Sentencia 2002-00282 de junio 3 de 2008

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-25-000-2002-00282-02(AI)

Consejero ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Fabio Alberto Rivera Acevedo

Demandado: Gobierno Nacional

Bogotá, D. C., tres de junio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones.

De la competencia.

El artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política, atribuye al Consejo de Estado la función de conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

De igual forma el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en su numeral 7 dispone que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:

(…).

7. De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa…”.

En relación con la competencia para conocer de las demandas contra el Decreto 1421 de 1993, esta Sala en sentencia del 25 de mayo de 2004(1) señaló:

“…, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 13 de octubre de 1994 declaró que la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, corresponde al Consejo de Estado, teniendo en cuenta que en el artículo 241 de la Carta, los numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150, numeral 10; 341. 212, 213, y 215 de la norma superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley.

Los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos anteriores tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional; pero como la norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artículo 150 mencionado no la cobija en vista que es una norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para expedirla.

Precisado lo anterior, encuentra la Sala que en la demanda se citan como infringidos por el Decreto demandado solamente preceptos constitucionales y, de otra parte, el Decreto 1421 de 1993 no corresponde a función netamente de carácter administrativo, de manera que procedía, en efecto, el ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado…”.

De las disposiciones acusadas.

El ciudadano Fabio Alberto Rivera Acevedo solicita que se declare la nulidad parcial del Decreto 1421 de 1993 en los apartes de las disposiciones que aparecen subrayadas, a saber:

ART. 125.—Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso.

Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales son empleados públicos o trabajadores oficiales. En los estatutos de dichas entidades se precisarán cuáles servidores tienen una u otra calidad.

Los servidores de las sociedades de economía mixta, no sometidas al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se regirán por el derecho privado.

ART. 126.—Carrera administrativa. Los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias.

ART. 127.—Selección de trabajadores. La selección de los trabajadores oficiales se hará mediante convocatoria pública que debe realizarse con la antelación y publicidad suficientes para garantizar el mayor número posible de candidatos. El aspirante seleccionado se vinculará mediante contrato. El Concejo dictará la reglamentación correspondiente.

ART. 130.—Régimen disciplinario. Los procesos disciplinarios de los empleados públicos del Distrito y sus entidades descentralizadas se adelantarán conforme a las siguientes regias:

1. No se podrán establecer trámites o etapas diferentes a los señalados en el procedimiento adoptado por el presente decreto.

(…).

De los cargos formulados en la demanda y el problema jurídico a resolver.

El problema jurídico en el presente asunto versa sobre el estudio de constitucionalidad de las disposiciones que se acusan, y se contrae a establecer si las mismas en los apartes señalados por el demandante resultan violatorias del principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, y por tanto si el Gobierno Nacional desbordó la facultad conferida por el artículo 41 transitorio de la Carta Política.

No obstante que en la demanda se citan como violadas algunas normas de la Ley 30 de 1992, la confrontación de las disposiciones acusadas sólo se hará respecto de las normas de orden constitucional por tratarse de un Decreto que goza de la misma entidad normativa que la ley.

Del marco normativo conceptual.

El Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado de una facultad excepcionalmente conferida por el Constituyente al Gobierno Nacional —art. transitorio 41— de la Constitución Política, facultad que en principio le corresponde al Congreso como legislador. De tal manera que desde el punto de vista material y jerárquico es un acto de naturaleza legislativa.

El artículo transitorio 41 de la Carta facultó al Gobierno Nacional para expedir, en el evento de que el Congreso durante los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución no las expidiera, las normas sobre el régimen especial para el Distrito Capital a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo que significa que el Decreto 1421 de 1993 expedido con fundamento en dicha facultad, tiene la misma entidad o fuerza normativa que las leyes especiales a que hace referencia el citado artículo 322(2).

El artículo 322 señala que el régimen especial de Bogotá alude solo a los tres aspectos que la norma enuncia, a saber: el régimen político, fiscal y administrativo.

En este orden de ideas el primer interrogante a resolver es si el Gobierno Nacional desbordó las facultades conferidas por el artículo 41 transitorio de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que son propios de la autonomía universitaria y el régimen especial de los entes universitarios autónomos que reconoce la misma Constitución.

La Sala acomete el estudio del presente asunto, bajo el orden que a continuación se expone:

De la cosa juzgada.

En sentencia del 14 de julio de 1995 Exp. 2680-3051(3), la Sección Primera de esta Corporación, estudió en demanda de simple nulidad la constitucionalidad de algunos de los artículos del Decreto 1421 de 1993 que en el presente asunto son objeto de cuestionamiento, negando las súplicas de la demanda, entre otros, bajo los siguientes argumentos, que resuelven los cargos que en aquella oportunidad fueron formulados por el actor, y que en lo pertinente para el caso concreto se transcriben a continuación:

En relación con el décimo segundo cargo, formulado en contra de los artículos 125 a 134 del Decreto 1421 de 1993 por incurrir en violación de los artículos transitorios 41, 322 a 324, 374 de la Carta Política; 156, 288, 292, 293 del Decreto 1333 de 1986; 2º, 26 y 30 de la Ley 10 de 1990, debido a que, según el actor, las indicadas normas constitucionales no facultaron al Gobierno para expedir el régimen laboral del Distrito o para modificar el ya existente sino para expedir su régimen administrativo, que son dos cosas distintas, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues la simple circunstancia de que los citados artículos 322 a 324 no hagan expresa referencia a la facultad de expedir el régimen laboral y de derechos salariales y prestacionales de los empleados trabajadoresdel Distrito Capital no quiere decir que el régimen establecido para ellos en los actos acusados no puede ser considerado como parte del “administrativo” que el citado artículo 322 autoriza determinar a las leyes especiales que para el mismo se dicten, en este caso el Decreto 1421 de 1993, el cual se asimila a un mandato con categoría de ley.

De otra parte, en lo relativo a los cargos de violación de las disposiciones legales que respecto de algunos de dichos actos se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones hechas en el análisis del cargo precedente”.

Esta sentencia —que niega la nulidad— al tenor de lo previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, produce efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada, esto es, frente a la presunta infracción de normas que sirvieron de sustento y de apoyo al demandante para solicitar la nulidad impetrada, y que para el caso en particular, tocan con el régimen laboral de los empleados del distrito.

En el presente asunto, el debate central de la controversia de acuerdo al planteamiento de la demanda, se contrae a establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, cargo que difiere en lo sustancial —dada la especificidad de la materia— de los motivos de censura estudiados en la sentencia enunciada, razón por la cual no se configura la excepción de cosa juzgada.

De la autonomía universitaria.

El artículo 69 de la Constitución Política, consagra la autonomía universitaria, la cual ha sido interpretada como “una garantía institucional con la cual se busca legitimar la capacidad de autorregulación y autogestión, tanto en el campo educativo como administrativo, de las instituciones tanto oficiales como privadas, encargadas del servicio público de educación superior”(4).

Sobre el principio de la autonomía universitaria, la Corte Constitucional(5) ha señalado:

“...La Constitución, de manera inequívoca, consagró el principio de la autonomía universitaria, en el artículo 69, así: "Se garantiza la autonomía universitaria." Y no se quedó sólo en dicho enunciado, sino que la misma disposición señaló que tendría un régimen especial: "Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado." (se resalta). Es decir, que el régimen especial de los entes universitarios es de origen constitucional.

El legislador, en cumplimiento del mandato constitucional, expidió la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior". En sus artículos 28 y 57, la citada ley desarrolló los aspectos en que se refleja la mencionada autonomía, que resulta oportuno transcribir.

"ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho de darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional".

El artículo 57 de la ley, se refiere, concretamente, en el inciso tercero, a la organización del personal docente y administrativo:

“ART. 57.—Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

“El carácter especial del régimen de las universidades estatales y oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley”.

PAR.—Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”.

Obsérvese que la propia Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, establece la distinción entre "universidades estatales u oficiales" y otras "instituciones de Educación Superior" (art. 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, como quiera que a los entes educativos que “no tengan el carácter de universidad” según lo previsto en dicha ley, se les asigna la categoría jurídica de “establecimientos públicos”.

Dada esa diversidad en la naturaleza jurídica, se explica luego que las demás disposiciones del título III de la citada Ley 30 de 1992 se ocupen, de manera específica de desarrollar lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son “universidades estatales u oficiales”, régimen que resulta distinto al tratarse de las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, como queda claramente dispuesto en el artículo 80 de la misma ley, en el cual se prescribe que el régimen del personal docente y administrativo de estas, será el “establecido en el estatuto general y reglamentos respectivos”.

En varias sentencias se ha ocupado esta corporación de la autonomía universitaria que garantiza la Constitución. Así, la Corte, en la Sentencia T-492 de 1992, señaló que la autonomía universitaria implica que la formación académica tenga lugar “dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo”. Es decir, el concepto de autonomía implica la consagración de “la libertad de acción de los centros educativos superiores”. Dice esta sentencia, en lo pertinente:

“En ese orden de ideas, por lo que respecta a la educación superior, el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

(...).

En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.

(...).

Son de competencia del legislador las funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión de las universidades (C.N., art. 68) y de dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas y regirse por sus estatutos (C.N., art. 69)." (Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (se resalta). En la Sentencia T-02 de 1994, la Corte reiteró estos conceptos.

Posteriormente, la corporación, en la Sentencia C-547 de 1994, examinó la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, que se transcribió atrás. En lo pertinente, la Corte se refirió a los límites de la autonomía universitaria, el papel del Estado para regular y ejercer la vigilancia sobre la educación, y lo que significa que el constituyente autorizara a la ley, para crear un régimen especial, para las universidades del Estado. La Corte se refirió al tema así:

"A más de lo anterior, el constituyente autoriza a la ley para crear un "régimen especial" para las universidades del Estado, lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir la Constitución, establecer un régimen contractual diferente para tales entes universitarios, como lo hizo en las normas acusadas, al determinar en el inciso tercero del artículo 57, que el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprende el régimen contractual; y consagrar en el artículo 93 que los contratos que celebren dichas instituciones se regirán por las normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, exceptuando los de empréstito, que deben someterse a las reglas del "Decreto 222 de 1983, o a las normas que lo modifiquen o deroguen". Y como este ordenamiento fue derogado por la ley 80 de 1993, ha de entenderse que la normatividad a la cual se remite el precepto demandado, es la citada ley" (Sent. C-547/94, M.P. Carlos Gaviria Díaz) (se resalta).

Y en recientes pronunciamientos (C-368, C-475, C-506 y C-746, todas de 1999), la Corte ha reiterado estos criterios sobre la autonomía universitaria, como lo hizo en la Sentencia C-368 de 1999, en la que expresó que:

"El caso de la autonomía universitaria es diferente. La autonomía universitaria tiene por fin garantizar la libertad de cátedra y de investigación, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educación superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podrían hacer mella en la libertad académica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constitución, la cual señala de manera precisa, en su artículo 69 que “[l]as universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos”, norma que ha sido interpretada por esta Corporación en el sentido de afirmar que los centros universitarios “pueden determinar cuáles [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoción”(6) (Sent. C-368/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) (se resalta).

Esta corporación, en la Sentencia C-506 de 1999, al examinar la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en cuanto entraba a establecer como de libre nombramiento y remoción, los empleos de Rector, Vice-rector y Decano de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos, declaró su inexequibilidad por las siguientes razones: a) por no existir ni teórica ni fácticamente instituciones de educación superior que no sean autónomas; b) porque la Corte, en las sentencias C-195 de 1994 y C-475 de 1999, ya había considerado que los cargos de Rector, Vice-rector y Decano, de libre nombramiento y remoción, deben ser producto de la propia comunidad universitaria, según disponen los artículos constitucionales que consagran el principio de la autonomía universitaria.

(...).

En síntesis, la jurisprudencia de la Corte ha estado encaminada a proteger los principios consagrados en la Constitución respecto de que sean las propias autoridades universitarias, de acuerdo con el régimen especial, de origen constitucional, las que decidan sobre los asuntos que se relacionan con tales entidades.

Así lo había ya señalado esta Corporación en la Sentencia C-746 de 1999. Allí se dijo, expresamente, que dado el origen y el carácter especial del régimen de las universidades oficiales, la administración y vigilancia de las carreras de los servidores de tales entes, se sustrae del conocimiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, según dispone el artículo 130 de la Constitución. Dijo, en lo pertinente, la sentencia:

“De lo expresado en estas sentencias, se llega a las siguientes conclusiones:

1. Se excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; Rama judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional.

Cabe advertir que en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia al inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política, que consagró que las universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: “La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”.

En consecuencia, la Corte considera que de acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por la Constitución, las universidades oficiales tienen, también, como los órganos antes mencionados, un régimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta interpretación se armoniza con la jurisprudencia de esta corporación, expuesta en la Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, que desarrolló a profundidad el significado de la autonomía universitaria, referido, específicamente, a las universidades oficiales, bajo la perspectiva de que se trata de entes con regímenes especiales.

Es decir, que a la lista que se ha expuesto, hay que agregar a las universidades del Estado, pues su creación con régimen especial, es de origen constitucional, por expresa disposición en el artículo 69 de la Carta.

2. La exclusión que hace la norma constitucional de los regímenes especiales, no significa que no exista para estos el principio de la carrera, ni mucho menos, que estén exentos de administración y vigilancia estatal. Ellas se ejercerán de acuerdo con la ley que para tal efecto se debe expedir”. (Sent. C-746/99, M.P. Alfredo Beltrán Sierra) (se resalta).

En Sentencia C-220-97 la Corte Constitucional expresamente indicó que las universidades públicas, en tanto órganos autónomos del Estado, no hacen parte de la Rama Ejecutiva, exponiendo la tesis central planteada, entre otros, bajo los siguientes argumentos:

“b. Las universidades públicas en tanto órganos autónomos del Estado no hacen parte de la rama ejecutiva

Ese tipo de autonomía, entendida como capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado en los términos del artículo 113 de la Constitución Política, el cual establece, que además de los órganos que integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre ellos el Banco de la República (C.P., art. 371); la denominada Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 77), y las universidades del Estado (C.P., art. 69), organismos todos a los que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su carácter de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal propio, lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique “...exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado”(7),o no admitir el control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en cuanto se nutren de recursos públicos....

En cuanto a la universidades, el artículo 69 de la Constitución Política en su primer inciso les garantiza a todas, públicas y privadas, autonomía, esto es capacidad para darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos; en el inciso segundo prevé que las universidades públicas, en cuanto órganos autónomos que no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, requieren de un régimen especial que les permita cumplir sus objetivos y misión sin interferencias del poder político, por lo que le ordena al legislador establecer para ellas dicho régimen especial.

(…).

En esta perspectiva, sus funciones esenciales, la docencia, la investigación y las actividades de extensión, se cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las ejecutan, no de las que impongan los directivos de la institución y mucho menos de las que provengan del poder central; esa tarea le corresponde a los actores que integran la institución, rectores y evaluadores de su propio quehacer, quienes aplican una singular y propia lógica en cada actividad, distinta a la aplicable al común de las actividades administrativas propias del Estado; esas funciones no pueden ser calificadas, porque no lo son, como funciones de carácter administrativo, dirigidas, la mayoría de las veces, a proveer de un bien o un servicio a los asociados (recreación, salud, agua, luz, transporte), cuyo diseño y programación en cada caso si está centrado en una determinada autoridad, que encabeza una organización organizada jerárquicamente y de manera vertical...”.

Bajo el criterio jurisprudencial que antecede, es claro para la Sala Plena lo siguiente:

El Constituyente de 1991 consagró en el artículo 69 de la Carta el principio de la autonomía universitaria, como reconocimiento a las instituciones de educación superior de la libertad de acción para autogobernarse y autodeterminarse dentro del marco de limitaciones que la misma constitución y la ley les impongan.

La autonomía universitaria encuentra justificación en la necesidad de que el acceso a la formación académica se lleve a cabo dentro de un ambiente libre y ajeno a cualquier interferencia del poder público. No obstante, dicha autonomía no debe entenderse como absoluta, de tal manera que compete al legislador fijar las restricciones que excepcionalmente sean necesarias en aras del cumplimiento de la misión de los centros de educación superior dentro del Estado Social de Derecho.

Ese principio de la autonomía universitaria es considerado en las sociedades modernas y posmodernas como uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático, pues en virtud de dicha autonomía las universidades pueden cumplir con la misión encomendada en beneficio del desarrollo del individuo y de la sociedad.

Ahora, si bien la autonomía universitaria comporta un poder de autodeterminación, no puede considerarse que las universidades conformen un universo jurídico independiente, pues estas deben funcionar en armonía con el conjunto normativo que regula el Estado. De tal forma que todo ente universitario debe concebir, proyectar y realizar sus actuaciones con cabal acatamiento del derecho positivo, conforme el mandato del artículo 6º de la Constitución Política.

Dentro de la estructura del Estado, además de los órganos que integran las ramas del poder público, conforme el artículo 113 de la Constitución Política, existen otros, “autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, dentro de los que se cuentan las Universidades del Estado (C.P., art. 69), entidades que ostentan una categoría jurídica diferente a las previstas en la Ley 489 de 1998 y que exigen un “régimen especial”, reconocido por el Constituyente, que a su vez respeta la libertad de acción de los mismos, pero como parte de la sociedad y no de manera aislada.

Ese régimen especial de los entes universitarios autónomos como se ha establecido, es de origen constitucional, de tal forma que en cumplimiento de dicho mandato, se expidió la Ley 30 de 1992 en cuyos artículos 28 y 57 se desarrolló la autonomía universitaria. La ley 30 de 1992 fijó la distinción entre universidades estatales u oficiales y otras instituciones que no tengan el carácter de universidad a las que se les asigna la categoría jurídica de “establecimientos públicos”.

A través de la mencionada Ley 30 de 1992, ley ordinaria, el legislador creó la categoría de los entes universitarios autónomos, disponiendo en el artículo 57 que las universidades estatales u oficiales debían organizarse como “entes universitarios autónomos”, con régimen especial.

Lo que define y diferencia a los entes universitarios autónomos de los demás organismos descentralizados, además de su objeto, es la autonomía que la Constitución (art. 69) les reconoce de manera expresa.

Del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 frente al principio de la autonomía universitaria.

El artículo 125 acusado es del siguiente tenor:

ART. 125.—Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso.

Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales son empleados públicos o trabajadores oficiales. En los estatutos de dichas entidades se precisarán cuáles servidores tienen una u otra calidad.

Los servidores de las sociedades de economía mixta, no sometidas al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se regirán por el derecho privado” (negrilla fuera de texto).

El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 que define a los servidores públicos del Distrito, resulta a juicio de esta Sala, inconstitucional en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades estatales u oficiales del Distrito, pues sobre el particular se impone el respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que establezca la ley al dictar las normas sobre “régimen especial” para las universidades del Estado, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política.

Lo anterior no quiere decir que en atención al principio de la autonomía universitaria, se excluya a las universidades estatales u oficiales de las disposiciones constitucionales que en materia de función pública (arts. 122 y ss.) le sean aplicables como instituciones públicas, y que deban cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador de acuerdo con su naturaleza y misión establezca especialmente para ellas, de manera que les permita desarrollarse como entes públicos con amplio margen de autonomía respecto de los poderes públicos.

El citado artículo 69 de la Constitución dispone que la ley establecerá “un régimen especial” para las universidades, de ahí la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.

La Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (lits. a) y f)). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: “a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d) Régimen disciplinario”. Y, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, y los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.

De otra parte, en desarrollo de la autonomía universitaria que emana de la Constitución y de acuerdo con las leyes que la desarrollan, las universidades gozan de competencia para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo.

No obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador. Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organizó el servicio público de la educación teniendo en cuenta como principio constitucional la autonomía universitaria estableció un régimen especial para las universidades del Estado regulando lo concerniente al régimen de personal docente y administrativo, disposiciones a las que deben atender los entes universitarios autónomos de los distintos órdenes, incluyendo las universidades del Distrito, como en efecto se dispuso de manera expresa en el artículo 54 del Decreto 1421 de 1993 al señalar que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas tendrá la naturaleza de ente universitario autónomo, de conformidad con la Ley 30 de 1992.

Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 69 de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al “régimen especial para las universidades oficiales”.

Por lo anterior, el cargo está llamado a prosperar en cuanto a la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

Del artículo 126 del Decreto 1421 de 1993.

ART. 126.—Carrera administrativa. Los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias.

El artículo 126 demandado no se aplica a las universidades estatales organizadas como “entes universitarios autónomos”, puesto que no hacen parte del sector descentralizado del Distrito Capital, dado que tienen régimen especial.

Además, la Corte Constitucional en Sentencia de C-560 de 2000 puntualizó que la Ley 443 de 1998(8) sobre carrera administrativa, se aplica a las instituciones de educación superior que no tengan la naturaleza de universidades estatales u oficiales conforme a la ley. De acuerdo con la sentencia de exequibilidad condicionada del artículo 3º de la Ley 443 de 1998, dentro de la expresión "al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior en todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera;" contenida en el artículo 3º de la mencionada ley, "Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones", no quedan comprendidas las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la ley.

En este orden de ideas, las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la ley, están excluidas del régimen de carrera administrativa de que trata la Ley 27 de 1992 derogada por la Ley 443 de 1998(9).

El cargo no está llamado a prosperar.

Del artículo 127 del Decreto 1421 de 1993.

ART. 127.—Selección de trabajadores. La selección de los trabajadores oficiales se hará mediante convocatoria pública que debe realizarse con la antelación y publicidad suficientes para garantizar el mayor número posible de candidatos. El aspirante seleccionado se vinculará mediante contrato. El Concejo dictará la reglamentación correspondiente.

A juicio de la Sala esta disposición no desconoce el principio de la autonomía universitaria y tampoco se advierte la trasgresión de las normas que se invocan en la demanda, en cuanto que no se aplica a las universidades estatales, se reitera, por gozar de un régimen especial.

El cargo no prospera.

Del artículo 130 del Decreto 1421 de 1993.

ART. 130.—Régimen disciplinario. Los procesos disciplinarios de los empleados públicos del Distrito y sus entidades descentralizadas se adelantarán conforme a las siguientes reglas:

No prospera el cargo contra el artículo 130 del Decreto 1421 de 1993 según se plantea en la demanda, bajo el supuesto de que el Presidente al expedir dicha norma, desbordó las facultades que el artículo 41 transitorio de la Carta le confirió, por ser tema privativo de la autonomía universitaria.

Concretamente y en lo que respecta al motivo de censura, el aparte que señala el demandante como transgresor no es aplicable a los entes universitarios autónomos que gozan de un régimen especial distinto al que rige para las entidades descentralizadas(10).

Una vez más se reitera aquí el argumento que soporta la tesis central, en cuanto que los entes universitarios autónomos gozan de un “régimen especial” y constituyen una categoría distinta a las “entidades descentralizadas”, órganos a los que se refiere el artículo en cuestión.

Este último cargo tampoco está llamado a prosperar.

Quedan así resueltos los cargos formulados en la demanda contra los artículos cuestionados del Decreto 1421 de 1993 por presunta violación del principio constitucional de la autonomía universitaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLARASE la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

DENIEGANSE las restantes súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y cúmplase, ejecutoriada, archívese.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la fecha».

 

(1) Radicación 11001-03-15-000-2003-0270-01 (AI). M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(2) ART. 322.—“Bogotá, capital de la República y el departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios...”.

(3) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. Actor: Jose Antonio Galán Gómez y Héctor Ariel Prieto Manrique.

(4) C-829/2002.

(5) C-560/2000.

(6) Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(8) Que derogó la Ley 27 de 1992.

(9) Derogada por la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, artículo 58.

(10) Véase Sentencia C-220 de 1997.

 

SALVAMENTO DE VOTO

El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional y «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá», cuya constitucionalidad se ha examinado, dice así:

«ART. 125.—Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso».

La Sala ha declarado la nulidad de la expresión «y de los entes universitarios autónomos», por considerar que la autonomía concedida a las universidades estatales por el artículo 69 de la Constitución, las habilitaría para adoptar el régimen de los docentes, por ser parte del régimen especial a que están sometidas estas universidades, contemplada en los artículos 29 y 75 de la Ley 30 de 1992(11). Dice la Sala:

«La Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (literales a y f). Por su parte, el artículo 75 dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.

[…].

Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 69 de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al ‘régimen especial para las universidades oficiales’».

En el planteamiento de la Sala se advierten varios errores.

El primero, que el artículo 69 de la Constitución no confiere facultad alguna al Gobierno Nacional, como lo muestra su texto:

«ART. 69.—Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior».

El segundo error está en pasar por alto que el Decreto 1421 de 1993 «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá» es norma con fuerza de ley, dictada por el Gobierno Nacional como legislador, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 41 Transitorio de la Constitución Política para el evento de que el Congreso de la República no dictase dicho régimen dentro del término de dos años.

El tercer error está en perder de vista que la Ley 30 de 1992 es una ley ordinaria, que bien podía ser modificada por la ley o por otra norma con fuerza de ley, como lo es el Decreto 1421 de 1993.

Los alcances precisos de la «autonomía» de las universidades estatales están determinados en el propio artículo 69 de la Constitución: «podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos». Este canon constitucional, que consagra la autonomía universitaria con tan precisos alcances, mal podría invalidar las competencias asignadas por la propia Constitución al Congreso de la República para «expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas» (art. 150-23) y determinar el sistema de nombramiento de los funcionarios públicos, salva, claro está, la regla general de vinculación por concurso (art. 125, inc. 2º).

En fin, se trata de universidades públicas, mas no supraestatales; y el Consejo Superior Universitario(12) no tiene las atribuciones del Congreso de la República.

Con todo respeto,

Consejero: Camilo Arciniegas Andrade.

 

(11) «ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).

ART. 75.—El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:

a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.

b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos.

c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.

d) Régimen disciplinario».

(12) Integrado por el Ministro de Educación Nacional, o por el Gobernador, según el caso; por un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario, y el Rector de la institución con voz y sin voto (L. 30/92, art. 64).

 

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto por la Sala Plena me aparto de la decisión mayoritaria, adoptada en la sentencia de 3 de junio de 2008, que declaró la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

Mi disentimiento con la providencia versa sobre el alcance que se da a la “autonomía universitaria” y su incidencia en la atribución legislativa excepcional asignada por la Constitución al Gobierno Nacional.

El problema jurídico que se planteó la Sala consistió en estudiar la constitucionalidad de las disposiciones que se acusan, y se contrae a establecer si las mismas en los apartes señalados por el demandante resultan violatorias del principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, y por tanto si el Gobierno Nacional desbordó la facultad conferida por el artículo 41 transitorio de la Carta Política”, frente a lo cual la mayoría de la Sala Plena indicó:

“El citado artículo 69 de la Constitución dispone que la ley establecerá ‘un régimen especial’ para las universidades, de ahí la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.

La Ley 30 de 1992 ‘Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior’, estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (lits. a) y f)). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: “a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d) Régimen disciplinario”. Y, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, y los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.

De otra parte, en desarrollo de la autonomía universitaria que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la desarrolla, las universidades gozan de competencia para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo.

No obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador. Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organizó el servicio público de la educación teniendo en cuenta como principio constitucional la autonomía universitaria estableció un régimen especial para las universidades del Estado regulando lo concerniente al régimen de personal docente y administrativo, disposiciones a las que deben atender los entes universitarios autónomos de los distintos órdenes, incluyendo las universidades del Distrito, como en efecto se dispuso de manera expresa en el artículo 54 del Decreto 1421 de 1993 al señalar que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas tendrá la naturaleza de ente universitario autónomo, de conformidad con la Ley 30 de 1992.

Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 69, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al ‘régimen especial para las universidades oficiales’” (se resalta).

Discrepo respetuosamente de esta conclusión, en tanto en el sub examine el Gobierno Nacional no desbordó las atribuciones legislativas asignadas por el artículo 69 Constitucional, por la sencilla razón de que dicha preceptiva no le asignó ninguna facultad extraordinaria al Gobierno Nacional. El texto constitucional que lo hizo fue el artículo 41 transitorio eiusdem, sobre cuyo alcance no hay referencia en la providencia de la que me aparto.

Conviene indicar que el cargo formulado en este punto por el actor se hizo consistir en que el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de su competencia legislativa extraordinaria, puesto que la materia era privativa de la autonomía universitaria según lo definió la Constitución. No debe perderse de vista que el cargo plantea un dilema normativo: legislación vs. regulación interna universitaria.

Ahora, si el decreto objeto de examen ostenta el carácter de norma con fuerza de ley, se impone determinar si el legislador extraordinario podía o no señalar que los servidores de los entes universitarios autónomos son empleados públicos.

1. Un primer nivel de análisis exige estudiar el contenido normativo de la disposición atacada, el inciso segundo del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 que prescribe: “Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso”.

Nótese que el precepto acusado se contrae a señalar la naturaleza del vínculo de un servidor público con una entidad también pública: el carácter de empleados públicos por regla general.

La categorización adoptada por la norma en cuestión se acompasa con la previsión constitucional general contenida en el artículo 123 de la Constitución, que dispone que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.

Esta clasificación constitucional no se predica exclusivamente de los funcionarios de la Rama Ejecutiva. Recuérdese que el citado precepto fundamental se encuentra ubicado en el capítulo 2º (De la función pública) del título V de la Organización del Estado, cuyas normas reconocen la existencia de entes autónomos (C.N., arts. 117 a 120, 113 inc. 2º).

Por ello resulta pertinente preguntarse: ¿Acaso los funcionarios del Banco de la República, de la Contraloría o de la Procuraduría —todos entes autónomos como las universidades públicas— no se clasifican en una de las dos modalidades citadas y la clasificación no la hace el propio legislador?

2. De otro lado, la capacidad de autogobierno de las universidades públicas no resulta afectada por una disposición legislativa que simplemente prevé las dos modalidades típicas de vinculación con el Estado.

La autonomía universitaria, esa capacidad de autogobierno de los entes educativos superiores dice relación con la formulación de los programas de estudios, el desarrollo de la cátedra y de la investigación propias de las universidades, en una palabra, de asuntos propios del decurso natural de la comunidad científica, según se desprende del artículo 69 Constitucional.

No se olvide que el mismo precepto constitucional señala que la ley establecerá un régimen especial para las Universidades del Estado, el cual se encuentra consignado fundamentalmente en la Ley 30. De modo que el legislador tiene amplia libertad de configuración política para fijar el régimen laboral, por supuesto respetando la autonomía.

A mi juicio, el hecho de que las Universidades Públicas no se integren a ninguna de las ramas del poder público (no son “organismos descentralizados” como paradójicamente concluye la sentencia de que disiento a fl. 29, en contra de lo expuesto a fls. 24 y 25) no significa que estas sean una suerte de nichos soberanos de naturaleza supraestatal, ajenos a la ley (manifestación máxima del poder soberano estatal), ni que tengan una competencia funcional ilimitada. Así lo ha dicho en múltiples oportunidades la Corte Constitucional(13) y también esta corporación:

“La Constitución Política garantiza, en su artículo 69, la autonomía universitaria como postulado orientado a preservar la capacidad de autogobierno(14) de las instituciones públicas y privadas encargadas de la prestación del servicio público de educación superior, sobre la base de que en un estado democrático las universidades sólo pueden cumplir su trascendental misión de contribuir al avance y multiplicación del conocimiento en la sociedad, dentro de un marco normativo que garantice su autodeterminación en materias propias de la gestión del saber.

Con esta perspectiva, la Ley 30 de 1992, al desarrollar este mandato constitucional, fijó el alcance de este principio en los siguientes términos:

‘ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

‘En consonancia con este precepto, el artículo 29 eiusdem precisó el ámbito de la autonomía universitaria al disponer que la misma atañe a los siguientes asuntos:

a) Darse y modificar sus estatutos;

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas;

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos;

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión;

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos;

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes’.

Por manera que la autonomía universitaria busca propiciar una atmósfera de independencia académica libre de interferencias políticas que se materializa con la adopción de decisiones relativas a su objeto que asegure un espacio independiente del conocimiento.

De ahí que la autonomía universitaria busca garantizar la independencia para la formulación de programas de estudios, para el desarrollo de la cátedra y de la discusión propias de sus claustros, para emprender labores formativas en sus distintas modalidades incluidas —por supuesto— las de investigación y de extensión, y para la selección y régimen de estudiantes y docentes, vale decir, asuntos propios del decurso natural de la comunidad científica que conforma el estamento universitario, todo ello dentro del marco de sus propios ‘estatutos’, como una suerte de reglamento interno de carácter sublegal relacionado con su organización y funcionamiento expedido de acuerdo con la ley, según las voces del artículo 69 Superior.

Ahora bien, el mismo precepto señala que ‘[l]a ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado’, es así como la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, previó un régimen singular para las universidades oficiales al ordenarles que se organicen ‘como entes universitarios autónomos’ (art. 57(15)), previsión que ha llevado a la Corte Constitucional a ubicarlos como órganos autónomos e independientes en los términos del artículo 113 Constitucional, habida cuenta de que en atención a su singular naturaleza jurídica y a las funciones asignadas, no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder público, por lo que su organización tiene un régimen particular y especial, con capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia indebida de las ramas del poder público, en especial del ejecutivo(16).

Sin embargo, la autonomía que se predica de las universidades estatales no comporta que sean ‘órganos soberanos de naturaleza supraestatal -ajenos al mismo Estado y a la sociedad a la que pertenecen, ni les otorga una competencia funcional ilimitada que desborde los postulados jurídicos, sociales o políticos que dieron lugar a su creación’(17), de modo que dicha prerrogativa no es absoluta o ilimitada, pues se circunscribe al ámbito de sus atribuciones de orden pedagógico y con clara sujeción a los límites trazados por la Constitución y la ley(18).

En otros términos, la autonomía encargada por la Constitución a las universidades públicas no les da un carácter de órgano superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias(19), ni las convierte en “islas dentro del sistema jurídico”(20) en tanto —como ha señalado la Corte Constitucional— cualquier entidad pública, por el simple hecho de pertenecer a un Estado de Derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley(21) (…)”(22).

En tal virtud, estimo que la autonomía universitaria se circunscribe al ámbito de atribuciones de orden pedagógico con clara sujeción a los límites trazados por la constitución y la ley. La autonomía no convierte a las Universidades Públicas en islas dentro del sistema jurídico, en tanto que como entidades públicas que son, por el simple hecho de pertenecer a un Estado de Derecho se encuentran sujetas a los límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley.

3. Ahora, si lo que quiso decir la Sala Plena es que el Presidente en tanto legislador extraordinario sobrepasó sus competencias al regular un asunto propio del legislador ordinario-Congreso, en tanto la fuente constitucional de este es el artículo 69 Constitucional, mientras que la de aquel era el artículo 41 transitorio, se echa de menos —como ya indiqué— un estudio en el fallo del que me aparto, del alcance de la preceptiva constitucional transitoria.

Análisis jurídico que debió versar cuando menos sobre los siguientes asuntos:

i) hasta dónde llega el “régimen especial” para el Distrito Capital de Bogotá;

ii) alcance de los artículos 322, 323 y 324 de la Carta y su relación con el artículo 69 Constitucional;

iii) Si el artículo 322 Constitucional (desarrollado por el decreto acusado) dispuso con claridad que el régimen “administrativo” era el que determine “las leyes especiales” que para el mismo efecto se dicten (entre ellas evidentemente está el Decreto 1421 de 1993 acusado), ¿esta especialidad suponía también la regulación del régimen laboral de los empleados de su universidad distrital?

iv) ¿tenía relevancia constitucional el problema debatido o era tan solo un asunto de hermenéutica legal, determinar cuál es la ley aplicable en conformidad con el criterio de especialidad en la materia, en conformidad con el principio de interpretación legal según el cual la ley especial prevalece sobre la general sintetizado en el viejo apotegma romano: lex speciali derogat legit generalis (L. 57/887, art. 5º y L. 153/887, art. 3º)? ¿Si el conflicto es entre leyes: la Ley 30 de 1992 y el Decreto 142 de 1993 —como parece plantearlo el proyecto— el asunto tenía ribetes constitucionales?

v) ¿Cuándo el artículo 69 Constitucional dispone en su inciso segundo que la ley establecerá un régimen especial para las Universidades del Estado ello supone que tendría que expedirse una sola ley y únicamente por el Congreso? Y ¿Si el Congreso hubiese dictado el Estatuto de Bogotá —acogiendo el aparentemente criterio restrictivo y especial de la Sala— no podría haber regulado administrativamente lo relativo a su universidad pública? y

vi) Como el artículo 41 transitorio no era de aquellas disposiciones constitucionales que le otorgaron al gobierno una competencia subordinada al control de la Comisión Especial y por lo mismo no era estrictamente el otorgamiento de unas facultades extraordinarias, sino que se trata de regular una situación sujeta a una condición: la inactividad del legislador, ¿no tenía entonces el Presidente las mismas competencias amplias del legislador ordinario-Congreso?

La ponencia mayoritaria de la que me aparto deja la sensación de compartir la pretensión del actor según la cual el legislador extraordinario invadió los predios “autonómicos” del poder normativo de los reglamentos universitarios. Y por lo mismo dejo expuesto mi voto particular en el sentido expuesto.

Fecha ut supra.

Consejera, Ruth Stella Correa Palacio.

 

(13) Corte Constitucional, sentencias C-1435 de 2000, C-220 de 1997, C-310 de 1996 y C-299 de 1994.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997.

(15) “ART. 57.—Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley.

PAR.—Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley deberán organizarse como Establecimiento Públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal”.

(16) Corte Constitucional, Sentencias C-220 de 1997, C-053 de 1998, C-746 de 1999 y C-121 de 2sip003.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-1435 de 2000.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-1435 de 2000, en el mismo sentido C-220 de 1997 y C-299 de 1994.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996.

(20) Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, en el mismo sentido Sentencia C-050 de 1994.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 25 de mayo de 2006, Rad. 25000-23-25-000-2002-01089-01(AP), Actor: Contraloría de Bogotá, Demandado: Universidad Distrital Francisco José de Caldas, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto que profeso y que ahora reitero por las decisiones que profiere la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expongo las razones que me obligaron a apartarme de la sentencia que se dictó dentro del proceso citado en la referencia.

1. El imperativo constitucional de escuchar el concepto indelegable del Procurador General de la Nación en el trámite de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, antes de proferir el fallo correspondiente.

La primera razón que me obligó a apartarme de la decisión que profirió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo guarda relación con la imposibilidad en la cual, a mi juicio, se encontraba la corporación para dictar sentencia en el presente caso, como quiera que durante el curso del proceso no se le dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que, en su condición de supremo director del Ministerio Público, rindiera concepto de fondo de conformidad con las previsiones y exigencias consagradas en el numeral 5º del artículo 278 de la Carta Política.

En este punto importa destacar que con el propósito de asegurar la integridad y la efectividad de la Constitución Política, en el año de 1991 el Constituyente estableció diversos medios entre los cuales brilla con luz propia la consagración expresa y precisa de la acción de inconstitucionalidad la cual, siguiendo la tradición que en el ordenamiento jurídico colombiano se inició desde el año de 1910, fue puesta a disposición de cualquier ciudadano, por lo cual dicha acción se caracteriza por ser de naturaleza pública.

Pues bien, el conocimiento de esa acción pública de inconstitucionalidad fue repartido por la propia Asamblea Nacional Constituyente entre dos órganos judiciales de diversa índole, así:

Mediante el numeral 2º del artículo 237, la Carta Política le atribuyó al Consejo de Estado, de manera residual, la función de “[c]onocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, y

A través del artículo 241 le asignó a la Corte Constitucional “… la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo”, en el cual incluyó como parte de la mencionada acción pública de inconstitucionalidad, entre otros, los siguientes asuntos: las demandas contra los actos reformatorios de la Constitución, pero “… solo por vicios de procedimiento en su formación” (num. 1); las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, “… tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación” (num. 4); demandas contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150-10 y 341 de la Constitución, “… por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación” (num. 5).

De esa manera y en relación con lo que corresponde al trámite y el conocimiento de lo que en realidad corresponde a una sola y única acción pública de inconstitucionalidad, la Carta Política la dividió por razones de índole material entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, según quedó indicado.

Pues bien, dejando completamente de lado dicha distinción y haciendo referencia genérica a la totalidad de los procesos de control de constitucionalidad, entre los cuales obviamente deben entenderse incluidos todos aquellos que tengan origen en el ejercicio de la aludida acción pública de inconstitucionalidad —ora los que cursen ante la Corte Constitucional, ora los que sean de competencia del Consejo de Estado—, la Carta Política determinó, de manera expresa y precisa, que al Procurador General de la Nación le corresponde, de manera directa, rendir concepto dentro de los mismos, todo según los dictados del numeral 5º del artículo 278 supremo, a cuyo tenor:

“ART. 278.—El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:

“…

5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.

Nótese que según la disposición constitucional parcialmente transcrita, el cumplimiento de la aludida función asignada al Procurador General de la Nación requiere que su cumplimiento sea realizado en forma directa por el propio titular de ese cargo, esto es sin intermediación o delegación alguna, a diferencia de lo que ocurre con otras funciones igualmente constitucionales, atribuidas al mismo Procurador General de la Nación, entre las cuales se encuentra la función de intervención en los procesos judiciales —cuestión que comprende la generalidad de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (C.P., art. 277-7)—, puesto que en esos eventos en el texto mismo del artículo 277 el Constituyente señaló que esas otras funciones —distintas de las del artículo 278— competen al Procurador General de la Nación para que las cumpla “… por sí o por medio de sus delegados y agentes …”.

Además, en relación con la función que el mencionado artículo 278-5 de la Carta Política le atribuye de manera directa e indelegable al Procurador General de la Nación, debe tenerse muy presente el mandato que consagra el numeral 2 del artículo 242 de la misma Constitución, como quiera que al hacer referencia a los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional con el objeto específico de desarrollar el control de constitucionalidad, se determina en forma obligatoria la intervención del Procurador General en todos ellos y más adelante, en el numeral 4, se establece el término ordinario para el cumplimiento de tal obligación, normas supremas que, ante la inexistencia de disposiciones especiales, resultan aplicables por igual a los procesos de control de constitucionalidad que, en desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad —en la modalidad de nulidad—, deban adelantarse ante el Consejo de Estado.

Así rezan los aludidos numerales 2 y 4 del artículo constitucional 242:

“ART. 242.—Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:

(…).

2. El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos.

(…).

4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto”.

Lo hasta aquí expuesto resulta suficiente para puntualizar entonces que, de conformidad con el orden constitucional vigente, en el proceso de la referencia, dado que corresponde a uno de aquellos originados en la acción pública de inconstitucionalidad, en su modalidad de nulidad, según las competencias asignadas expresamente al Consejo de Estado por el artículo 237-2 de la Carta Política, la intervención del Procurador General de la Nación resultaba obligatoria por así mandarlo el artículo 242-2 superior y debió realizarla de manera directa en atención a lo dispuesto en el artículo 278-5 de la misma Constitución Política.

En consecuencia, con el propósito de asegurar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales anteriormente referidas, estimo que antes de proferir la sentencia a la cual se refiere el presente salvamento de voto —e idealmente antes de haberse registrado siquiera el correspondiente proyecto de fallo—, ha debido corrérsele traslado al Procurador General de la Nación para que tuviera la oportunidad de cumplir la función que a él le asignó de manera expresa, obligatoria (C.P., art. 242-2) y a la vez directa e indelegable (C.P., art. 278-5), la Constitución Política.

En la medida en que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procedió a dictar sentencia sin haber escuchado previamente el concepto que en estos casos exige perentoriamente la Constitución Política respecto del propio Procurador General de la Nación, considero que se configuró una irregularidad que impedía la adopción de una decisión definitiva en cuanto ello comporta el desconocimiento flagrante de las normas constitucionales aludidas.

Ahora bien, si la mayoría de la Sala entendió que al Procurador General de la Nación sí se le habría brindado la oportunidad procesal correspondiente para que pudiere emitir su concepto y para que con ello, en el presente caso, hubiere podido satisfacer los deberes que la Constitución Política le impone mediante los citados artículos 242-2 y 278-5 y que, por tanto, una vez precluida esa etapa la corporación perfectamente podía ocuparse del fallo, tal como finalmente lo hizo, todo ello sobre la base de considerar que al inicio del proceso se notificó formalmente de la existencia del mismo al Ministerio Público por conducto del Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, quien entonces ha debido informarle a tiempo al supremo director de dicho Ministerio Público acerca del traslado que en su momento se corrió para que pudiere realizar la intervención asignada a ese órgano constitucionalmente autónomo (C.P., arts. 113, 117, 118 y 275), por manera que la no rendición del concepto a cargo del Procurador General de la Nación lejos de haber obedecido a un proceder del Consejo de Estado que hubiere privado a dicho servidor público de la oportunidad procesal requerida para que pudiere cumplir con sus deberes constitucionales, en realidad habría obedecido al incumplimiento o la desatención por parte del titular del Ministerio Público respecto tanto del término procesal respectivo como de sus correspondientes deberes constitucionales, en esa hipótesis lo consecuente habría sido entonces que la Sala hubiere ordenado compulsar copias para que se examine, desde el punto de vista disciplinario, la conducta del Procurador General de la Nación puesto que, con esa perspectiva, la misma habría resultado contraria a los dictados de los mandatos que la Carta Suprema recoge en sus tantas veces mencionados artículos 242-2 y 278-5 en armonía con el también invocado artículo 237-2 de la misma Constitución Política.

Sin embargo, como lo refleja con claridad el texto del fallo citado en la referencia, esto último tampoco se ordenó por parte de la Sala Plena.

2. La constitucionalidad de la norma demandada.

La segunda razón por la cual no comparto la sentencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de la referencia, dice relación con el fondo del asunto debatido.

A mi juicio resulta inconsistente que en el fallo aludido se hubiere reconocido, de manera categórica y sin ambages —definición de la cual sí participo—, que la norma demandada, esto es el Decreto 1421 de 1993, “… tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley…”(23), pero que ese mismo linaje material de naturaleza legislativa se le hubiere desconocido por completo a esa misma disposición —Decreto 1421 de 1993— cuando se procedió a adoptar la decisión con la cual aparentemente se procuró salvaguardar y asegurar la efectividad de la autonomía universitaria que el artículo 69 de la Carta Política consagra como una garantía, puesto que en este punto se ignoró de tajo que ese mismo canon constitucional, como parte de la autonomía universitaria, facultó a las universidades para “…darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,…”, pero siempre “…de acuerdo con la ley”.

Así pues, resulta evidente que la propia Constitución Política supeditó los alcances de la autonomía universitaria a los dictados que sobre la materia estableciere o adoptare la ley, por manera que si al referido Decreto 1421 de 1993 se le reconoció el carácter de ley en sentido material —como efectivamente le corresponde—, mal podía concluirse entonces que era esa ley la que debía quedar subordinada a una autonomía universitaria que así mal entendida resultaría ilimitada, con posibilidades de transgredir los límites que le estableciere la ley, puesto que de esa manera resultan totalmente invertidos los mandatos del Constituyente.

Añádase a lo anterior que en la clasificación específica que la ley realice respecto de los servidores públicos de una determinada institución universitaria, para efectos de definirlos como empleados públicos o como trabajadores oficiales, no se encuentra inmersa y, por ende, mucho menos puede estar en peligro, la autonomía universitaria.

Haber considerado, como finalmente concluyó la mayoría de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que por el hecho de que el demandado artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 clasificaba como empleados públicos a los servidores de los entes universitarios autónomos del Distrito Capital, se había puesto en riesgo la autonomía universitaria y se había contrariado la Constitución Política —al punto de haber anulado parcialmente dicha disposición—, equivale a sostener entonces que igualmente estaría en riesgo en la actualidad la autonomía constitucional que la Carta Política consagra no sólo a favor de cada una de las ramas del poder público (legislativa, ejecutiva y judicial), sino a favor de otros órganos independientes (C.P., art. 113), como por ejemplo el Ministerio Público, la Contraloría General de la República (C.P., art. 117), la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 76), o el Banco de la República (C.P., art. 371), todo porque son normas legales las que en cada uno de los casos aludidos están definiendo el carácter de empleados públicos o de trabajadores oficiales, según el caso, que corresponde a los servidores de cada una de tales ramas u órganos, constitucionalmente autónomos, del poder público.

No hace falta esfuerzo intelectual alguno para advertir que la autonomía universitaria no se finca en la clasificación legal que corresponda a los servidores de las universidades del Estado, sino que encuentra soporte y despliega sus efectos en aspectos de mayor y muy diversa entidad, como los que se relacionan con la libertad para decidir sobre sus propios planes, proyectos y programas así como, en especial, en la libertad de cátedra y de investigación.

De otra parte, no me resulta posible entender que en cuanto el aludido artículo constitucional 69 determinó que “[l]a ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”, con ello se hubiere limitado a una sola y única ley —que por tal razón se tornaría inmutable, como al parecer pretende sostenerse tácitamente respecto de la Ley 30— la regulación de los asuntos y materias propias de esa clase de universidades.

Nótese que la Constitución no sujetó el régimen de las universidades oficiales a una determinada clase de ley, por manera que se pudiere sostener que sólo mediante leyes orgánicas o estatutarias se podrían adoptar y consiguientemente reformar los asuntos relativos al régimen de las universidades del Estado.

Muy por el contrario, la Constitución Política simplemente determinó que el régimen especial para las universidades del Estado debe ser adoptado por ley, de lo cual se desprende que deben ser normas de jerarquía legal las únicas que pueden regular los diversos aspectos que integran ese régimen, independientemente de que el mismo se encuentre contenido en una o en varias disposiciones legales.

Así pues, si en desarrollo del mandato constitucional en mención el legislador ha expedido unas determinadas disposiciones que en buena medida recogen el régimen de las universidades del Estado —como es el caso de la Ley 30—, mal puede pensarse o sugerirse siquiera que tales normas no podrán ser modificada en el futuro, puesto que esa opción siempre la tendrá a la mano el legislador mediante la expedición de otras normas de igual jerarquía; razonar en sentido contrario resultaría violatorio del principio democrático que sirve de inspiración y soporte a la propia Constitución, tal como lo puso de presente la Corte Constitucional al sentenciar que “Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”(24).

Por lo demás, en lo que constituye un análisis de legalidad —que no de constitucionalidad—, hay que agregar que la posibilidad de que una disposición legal sea modificada, de manera total o parcial, por una ley posterior, es asunto que se encuentra suficientemente resuelto en nuestro ordenamiento jurídico, sin que al efecto importe, en modo alguno, que la norma modificada pueda considerarse especial o general en relación con la correspondiente ley posterior, tal como lo explica con suficiente claridad el profesor José Gabino Pinzón al ocuparse del análisis de los artículos 1º, 2º y 3º de las Ley 153 de 1887, así:

“… Porque en el artículo 5º de dicha ley [se refiere a la Ley 57 de 1887] se advierte de manera muy clara y determinante que, “Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª) la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 2ª) cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior…”.

Lo cual no quiere decir, sin embargo, que la preferencia de la norma especial respecto de la norma general sea absoluta, esto es, que apenas haya de tomarse en cuenta la extensión del precepto legal, prescindiendo de la prelación que corresponda a una u otra, según su orden cronológico de promulgación. Porque el principio ya transcrito de la Ley 57 de 1887 fue reformado por la Ley 153 del mismo año, en la que se destinan nada menos que cuarenta y ocho artículos —del 1º al 48— a reformar el citado artículo 5º de la Ley 57. De manera que, como se previene en el artículo 1º de la Ley 153, “Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, u ocurra oposición entre ley anterior y ley posterior, o trate de establecerse el tránsito legal de derecho antiguo o derecho nuevo”, han de aplicarse “las reglas contenidas en los artículos siguientes”, de los cuales son el 2º y el 3º los pertinentes para el caso de conflicto entre normas generales y normas especiales.

La primera de estas dos disposiciones es demasiado clara, terminante y general en el sentido de que “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior”, y en la segunda se agrega, con igual claridad, que “Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores…”. De manera que, conforme a estos preceptos —con los que se reforma, se repite, el artículo 5º de la Ley 57 de 1887—, la ley posterior, sea general o especial, prevalece siempre sobre la ley anterior, sea esta general o especial. No es posible, pues, sostener, como se hace con tan desconcertante frecuencia, que una norma especial, por el solo hecho de tener esta cualidad, prevalece sobre una norma general posterior en el tiempo. Es lo que quiere decir el artículo 2º de la Ley 153, en el cual se dice en términos generales, sin distinciones de ninguna clase, sobre la extensión de la norma lega, que “la ley posterior prevalece sobre la ley anterior”; y es lo que se confirma en el artículo 3º de la misma ley, en el que se advierte que ha de considerarse como insubsistente toda disposición legal que resulte incompatible “con disposiciones especiales posteriores”. Porque todo esto no quiere decir sino que la ley posterior prevalece siempre sobre la anterior, independientemente del carácter general o especial de una u otra; y que solamente las disposiciones especiales posteriores derogan o reforman las disposiciones generales anteriores, en cuanto estas sean incompatibles con aquellas(25) (Se ha resaltado).

De esta manera, a mi juicio resulta claro que, en desarrollo de los dictados y previsiones contenidos en el artículo 69 de la Constitución Política y en perfecta armonía con los mismos, el demandado artículo 125 del Decreto1421 de 1993, en cuanto norma con jerarquía y fuerza material de ley, válidamente podía clasificar como empleados públicos a los servidores de los entes universitarios autónomos del Distrito Capital de Bogotá.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones por las cuales no compartí la decisión que en el proceso de la referencia adoptó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Respetuosamente,

Consejero, Mauricio Fajardo Gómez.

 

(23) Concretamente en la página 13 de la sentencia a la cual se refiere el presente salvamento de voto, se sostiene:

“El Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado de una facultad excepcionalmente conferida por el Constituyente al Gobierno Nacional —art. Transitorio 41— de la Constitución Política, facultad que en principio le corresponde al Congreso como legislador. De tal manera que desde el punto de vista material y jerárquico es un acto de naturaleza legislativa.

El artículo transitorio 41 de la Carta facultó al Gobierno Nacional para expedir, en el evento de que el Congreso durante los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución no las expidiera, las normas sobre el régimen especial para el Distrito Capital a que se refiere los artículo 322 a 324 ibídem, lo que significa que el Decreto 1421 de 1993 expedido con fundamento en dicha facultad, tiene la misma entidad o fuerza normativa que las leyes especiales a que hace referencia el citado artículo 322”.

(24) Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-541-95 de noviembre 23 de 1995. Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango Mejía.

Así lo precisó cuando expulsó del mundo jurídico el parte del artículo 66 de la Ley 179 de 1994, integrante del estatuto orgánico de presupuesto, mediante el cual se había señalado que las normas que sobre materias fiscal o presupuestal se dictaren en el futuro no tendrían efecto alguno mientras no estuvieren expresamente autorizadas por el aludido estatuto orgánico o formaren parte de él.

(25) Pinzón, José Gabino. “Introducción al Derecho Comercial”. Editorial Temis. Bogotá, 1985. Tercera edición, páginas 83 y 84.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Me separo de la decisión mayoritaria de la Sala en tanto declaró la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, porque determinar que los servidores de estas entidades son empleados públicos no vulnera ninguna norma constitucional.

El Decreto 1421 de 1993 fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades constitucionales transitorias —art. 41— para establecer el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital. Es una disposición que tiene fuerza de ley, por lo que su confrontación debe hacerse únicamente frente a la Carta Política para verificar si se ajusta a derecho. En ningún caso la validez de este tipo de decretos depende de una norma de su misma jerarquía como es una Ley ordinaria en materia de educación, expedida por el Congreso de la República. Si se presenta alguna contradicción entre las dos disposiciones no se genera su nulidad o inexequibilidad, pues la antinomia se resuelve dándole prelación a la ley especial sobre la general y a la norma posterior sobre la anterior.

En ese orden de ideas no podía declararse la nulidad parcial del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 por la supuesta vulneración a la Ley 30 de 1992, porque esta última disposición no es una norma de mayor jerarquía, que debiera ser atendida por el Presidente de la República al expedir el Decreto Especial. Ante la supuesta contradicción entre las dos normas, debió preferirse el Decreto 1421 de 1993 por ser una norma posterior y de mayor especialidad al

Regular expresamente el régimen de los servidores de los entes universitarios autónomos.

El Constituyente quiso que el Distrito Capital tuviera un régimen político, fiscal y administrativo especial y dentro de éste último se incluyen aspectos como la organización interna de competencias, la contratación y los asuntos laborales, al punto que el Congreso o en su defecto el Gobierno, tenían plena facultad para fijar un tratamiento diferente al previsto en leyes ordinarias para los servidores públicos de Bogotá.

En todo caso, el precepto anulado no afectaba la autonomía universitaria, porque se limitaba a otorgarle la calidad de empleados públicos a los servidores de los entes universitarios, lo cual es indiscutible, aunque se rijan por la Ley 30 de 1992.

Finalmente, se advierte que existía cosa juzgada en relación con el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, pues mediante la Sentencia del 14 de julio de 1995, la Sala Plena de esta corporación negó las pretensiones de la demanda contra dicha norma, las cuales se fundamentaban en que el Gobierno no tenía facultades para expedir el régimen laboral del Distrito o para modificar el existente. Al respecto en la providencia se indicó:

En relación con el décimo segundo cargo, formulado en contra de los artículos 125 a 134 del Decreto 1421 de 1993 por incurrir en violación de los artículos transitorios 41, 322 a 324, 374 de la Carta Política; 156, 288, 292, 293 del Decreto 1333 de 1986; 2º, 26 y 30 de la Ley 10 de 1990, debido a que, según el actor, las indicadas normas constitucionales no facultaron al gobierno para expedir el régimen laboral del Distrito o para modificar el ya existente sino para expedir su régimen administrativo, que son dos cosas distintas, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues la simple circunstancia de que los citados artículos 322 a 324 no hagan expresa referencia a la facultad de expedir el régimen laboral y de derechos salariales y prestacionales de los empleados trabajadores del Distrito Capital no quiere decir que el régimen establecido para ellos en los actos acusados no puede ser considerado como partes del “administrativo” que el citado artículo 322 autoriza determinar a las leyes especiales que autoriza determinar a las leyes especiales que para el mismo se dicten, en este caso el Decreto 1421 de 1993, el cual se asimila a un mandato con categoría de ley.

De otra parte, en lo relativo a los cargos de violación de las disposiciones legales que respecto de algunos de dichos actos se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones hechas en el análisis del cargo precedente” (resalto).

Como puede verificarse, en aquella ocasión también se discutía la potestad del Gobierno para determinar el régimen laboral aplicable a los servidores del Distrito, que es el mismo planteamiento del presente caso. Existe identidad en el objeto y en la causa de los dos procesos, sin embargo fueron resueltos de manera diferente.

Consejera, Ligia López Díaz.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Consigno a continuación el salvamento de voto anunciado en la providencia de la referencia.

El control de constitucionalidad en la Carta Política de 1991 no se centralizó en la Corte Constitucional (art. 241) sino que también confirió tal facultad al Consejo de Estado al establecer como una de sus atribuciones la de “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional” (art. 237-2)(26).

Ahora bien, dentro del trámite de la acción mencionada se prevé la intervención del Ministerio Público (CCA., arts. 206 y ss.) y dada la naturaleza de la acción debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 278 Constitución Política que establece entre las funciones del Procurador General de la Nación la de “Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.

De acuerdo con lo anterior, estimo que si bien el control constitucional del Consejo de Estado es residual, ello no le resta su carácter y por tanto es por expresa disposición de la Carta, que corresponde al supremo director del Ministerio Público (C.N., art. 275) intervenir en el proceso directamente.

Así las cosas, considero que en el sub examine el Procurador General de la Nación debió hacer presencia en el trámite y no a través de uno de sus delegados y por tanto el concepto presentado no podía ser tenido en cuenta o bien pudo haberse citado al procurador con fundamento en su función constitucional o que éste ratificara la intervención de su delegado expresamente.

Con todo respeto,

Consejera, Maria Inés Ortiz Barbosa.

 

(26) Al respecto cabe resaltar que en la Asamblea Nacional Constituyente fue definitiva la labor realizada por la entonces Presidente del Consejo de Estado, Consuelo Sarria Olcos, quien rescató y dejó en cabeza de la Corporación el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de la sentencia referenciada, en cuanto declaró la nulidad de una expresión del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, siendo que las razones en que se sustentó la Sala no pueden conducir a dicha medida, por las siguientes razones:

1. La demanda de nulidad.

1.1. A la corporación le fue solicitada en acción de nulidad por inconstitucionalidad la anulación parcial de los artículos 125, 126, 127, 129 y 130 del Decreto 1421 de julio 21 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe (sic) de Bogotá”, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución Política.

1.2. La solicitud se fundó en que el Gobierno Nacional desconoció el artículo 69 de la Constitución Política, que concedió a las universidades estatales u oficiales, autonomía universitaria, y delegó en el ejecutivo la facultad de establecer un régimen especial para dichas entidades, el cual está previsto en la Ley 30 de 1992; por lo tanto el Presidente de la República desbordó las facultades del artículo 41 transitorio de la Constitución Política, al introducirse en el tema de clasificación de los cargos de los servidores de la Universidad Distrital, pues esos temas son privativos de la autonomía universitaria según lo definió la misma Constitución, y la Corte Constitucional ha reiterado que la única autoridad constitucional y legalmente capaz para abordarlos es el Consejo Superior Universitario, en los estatutos de la entidad; luego la ley general no puede involucrar en su campo de aplicación a los entes universitarios autónomos.

El artículo 41 transitorio de la Constitución de 1991 ordenó al Gobierno Nacional proferir las normas que no dictare el Congreso durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, por lo que bajo el entendido de que los entes universitarios autónomos no hacen parte de la rama ejecutiva, no podía ampararse en esta norma transitoria superior para invadir la autonomía universitaria.

2. La sentencia.

En ella la Sala declaró la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, luego de hacer una reseña en extenso de pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre el alcance de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, y razonar, así:

“Bajo el criterio jurisprudencial que antecede, es claro para la Sala Plena lo siguiente:

(…).

La autonomía universitaria…no debe entenderse como absoluta, de tal manera que compete al legislador fijar las restricciones que excepcionalmente sean necesarias en aras del cumplimiento de la misión de los centros de educación superior dentro del Estado Social de Derecho.

(…).

…, si bien la autonomía universitaria comporta un poder de autodeterminación, no puede considerarse que las universidades conformen un universo jurídico independiente, pues estas deben funcionar en armonía con el conjunto normativo que regula el Estado. De tal forma que todo ente universitario debe concebir, proyectar y realizar sus actuaciones con cabal acatamiento del derecho positivo, conforme el mandato del artículo 6º de la Constitución Política.

Dentro de la estructura del Estado, además de los órganos que integran las ramas del poder público, conforme el artículo 113 de la Constitución Política, existen otros, “autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, dentro de los que se cuentan las Universidades del Estado (C.P., art. 69), entidades que ostentan una categoría jurídica diferente a las previstas en el Decreto 1050 de 1968 y que exigen de un “régimen especial”, reconocido por el constituyente, que a su vez respeta la libertad de acción de los mismos, pero como parte de la sociedad y no de manera aislada.

Ese régimen especial de los entes universitarios autónomos como se ha establecido, es de origen constitucional, de tal forma que en cumplimiento de dicho mandato, se expidió la Ley 30 de 1992 en cuyos artículos 28 y 57 se desarrolló la autonomía universitaria. La Ley 30 de 1992 fijó la distinción entre universidades estatales u oficiales y otras instituciones que no tengan el carácter de universidad a las que se les asigna la categoría jurídica de “establecimientos públicos”.

A través de la mencionada Ley 30 de 1992, ley ordinaria, el legislador creó la categoría de los entes universitarios autónomos, disponiendo en el artículo 57 que las universidades estatales u oficiales debían organizarse como “entes universitarios autónomos”, con régimen especial.

(…).

El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 que define a los servidores públicos del Distrito, resulta a juicio de esta Sala, inaplicable en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades estatales u oficiales del Distrito, pues sobre el particular se impone el respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que establezca la ley al dictar las normas sobre “régimen especial” para las universidades del Estado, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política.

Lo anterior no quiere decir que en atención al principio de la autonomía universitaria, se excluya a las universidades estatales u oficiales de las disposiciones constitucionales que en materia de función pública (arts. 122 y ss.) le sean aplicables como instituciones públicas, y que deban cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador de acuerdo con su naturaleza y misión establezca especialmente para ellas, de manera que les permita desarrollarse como entes públicos con amplio margen de autonomía respecto de los poderes públicos.

El citado artículo 69 de la Constitución dispone que la ley establecerá “un régimen especial” para las universidades, de ahí la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.

La Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (lits. a) y f)). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: “a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d) Régimen disciplinario”. Y, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, y los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.

De otra parte, en desarrollo de la autonomía universitaria que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la desarrolla, las universidades gozan de competencia para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo.

No obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador. Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organizó el servicio público de la educación teniendo en cuenta como principio constitucional la autonomía universitaria estableció un régimen especial para las universidades del Estado regulando lo concerniente al régimen de personal docente y administrativo, disposiciones a las que deben atender los entes universitarios autónomos de los distintos órdenes, incluyendo las universidades del Distrito, como en efecto se dispuso de manera expresa en el artículo 54 del Decreto 1421 de 1993 al señalar que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas tendrá la naturaleza de ente universitario autónomo, de conformidad con la Ley 30 de 1992.

Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 41 transitorio de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al “régimen especial para las universidades oficiales”.

3. Razones del disentimiento.

No sin antes advertir que en esta sentencia se omitió por completo la abundante jurisprudencia de esta corporación sobre el alcance y las condiciones de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, procedo a plasmar en este escrito lo que expuse en su oportunidad en Sala Plena sobre el proyecto que se convirtió en el fallo de este proceso.

Empiezo por poner de presente que la jurisprudencia tomada de la Corte Constitucional como soporte del enjuiciamiento que la Sala hizo de la expresión anulada, no contiene rubro o razón alguna que permita llegar a las conclusiones o inferencias atrás reproducidas y que hacen parte de ese enjuiciamiento, puesto que en ninguna de las consideraciones de dicha jurisprudencia aparece que la Corte Constitucional hubiera llegado a las honduras conceptuales o de la dogmática y jerarquía jurídica en que se ubicó el tema dentro de la norma demandada, esto es, el de la clasificación básica o fundamental de los servidores públicos. Tampoco lo hace la Ley 30 de 1992, que por lo demás no tiene rango superior al Decreto 1421 de 1993.

De otra parte, y en el contexto de esos mismos fundamentos jurisprudenciales y normativo, y más de una de las consideraciones de la sentencia glosada, la decisión de anular la expresión anotada resulta antitética.

Justamente, por su carácter básico o fundamental, dicha clasificación fue elevada a rango constitucional, de allí que esté dada por la Constitución Política en su artículo 123, en el sentido de que los servidores públicos son de tres clases, a saber: i) miembros de las corporaciones públicas, ii) empleados públicos, y ii)(sic) trabajadores del Estado. En su artículo 125 señala las posibles situaciones de los empleados públicos, estableciendo como regla general su carácter de carrera, y como excepción los de periodo y los de libre nombramiento y remoción.

La mayor aproximación que hace del tema de esa clasificación la jurisprudencia constitucional reproducida se da en el aparte que dice:

La autonomía universitaria tiene por fin garantizar la libertad de cátedra y de investigación, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educación superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podrían hacer mella en la libertad académica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constitución, la cual señala de manera precisa, en su artículo 69 que “[l]as universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos”, norma que ha sido interpretada por esta corporación en el sentido de afirmar que los centros universitarios “pueden determinar cuáles [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoción(27). (Sent. C-368/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) (se resalta y destaca).

Ello significa que en lo atinente a la clasificación de los servidores públicos de las universidades, la Corte Constitucional no reconoce a la autonomía universitaria un alcance que vaya más de allá de determinar cuáles de ellos son de carrera administrativa, lo cual se inscribe en la regla general y cuáles no, y en ese orden es claro que se está hablando de una de las grandes clases de servidores públicos, esto es, de los empleados públicos, pues es a ellos que pertenece la condición de libre nombramiento y remoción al constituir una de las subclases o divisiones de los empleados públicos.

Emerge así que en esa consideración la misma Corte Constitucional está reconociendo el carácter de empleados públicos de quienes ocupen sus cargos, y partiendo de esa premisa entiende que la autonomía de la regulación estatutaria que en materia del personal a su servicio tienen las universidades públicas está enmarcada o delimitada por la condición de empleados públicos —de carrera por regla general—, que tienen sus servidores, y en ejercicio de esa autonomía pueden establecer qué empleados públicos suyos se sustraen de la regla general.

De la normatividad invocada en la sentencia tampoco cabe inferir que la autonomía universitaria no llega hasta determinar la clasificación de sus servidores públicos, puesto que aparte de que ello sería tanto como sustraer las universidades públicas de la normatividad constitucional en esa materia, por el contrario, se encuentra que amén de estar sometida a dicha clasificación consagrada en la misma Constitución Política, el régimen especial que se aduce en la sentencia, Ley 30 de 1992, se las hace efectiva al disponer, por ejemplo, en sus artículos 72 y 73, en su orden que “Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo…son empleados públicos”, y que “Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales”.

De allí que ni en los artículo 28 ni en el 57 que delimitan la autonomía universitaria y su respectivo régimen especial, se prevea que sea materia o tema de ese régimen especial establecer la clasificación básica de sus servidores.

Es así como el artículo 28 señala que lo que se le reconoce a las universidades en virtud de la autonomía universitaria es “el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

A su turno, el artículo 57 en mención, modificado por el artículo 189 de la Ley 647 de 2001, precisa que “El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.

De allí que en la jurisprudencia citada en la sentencia objeto de este salvamento de voto la Corte Constitucional advierta que “La exclusión que hace la norma constitucional de los regímenes especiales, no significa que no exista para éstos el principio de la carrera”, y es claro que éste comporta la condición de empleado público, tal como lo corrobora la misma Ley 30 de 1992 en lo que concierne al régimen especial de las universidades públicas.

Luego la Ley 30 de 1992 lo más que deja en manos del Consejo Superior de las universidades públicas para regular en sus estatutos respecto de su personal docente y administrativo es lo concerniente a su selección y categorización, que es bien sabido que consiste en establecer los diferentes grados o escala profesional o categoría de cargos, y el reglamento interno de trabajo. Ello es lo que significa la facultad de organizar y elegir sus directivas, personal docente y administrativo que señala el artículo 57 atrás citado como alcance del régimen especial en cuanto hace al campo del personal al servicio de las universidades públicas, y así lo reconoce la misma Corte Constitucional al decir en la jurisprudencia invocada por la Sala, que “El artículo 57 de la ley, se refiere, concretamente, en el inciso tercero, a la organización del personal docente y administrativo”.

En esas circunstancias, la expresión anulada no afectaba en modo alguno la autonomía universitaria, por cuanto resultaba armónica tanto con la Constitución Política en lo atinente a la clasificación de los servidores públicos, de la cual no están excluidas las universidades públicas, según atrás quedó evidenciado, como con el régimen especial que debe regular dicha autonomía.

Tampoco implicó un exceso de la facultad subsidiaria que el artículo 41 le confirió al Presidente de la República por cuanto esa facultad estuvo dada para proferir las normas correspondientes al régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, y no está demás decir que las instituciones educativas de todo nivel pertenecientes a ese ente territorial, incluyendo los “entes universitarios autónomos” de que habla dicha expresión, son parte institucional funcional y orgánica del mismo; luego dicha expresión estaba referida a un sector institucional del Distrito Capital, esto es, su objeto o tema es parte de la materia susceptible de regulación mediante las referidas normas del régimen especial del Distrito Capital.

El hecho de que las universidades tengan un régimen especial no significa que ningún otro ordenamiento o régimen jurídico, especial o no, no pueda contener disposiciones que incluyan los entes universitarios, como parece entenderlo la Sala. En tal caso, lo que se ha de considerar es la compatibilidad que dichas disposiciones tengan con ese régimen especial de las universidades y con todo el ordenamiento jurídico superior a que este se encuentra sometido, pues al fin y al cabo el ordenamiento jurídico es uno solo, y como un todo está conformado por elementos y partes que se intercomunican e interrelacionan, lo cual es lo que hace del mismo un sistema, y no por compartimentos cerrados y aislados unos de otros o meros agregados que se excluyen.

En ese orden, la sentencia así lo pone de presente cuando destaca que “no puede considerarse que las universidades conformen un universo jurídico independiente, pues estas deben funcionar en armonía con el conjunto normativo que regula el Estado. De tal forma que todo ente universitario debe concebir, proyectar y realizar sus actuaciones con cabal acatamiento del derecho positivo, conforme el mandato del artículo 6º de la Constitución Política”, (Negrillas no son del texto), y sin embargo la Sala no fue consecuente con esa premisa en la valoración jurídica de la expresión acusada, toda vez que aplicó una visión contraria compartimentada a la misma al dejar de lado la necesaria relación que el régimen especial del Distrito Capital tiene con todos los ordenamientos jurídicos que atañe a diferentes aspectos de la estructura, organización administrativa y funcional de ese ente territorial.

Por consiguiente, encuentro que la decisión correcta frente a la situación procesal debió haber sido la negación de las pretensiones de la demanda, dada la compatibilidad o concordancia de la disposición acusada con las normas constitucionales y legales especiales a que se encuentran sujetas las universidades públicas, en este caso, en materia de la clasificación de los servidores públicos, y nada dispone en oposición a ellas; todo lo contrario, les da cabal aplicación.

Atentamente,

Consejero, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

 

(27) Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Respecto de la decisión que se adoptó en esta providencia, referida a declarar la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenido en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, me permito salvar el voto con base en las siguientes consideraciones:

Dice el demandante que el Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, desconoció el artículo 69 de la Constitución Política al establecer en los artículos 125, 126, 127, 129 y 130, una regulación general respecto de los funcionarios vinculados al Distrito Capital, incluyendo los entes universitarios autónomos vinculados al Distrito, con lo cual desconoció el principio de autonomía universitaria.

Con base en un recorrido jurisprudencial respecto de la autonomía universitaria y sus implicaciones, en la presente providencia se manifestó que este principio constitucional debe regir la actividad académica y administrativa de los entes universitarios, y que logra su justificación en que el acceso a la formación académica se debe llevar a cabo dentro de un ambiente libre y ajeno de cualquier interferencia del poder público.

Dijo la sentencia que no se trata de un principio de aplicación absoluta, porque la Constitución otorgó a la Ley la competencia para fijar las restricciones que sean necesarias con el fin de lograr la correcta aplicación de este principio, de lo que se dedujo la necesidad de un régimen especial, el cual fue desarrollado por el Legislador en la Ley 30 de 1992. Es así como la autonomía universitaria implica un poder de autodeterminación para las instituciones educativas, las cuales, no obstante su ejercicio discrecional, deben funcionar en armonía con el conjunto normativo que las regula.

Adicional a lo anterior, precisa la providencia que la naturaleza normativa de los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad excepcional conferida por el Constituyente en el artículo 41 transitorio, es legal, es decir que estos decretos como el 1421 del 21 de julio de 1993 (Estatuto de Bogotá), tienen fuerza de ley.

Bajo estas premisas, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que cuando el artículo 125 del Estatuto de Bogotá(28) definió la forma de vinculación de los servidores públicos adscritos al Distrito, incluyendo a los servidores de los entes universitarios, vulneró la autonomía universitaria, en la medida en que este principio fue regulado bajo un régimen especial único que es la Ley 30 de 1992, la cual a su vez también tiene una disposición respecto de la forma de vinculación, promoción, categoría, retiro y demás situaciones administrativas de los servidores de los entes universitarios estatales.

Por lo anterior, se concluyó que el gobierno desbordó las facultades excepcionales que le dio el constituyente al incluir dentro del Estatuto de Bogotá disposiciones que son materia de regulación por el “régimen especial para las universidades oficiales”; en otras palabras, el Gobierno Nacional incurrió en un vicio de competencia al incluir en sus disposiciones a los entes universitarios adscritos al distrito, partiendo de la base de que la autonomía universitaria debía ser regulada exclusivamente por un único “régimen especial” de acuerdo a la Constitución(29).

En este punto me aparto de lo manifestado por la Sala Plena Contenciosa, por la siguiente razón:

El artículo 69 Constitucional establece expresamente que en el Estado Colombiano se garantiza la autonomía universitaria, lo cual se materializa en la autodeterminación de los entes universitarios para darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos; agrega el artículo que lo anterior se desarrollará “de acuerdo con la ley” y, en cuanto a las universidades del Estado, mediante un régimen especial.

Con base en todo lo anterior, se plantean los siguientes interrogantes: ¿Este régimen especial al que remite el artículo 69 constitucional para las universidades del Estado, implica un único estatuto? ¿No puede el legislador en cualquier tiempo hacer uso de esta potestad modificando dicho régimen? ¿Será que esta reserva legal se agota con el primer ejercicio?

En primer lugar, debe decirse, como bien lo expuso la Sala Plena, que el Decreto 1421 de 1993 es una norma con fuerza de ley, por lo cual, de entrada, se cumple con el mandato constitucional respecto de que la autonomía universitaria sólo puede ser regulada por la ley. Bajo este punto de vista, podría decirse que el Gobierno Nacional (como legislador extraordinario), simplemente desarrolló la orden del Constituyente de fijar el marco de acción de la autonomía universitaria referido en este caso a los entes universitarios distritales y, dentro de estos, únicamente en lo que tiene que ver con la vinculación de los servidores(30).

Cuando el artículo 69 ordena el desarrollo legal de un régimen especial, no precisa que este deba reducirse a un solo estatuto, como lo deduce la Sala y debe tenerse en cuenta que el legislador puede ampliar o reducir un marco legal ya establecido, debido a que la competencia legislativa no está limitada en cuanto a una misma materia en el tiempo(31).

De esta forma, si no existe una disposición expresa constitucional o legal que limite a un único cuerpo legal el desarrollo o reglamentación de la autonomía universitaria, claramente ésta puede regularse en varias leyes. En otras palabras, como no existe una disposición en nuestro ordenamiento jurídico que prohíba que existan disposiciones adicionales en cuerpos normativos distintos, de un tema cuya reserva ha sido otorgada a la ley.

Distinto es el problema jurídico respecto de si el Gobierno Nacional se excedió en las facultades establecidas en el artículo 41 transitorio constitucional, reduciendo tal vicio de competencia, no a la existencia de un estatuto único, sino referido a que el tema regulado es totalmente ajeno a las facultades otorgadas en el artículo constitucional transitorio.

Frente a ello, debe decirse que la regulación de la forma de vinculación de los servidores a los entes universitarios distritales, no es un tema ajeno al Estatuto de Bogotá; por el contrario, como los entes universitarios distritales dependen de tal entidad territorial, un desarrollo completo del Distrito Capital tendría que cubrir a tales instituciones.

En este orden de ideas, como la vinculación de los servidores a los entes universitarios no es un aspecto ajeno al desarrollo del estatuto de Bogotá, podría pensarse entonces que el problema jurídico debió centrarse, no en un vicio de competencia, sino en la comparación directa entre la autonomía universitaria (C.N., art. 69) y la expresa regulación del decreto, para así poder determinar si se vulnera o no directamente este principio, es decir, si la regulación contenida en este Decreto 1421 de 1993 respecto de los entes universitarios, va más allá de lo que la ley puede regular.

No obstante lo anterior, como ya se mencionó, la sentencia termina concluyendo un vicio de competencia por el supuesto mandato de que la regulación de la autonomía universitaria debe hacerse en un régimen especial que ya había llevado a cabo el legislador en la Ley 30 de 1992, lo cual es un argumento sin un soporte normativo sólido.

En gracia de discusión debe decirse al respecto, que el contenido sustancial del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, de igual forma, no vulnera la autonomía universitaria, en la medida en que lo único que hace es otorgarle la calidad de empleado público (como regla general) a los servidores vinculados a los entes universitarios, repitiendo lo que al respecto establece el artículo 123 constitucional, que dispone que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.

La afirmación respecto de que esta precepto legal contradice la autonomía universitaria, plantearía entonces la misma cuestión respecto de los servidores de los otros organismos autónomos constitucionales tales como el Banco de la República, la Contraloría General de la Nación o de la Procuraduría, cuya vinculación laboral también ha sido definida por la ley.

La autonomía universitaria implica una capacidad de autogobierno de los entes educativos superiores, que recae principalmente respecto de la formulación de los programas de estudio, el desarrollo de la cátedra y de la investigación propias de las universidades, es decir, de asuntos propios del ejercicio de la actividad educativa, lo cual se desprende del mismo artículo 69 Constitucional.

Con base en las anteriores consideraciones, muy respetuosamente me aparto de la decisión adoptada en la presente providencia y considero que el aparte del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, que hace referencia a los entes universitarios, no debió ser declarado inexequible.

Consejero, Ramiro Saavedra Becerra. 

 

(28) “ART. 125.—Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

“Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso. (subrayado fuera del texto). Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales son empleados públicos o trabajadores oficiales. En los estatutos de dichas entidades se precisarán cuáles servidores tienen una u otra calidad. Los servidores de las sociedades de economía mixta, no sometidas al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se regirán por el derecho privado”.

(29) El resuelve de la sentencia quedó así:

“DECLARASE la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

“DENIEGANSE las restantes súplicas de la demanda”.

(30) No puede perderse de vista que los preceptos discutidos en esta oportunidad, simplemente fijan un marco general respecto de la vinculación de los servidores a los entes universitarios distritales, diciendo que tienen la naturaleza de empleados públicos, lo cual a todas luces deja una amplia discreción para que los estatutos de tales entes, puedan determinar el cómo, cuándo y dónde de tal disposición.

(31) El artículo 114 de la Constitución Política expresa que es función del Congreso: “…reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”. Sin limitación de su función en el tiempo.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá, D. C. 16 de junio de 2008

Con todo respeto por la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el fallo del 3 de junio de 2008 por medio del cual se declaró la nulidad de la expresión “y de los entes universitarios autónomos” contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, me permito expresar las razones por las cuales disentí de la misma.

Según la Sala se desconoció el artículo 69 de la Constitución Política que garantiza a las Universidades estatales u oficiales, la autonomía universitaria para regirse por sus propios estatutos al introducir en los temas de clasificación de los cargos de los servidores del Distrito Capital a los de la Universidad Distrital; que por ello desbordó la potestad reglamentaria habida cuenta de que la Ley 30 de 1992 es la que gobierna a las universidades oficiales.

Tal apreciación en mi sentir es errada, ya que la expresión acusada en el aparte que fue declarado nulo se limitó a afirmar que los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos, incluidos los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos, afirmación que es cierta y que sólo reitera la clasificación que la Constitución Política y la ley han hecho de los servidores estatales.

En efecto, como lo señala la misma Constitución Política en su artículo 123 son servidores públicos los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, dentro de los cuales están, por supuesto los de los entes universitarios públicos, que es lo que confirma la expresión acusada.

Los apartes de la disposición precitada en manera alguna desconocen el principio de la autonomía universitaria consagrado en la Constitución Política, ni deciden sobre el personal vinculado a las universidades ni mucho menos definen cuales de sus servidores públicos son de carrera o de libre nombramiento y remoción ni desconocen el régimen de carrera de los docentes universitarios, pues bien sabido es que éstos se gobiernan por la Ley 30 de 1992 que organizó el servicio público de la educación superior. Es esta norma la que de manera específica desarrolla lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son universidades estatales y oficiales, cuestión que no desvirtúa el aparte demandado.

La expresión declarada nula resultaba inane frente a todo el articulado. Es más, haberla retirado de la disposición que regula el régimen del Distrito Capital genera confusión, pues da a entender que existe para los entes universitarios autónomos una categoría diferente de servidores públicos, cuestión que no es cierta pues ni siquiera los estatutos de dichas entidades pueden clasificar a esos servidores, ya que como se dijo al inicio de este escrito, esta está definida por la Constitución Política.

Si bien es cierto que la reiteración que hace la norma acusada resultaba innecesaria y podría estimarse que tal afirmación contrariaba las exigencias que impone una regulación normativa, su inclusión dentro del articulado no tiene la capacidad para viciar de nulidad la disposición que examinó la Sala.

La mayoría, en mi concepto, en un entendimiento equivocado, le dio un alcance diferente y muy peligroso a la acción de nulidad, la cual sólo procede cuando el acto administrativo infrinja la norma en que debería fundamentarse, se hubiera expedido por funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular o con desconocimiento del derecho de defensa o con falsa motivación o desviación de poder, situaciones estas que estuvieron ausentes en el examen del aparte censurado.

En estos términos, con todo comedimiento, dejo consignado mi salvamento de voto.

Atentamente,

Magistrada, Martha Sofía Sanz Tobón.