Sentencia 2002-00289 de octubre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 85001233100020020028901

Expediente: 25.440

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Demandante: Cooperativa de Desarrollo Territorial, Codeter

Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, Corporinoquia

Naturaleza: Contratos

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. La competencia

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por cuanto la cuantía del proceso, determinada por la pretensión de mayor valor(2), asciende a $ 115’637.723 y, para la época de interposición de la demanda(3), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $ 36’950.000(4), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

II. Cuestión previa: el valor probatorio de las copias simples

La gran mayoría de la prueba documental que reposa en el expediente fue aportada en copia simple y esa circunstancia, en principio, impediría otorgarle mérito probatorio, porque no satisface las exigencias que rigen la disciplina probatoria, conforme a lo dispuesto por los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil(5); no obstante, en esta oportunidad la Sala la valorará y, por ende, la tendrá en cuenta para elaborar los juicios de valor encaminados a decidir la controversia sometida a su consideración, pues la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2013(6), unificó su jurisprudencia en torno al tema y estimó procedente dar valor probatorio a las copias simples, cuando estas no hayan sido cuestionadas en su veracidad por la parte contra quien se aducen o no hayan sido tachadas de falsas(7).

III. Análisis del recurso

En sentir de esta Sala, resulta elemental que si el contrato fue liquidado, tal como lo consideró el tribunal de primera instancia, el proceso carecería de objeto jurídico, pues, precisamente, las pretensiones de la demanda están orientadas a que el juez liquide el contrato y a que se condene a la entidad demandada a pagar el saldo pendiente a favor de la entidad demandante, de modo que lo procedente en este caso es establecer si el contrato fue liquidado de manera bilateral o si, por el contrario, no ha sido liquidado.

El acta que, según el tribunal de primera instancia, contiene la liquidación final del convenio 009-037 de 1999 fue denominada “acta de entrega” (fls. 24 a 26, c. 1) y en ella está consignado el objeto del convenio, el precio ($ 281’860.280), el anticipo que recibió el contratista (50%) y el saldo pendiente por pagar (50%) a favor de la entidad demandante.

Asimismo, el acta contiene la descripción de los objetos entregados, las cantidades, el valor unitario, el valor total de cada ítem y el precio total de los mismos, el cual coincide con el precio total del contrato, esto es, la suma de $ 281’860.280, lo cual se traduce en que el objeto de las obligaciones fue totalmente satisfecho por Codeter (fls. 24 a 26, c. 1).

El acta fue suscrita por el gerente general de Codeter y por el director general de Corporinoquia (ibíd.).

Así, esta Sala comparte el criterio expuesto por el tribunal de primera instancia, en cuanto a que el acta de entrega de los elementos objeto del convenio constituye, a la vez, la liquidación del negocio.

En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que la liquidación del contrato, vista de manera general (bilateral, unilateral o judicial), es el “balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién y cuánto”(8). A lo anterior se añade que la liquidación tiene por objeto establecer el estado en el cual quedaron las obligaciones principales que surgieron con ocasión del contrato y las accesorias que surgen después de la ejecución material del mismo(9), los ajustes, las revisiones y los reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado, la idoneidad de las garantías que se deben ofrecer para la etapa poscontractual(10) y los acuerdos, conciliaciones o transacciones a las cuales lleguen las partes, para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo(11), tal como lo prevé el artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

El acta de entrega suscrita el 28 de febrero de 2000, entre los representantes legales de las partes del Convenio Interadministrativo 009 de 1999, contiene el verdadero balance final de la relación negocial, en la medida en que permite conocer con claridad el nivel de cumplimiento de las obligaciones a cargo de cada una de ellas, el ajuste de cuentas efectuado y el balance final de estas.

Ciertamente, en la precitada acta de entrega los representantes legales de las entidades públicas contratantes dejaron constancia de que Codeter cumplió íntegramente las obligaciones a su cargo, por cuanto realizó los talleres acordados y entregó a Corporinoquia el número de cartillas de educación ambiental previsto en la cláusula primera del Convenio 009 del 3 de abril de 1999, con las especificaciones consignadas en la misma estipulación. Asimismo, como ya se anotó, dejaron constancia de que el costo total de los elementos entregados fue de $ 281’860.280, el cual coincide con el precio total del contrato y también se dice que Corporinoquia entregó a Codeter el 50% del precio total del convenio, a título de anticipo, y que a la fecha de suscripción del acta de entrega adeudaba el 50% restante del precio pactado.

Para la Sala no existe duda de que en el acta de entrega Corporinoquia reconoció la obligación de pagar a Codeter el 50% del precio total del convenio y que, a la vez, declaró satisfechas las obligaciones a cargo de esta última, de manera que dicha acta constituye el reflejo de lo que fue la relación negocial, en cuanto al cumplimiento de las prestaciones a cargo de cada una de las partes, a lo pagado y a lo adeudado a título de contraprestación, lo que, en últimas, significa que, en la misma acta, las partes liquidaron bilateralmente el negocio celebrado.

Para corroborar el anterior aserto, basta señalar que la pretensión de liquidación judicial del precitado convenio tiene como fundamento, únicamente, la información consignada en el acta de entrega a la cual se ha hecho alusión y, en ese sentido, resulta improcedente reiterar lo que las partes consignaron en ella, con el único fin de señalar que el contrato ha sido formalmente liquidado.

Así, pues, la Sala acoge los planteamientos expuestos por el tribunal, en torno a que el Convenio 009 de 1999 fue liquidado bilateralmente el 28 de febrero de 2000, a lo que se agrega que en ese instante tal liquidación adquirió fuerza vinculante para las partes, de manera que no es posible desconocer lo establecido en el acta que la contiene, salvo que el juez la invalide por encontrar en ella algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo).

Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, cualquier acción judicial que se pudiera intentar para dirimir las diferencias que se presentaron en torno a la relación contractual se hallaba caducada para la fecha en que fue interpuesta la demanda.

Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal(12), pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción(13); por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el periodo determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38(14) y 40(15) de la Ley 153 de 1887.

En el sub lite, la caducidad de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (subrogado por el art. 32 de la L. 446/98) se debe contar conforme a la preceptiva consagrada en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, luego de la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma que se hallaba vigente para la fecha en la cual fue liquidado el Convenio Interadministrativo 009 de 1999.

El numeral 10 (lit. d) del citado artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (CCA, art. 136) consagra que, en los contratos que “… requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración…”, el término de caducidad será de dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe; pero, si la administración no lo liquida “… durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar…”.

En ese sentido, el término de caducidad comenzó a correr el 29 de febrero de 2000 y se suspendió el 30 de octubre de 2001, fecha en la cual fue presentada en la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación prejudicial por parte de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, con el fin de solucionar las diferencias que se presentaron durante la ejecución del Convenio 009 de 1999. La solicitud de conciliación suspendió por tres (3) meses el término de caducidad, de conformidad con lo previsto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(16), pues la providencia que improbó el acuerdo logrado por las partes fue proferida el 31 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 29 a 41, c. 1), es decir, después de vencidos los tres (3) meses del periodo de suspensión del término de caducidad.

En tales condiciones, el término de caducidad se reanudó el mismo 31 de enero de 2002 y feneció 29 de mayo del mismo año.

La demanda fue presentada el 17 de septiembre de 2002 (fl. 13, c. 1), fecha para la cual ya había ocurrido el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción; por tal razón, la sentencia de primera instancia se confirmará.

III. No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE el fallo proferido el 29 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Casanare.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(2) Pretensión 2.2 de condena, folio 46, c. 1.

(3) 17 de septiembre de 2002.

(4) Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

(5) “ART. 253.—Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.

“ART. 254.—Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

(6) Expediente 25.022.

(7) Criterio mayoritario que el ponente de esta decisión no comparte, pero que acoge.

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de diciembre 4 de 2006, Expediente 15239.

(9) Por ejemplo, las garantías por los vicios que puedan surgir con posterioridad a la entrega del objeto material del contrato.

(10) “En estos trámites de liquidación, el contratista estará obligado, cuando así se lo exija la entidad contratante, a ampliar la póliza que originalmente hubiere constituido. La naturaleza del contrato en cuestión y, particularmente, las singularidades del proceso de liquidación, permitirán en su momento determinar qué coberturas, dentro de la póliza única demandan ampliación”. Mutis Vanegas, Andrés y Quintero Múnera, Andrés. “Los contratos del Estado en la Ley 80 de 1993”. Bogotá, D.C., Editorial Temis, 1995, pág. 188.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, Expediente 18.971.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 30 de agosto de 2006, Expediente 15.323, del 4 de diciembre de 2006, expedientes 15.239, 16.541 y 15.117 y sentencia proferida por la Subsección “A”, de la misma Sección Tercera, el 7 de abril de 2011, Expediente 14.827.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2010, Expediente 36.489.

(14) “ART. 38.—En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

“Exceptúanse de esta disposición:

“1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

“2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

(15) “ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (la norma transcrita fue modificada por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 —Código General del Proceso—).

(16) Norma que se hallaba vigente para la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial y para la fecha de improbación del acuerdo conciliatorio.