definida expresamente por el legislador.

Este vacío aparente fue objeto de consideración por la Corte Constitucional en la sentencia C-299 de 30 de junio de 1994, en la que declaró la inexequibilidad de una norma del Decreto 1210 de 28 de junio de 1993 "por la cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia"(3), en la cual se definía dentro del personal administrativo quienes ostentarían la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción y quienes la de trabajador oficial(4), bajo el argumento de que la clasificación de los cargos dentro de la estructura de un ente universitario autónomo correspondía al mismo ente a través de sus estatutos.

Al respecto, manifestó la providencia referida:

"El marco legal al cual debe someterse la universidad tiene unos límites precisos y limitados; por lo tanto, la ley no puede extender sus regulaciones a materias relativas a la organización académica o administrativa, como sería por ejemplo, en los aspectos relacionados con el manejo docente, (selección y clasificación de sus profesores), admisión del personal discente, programas de enseñanza, labores formativas y científicas, designación de sus autoridades administrativas, manejo de sus recursos, etc. Si el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía (...).

Precisa la Corte, que la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque "la comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos", como lo ha señalado la Corte en reciente oportunidad (...).

De bulto se descubre la extralimitación del legislador extraordinario, porque asume definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas a la propia universidad dentro del radio propio de su autonomía a través de regulaciones que forman parte del cuerpo de sus estatutos" (negrilla fuera de texto).

De conformidad con lo sostenido por la mencionada corporación, entonces, puede concluirse que la definición de la naturaleza del vínculo de los funcionarios administrativos al servicio de los entes universitarios autónomos corresponde al mismo ente a través de sus estatutos.

Sin embargo, tal como lo ha establecido esta corporación y la misma Corte Constitucional en diferentes providencias, la autonomía que garantiza la Constitución Política a los entes universitarios no es absoluta, pues Colombia es una República unitaria y a dicha concepción del Estado resulta contraria la existencia de instituciones, organismos, instituciones o entes que se escapen a la órbita del ordenamiento jurídico fundamental.

En este sentido, en un concepto reciente de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, consejero ponente doctor Gustavo Aponte Santos(5), se expresó:

"Ahora bien, una situación es que se permita a las universidades gozar de autonomía en los asuntos del personal administrativo y otra distinta es que se desconozca el marco constitucional de la obligatoriedad y naturaleza de la carrera administrativa. Por lo tanto, los estatutos no podrán desconocer el artículo 125 de la Constitución que ordena que los empleos públicos deben ser provistos por concurso de méritos y teniendo en cuenta las demás normas vigentes sobre las especificidades del régimen de dichos empleados públicos".

Bajo esta perspectiva, revisado el Acuerdo 072 de 2001, estatuto de personal administrativo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, expedido por el consejo superior universitario, se observa que en el capítulo IV "clasificación del personal administrativo", artículo 14, dispuso: "Son trabajadores oficiales de la universidad los que define la ley".

Teniendo en cuenta lo anterior, se establece que la naturaleza del vínculo jurídico del accionante al momento de la terminación de su relación se regía por lo dispuesto en la ley, y como la Ley 30 de 1992 no dispone nada al respecto, ha de remitirse a la ley que regula en términos generales la vinculación de un funcionario a una entidad estatal.

Al respecto, dispone el artículo 125 de la Constitución Política, que:

"Los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley".

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Teniendo en cuenta lo anterior, en razón a que el accionante evidentemente no desempeñó funciones relacionadas con las anteriores actividades, en vigencia de la nueva normatividad que reguló el funcionamiento de los entes universitarios autónomos debe concluirse que su vinculación fue de naturaleza legal y reglamentaria.

Apoya dicho argumento, además, el hecho de que de conformidad con lo manifestado por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia el accionante fue retirado mediante Resolución 2280 de 8 de agosto de 2002, acto administrativo que es propio de una vinculación legal y reglamentaria.

En conclusión, teniendo en cuenta que dentro del expediente no obra prueba de que el accionante bajo la estructura del ente universitario autónomo desempeñara funciones que en virtud de la ley se consideren propias de un trabajador oficial, debe concluirse que su relación laboral terminó con las notas distintivas de una relación legal y reglamentaria».

(1) Artículo 144 ibídem.

(2) Artículo 57 ibídem.

(3) Expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 142 de la Ley 30 de 1992.

(4) Artículo 25 del Decreto 1210 de 1993: "El personal administrativo vinculado a la Universidad Nacional será: de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa o trabajadores oficiales.

Son empleados de libre nombramiento y remoción quienes desempeñan cargos de dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores oficiales quienes desempeñan labores de construcción de obras y de jardinería". El aparte resaltado fue objeto de demanda.

(5) Concepto de 31 de julio de 2008, radicado interno 1906.