Sentencia 2002-00284 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001-23-31-000-2002-00284-01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Manufacturas Picas S.A.

Bogotá, D.C., quince de abril de de dos mil diez.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la DIAN contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle el 27 de julio de 2007, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos acusados,

I. Antecedentes

1. La demanda.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, Manufacturas Picas S. A., solicitó por conducto de apoderado que se accediera a las siguientes

1.1. Pretensiones.

Que se declare la nulidad de la Resolución 603 del 25 de marzo de 2001, proferida por la División de Liquidación de Aduanas de la DIAN de Cali, mediante la cual se sancionó a la sociedad Manufacturas Picas S.A., por no poner una mercancía a disposición de la autoridad aduanera ni acreditar el cumplimiento de las cuotas de exportación establecidas en el programa Plan Vallejo N° MP645 autorizado el día 27 de mayo de 1993 (obrante a folios 6 a 12 del cuaderno principal), y la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, mediante la cual la Jefe de la División Jurídica de la Administración de Aduanas de Cali resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión inicialmente citada, confirmándola. Todo lo anterior, por concurrir en tales actos el vicio de incompetencia de la administración, al haber sido dictados en momentos en los cuales ya había operado el término de caducidad prescrito en la ley, así como la falsa y la errónea motivación. A título de restablecimiento del derecho, se solicita en la demanda, que se deje sin efectos la orden de hacer efectiva a favor del Tesoro Nacional la garantía personal global aceptada por el Incomex el 4 de febrero de 1997, en la suma de $ 243.057.266.00 y, en segundo lugar, que se condene a la demandada al pago de los perjuicios económicos y morales causados al demandante.

1.2. Hechos.

Según se menciona en la demanda, la empresa Manufacturas Picas S.A., introdujo temporalmente al país, bajo el régimen especial de importaciones conocido como “Plan Vallejo”, algunas materias primas e insumos destinados a la industria de la confección, en el contexto de un programa de maquila, con el compromiso de utilizarlos en la elaboración de unas prendas que, una vez elaboradas, debían ser objeto de exportación. Para garantizar el cumplimiento de dicha obligación, se allego la póliza anteriormente identificada.

Con fundamento en el estudio realizado por la división de sistemas especiales del Incomex, mediante Resolución 53 del 20 de noviembre de 1998, se declaró el incumplimiento de las obligaciones aduaneras a cargo de la firma importadora y se ordenó hacer efectiva la garantía personal global, en cuantía igual a la del saldo incumplido o no demostrado, decisión que fue confirmada mediante Resolución 313 del 7 de marzo de 2000, a pesar de haberse establecido por dicha entidad, un incumplimiento de apenas el 28.811% del cupo de importación, dejando de considerar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Resolución 1860 del 14 de mayo de 1999, expedida por el director general del Incomex, todo “...incumplimiento inferior al 30% no genera incumplimiento, puesto que este porcentaje debe ser presentado con el estudio correspondiente al período inmediatamente siguiente”.

Tras recibir del Incomex la documentación relativa al caso sub examine, la división de fiscalización aduanera de la Administración de Aduanas de Cali, profirió el requerimiento ordinario 2044 de fecha 23 de noviembre de 2000, mediante el cual se ordenó al importador poner a disposición de esa entidad, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, el 20% de la materia prima ingresada, o en su defecto, aportar las pruebas y documentos que acreditaran el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el programa de importación Plan Vallejo MP645 autorizado el día 27 de mayo de 1993, so pena de incurrir en la falta aduanera prevista en el artículo 12 del Decreto 1800 de 1984. Al mismo tiempo, se conminó al importador para que se acogiera a la reducción de la sanción, en los términos del artículo 521 del Decreto 2685 de 1999, reconociendo por escrito, antes de la notificación del requerimiento especial aduanero, haber cometido la infracción, aportando la copia del recibo de pago.

Según lo menciona la demandante, el requerimiento ordinario se dictó en momentos en los cuales el Incomex había dejado sin efectos la notificación de la Resolución 313 del 7 de marzo de 2000, la cual vino a adquirir firmeza el día 23 de diciembre de 2000, justo un mes después de haberse emitido dicho requerimiento.

Vencido el termino para atender el requerimiento ordinario antes aludido, se libró por parte de la DIAN el requerimiento aduanero especial 229 del 12 de marzo de 2001, toda vez que el importador no demostró el pago de la sanción reducida ni el cumplimiento de la obligación aduanera.

La situación anteriormente expuesta, determinó la adopción de las resoluciones 603 del 25 de mayo del 2001 y 256 del 17 de septiembre del mismo año, las cuales son objeto de demanda en el presente proceso.

Mediante la Resolución 603 de fecha 25 de mayo de 2001, se impuso al importador una multa por la suma de mil treinta y cinco millones veintiún mil novecientos quince pesos ($ 1.035.021.915) m/cte, la cual fue confirmada por la Resolución 256 del 17 de septiembre del 2001. Una vez ejecutoriada esta última, se remitió copia de la misma a las divisiones de recaudación y cobranzas de la administración de impuestos de Cali para lo de su competencia.

Es del caso poner de relieve que en el curso de la actuación aduanera descrita, el importador sometió a consideración de la división de sistemas especiales de importación —Exportación del Incomex (hoy Ministerio de Comercio Exterior), el “Cuadro insumos-productos” para acreditar la utilización de la totalidad de las materias primas e insumos en la producción de los artículos que fueron objeto de exportación.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

A juicio de la sociedad actora, con la expedición de los actos cuestionados se incurrió en la violación de los artículos 29 de la Constitución Política; 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo; y 478 del Decreto 2685 de 1999.

Al explicar el concepto de la violación, la demandante señala que la administración violó el debido proceso, al desconocer el hecho de encontrarse en trámite la solicitud de aprobación de los estudios y del “Cuadro insumos-productos”, que era de suyo indispensable para poder demostrar el cumplimiento de las obligaciones consignadas en el programa de importación, ante lo cual la Administración de Aduanas de Cali ha debido suspender el proceso, mientras solicitaba oficialmente su remisión. Se agrega a lo anterior, a manera de censura, que los actos demandados fueron insuficientemente motivados y proferidos cuando ya había transcurrido el término de caducidad de 3 años, contados desde la comisión de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera, esto es, desde el día 4 de agosto de 1998.

2. Contestación de la demanda.

El apoderado de la DIAN solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda, argumentando que la demandante omitió el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras, lo cual determinó la adopción de las medidas acusadas, al configurarse una violación del artículo 12 del Decreto 1800 de 1994. En defensa de su legalidad, adujo que se cumplieron todas las ritualidades previstas para el trámite del procedimiento aduanero. Además de lo anterior, señaló que las decisiones cuestionadas tienen un sólido sustento jurídico en los artículos 232 y 234 del Decreto 2666 de 1984, en el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, en los artículos 72 y 73 del Decreto 1909 de 1992, hoy contenido en el Decreto 2685 de 1999.

Por otra parte y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 136 ordinal 2º y 139 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 2394 de 1989, se invocaron las excepciones de ineptitud formal de la demanda, por no haber allegado la copia de los actos demandados con las respectivas constancias de autenticidad y ejecutoria y la excepción de caducidad de la acción, “considerando que la copia de la demanda no indica la fecha de su presentación en la secretaría del tribunal” (ver fl. 98, cdno. ppal.).

II. La sentencia de primera instancia

En virtud de lo dispuesto en el fallo apelado, el Tribunal Administrativo del Valle declaró no probadas las excepciones propuestas por el actor y despachó de manera favorable las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones:

En efecto, al hacer referencia a la ineptitud formal de la demanda, el a quo, tras revisar minuciosamente el expediente encontró que en el cuaderno de pruebas, obra la copia de la actuación aduanera contenida en el Expediente CU-00-00-1664, dentro del cual aparecen las constancias de notificación de los actos administrativos demandados (fls. 187 y 199, cdno. pruebas). Además de lo anterior, a folio 61 del cuaderno principal obra el oficio 8205072 del 21 de enero de 2002, suscrito por la jefe de la división jurídica aduanera mediante el cual se informó al representante legal de la sociedad demandante que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración quedó ejecutoriada el 21 de septiembre de 2001.

Además de lo anterior, desestimó la excepción caducidad de la acción administrativa sancionatoria, aduciendo que en la contestación de la demanda “no se explica ni razona sobre su configuración”. Además de ello, la demanda fue presentada dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración.

Al pronunciarse sobre el fondo de la controversia, el a quo consideró, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999(1), que para el día 21 de septiembre de 2001, fecha en la cual concluyó el procedimiento administrativo aduanero por haber quedado ejecutoriada la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, ya había operado el fenómeno de la caducidad. Al respecto agrega:

“En efecto, el plazo para la demostración del cumplimiento de la obligación adquirida en aplicación del programa de sistemas especiales de importación-exportación que le fuere autorizado en el programa (Plan Vallejo MP645 del mayo 27/93), obligación amparada mediante una garantía global, acaeció el 4 de agosto de 1998 (ver garantía personal global, fl. 9 c.p.). Lo anterior quiere decir que el procedimiento sancionatorio debió concluir con la ejecutoria del acto administrativo6 de cierre del procedimiento administrativo sancionatorio el 4 de agosto de 2001, como esto sucedió el 21 de septiembre del mismo claramente se deduce que el fenómeno procesal de la caducidad se había configurado” (negrilla propia del texto).

En cuanto se refiere a las falencias que presenta la motivación de la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, el tribunal encontró que en efecto la situación planteada en la demanda es constitutiva de una falsa o errónea motivación, teniendo en cuenta que al momento de declarar el incumplimiento de las obligaciones aduaneras, se encontraba en trámite de aprobación el cuadro de insumos -productos radicado por la sociedad Manufacturas Picas S.A., que era el documento idóneo para acreditar el cumplimiento de tales obligaciones. En efecto, la sanción aduanera cuestionada fue proferida por el ministerio, aún a pesar de haber recibido el día 7 de septiembre de 2001, el oficio suscrito por el director territorial de la zona suroccidente del Ministerio de Comercio Exterior, radicado, bajo el número 14188, en el cual se da cuenta “…de la existencia de solicitudes y documentos tendientes a probar el cumplimiento del Plan Vallejo, los cuales están sometidos a estudio por parte de la oficina jurídica del nivel central del ministerio”.

Estando acreditadas las causales de nulidad invocadas en la demanda, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. Al mismo tiempo, el tribunal administrativo de origen decidió no condenar a la parte demandada al pago de los perjuicios económicos y morales reclamados, por no haber sido acreditados en el proceso.

III. El recurso de apelación

Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle, el apoderado de la DIAN interpuso el recurso de apelación de manera oportuna, sustentando de manera escueta su desacuerdo a partir de las siguientes consideraciones:

En primer término, considera el recurrente que existe una indebida interpretación de las causales de nulidad que afectan la validez de los actos administrativos demandados, particularmente en lo que concierne a la declaratoria de caducidad y la supuesta falsa motivación.

Frente al hecho de que el requerimiento ordinario haya sido proferido en momentos en los cuales la resolución sancionatoria proferida por el Incomex no se encontraba en firme, el apoderado de la DIAN expresa que ese hecho es de suyo intrascendente, toda vez que dicha actuación es solo de trámite a lo que se añade el hecho de que la DIAN era competente para proferir el requerimiento ordinario, que era indispensable para determinar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte del importador. Además de ello, pone de relieve que “...cuando fue proferido el requerimiento especial ya estaba en firme la Resolución 53 del 20 de noviembre de 1998”.

Al censurar la declaratoria de caducidad administrativa, señala que esta “... no tiene asidero jurídico, por cuanto el acto que decidió de fondo fue la resolución del 25 de mayo de 2001, mediante la cual se impone la sanción, y con la Resolución 256 del 21 de septiembre solo se confirma la resolución sancionatoria”.

Por otra parte, expresa que el acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración, “... se encuentra motivado conforme al recaudo probatorio allegado al proceso”, a lo cual añade que dicho recurso “...fue atendido dentro del término (3 meses)”.

IV. Alegatos de segunda instancia y concepto del Ministerio Público

Mediante auto calendado el 19 de noviembre de 2008, obrante a folio 168 del expediente, se dispuso el traslado a las partes para(sic) alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto fiscal.

Mientras la sociedad demandante y el procurador delegado guardaron silencio, el apoderado de la DIAN, mediante escrito obrante a folios 169 a 176 del expediente expuso las conclusiones que se resumen a continuación:

El recurrente reafirma su inconformidad, trayendo a colación los argumentos consignados en la sentencia proferida por la Sala el 14 de octubre de 2004, actor: Industrias Fermar Ltda GEMA, consejera ponente, Olga Inés Navarrete Barrero, en donde se hace la distinción entre las figuras de la aprehensión y el decomiso de mercancías, aclarando que la primera es un hecho físico, producto de una primera evaluación que hace la administración aduanera en ejercicio de sus funciones de policía judicial, en tanto que la segunda, es una decisión jurídica de la administración, producto del examen de las pruebas aportadas dentro de la respectiva actuación y que se inicia con el hecho físico de la aprehensión., en los términos del Decreto 1800 de 1994. En el caso de autos, la imposición de la multa no tuvo por causa el incumplimiento de la obligación de utilizar los bienes importados en la producción de artículos para exportación dentro del plazo autorizado por el Incomex y en su posterior envío al exterior, sino que se originó en el hecho de que el importador, sin justificación alguna, se haya rehusado a poner la mercancía a disposición de las autoridades aduaneras. Como quiera que se trata de situaciones distintas, mal puede aplicarse lo preceptuado en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991(2), pues en dicho precepto se establece el término de prescripción para el primero de los casos y no para el segundo. Bajo tales consideraciones, el recurrente estima que no opera el fenómeno procesal de la caducidad y, por lo mismo, la DIAN conservaba la competencia para imponer la sanción alrededor de la cual gira la presente controversia.

En lo que concierne a las falencias en la motivación del acto demandado, el apelante precisó que este se refiere únicamente a la negativa del importador de poner las mercancías a disposición de la DIAN. A propósito del tema, destaca el recurrente al sustentar la apelación, la siguiente motivación, consignada en el acto demandado:

“Habida cuenta de que a la fecha no existen elementos que permitan establecer con certeza el cumplimiento de las obligaciones de exportación por parte de la sociedad recurrente, lo que genera irregularidades de orden aduanero, toda vez que se encuentran en el territorio nacional mercancías irregulares respecto de las cuales no se han cumplido dentro de la oportunidad legal las exigencias de la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas de importación y exportación, lo que se constituye en causal de aprehensión de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 502 numeral 1.10 del Decreto 2685 de 1999, adicionada la imposibilidad de proceder a su aprehensión como lo señala el artículo 503 ibídem”.

Según afirma el apelante, el actor no demostró en el proceso la falsedad de los motivos aducidos por la administración al proferir los actos acusados, a lo cual se suma el hecho de que el importador tampoco acreditó en el proceso el cumplimiento de las obligaciones objeto de censura.

Por lo anterior, concluye afirmando que las decisiones administrativas demandadas fueron dictadas de conformidad con las disposiciones jurídicas que les son aplicables, lo cual debe conducir a la revocatoria de la sentencia apelada.

V. Decisión

No observándose ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación, previas las siguientes

Consideraciones

Tal cual se afirmó ut supra, el Tribunal Administrativo del Valle, declaró no probadas las excepciones propuestas por el apoderado de la DIAN y decretó la nulidad de los actos administrativos acusados, mediante los cuales se declaró el incumplimiento de las obligaciones aduaneras asumidas y se ordenó hacer la efectiva la póliza de cumplimiento.

Además de insistir en la defensa de la legalidad de las decisiones censuradas, la DIAN considera que la sentencia apelada debe ser revocada, por estar cimentada en consideraciones que califica de erróneas.

Frente a la intrascendencia que tiene para la DIAN el hecho de haberse efectuado el requerimiento ordinario cuando la Resolución 053 del 20 de noviembre de 1998 del Incomex no se encontraba en firme, la Sala encuentra que esa circunstancia es de suyo irrelevante, pues tal como se puede observar, dicha situación no fue tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo del Valle al momento de dictar la sentencia de primera instancia a favor del importador. Como bien se desprende de lo expresado en dicha providencia, el tribunal se limitó simple y llanamente a determinar si los actos administrativos demandados se expidieron dentro del término legal y si se había configurado o no la falsa o errónea motivación. Por lo mismo, el planteamiento en mención es de suyo inoportuno e inconducente, pues a juicio de la Sala, no pueden impugnarse consideraciones y razonamientos que no aparecen contenidos en el texto de la decisión apelada.

En lo que concierne a la decisión del Tribunal Administrativo del Valle de declarar no probada la caducidad de la acción, la Sala estima necesario puntualizar los siguientes aspectos:

En primer término, debe tenerse bien presente que el apoderado de la DIAN, al proponer la excepción de caducidad, argumentó en su escrito de contestación “... que la copia de la demanda no indica la fecha de presentación en la secretaría del tribunal” (v. fl. 98, cdno. ppal.), siendo esa la única razón invocada como sustento.

Si se revisa el folio 74 del cuaderno principal, se puede constatar, que a diferencia de lo expresado por el apoderado de la DIAN, aparece estampado un sello de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que da cuenta de la presentación personal de la demanda en 74 folios y 3 copias realizada el día 21 de enero de 2002 por el abogado Roberto Alfonso Castillo, con cédula de ciudadanía número 2’888.727 de Buga y tarjeta profesional 36.737 del C. S. de la J.

Ahora bien. El Tribunal Administrativo del Valle, al pronunciarse sobre esta excepción, señala en su fallo que de conformidad con las piezas documentales obrantes en el expediente aduanero número CU-00-00-1664, aparece el oficio 8205072 del 21 de enero de 2002, suscrito por el jefe de la división jurídica aduanera, en el cual se hace constar que la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, quedó ejecutoriada el 21 de Septiembre de 2001 (v. fls. 61 y 148, cdno. ppal.).

Así las cosas, la Sala concluye que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la firma Manufacturas Picas S.A., se presentó en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la Resolución mediante la cual se puso fin a la actuación aduanera.

Estando establecido lo anterior, debe tenerse presente además que en la demanda radicada por la sociedad importadora, se afirma que al momento de proferirse y de quedar en firme la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, la facultad sancionatoria ejercida por la autoridad aduanera ya se encontraba caducada “... toda vez que el Decreto 2685 de 1999, señala que el término de caducidad es de 3 años a partir del momento de la comisión del hecho u omisión constitutiva de la infracción (art. 478) lo cual ocurrió el 4 de agosto de 1998 conforme a lo pactado en la garantía personal global y la resolución por la cual se resolvió el recurso de consideración contra la sanción impuesta” (v. fl. 72 del expediente). Ciertamente, el artículo en mención estatuye textualmente lo siguiente:

ART. 478.—Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión.

La acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 482-1 del presente decreto caduca en el término de tres años contados a partir del vencimiento del plazo de la importación temporal señalado en la declaración (adicionado por el D. 4136/2004, art. 14).

De lo anterior se puede colegir, que uno es el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho regulada por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y otra muy diferente la caducidad consagrada en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. Mientras la primera es de 4 meses y se refiere al término dentro del cual se puede hacer uso de la precitada acción, la segunda se refiere al término de 3 años del cual disponen las autoridades aduaneras para ejercer sus facultades sancionatorias en contra de un importador que ha incurrido en hechos u omisiones que sean constitutivos de alguna infracción administrativa aduanera.

Al referirse a esta última, el recurrente expresa en su impugnación que “... la declaratoria de caducidad administrativa” no tiene asidero jurídico, “... por cuanto el acto que decidió de fondo fue la resolución del 25 de mayo de 2001, mediante la cual se impone la sanción, y con la Resolución 256 del 21 de septiembre solo se confirma la resolución sancionatoria”, a lo cual agrega que esta última, se dictó “dentro del término señalado por la ley aduanera”.

Posteriormente, en el alegato de conclusión obrante a folios 169 a 176 del cuaderno principal, el apoderado de la DIAN amplía sus argumentos, trayendo al debate procesal algunos apartes de la Sentencia proferida por la Sala el 14 de octubre de 2004, actor: Industrias Fermar Ltda. Gema, consejera ponente, Olga Inés Navarrete Barrero, en donde se hace la distinción entre la aprehensión y el decomiso de mercancías, aclarando que la primera es un hecho físico, producto de una evaluación inicial que hace la administración aduanera en ejercicio de sus funciones de policía judicial, en tanto que la segunda, es una decisión jurídica de la administración, producto del examen de las pruebas aportadas dentro de la respectiva actuación y que se inicia con el hecho físico de la aprehensión, en los términos del Decreto 1800 de 1994.

A partir de los anteriores razonamientos, da a entender el memorialista que una cosa es el incumplimiento de las obligaciones derivadas del programa de sistemas especiales de importación - Exportación que le fue autorizada a la firma importadora en el programa (plan Vallejo Nº MP 645 de mayo 27/93) y otra muy diferente haberse rehusado a poner la mercancía a disposición de las autoridades aduaneras dentro del término previsto en la ley. Como quiera que la sanción se impuso al configurarse el segundo de los supuestos fácticos acabados de mencionar, estima el recurrente que no puede predicarse que haya operado en este caso el fenómeno procesal de la caducidad administrativa y, por lo mismo, la DIAN, a juicio suyo, conservaba la competencia para imponer la sanción alrededor de la cual gira la presente controversia.

Como bien se puede apreciar, los argumentos expuestos en el recurso de apelación, referidos a la caducidad de la acción administrativa, nada tienen que ver con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el sentido de declarar no probada la excepción de caducidad de la acción contencioso administrativa propuesta por la DIAN en la contestación de la demanda. Pues mientras la decisión judicial impugnada se sustenta en el hecho comprobado de que la demanda se presentó dentro del término de cuatro (4) meses consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la apelación presentada se encamina a demostrar que en el presente caso no operó la caducidad de la sanción administrativa aduanera, tema sobre el cual no se hizo ningún pronunciamiento de fondo en la sentencia de primera instancia.

Por lo expuesto, el cargo anteriormente mencionado no tiene ninguna vocación de prosperidad, pues tal como salta a la vista, es fruto de la confusión que tiene el recurrente, con respecto a los dos términos de caducidad a los cuales se ha hecho referencia.

En lo que concierne a las presuntas falencias de que adolece el acto demandado en su motivación, el apelante insiste en señalar que “[...] no existen elementos que permitan establecer con certeza el cumplimiento de las obligaciones de exportación por parte de la sociedad recurrente, lo que genera irregularidades de orden aduanero, toda vez que se encuentran en el territorio nacional mercancías irregulares respecto de las cuales no se han cumplido dentro de la oportunidad legal las exigencias de la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas de importación y exportación, lo que se constituye en causal de aprehensión de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 502 numeral 1.10 del Decreto 2685 de 1999, adicionada la imposibilidad de proceder a su aprensión como lo señala el artículo 503 ibídem”.

Para la Sala, se encuentra demostrado en el expediente que el importador radicó el día 11 de Julio de 1997, en las oficinas de la regional zona occidente del Incomex, los cuadros de insumo - producto números 011, 012, 013, 014, 016 y 018 (v. fls. 111 a 129 del expediente de antecedentes administrativos), con los cuales se demuestra un cumplimiento del 73% del programa sistemas especiales de importación - exportación (plan Vallejo) autorizado a Manufacturas Picas Ltda. El cumplimiento del porcentaje restante fue demostrado posteriormente, con los cuadros insumos-producto números 19 a 25 que fueron allegados con la demanda.

Está igualmente acreditado en el proceso que mediante oficio 14188 del 7 de septiembre de 2001 el director territorial de la zona suroccidente del Incomex, informó a la división jurídica de la Dirección de Aduanas de Cali, “... la existencia de solicitudes y documentos tendientes a probar el cumplimiento del plan Vallejo, los cuales están sometidos a estudio por parte de la oficina jurídica del nivel central del ministerio informe que una vez se pronuncie la oficina de control y seguimiento de esa entidad le será informado a esta dependencia el resultado del estudio y la consecuente decisión”.

Está probado también en el proceso que la entidad demandada solicitó telefónicamente al Incomex el envío de la respuesta anunciada y que para el día 17 de septiembre de 2001, fecha en la cual se resolvió el recurso de reconsideración, no se había emitido una respuesta sobre el particular.

En ese orden de ideas, la división jurídica de la Dirección de Aduanas de Cali, aún a pesar de conocer que se encontraba en curso el trámite de aprobación de los cuadros insumos producto antes mencionados, en vez de requerir el envío de los documentos relativos a su aprobación, se apresuró a confirmar la sanción impuesta al importador, aduciendo lo siguiente:

“Habida cuenta de que a la fecha no existen elementos que permitan establecer con certeza el cumplimiento de las obligaciones de exportación de parte de la sociedad recurrente, lo que genera irregularidades de orden aduanero, toda vez que se encuentran en el territorio nacional mercancías irregulares respecto de las cuales no se han cumplido dentro de la oportunidad legal las exigencias de la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas de importación y exportación, lo que se constituye en causal de aprehensión de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 502 numeral 1.10 del Decreto 2685 de 1999, adicionada la imposibilidad de proceder a su aprehensión como lo señala el artículo 593 ibídem, este despacho procederá a confirmar el acto sancionatorio”.

La Sala comparte el criterio expresado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, cuando aduce en los considerandos de la sentencia apelada, que la falta de certeza en torno al cumplimiento o incumplimiento del programa sistemas especiales de importación - exportación (plan Vallejo), es constitutivo en este caso de una falsa motivación, en razón de la inexistencia o indebida apreciación de los motivos de hecho que sirvieron de fundamento al acto que confirmó la sanción impuesta al importador.

Analizando de manera detenida la situación, la Sala considera que el importador se encontraba física y materialmente imposibilitado para acreditar el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras, pues a pesar de haber radicado desde el 11 de julio de 1997 la solicitud de aprobación de los cuadros insumos-productos mediante los cuales pretendía demostrar la utilización de las materias primas en la confección de prendas y marquillas destinadas a la exportación y a comprobar su despacho hacia el exterior, al momento de dictarse la Resolución 256 del 17 de septiembre de 2001, esto es, casi cuatro años después, la propia administración no había hecho un pronunciamiento de fondo sobre el particular.

Los argumentos expuestos en el memorial obrante a folios 155 a 157 del expediente, mediante el cual se interpuso y sustentó el recurso de apelación en el sentido de mencionar que el acto administrativo confirmatorio “se encuentra motivado conforme al recaudo probatorio allegado al proceso”, no tiene la fuerza suficiente para desvirtuar la legalidad ni el acierto de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como tampoco la tiene el planteamiento consignado en el alegato de segunda instancia, según el cual, “... los argumentos y las pruebas aportadas por el demandante no permitieron desvirtuar los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales edificó la demandada sus actuaciones”, por cuanto tal manifestación no lleva a colegir que la administración haya obrado con la certeza que presupone la imposición de una sanción aduanera.

Al fin y al cabo la razón de ser de la motivación es la de servir de factor de control y valoración de los actos administrativos, papel que aquí no se cumple con el enunciado causante de la inconformidad del actor, pues es claro que la entidad demandada, antes de apresurarse a formular las afirmaciones cuestionadas, ha debido verificar si los documentos presentados por el importador desde el mes de julio de 1997, acreditaban o no el cumplimiento de las obligaciones aduaneras asumidas por el importador.

En ese orden de ideas, habrá de confirmarse en su totalidad la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle el día 27 de julio de 2007.

No huelga mencionar que la situación fáctica planteada en este caso, difiere radicalmente de la que dio origen al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2002-00756, promovido por la firma Intraplas Ltda., y que fue fallado por la Sala mediante sentencia de fecha 9 de junio de 2009, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno, en donde el importador, por razones derivadas de su propia incuria, dejó de acreditar el cumplimiento de su obligación de exportar la totalidad de las mercancías que fueron producidas en el territorio nacional, a partir de los insumos importados temporalmente al país bajo el régimen del plan Vallejo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle el día 27 de julio de 2007.

2. En firme esta decisión, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

(1) Artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión”.

(2) Artículo 14 del Decreto 1750 de 1991. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos años contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes prescribirá en tres (3) años contados a partir de la ejecutoria que la aplique”.