Sentencia 2002-00337/36281 de julio 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Radicado: 500012331000200200200337 02 (36281)

Actor: Daniel Montenegro Munar y otros

Demandado: La Nación – Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial y otros

Acción: Reparación directa

Contenido. Descriptor: Se revoca la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se niegan las pretensiones. / Restrictor: Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado – Daño antijurídico – Responsabilidad de las entidades encargadas de la inspección y vigilancia de las cooperativas.

Bogotá, D.C., catorce de julio de dos mil diecisiete.

Decide la Subsección C el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de octubre de 2008(1), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda:

“1. Declarar administrativa y patrimonialmente responsable a la Superintendencia de la Economía Solidaria, Supersolidaria, Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial – Y a la Caja Popular Cooperativa En Liquidación de los perjuicios causados a Daniel Montenegro Munar, Margarita Rosa Peña y Adolfo Vaca Cediel.

2. Como consecuencia de lo anterior CONDENAR a la Superintendencia de la Economía Solidaria – Supersolidaria – Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial, y a la Caja Popular Cooperativa En Liquidación a pagar a las personas abajo mencionadas o quien sus derechos represente, las siguientes sumas de dinero:

a. A Margarita Rosa Peña y Daniel Montenegro Munar el valor de $312.331.618.

b. A Daniel Montenegro Munar el valor de $28.052.527.

c. A Daniel Montenegro Munar y/o Adolfo Vaca Cediel el valor de $40.229.360.

3. Negar las pretensiones de la demanda frente al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas Fogacoop y las demás pretensiones.

4. Dése (sic) cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”.

I. Antecedentes

1. La demanda y pretensiones.

En escrito radicado el 1 de octubre de 2002, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo a través de apoderado, los señores Daniel Montenegro Munar, Adolfo Vaca Cediel y Margarita Rosa Peña, presentaron demanda para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas(2):

“1. Que se declare administrativamente responsable a la Nación – Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria – Caja Popular Cooperativa – Superintendencia de la Economía Solidaria y Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas “Fogacoop”, por los daños materiales correspondiente a la pérdida inminente de los dineros que tenía depositados en la Caja Popular Cooperativa en cuentas de ahorro, el señor Daniel Montenegro Munar, Margarita Rosa Peña y Adolfo Vaca Cediel, y que mediante acciones temerarias le obligaron a convertir en aportes mediante un supuesto acuerdo de capitalización, bajo la amenaza de no recibir absolutamente ningún centavo si no aceptaba dicha propuesta; los cuales correspondieron a los certificados de aportes que relaciono así:

1. Certificado 4642 de julio 10 de 1998, expedido a nombre de Margarita Rosa Peña y/o Daniel Montenegro Munar, por valor de $323.707.901.77, que correspondía a la cuenta de ahorro 3046-40602-5.

2. Certificado 4612 de julio 8 de 1998, expedido a nombre de Daniel Montenegro Munar, por valor de $29.074.304.21, que correspondía a la cuenta de ahorros Nº 3046-40107-5.

3. Certificado 4649 de julio 13 de 1998, expedido a nombre de Adolfo Vaca y/o Daniel Montenegro Munar, por valor de $41.694.662.86, que correspondía a la cuenta de ahorros No.3046-40276-8.

2. Que se condene a las entidades demandadas Nación – Dansocial – Superintendencia de Economía Solidaria – Caja Popular Cooperativa y Fogacoop a cancelar al señor Daniel Montenegro Munar o a quien sus intereses represente, las siguientes sumas de dinero:

1. La suma de trescientos veintitrés millones setecientos siete mil novecientos un pesos con 77/100 mcte ($323.707.901.77), correspondiente al certificado de aporte 04642 de julio 10/98. Expedido a nombre de Margarita Rosa Peña y/o Daniel Montenegro Munar.

2. La suma de veintinueve millones setenta y cuatro mil trescientos cuatro pesos con 21/100 mcte ($29.074.304.21), correspondiente al certificado de aportes 04612 de julio 8 de 1998.

3. La suma de cuarenta y un millones seiscientos noventa y cuatro mil setecientos sesenta y dos pesos con 86/100 mcte ($41.694.772.86), correspondiente al certificado de aportes 04649 de julio 13 de 1998. Expedido a nombre de Adolfo Vaca y/o Daniel Montenegro Munar.

3. Que la (sic) anteriores cantidades liquidas de dinero se paguen reajustadas en si poder de compra, en la forma prevista en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo tomando como base la variación del índice nacional de precios al consumidor, nivel de ingresos medios, según certificación del DANE, o la entidad designada para ello, desde la fecha de expedición de los títulos de aportes hasta la fecha en que se realice el pago.

4. Que las cantidades de dinero anteriores, se paguen junto con los intereses moratorios, según lo previsto en el código de comercio y teniendo en cuenta la tasa que cobran los bancos para créditos ordinarios de libre asignación tomando como base la certificación expedida por la superintendencia bancaria, y desde la fecha en que se le expidieron al señor Daniel Montenegro Munar los certificados de aportes, hasta que se le efectué el pago respectivo.

5. Condenar en costas a las entidades demandadas, incluyendo en ellas las agencias en derecho, conforme con la tarifa de honorarios profesionales de la corporación Colegio Nacional de Abogados, que se encuentra aprobada legalmente, aplicando las que se refieren a los asuntos que se llevan a cuota Litis.

6. Que se ordene cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”.

2. Hechos.

Como fundamento de las pretensiones, los demandantes expusieron los hechos que la Sala sintetiza así:

El señor Daniel Montenegro Munar, ganadero y agricultor llanero, decidió depositar desde el 7 de febrero de 1994, unas sumas de dinero en unas cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa (autorizada por Dancoop), designando como beneficiarios a los señores Margarita Rosa Peña y Adolfo Vaca.

Las sumas depositadas con saldo a diciembre 13 de 1999, según certificación expedida por el Gerente de la Caja Popular Cooperativa de Villavicencio, eran las siguientes:

1º cuenta númeroDenominaciónSaldo
3-046-40602-5Aportes 2000$323.707.901.77
2-046-40602-7Multiahorro 2000$275.589.159.61
6-046-00602-6Renta hoy 2000$1.598.62
  
3-046-40276-8Aportes 2000$41.694.662.86
2-046-40276-0Multiahorro 2000$35.496.807.57
6-046-0276-9Renta hoy 2000$503.57
  
3-046-40107-5Aportes 2000$29.074.304.21
2-046-40107-6Multiahorro 2000$24.752.448.18
6-046-40107-6Renta hoy 2000$29.18

El 5 de enero de 1993, se expidió la Ley 35 por la cual se dictan normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para la regulación de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones.

En uso de las facultades otorgadas por la mencionada Ley, el Presidente de la República expidió el Decreto 663 del 2 de abril de 1993 “Por medio del cual se actualiza el estatuto, se organizó del sistema financiero y se modificó su titulación y numeración”.

Es así como, por medio de la Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997 el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop (hoy Dansocial), tomó posesión de la totalidad de los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa, Cajacoop, y designó un agente especial para la misma.

Una vez intervenida la cooperativa, la persona encargada por el Gobierno Nacional para su administración, empezó una serie de actividades propagandísticas tendientes a recuperar la caja o a liquidarla, razón por la cual le dieron dos alternativas a los ahorradores las cuales consistían, según los plegables y propuestas entregadas, en lo siguiente:

“La 1- Liquidación de la entidad: Esta opción significa el final de una empresa que por 49 años ha contribuido al desarrollo del país, generando empleo y creando empresas.

A usted como ahorrador, le significa esperar a que la empresa sea puesta en venta y luego pueda hacer entrega de los dineros, en los casos que se conocen de liquidaciones de este tipo de entidades en el país, difícilmente se le ha reconocido a los ahorrados más del 50% de sus dineros y solo les han sido entregados como mínimo en un lapso de cinco (5) años.

La 2- Plan recupere sus ahorros: Para solucionar el problema financiero de la entidad, sería necesario pasar el 37% de los dineros de ahorros a cuentas de aportes y luego obtener el crédito ofrecido por el gobierno y otras entidades del sector financiero y cooperativo.

Con esta alternativa usted obtiene el 100% de su dinero en menos tiempo de lo que podría recuperarlo con la opción de liquidación”.

Con fundamento en esta propuesta, el señor Daniel Montenegro Munar firmó el denominado acuerdo de capitalización en el mes de marzo de 1998, “el cual solo firmó y colocó su huella, dejando para si una copia del citado acuerdo en el cual la Caja tomaba los originales, liquidaba y entregaba luego los títulos de aportes, los cuales hizo entrega a mi prohijado en julio 10 de 1998 el título 04642 por $323.707.901.-77; en julio 8 de 1998 el título 04612 por $29.074.304.21; y en julio 13 de 1998 el título 04649 por $41.694.662.86”.

Una vez hecho el acuerdo, la Cooperativa se comprometió a entregar el 63% de los ahorros en un término de dos años con pagos trimestrales, con intereses del 15% efectivo anual y abonos a capital del 50% el primer año y el otro 50% el segundo año, ahorros que fueron devueltos con retrasos.

“El señor agente especial designado por Dansocial, es decir por el Gobierno Nacional para administrar la Caja Popular Cooperativa, ocultó a los ahorradores que en caso de mantenerse como tales —ahorradores— sus dineros en una eventual liquidación estarían como bienes excluidos de la masa de liquidación, y por el contrario, les indujeron a creer que solo capitalizando podrían recuperar sus ahorros. Claro se ve en los balances efectuados en 1998 que al efectuar la exclusión de los ahorros por fuera de la masa en una eventual liquidación, los ahorradores habrían recuperado con el patrimonio que disponía la caja, sus dineros; pero pudo más el deseo por mantener unos intereses que desconozco en este momento, pero que en nada se compadecen por el respeto a los más elementales derechos que tienen los ciudadanos a recibir una eficaz protección del Estado, el cual le debe asegurar paradójicamente la vida, honra y bienes, que para este caso, la honra y los bienes no se les está garantizando”.

El 13 de julio de 2000, el señor Montenegro Munar elevó una petición al director de Fogacoop en donde exponía la problemática que se venía presentando en la Cooperativa, de haber transcurrido a esa fecha más de dos años y medio desde la intervención y la Caja Popular no había cumplido lo prometido; carta que fue contestada por el Director, sin que resolviera la inquietud.

El 30 de marzo de 2001, el Presidente y Agente liquidador de la Caja Popular vuelve a remitir un boletín informativo al Gerente de la Caja en Villavicencio reproduciendo lo dicho por el Agente liquidador el 23 de mayo de 2000, sin que se le presentaran propuestas serias a los ahorradores.

El 10 de marzo de 2001, el señor Daniel Montenegro Munar envió una petición al Agente Especial Liquidador requiriéndole las actividades por él desplegadas, para devolver efectivamente los aportes, ya que ese era el compromiso para capitalizar sus ahorros.

Es así como, el 26 de septiembre del mismo año, el agente respondió la petición sin presentar una solución al problema, pese a que ya habían pasado 4 años de la intervención.

La Superintendencia de la Economía Solidaria mediante Resolución 789 del 7 de mayo de 2002 ordenó la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa, quedando los ahorradores en la imposibilidad de recuperar sus dineros, ya que de conformidad con la orden de prioridades establecida en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, los aportes están en el sexto lugar, lo que hace imposible su recuperación. “Este daño se produce a instancia de haber bautizado los ahorros como aportes que aunque los incluyen en la resolución 02 de septiembre 5 de 2002 como excluidos de la masa de liquidación, son ubicados en el literal e anexo 16 como inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervencion para administrar”.

El 17 de agosto de 2002, el señor Montenegro Munar solicitó al agente liquidador de la Cajacoop copia del acta suscrita por él, donde se acuerda capitalizar el 37% de sus ahorros, quien a través de documento del 26 de agosto del mismo año contestó que se encontraba elaborando el inventario de pasivos, exigibilidades, activos y aportes, razón por la cual le recomienda estar pendiente de la prensa nacional para cuando se publique la resolución de las acreencias.

Así las cosas, el 5 de septiembre de 2002 el liquidador de la Caja Popular Cooperativa expidió la Resolución 2, mediante la cual se informa a los interesados del inventario de depósitos, exigibilidades, pasivos, activos, aportes sociales y se efectúa la calificación de créditos; en donde se reconocen los dineros del señor Montenegro Munar dentro de los bienes excluidos de la masa de liquidación en el ordinal E, anexo 16, como inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervención para administrar.

3. Actuación procesal en primera instancia.

Mediante auto del 16 de enero de 2003(3) el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda; decisión contra la cual el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación el día 22 de enero de 2003(4), el cual fue concedido mediante auto del 18 de marzo del mismo año(5) y admitido por el Consejo de Estado el 4 de julio(6).

Es así como, por medio de providencia del 6 de noviembre de 2003 el Consejo de Estado dispuso revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 16 de enero(7) y ordenó admitir la demanda incoada.

En cumplimiento de esta providencia(8), el Tribunal dispuso que se notificara a la parte demandada y fijó en lista el negocio.

El 10 de noviembre de 2005, el apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria contestó la demanda(9) señalando frente a las pretensiones que se oponía a todas y cada una ellas; con relación a los hechos manifestó que unos no le constan, otros son un enunciado legal, otros son ciertos y los demás no le constan. Como excepciones proposo “Petición antes de tiempo – inexistencia del daño”, excepción de pago, exoneración de responsabilidad, inexistencia de causalidad entre el supuesto daño y la falla en el servicio, falta de legitimación por pasiva y la genérica.

Por su parte, la Caja Popular Cooperativa en Liquidación contestó la demanda el 10 de noviembre de 2005 en donde manifestó frente a los hechos que unos no le constan, otros no son hechos y los demás no son ciertos; en cuanto a las pretensiones, dijo que se opone a todas y cada una de ellas. Como excepciones propuso, la inexistencia de ilegalidad en el plan de capitalización suscrito por los demandantes, liquidación forzosa administrativa y la fuerza mayor, “inepta demanda porque en el presente caso no se configuran los elementos de la responsabilidad estatal por la falla en el servicio”, inepta demanda por inexistencia del daño, y “la acción de reparación directa desconoce el principio de la par conditio creditorum”.

El 10 de noviembre de 2005(10), el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop contestó la demanda en donde señaló con relación a las pretensiones que se opone a ellas y frente a los hechos afirmó que deben probarse, que unos no le constan y que los demás son ciertos.

Como excepciones propuso, la inexistencia del daño —petición antes de tiempo, falta de legitimación por pasiva— inexistencia de causalidad e “existencia de otros mecanismos legales para obtener el pago. La acción de reparación directa desconoce el principio de la par conditio creditorum”.

Como argumentos de defensa, expuso en primer lugar que Fogacoop es una persona jurídica distinta de Cajacoop, la cual fue creada por medio de la Ley 454 de 1998 como institución financiera de naturaleza única, cuyo objeto es la protección de la confianza de los ahorradores y depositantes de las entidades cooperativas inscritas. Y en según lugar, que Cajacoop en liquidación es una entidad que no se encuentra inscrita en Fogacoop y cuyo seguimiento le compete a la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Adicionalmente, afirmó el demandado que Fogacoop “adquirió y estuvo dispuesto a adquirir las acreencias de los demandantes”, pero con sujeción a lo dispuesto en los Decretos 727 de 1999 y 812 de 2002.

Ahora bien, los demandantes suscribieron voluntariamente acuerdos de capitalización con Cajacoop, de los cuales no pueden pretenden ahora sustraerse, de manera que pudiendo apartarse o acogerse al procedimiento de compra de acreencias reglamentado durante la liquidación de Fogacoop no lo hicieron, en consecuencia deben respetar los propios hechos y no pretender por esta vía contenciosa un reconocimiento o pago de acreencias en contravía de sus propias actuaciones.

Finalmente, argumentó que no se encuentran estructurados los elementos de la responsabilidad estatal frente a Fogacoop.

El 1 de diciembre de 2005, el apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria, Dansocial(11) contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y frente a los hechos, manifestó que unos eran apreciaciones del actor, otros eran ciertos y los demás no le constaban.

Como fundamentos de hecho y de derecho, argumentó que la apreciación de la parte demandante era incorrecta y alejada de todo fundamento real, ya que la Caja Popular Cooperativa tenia personería jurídica y una vez el departamento se enteró de las irregularidades procedió a tomar las decisiones necesarias para salvaguardar los ahorros e intereses de los asociados.

Seguidamente, se refirió a la noción de falla del servicio y a la inexistencia de daño, pues en su criterio el demandante lo basó en situaciones hipotéticas y no reales como le es exigible y adicionalmente afirmó que no había lugar a hablar de antijurídicidad.

Es por lo anterior, que consideró que no existió una relación de causalidad entre el supuesto daño y la falla del servicio, para lo cual se remitió a sentencia del Consejo de Estado sobre el tema.

Finalmente, se refiere a la Ley 454 de 1998 por medio de la cual Dansocial adquirió funciones de fomento y desarrollo, y las de vigilancia y control las asumió la Superintendencia de la Economía Solidaria.

En proveído del 3 de mayo de 2006(12), el Tribunal Administrativo del Meta abrió el proceso a etapa probatoria.

A través de auto del 28 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo del Meta fijó el 24 de enero de 2007 para llevar a cabo audiencia de conciliación(13). Llegado el día y la hora de la audiencia, esta se llevó a cabo y las partes manifestaron que no tenían ánimo conciliatorio(14).

Mediante proveído del 26 de enero de 2007(15), el Tribunal Administrativo del Meta corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto de rigor.

4. Alegatos de conclusión en primera instancia.

El 16 de febrero de 2007(16) el apoderado de la Caja Popular Cooperativa alegó de conclusión, reiterando todos y cada uno de los argumentos expuestos en la contestación.

Por su parte, la Superintendencia de la Economía Solidaria presentó sus alegaciones finales el 16 de febrero de 2007(17) en donde reiteró lo dicho en la contestación de la demanda e hizo énfasis en que dentro de las facultades legales que le han sido otorgadas, no le es dable intervenir en los acuerdos que celebran las entidades con los asociados o con los ahorradores en general. Igualmente, reiteró las excepciones propuestas.

Ahora bien, los demandantes presentaron sus alegatos de conclusión el día 16 de febrero de 2007(18), en donde afirmaron que los hechos narrados en la demanda fueron corroborados en su integridad por las pruebas recaudadas en el proceso y por las afirmaciones de las entidades demandadas. Adicionalmente, señalaron que no era aplicable la jurisprudencia citada por las entidades accionadas, y al daño irrogado a los demandantes.

Finalmente, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop allegó los alegatos de conclusión el día 3 de octubre de 16 de febrero de 2007(19), reiterando los argumentos expuestos en instancias procesales anteriores.

El Ministerio Público guardó silencio.

5. Sentencia del Tribunal.

El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 21 de octubre de 2008, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda(20). Para tomar esta decisión, el A quo tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:

Primeramente se refirió a la noción de falla del servicio, y al hecho de que en el presente caso se encuentra demostrada con “la realización de actividades administrativas por parte del agente especial designado para la administración de Cajacoop en liquidación, determinantes en el perjuicio” e incumplimiento de las funciones de las entidades demandadas, de la siguiente manera:

“Se dijo en la demanda y así se estableció dentro del proceso, que Dancoop, hoy Dansocial por resolución No. 1889 de noviembre 19 de 1997 tomó posesión de los negocios, bienes y haberes de las Caja Popular Cooperativa Cajacoop y designó un agente especial para su administración con el fin de revitalizar la institución hasta subsanar las causas que originaron la intervención estatal.

A. La intervenida Caja Popular Cooperativa Cajacoop creó la alternativa de a.) Liquidar la entidad o b) su capitalización, optando por esta última (fl. 35 y envés). (…).

V. Pero mediante este acuerdo de capitalización no se evitó la liquidación de la entidad, no obstante que en los avisos de publicidad prácticamente se aseguró que con tal obrar de los ahorradores no se llegaría a este proceso, pues así se desprende del documento publicitario visto a folio 34. Ahora, no fue posible en realidad recuperar el normal funcionamiento de la caja, pues a juicio de la Sala a la luz de los antecedentes probatorios y como también precisó la parte demandante, la caja continuó con un manejo tradicional pues no se allegó prueba que revelara aquel obrar diligente o que enseñara una estrategia financiera razonable para la real recuperación de la entidad por parte del Agente Especial designado para la caja en el mercado financiero. Esto en cuanto al ente corporativo.

A. Y tampoco existe prueba documental que evidenciara la forma como los organismos de vigilancia y control previeron, actuaron y cumplieron sus funciones o se anticiparon a los resultados y conocidos en el proceso, de donde se deriva su responsabilidad por omisión.

Y de la lectura de la publicidad se infiere que es cierto que el agente especial designado por Dansocial ocultó a los ahorradores que en caso de mantenerse en esa entidad en esa condición (ahorradores) en una eventual liquidación su dinero estaría excluido de la masa de liquidación y es evidente que les indujo a creer que solo capitalizando podría recuperar sus ahorros.

(…) Por ello no es posible considerar las argumentaciones jurídicas de la Superintendencia, ni de Dansocial (antes Dancoop), pues no se ocuparon de explicar satisfactoriamente como cumplieron sus funciones, de qué forma verificaron dicho aspecto o, entre otras alternativas, como hicieron uso de tales herramientas contables.

(…) VIII. Ordenada la liquidación de la entidad, algunos de los ahorradores a quienes se les persuadió para convertir sus ahorros en aportes, como dijo la parte demandante, quedaron en imposibilidad de recuperar sus dineros de conformidad con el orden de prioridades (art. 120.6 de la Ley 79/88), porque aunque ese acuerdo de capitalización se deshizo, una vez ordenada la liquidación, según lo allí pactado, de todas formas se causó el daño susceptible de indemnizarse porque a los aquí demandantes no se hizo efectivo el pago del valor contenido en los títulos.

(…) X. No sucede los mismo respecto del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas Fogacoop, que como muy bien se explicó al contestar la demanda y en los alegatos, sus actos no revelan falla en el servicio en la medida que su actuación se limitó al cumplimiento de las operaciones de apoyo y finalmente, si fuera el caso, sus actos se limitaban a actuar dentro del proceso de liquidación como en sus decretos 727 de 1999 en particular sus artículos 1 y 2, así como lo previsto en el Decreto 812 de 2002, tal como in extenso se explicó al contestar la demanda. Es así que no hay lugar a responsabilidad y prospera la excepción de falta de legitimación por pasiva. (…).

(…) B. Ahora, los títulos soporte del dinero están representados en los “Certificados de Aporte” que obran a partir del folio 40, consonantes con las pretensiones, cuyo pago o conversión a la fecha no ha sido cumplida por la Caja Popular Cooperativa EN LIQUIDACION, lo que evidencia el daño.

(…) Pero sucede que no existen evidencias probatorias o elementos de juicio que con certeza hicieran pensar que de haber cumplido los demandantes los requisitos en el proceso liquidatario y haber hecho solicitud de pago ante Fogacoop este efectivamente hubiera pagado la totalidad de las acreencias. No. No hay evidencias. Por lo mismo no puede considerarse inexistente el nexo de causalidad y por tanto negar las pretensiones (…)

D. En verdad que a riesgo de injusticia se adoptaría uno de estos dos extremos, pero con más justicias y mayor seguridad, con analogía del artículo 2357 del C.C., la Sala hace apreciación del daño como un resultado producto de la acción de las partes, en proporciones iguales, esto es, que el 50% de los actos determinantes del daño estuvieron a cargo de la omisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria, Supersolidaria, el Departamento Administrativo Nacional de la Exonomía Solidaria, Dansocial, y la misma Caja Popular Cooperativa en liquidación y el restantes 50% como ya se explicó, a cargo de los demandantes porque no cumplieron con el acto de presentar la solicitud de pago ante Fogacoop (fl. 273) a pesar de tener reconocidos sus derechos en el proceso de liquidación”.

6. El recurso de apelación y actuación en segunda instancia.

Contra lo así decidido se alzaron las partes, así:

El apoderado de la parte demandante, mediante escrito del 5 de noviembre de 2008(21) señaló que no existía concurrencia de culpas, primero, porque dentro de los procesos liquidatorios de entidades cooperativas no existe ningún paso procesal que obligue a los ahorradores o acreedores a que venda, cedan o negocien sus dineros o la expectativa que tengan de su recuperación, como pretendían las autoridades nacionales; y segundo, porque la exigencia de acudir ante Fogacoop para exigir el pago de los dineros, es una manifestación del poder dominante que tiene el Estado.

Por su parte, la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria interpusieron recursos de apelación a través de escrito del 6 de noviembre de 2008(22). Del mismo modo, la Caja Popular Cooperativa, Cajacoop recurrió la sentencia de primera instancia, mediante escrito del 7 de noviembre del mismo año(23).

Mediante auto del 25 de noviembre de 2008(24), el Tribunal Administrativo del Meta concedió en el efecto suspensivo los recursos de apelación presentados por la parte demandante, la Superintendencia de la Economía Solidaria y la Caja Popular Cooperativa, no accediendo a lo impetrado por Dansocial, al no haber acreditado debidamente la representación.

Contra la anterior decisión, se alzó en recurso de reposición y apelación el apoderado del Departamento Administrativo de la Economía Solidaria el día 5 de diciembre de 2008(25). Por otra parte, mediante escrito del 28 de abril de 2009 el apoderado de Dansocial interpuso recurso de queja contra el auto del 25 de noviembre de 2008(26).

Es así como, el Tribunal Administrativo del Meta mediante auto del 9 de junio de 2009 rechazó por extemporáneo los recursos de reposición, suplica y consulta interpuestos contra la providencia del 25 de noviembre de 2008(27).

El 29 de enero de 2010, esta corporación dispuso conceder el término de tres días a la Caja Popular Cooperativa en Liquidación y a la Superintendencia de la Economía Solidaria para que sustentaran el recurso de apelación(28).

Mediante escrito del 4 de marzo de 2010(29) la apoderada de la Caja Popular Cooperativa en liquidación, sustentó el recurso de apelación, argumentando en primer lugar, que el proceso de liquidación de la Cooperativa había sido reactivado por veinticuatro meses, mediante Resolución 20092300000145 del 19 de enero de 2009, lo que significaba que su existencia se había prolongado hasta el 19 de enero de 2011; en segundo lugar, que no estaba de acuerdo con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, ya que la decisión se tomó alejada de la realidad fáctica y jurídica presentada en las etapas del proceso.

Es así como, sintetizó los puntos de su inconformidad así:

1. Inexistencia de responsabilidad por falla en el servicio probada por parte de Cajacoop: afirmó el accionado que en el presente caso no hay lugar a hablar de constreñimiento en la suscripción del acuerdo de capitalización, ya que, aun cuando la estrategia desplegada para la recuperación de la Cooperativa no dio los resultado esperados, por la gran cifra de iliquidez y pérdidas que presentaba Cajacoop, esto no significa, que no haya sido una alternativa que generó muchos beneficios a los asociados, pues entregó a todos los ahorrados que se acogieron al plan, el 63% de sus ahorros en un lapso de dos años y el restante 37% volvió a tener la condición de ahorro. Así pues, mediante la Resolución 2 del 5 de septiembre de 2002, el liquidador de Cajacoop informó a los interesados el inventario depósitos, exigibilidades, pasivos, activos, aportes sociales y calificación de los créditos.

Igualmente, sostuvo que el hecho de que los ahorradores se encontraran en el literal e de la clasificación de acreedores de la Cooperativa en liquidación, no significa que tuvieran lejanas posibilidades de pago, pues según su dicho, “es una clasificación por el origen de las acreencias no por prelación en el pago”.

“Ahora bien, es importante precisar, que dentro de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión de la emergencia económica, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, fue facultado, por el artículo segundo del Decreto 727 de abril de 1999, para adquirir las acreencias que los ahorradores y depositantes tenían contra las entidades cooperativas que a la fecha de expedición del decreto, esto es, el 29 de abril de 1999, se encontraban intervenidas para administrar, con cargo a los recursos establecidos en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 (adquisición de acreencias con los recursos generados en virtud de la contribución sobre las transacciones financieras del dos por mil), en las condiciones que determinara la Junta Directiva del Fondo, Fogacoop, entidad vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Resolución 2 del 21 de febrero de 2003, determinó las condiciones de compra de acreencias de ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa, Cajacoop, en liquidación, ante la imposibilidad de esta entidad, por falta de recursos, de atender los pagos de sus acreedores. Pagos que realizó a través de la Fiduciaria La Previsora S.A”.

Pese a lo anterior, los asociados de la Cooperativa no se acogieron al plan de pagos ofrecido por Fogacoop, y ahora pretenden por vía de la acción de reparación directa obtener un pago que es improcedente y por fuera del procedimiento que regula la liquidación de Cajacoop.

Es así como solicitó, que se tengan en cuenta las siguientes circunstancias relacionadas con el reconocimiento efectuado al señor Daniel Montenegro Munar:

a. Número 2046401077 por valor de $29.072.304.00, en el artículo 31 “Bienes excluidos de la masa de la liquidación”, anexo 16 del inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso para administrar.

b. Número 130466601368 por valor de $60.000.00, en el artículo 36 “Créditos de sexta categoría”, tercera parte – masa de liquidación, anexo 18 del inventario de aportes.

c. A favor de los señores Margarita Peña Cediel o Daniel Montenegro, en el artículo 31 “Bienes excluidos de la masa de la liquidación”, anexo 16 del inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso para administrar, por valor de $323.707.902.00.

d. A favor de los señores Adolfo Vaca Cediel o Daniel Montenegro, en la Resolución 03 del 3 de octubre de 2002, en el artículo 31 “Bienes excluidos de la masa de la liquidación”, anexo J en concordancia con el anexo 16 del inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso para administrar, por valor de $41.694.663.

Frente a los aportes sociales, arguyó el recurrente que no había lugar a devolvérselos al asociado, por cuanto estos hacían parte del patrimonio de la Cooperativa y por lo tanto, se convirtieron en un capital de riesgo susceptible de generar pérdidas o ganancias.

Pese al reconocimiento efectuado, los demandantes no realizaron reclamación alguna de los dineros que les habían sido otorgados dentro de los términos señalados por Fogacoop para tal fin (3 de junio de 2005 como fecha máxima), con dineros otorgados por el Ministerio de Hacienda como consecuencia de la declaratoria de emergencia económica realizada por medio del Decreto 2330 de 1998.

Es por esto que considera el apelante, que realizar el pago de las cuentas de ahorro de los accionantes iría en contra de los demás acreedores que sí se sometieron al proceso establecido por el Gobierno Nacional, al presentar oportunamente las solicitudes de pago y subrogar sus acreencias a favor de Fogacoop.

Igualmente, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha sido acogida por la Superintendencia Bancaria, se ha indicado que durante el periodo transcurrido entre la toma de posesión y el pago efectivo, no debe hablarse de retardo en las obligaciones porque es el tiempo que se tarda en los trámites correspondientes, configurándose así una fuerza mayor.

“En conclusión y como ya se ha indicado, dado que las acreencias de los señores Daniel Montenegro Munar, Adolfo Vaca Cediel y Margarita Rosa Peña Cediel corresponde, dentro del proceso de liquidación de Cajacoop a la No Masa, su cancelación estará sujeta a la disponibilidad de recursos con que pueda contar la liquidación, sin desconocer la legislación nacional vigente sobre el particular y los principios aplicables al estado de liquidación forzosa administrativa a la cual se halla sujeta la entidad que represento”.

2. Existencia de un daño eventual no determinado: señala el apelante que en un proceso liquidatorio no existe certeza si una suma adeudada se pagará o no, o si existe pérdida total o parcial de las sumas adeudadas, lo que en su criterio, plantea un daño eventual hipotético y no real.

Es decir, que el daño reclamado no cumple con el requisito de certeza para que sea indemnizado, pues como ya se dijo en el presente caso se plantea un daño eventual hipotético, pues el proceso liquidatorio no ha terminado y no existe hay posibilidad de afirmar que no se van a pagar los dineros adeudados.

3. Inexistencia de nexo causal: “como quedó plenamente descrito, los accionantes, a pesar de tener conocimiento sobre la actualidad del proceso y las gestiones que debían realizar respecto a las acreencias que tienen reconocidas en las cuentas ya mencionadas, no presentaron solicitud de pago ante el Fogacoop; y, por lo tanto, no recibieron el pago de hasta el 96% del valor total de sus acreencias”,circunstancia que rompe el nexo causal, pues los demandantes no cumplieron con el trámite ante Fogacoop, a pesar de estar reconocidos dentro de las acreencias.

Concluyó el recurrente que al no encontrarse configurado ninguno de los elementos de la responsabilidad, es imposible la condena de la demandada.

Por otra parte, se refirió al hecho de que la acción de reparación directa desconoce el principio de la par conditio creditorum que supone que un proceso concursal excluye cualquier proceso fuera de este, “so pena de violar toda normatividad de orden público establecido para la Liquidación Forzosa Administrativa permitirse que, por omisiones imputables a algún acreedor, se le ordene a una entidad sometida a este proceso, devolver acreencias a quienes no han utilizado los mecanismos establecidos para la recuperación, casi total, de sus acreencias”.

Así las cosas, consideró que pretender la devolución de un saldo insoluto de acreencias por fuera del proceso de liquidación, atenta contra los derechos de los demás ahorradores de Cajacoop.

Finalmente, señaló que es improcedente reconocer intereses o indexación, como lo hizo el Tribunal de primera instancia dentro de las acreencias reconocidas en el proceso de liquidación, conforme con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 16 del Decreto 756 de 2000.

Por su parte, la apoderada de la Superintendencia de la Economía Solidaria sustentó el recurso de apelación mediante escrito del 5 de marzo de 2010(30), en donde solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto dentro del marco de competencias de la entidad de control y vigilancia no está la de coadministrar la entidad vigilada y ni la de intervenir en los actos propios de la voluntad de los cooperados.

Adicionalmente manifiestó que, la sentencia de primera instancia desconoció los procedimientos propios del proceso de intervención para administrar y liquidar una entidad establecidos en los Decretos 663/93 y 756/00.

Es así como, el apelante realizó un recuento de los hechos que dieron lugar a la intervención de Cajacoop, precisando que los demandantes tuvieron la oportunidad de reclamar los recursos de sus cuentas, los cuales fueron reconocidos en la liquidación de la cooperativa, pero no lo hicieron, así como tampoco hicieron manifestación alguna frente a la resolución que efectuó el reconocimiento. Por lo tanto, no pueden pretender que a través del presente proceso se efectúe el pago del 100% de las acreencias.

De igual manera, hizo una relación de las acreencias reconocidas en favor de los señores Daniel Montenegro Munar, Margarita Peña Cediel y Adolfo Vaca Cediel, en los mismos términos que lo realizó Cajacoop en la sustentación de su recurso de apelación. Concluyó diciendo, que en el presente caso no hay lugar a efectuar pago alguno por cuanto los accionantes no hicieron uso de los plazos establecidos para la cancelación de los dineros, de manera que, hacerlo significaría desconocer los derechos de los demás acreedores.

“La Superintendencia de la Economía Solidaria como entidad de control, inspección y vigilancia del sector cooperativo ha estado atenta al desarrollo del proceso de liquidación que actualmente adelanta la Caja Popular Cooperativa, realizando seguimiento y control a las labores desarrolladas por el Liquidador, las cuales deben estar encaminadas al cumplimiento del procedimiento señalado por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, razón por la cual considero que la decisión de primera instancia deberá ser revocada”.

Posteriormente, mediante providencia del 3 de mayo de 2010 esta corporación solamente admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y la Superintendencia de la Economía Solidaria(31); decisión contra la cual se alzó la apoderada de la Caja Popular Cooperativa en recurso de reposición y de súplica, el día 13 de mayo de 2010(32). Siendo resuelto el primer recurso, el 4 de junio de 2010 en el sentido de rechazar lo pedido por el demandado, Cajacoop(33).

Luego, mediante auto del 19 de julio de 2010(34) esta corporación dispuso modificar el auto suplicado, en el sentido de admitir la apelación formulada por la Caja Popular Cooperativa en Liquidación en contra de la sentencia del 21 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

Mediante auto del 12 de noviembre de 2010(35), se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos finales y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor.

Por medio de escrito del 16 de diciembre de 2010(36), la apoderada de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación alegó de conclusión reiterando lo dicho en el escrito de apelación.

Los demás demandados, el demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

Mediante auto del 17 de febrero de 2012, esta corporación rechazó por improcedente el recurso de queja impetrado por Dansocial contra el auto del 25 de noviembre de 2008(37).

En proveído del 26 de noviembre de 2012 se fijó fecha para llevar a cabo audiencia de conciliación el día 11 de abril de 2013(38).

Por medio de documento allegado el 10 de abril de 2013, el Ministerio Público se pronunció sobre la no viabilidad de un acuerdo conciliatorio entre las partes, por los siguientes motivos(39):

“(iii). 1 Respecto de las supuestas maniobras engañosas alegadas por los actores en contra de la Caja Popular Cooperativa, corresponde a simples apreciaciones subjetivas, carentes de verdad probatoria, pues la invitación que en etapa de intervención de Cajacoop hiciera el agente especial respecto de las ventajas de capitalización de la entidad corporativa, corresponde a una estrategia financiera que buscaba recuperar y superar la situación de iliquidez por la que atravesaba la Caja.

(…) No resultan de recibo las afirmaciones de los actores, en tanto alegan omisiones y falta de gestión de los agentes designados en la etapa de intervención de la Caja, pues existen los suficientes elementos de juicio que permiten evidenciar la diligencia con la que actuaron, prueba de ello lo constituye la información suministrada a los Comités de Ahorradores respecto de las actividades y avances en la administración de la Caja (fls 52 a 71 c. ppal), en los que se refleja la reducción de costos y el apoyo económico que se logró obtener por parte del Gobierno Nacional.

(…) (iii). 2. Igual acontece con las omisiones que se imputan a Dansocial, Supersolidaria y Fogacoop, pues no existe prueba que permita evidenciar la supuesta falla del servicio en que incurrieron y mucho menos que hubiesen desconocido los principios que rigen la toma de posesión de que trata el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.

Llegado el día y la hora de la audiencia de conciliación, esta no se llevó a cabo porque las partes no tenían ánimo conciliatorio.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La corporación es competente para conocer del asunto(40), en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia(41), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de octubre de 2008, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

2. Acervo probatorio.

Del acervo probatorio allegado al expediente, se destacan las siguientes pruebas:

2.1. Documentales.

1. Copia auténtica de la Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997 “Por la cual se ordena la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa”, expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, en la que adicionalmente se decidió remover de sus cargos a los integrantes del Consejo de Administración, Junta de Vigilancia, Representante Legal y Revisor Fiscal, designando en su reemplazo un Agente Especial, un revisor Fiscal y conformar una junta asesora.

2. Original de certificación de saldos de fecha 9 de diciembre de 1997, expedida por Cajacoop – Villavicencio, en donde se hace una relación de los depósitos de ahorro a término “certimes”, a favor de Daniel Montenegro Munar y otros, así(42):

“Nº 0026013Margarita Rosa Peña y/o Daniel Montenegr $200.000.000.00
Nº 74762 “ “ “ “ “ “ $150.000.000.00
Nº 74776 “ “ “ “ “ “…$200.000.000.00
Nº 0026037Daniel Montenegro Munar y/o …$100.000.000.00
Nº 0026036Margarita Rosa Peña y/o Daniel Montenegro$100.000.000.00”

3. Original de un folleto expedido por la Caja Popular Cooperativa, sin fecha, en el que se indica lo siguiente(43):

“Señor ahorrador:

La nueva administración de la Caja Popular Cooperativa, en procura de hacer posible la entrega de los dineros a nuestros cuenta habientes, desea presentar a usted las dos únicas alternativas de solución al problema de la entidad y poner a su consideración el camino a seguir.

1. Liquidación de la entidad.

Esta opción significa el final de una empresa que por 49 años ha contribuido al desarrollo del país, generando empleado y creando empresas.

A usted como ahorrador, le significa esperar a que la empresa sea puesta en venta y luego se pueda hacer entrega de los dineros. En los casos que se conocen de liquidaciones de este tipo de entidades en el país, difícilmente se ha reconocido a los ahorradores más de un 50% de sus dineros y solo les han sido entregados como mínimo en un lapso de cinco (5) años.

2. Plan recupere sus ahorros.

Para solucionar el sistema financiero de la entidad, sería necesario pasar el 37% de los dineros de ahorros a cuentas de aportes y luego obtener el crédito ofrecido por el gobierno y otras entidades del sector financiero y corporativo.

Con esta alternativa usted obtiene el 100% de su dinero en menos tiempo de lo que podría recuperarlo con la opción de liquidación.

(…).

Este es el acuerdo de capitalizacion

Entre Caja Popular Cooperativa y los firmantes de este documento hemos convenido capitalizar el treinta y siete por ciento (37%) de las acreencias que se liquidaron a nuestro favor a corte de enero 31 de 1998 y restaurar el 63% restante a fin de que Caja Popular Cooperativa pague tales exigibilidades con interés del quince por ciento (15%) efectivo anual (pagadero por trimestre vencido) y con dos abonos a capital equivalente al 50% y pagaderos el 30 de marzo de 1999 y el 30 de marzo de 2000. Lo pagos se efectuarán mediante abono a cuenta.

Si el total de las capitalizaciones excediera de setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000.00), Caja Popular Cooperativa adelantará las gestiones necesarias para apropiar los dineros que le permitan otorgar a los firmantes de este acuerdo créditos equivalentes al treinta por ciento (30%) de los depósitos exigibles al 31 de enero de 1998, créditos que se desembolsaran a una tasa de interés preferencial y estarían garantizados con los depósitos reestructurados. Si no se lograra el restablecimiento patrimonial de la Caja Popular Cooperativa o si el gobierno nacional decretara la liquidación, este acuerdo no producirá efecto alguno”.

4. Original de folleto expedido por Cajacoop, sin fecha, donde se informa del acuerdo de capitalización(44).

5. Original del acuerdo de capitalización firmado por el señor Daniel Montenegro con la Caja Popular Cooperativa, sin fecha(45).

6. Original de certificados de aportes a la Caja Popular, discriminados así:

a. Nº 04642 a nombre de Pena Margarita Rosa y/o Daniel Montenegro Munar, por valor de $323.707.901.77(46).

b. Nº 04612 a nombre de Montenegro Munar Daniel, por valor de $29.074.304.21(47).

c. Nº 04649 a título de Vaca Adolfo y/o Daniel Montenegro Munar, por valor de $41.694.662.86(48).

7. Copia simple de oficio dirigido al Gerente Regional de la Caja Popular Cooperativa de fecha 8 de abril de 1999, y suscrito por Daniel Montenegro, en donde manifiesta que se había acogido al acuerdo de capitalización y que el primer pago estaba programado para el día 31 de marzo, pero que llegada la fecha se comunicó con Cajacoop, en donde informó que hasta el 3 de mayo se reintegrarían los dineros(49).

8. Copia simple de la Resolución 282 del 24 de marzo de 1999 “Por medio de la cual se designó un nuevo Gerente Especial de la intervenida para administrar la Caja Popular Cooperativa – Cajacoop”(50).

9. Copia auténtica de convenio de Subrogación de Contratos de Depósito entre la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas “Fogacoop”, de fecha 11 de mayo de 1999(51).

10. Original de certificación expedida por parte de Cajacoop a los señores Margarita Rosa Peña y/o Daniel Montenegro, en el que se indican los saldos a diciembre 13 de 1999, así(52):

Cta. NºDenominaciónSaldo
3-046-40602-5Aportes 2000$323.707.901.77
2-046-40602-7Multiahorro 2000$275.589.159.61
6-046-000602-6Renta hoy 2000$1.598.62

11. Original de certificación expedida por parte de Cajacoop a los señores Adolfo Vaca y/o Daniel Montenegro, en el que se indican los saldos a diciembre 13 de 1999, así(53):

Cta. NºDenominaciónSaldo
3-046-40276-8Aportes 2000$41.694.662.86
2-046-40276-0Multiahorro 2000$35.496.807.57
6-046-00276-9Renta hoy 2000$503.57

12. Original de certificación expedida por parte de Cajacoop al señor Daniel Montenegro, en el que se indican los saldos a diciembre 13 de 1999, así(54):

Cta. NºDenominaciónSaldo
3-046-40107-5Aportes 2000$29.074.304.21
2-046-40107-7Multiahorro 2000$24.752.448.18
6-046-00107-6Renta hoy 2000$29.18

13. Original de oficio del 13 de julio de 2000 dirigido al Director de Fogacoop, por parte del señor Daniel Montenegro, en donde solicita le sea informado cuando será devuelto el aporte del acuerdo de capitalización del año 2000 y cuando seria reactivada la Cooperativa(55).

14. Original del oficio de fecha 26 de julio de 2000, expedido por Fogacoop y dirigido al señor Daniel Montenegro Munar, a través del cual se contestó la petición por este elevada el día 13 de julio del mismo año(56).

15. Copia simple de la petición de fecha 10 de septiembre de 2001, dirigido al Presidente – Agente Especial de la Cajacoop, suscrita por el señor Daniel Montenegro Munar, en la cual solicita se le suministre información sobre las gestiones adelantadas después del 28 de marzo de 2001 y la fecha exacta en la cual se haría la devolución de los aportes que poseía en la entidad(57).

16. Oficio de fecha 26 de septiembre de 2001, dirigido al señor Daniel Montenegro Munar y suscrito por el Presidente – Agente Especial de cajacop, por medio del cual se le da respuesta a la petición de fecha 10 de septiembre, en el sentido de indicar que las gestiones adelantadas habían estado enmarcadas dentro de las exigencias de la Superintendencia de la Economía Solidaria(58).

17. Copia simple de la Resolución 780 del 7 de mayo de 2002 “Por la cual se ordena la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa”, por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria(59).

18. Copia auténtica de la Resolución 1 del 29 de mayo de 2002 “Mediante la cual se dejan sin efectos el acuerdo de capitalización celebrados entre la Caja Popular Cooperativa y los ahorradores y depositantes de la misma a partir de marzo de 1998”, expedida por la Caja Popular Cooperativa en Liquidación(60):

19. Original de oficio de fecha 17 de agosto de 2002, dirigido al Agente Liquidador de Cajacoop por parte del señor Daniel Montenegro Munar, en el que se señaló lo siguiente(61):

“De conformidad con lo hablado con usted el viernes 16 de agosto de 2002, comedidamente solicito a usted ordenar a quien corresponda me sea enviada a la mayor brevedad el acta por mi suscrita con la Caja Popular Cooperativa, de acuerdo al Plan de Capitalización donde me fue cancelado sobre un CDT y cuenta de ahorros el 63%, quedando pendiente para la devolución correspondiente el 37%”.

20. Original de oficio de fecha 26 de agosto de 2002, por medio del cual Cajacoop contestó el oficio enviado por el señor Daniel Montenegro Munar, informándole que la cooperativa se encontraba en disolución y liquidación, razón por la cual no era posible atender a la solicitud efectuada, debiendo por lo tanto ceñirse a los procedimientos establecidos para el proceso liquidatorio(62).

21. Copia simple de la Resolución 02 del 5 de septiembre de 2002 “Por la cual se informa a los interesados, el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos, el inventario de Aportes Sociales, y, se efectúa la calificación de créditos”, expedida por el Liquidador de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación(63), en donde se realizó entre otras, un inventario de los ahorradores y depositantes que capitalizaron pero que no efectuaron pago alguno (anexo 14), de los ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados hasta en un 31.5% (anexo 15) y de los ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervención para administrar (anexo 16).

22. Certificación del 23 de septiembre de 2002 expedido por Cajacoop al señor Daniel Montenegro Munar(64).

23. Certificación del 23 de septiembre de 2002 expedido por Cajacoop a la señora Margarita Rosa Peña(65).

24. Copia auténtica de la Resolución 263 del 22 de abril de 2004 “Por la cual se concede prorroga al plazo de liquidación de la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” En Liquidación”, por un plazo de dos años(66).

25. Original de oficio del 28 de julio de 2006 realizado por Fogacoop(67), en donde se informa que desde su creación el 15 de marzo de 1999 y hasta el 30 de junio de 2006 había realizado operaciones de apoyo a las cooperativas no inscritas, para administrar los recursos que entregó la Nación para tal fin; dentro de las cuales se encontraba Cajacoop, a quien se hizo compra de depósitos de ahorro por $46.666.435.381.00.

26. Original del acta de terminación del convenio de saneamiento financiero celebrado entre el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas y la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” del 20 de diciembre de 1999(68).

3. Problema jurídico.

El problema jurídico que se plantea la Sala consiste en determinar si hay lugar a imputarle responsabilidad a la Nación –Superintendencia de la Economía solidaria – Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria – Caja Popular Cooperativa en Liquidación, por los daños ocasionados a los demandantes como consecuencia de la inminente pérdida de los dineros que el señor Montenegro Munar tenía depositados en cuentas de ahorro en Cajacoop y que fueron convertidos en aportes por medio de un acuerdo de capitalización.

4. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado.

Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”(69) de la responsabilidad del Estado(70) y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados(71) y de su patrimonio(72), sin distinguir su condición, situación e interés(73). De esta forma se reivindica el sustento doctrinal según el cual la “acción administrativa se ejerce en interés de todos: si los daños que resultan de ella, para algunos, no fuesen reparados, éstos serían sacrificados por la colectividad, sin que nada pueda justificar tal discriminación; la indemnización restablece el equilibrio roto en detrimento de ellos”(74). Como bien se sostiene en la doctrina, la “responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad(75); los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”(76).

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado(77) tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(78) tanto por la acción, como por la omisión de un deber normativo(79), argumentación que la Sala Plena de la Sección Tercera acogió al unificar la jurisprudencia en las sentencias de 19 de abril de 2012(80) y de 23 de agosto de 2012(81).

4.1. Daño antijurídico.

Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.

El daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual(82) y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”(83); o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”(84); y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”(85), en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos(86); y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general(87), o de la cooperación social(88).

En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(89). Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración”(90).

De igual manera, la jurisprudencia constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(91).

Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de una daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece(92).

Debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado Social de Derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(93). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(94), anormal(95) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(96).

4.2. Responsabilidad de las entidades encargadas de la inspección y vigilancia de las cooperativas.

Respecto de la función de control y vigilancia, conforme a lo dispuesto en los ordinales 8 y 19 del artículo 150 de la Constitución, en armonía con lo previsto en los numerales 24 y 25 del artículo 189 y 335 ibídem, corresponde al Congreso expedir las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, así como sobre las entidades cooperativas y sociedades mercantiles. Además, el Congreso deberá dictar las normas generales que señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular dichas actividades.

Para el cumplimiento cabal de estas funciones, el Legislador en uso de la atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150 constitucional, puede crear organismos técnicos especializados, como las superintendencias, las cuales deben desarrollar su actividad bajo el control, dirección y orientación del Presidente y del Ministro del ramo(97).

La intervención especial y la permanente inspección y vigilancia administrativa que ejerce el Estado sobre las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación “son expresión de la competencia estatal de dirección general de la economía en los términos del artículo 333 C.P., pues están dirigidas a preservar la confianza de los ciudadanos en aquellas instituciones que captan sus recursos y que, por tanto, poseen una gran influencia en la dinámica económica”(98).

Ahora bien, con respecto a las funciones y atribuciones asignadas al Departamento Administrativo de Cooperativas, Dancoop, se dispuso lo siguiente:

La ley 24 de 1981 transformó la Superintendencia de Cooperativas en el Departamento Administrativo de Nacional de Cooperativas, Dancoop, y le asignó como objetivos y finalidades las de dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; colaborar en la planeación económica cooperativa; propiciar el fomento financiero cooperativo; prestar asistencia técnica cooperativa; impartir educación e instrucción cooperativa, y, ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas(99), los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias (art. 1º, art. 2º num. 5).

Así mismo, en el artículo 2º de la mencionada ley se enumeran las funciones otorgadas al Departamento Administrativo y entre ellas se encuentran las siguientes: a) Practicar investigaciones administrativas de oficio y a petición de parte; b) Imponer las sanciones previstas en las leyes cooperativas, en los decretos y demás disposiciones sobre la materia; c) Congelar los fondos y suspender o clausurar temporal o definitivamente el desarrollo de sus operaciones; d) Suspender temporalmente o cancelar en forma definitiva su personería jurídica; e) Decretar su disolución y ordenar la liquidación de conformidad con la ley; f) Excluirlas temporal o definitivamente, del registro del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

Con la Ley 79 de 1988 se actualizó la legislación sobre las Cooperativas y se establecieron los requisitos para la constitución y funcionamiento de las mismas, se establecieron reglas sobre la administración y vigilancia de las cooperativas a través de sus órganos tales como la asamblea general, el consejo de administración, el gerente, la junta de vigilancia y la revisoría fiscal. Así mismo, se clasificaron las modalidades de cooperativas en especializadas, multiactivas e integrales.

Por otra parte, también se reguló el esquema de la creación de las cooperativas en instituciones financieras y conforme al artículo 99 de la mencionada ley, “estarán sometidos a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos del Decreto-ley 1939 de 1986 y demás disposiciones complementarias. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercerá en los demás asuntos las funciones propias de su competencia; no obstante, para sancionar reformas estatutarias de dichas entidades, solicitará concepto previo de la Superintendencia Bancaria”(100).

Ahora bien, el artículo 107 dispuso las causales de disolución de las cooperativas(101) y los siguientes artículos determinan el procedimiento para la liquidación, funciones del liquidador y las prioridades del pago de las acreencias.

Por su parte, el artículo 151 de la Ley 79 de 1988 dispuso que:

“Las cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias.

Además de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, los organismos cooperativos se someterán a la inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones.

Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas. (resaltado por la Sala)

Por último, los artículos 152 y 154 de la Ley 79 de 1988 deponen, por un lado, que el Departamento Administrativo de Cooperativas tiene la facultad de imponer sanciones a los titulares de los órganos de administración y vigilancia, a los empleados y a los liquidadores de las cooperativas, por las infracciones que les sean personalmente imputables de acuerdo con las causales expresamente dispuestas en las ley(102) y por otro lado, estableció las clases de sanciones que puede imponer de acuerdo con la gravedad de las conductas (desde el llamado de atención hasta la orden de disolución y liquidación de la cooperativa).

A su turno, el Decreto 1134 de 1989 reglamentó la actividad de Ahorro y Crédito desarrollada por las Cooperativas y se dictaron normas para el ejercicio de la actividad financiera por parte de éstas.

Es así como, el artículo 16 otorgó al Dancoop, de manera exclusiva, la vigilancia de las Cooperativas Especializadas de Ahorro y Crédito y de las operaciones de ahorro y crédito que realizaran las Cooperativas Multiactivas o Integrales. Para tal efecto, le otorgó al Jefe de la entidad las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanente(103).

Ahora bien, el Decreto 663 de 1993 (EOSF) dispuso en el artículo 325 distintas funciones(104) que a su vez son ejercidas por el Departamento Administrativo de Cooperativas, las cuales se concretaban en la expedición de directrices técnicas, la realización de visitas, el otorgamiento de autorizaciones, la adopción de medidas cautelares e imposición de sanciones a las entidades que incumplieran las normas legales o reglamentarias, con el objeto de que los actos que realizaran dichas entidades, fueran siempre transparentes y no afectaran los intereses de los terceros más allá de los resultados que se derivaran de su gestión en el libre mercado.

Por otro lado, con la expedición de la Ley 454 de 1998 se creó la Superintendencia de la Economía Solidaria otorgándole como naturaleza jurídica la de un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera(105).

Como funciones, el artículo 34 de la mencionada Ley le asignó la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado.

Ahora bien, la Sección Tercera ha señalado que la finalidad de las funciones atribuidas a las superintendencias, criterio aplicable a todas las entidades que ejercen funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que prestan servicios de intermediación financiera, es la de velar porque éstas cumplan las normas jurídicas que rigen las actividades objeto de control:

“…la finalidad primordial de las superintendencias no es la de establecer reglas de conducta para los destinatarios de su vigilancia y control, sino que es la de velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia, es decir, que se trata de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que rigen las distintas actividades objeto de control por parte de las superintendencias, con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen.

“Así mismo, se colige que, para el eficaz ejercicio de las funciones a su cargo y para el logro de la finalidad para la cual fueron atribuidas, las superintendencias cuentan con una serie de facultades sancionatorias otorgadas legalmente, que les permite tener acceso a la información que requieren sobre la forma como las actividades sometidas a su inspección y vigilancia se adelantan, facultades dentro de las cuales se halla, generalmente, la de impartir ciertas instrucciones necesarias para facilitar su labor”(106).

El ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que el Estado debe ejercer sobre las entidades que administran recursos captados del público, no garantiza que el patrimonio de los depositantes o accionistas no resulte afectado como consecuencia de la materialización de los riesgos inherentes a la actividad de intermediación financiera. Esa labor se dirige a controlar que tal actividad se desarrolle conforme a la ley; cuando así no se haga, se deberán adoptar de manera oportuna los correctivos e imponer las sanciones de rigor, pero es claro que dichas funciones no están orientadas a dirigir o intervenir en la gestión propia de las entidades vigiladas(107).

A su turno, respecto del ejercicio de co-administrar por parte de las entidades que ejercen funciones de vigilancia e inspección, específicamente el Departamento Administrativo de Cooperativas, el artículo 151 de la ley 79 de 1988 dispone que las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas. Tal consideración se sustenta en la libertad que tienen las asociaciones, en cualquiera de sus modalidades, incluso aquellas que se crean mediante las cooperativas, para poder organizarse, crear sus estatutos, regirse por sus propias directrices que estén en concordancia con las normas que las regulen.

Por lo tanto, no puede la Superintendencia o el Departamento Administrativo co-administrar por ejemplo, la forma como debe organizarse la cooperativa, ni cómo deben llevar a cabo su objeto social, ni intervenir en las tomas de decisiones respeto del manejo financiero, contable y presupuestal, por cuanto su función consiste en verificar que dichas entidades cumplan con las normas que la regulan.

5. Caso concreto.

En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar si le asiste razón a la entidad accionada – Cajacoop cuando afirma en el recurso de apelación que no hay lugar a endilgarle responsabilidad por cuanto en el presente caso no existe certeza del daño causado, no está demostrada la falla del servicio y mucho menos nexo causal entre uno y otro.

Igualmente, si le asiste razón a la Superintendencia de la Economía Solidaria cuando manifiesta que no está dentro de sus competencias de vigilancia y control la administración de la entidad vigilada, ni la intervención en las decisiones por ella tomadas. Del mismo modo, debe establecer si se respetaron los procesos propios de un proceso de intervención o liquidación.

Así las cosas, del material probatorio obrante en el expediente se encontró acreditado que por medio de la Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997 “Por la cual se ordena la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa”, expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, se decidió que como consecuencia de la intervención se debía remover de sus cargos a los integrantes del Consejo de Administración, Junta de Vigilancia, Representante Legal y Revisor Fiscal, designando en su reemplazo un Agente Especial, un revisor Fiscal y conformar una junta asesora. Para tomar esta decisión expuso(108):

“Que la administración de la Caja Popular Cooperativa presentó a este Despacho los balances y estados financieros de la Entidad a septiembre de 1997, en los cuales la Cooperativa reporta pérdidas por $51.000 millones de pesos, que aunadas a la situación persistentes de iliquidez, le impiden a la administración maniobrar la empresa con la destreza y diligencia que se requiere.

Que a la misma fecha, la Caja Popular Cooperativa reporta un patrimonio negativo de $20.000 millones de pesos y pasivo total de $230.000 millones de pesos, mientras que el total de los activos solamente asciende a $210.000 millones de pesos.

Que del análisis a los estados financieros se observa inminente riesgo de afectación patrimonial y vulneración al ahorro de asociados y terceros”.

Como consecuencia de la intervención a la referida entidad, el Agente Especial encargado de su administración, informó por medio de un folleto expedido por la Caja Popular Cooperativa, sin fecha, lo siguiente(109):

“Señor ahorrador:

La nueva administración de la Caja Popular Cooperativa, en procura de hacer posible la entrega de los dineros a nuestros cuenta habientes, dese presentar a usted las dos únicas alternativas de solución al problema de la entidad y poner a su consideración el camino a seguir.

1. Liquidación de la entidad.

Esta opción significa el final de una empresa que por 49 años ha contribuido al desarrollo del país, generando empleado y creando empresas.

A usted como ahorrador, le significa esperar a que la empresa sea puesta en venta y luego se pueda hacer entrega de los dineros. En los casos que se conocen de liquidaciones de este tipo de entidades en el país, difícilmente se ha reconocido a los ahorradores más de un 50% de sus dineros y solo les han sido entregados como mínimo en un lapso de cinco (5) años.

2. Plan recupere sus ahorros.

Para solucionar el sistema financiero de la entidad, sería necesario pasar el 37% de los dineros de ahorros a cuentas de aportes y luego obtener el crédito ofrecido por el gobierno y otras entidades del sector financiero y corporativo.

Con esta alternativa usted obtiene el 100% de su dinero en menos tiempo de lo que podría recuperarlo con la opción de liquidación.

(…).

Este es el acuerdo de capitalización

Entre Caja Popular Cooperativa y los firmantes de este documento hemos convenido capitalizar el treinta y siete por ciento (37%) de las acreencias que se liquidaron a nuestro favor a corte de enero 31 de 1998 y restaurar el 63% restante a fin de que Caja Popular Cooperativa pague tales exigibilidades con interés del quince por ciento (15%) efectivo anual (pagadero por trimestre vencido) y con dos abonos a capital equivalente al 50% y pagaderos el 30 de marzo de 1999 y el 30 de marzo de 2000. Loa pagos se efectuaran mediante abono a cuenta. 

Si el total de las capitalizaciones excediera de setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000.00), Caja Popular Cooperativa adelantará las gestiones necesarias para apropiar los dineros que le permitan otorgar a los firmantes de este acuerdo créditos equivalentes al treinta por ciento ($30%) de los depósitos exigibles al 31 de enero de 1998, créditos que se desembolsaran a una tasa de interés preferencial y estarían garantizados con los depósitos reestructurado. Si no se lograra el restablecimiento patrimonial de la Caja Popular Cooperativa o si el gobierno nacional decretara la liquidación, este acuerdo no producirá efecto alguno”. (subrayado y negrilla fuera de texto)

En el mismo sentido, se expidió otro folleto por parte de Cajacoop, sin fecha, en donde se dice lo siguiente(110):

“¡Tenemos excelentes noticias!

El gobierno a través de Fogacoop apoya a las Entidades de Economía Solidaria que se encuentran intervenidas para administrar como es el caso de Cajacoop.

Es por lo anterior que nos dedicamos a trabajar para velar por el bienestar de sus ahorros cumpliendo con lo pactado en el acuerdo de Capitalización, creando servicios que llenen sus expectativas de ahorro.

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Es así como, el señor Daniel Montenegro Munar decidió celebrar el acuerdo ofertado por parte la cooperativa, en el cual se pactó(111):

Entre Caja Popular Cooperativa y los firmantes de este documentos hemos convenido capitalizar el treinta y siete por ciento (37%) de las acreencias “que se liquidaron a nuestro favor al corte enero 31 de 1998; y reestructurar el 63% restante a fin de que Caja Popular Cooperativa pague tales exigibilidades con intereses del quince por ciento (15%) efectivo anual (pagadero por trimestre vencido) y con dos abonos a capital equivalentes al 50% y pagaderos el 30 de marzo de 1999 y el 30 de marzo del año 2000. los pagos se efectuaran mediante abono a cuenta.

(…)”.

Una vez suscrito el acuerdo, y transcurrido el primer plazo para el pago, el señor Montenegro Munar dirigió un oficio al Gerente Regional de la Caja Popular Cooperativa el día 8 de abril de 1999, en donde manifestó que se había acogido al acuerdo de capitalización y que el primer pago estaba programado para el día 31 de marzo, pero que llegada la fecha se comunicó con Cajacoop, en donde se le informó que hasta el 3 de mayo se reintegrarían los dineros(112).

Posteriormente, y ante la difícil situación financiera de la cooperativa se celebró un convenio de Subrogación de Contratos de Depósito entre la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas “Fogacoop”, de fecha 11 de mayo de 1999, del cual se resalta lo siguiente(113):

Cláusulas

1. El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, adquirirá hasta el 100% de los depósitos que la Caja Popular Cooperativa se comprometió a devolver en el primer desembolso a los ahorradores que se acogieron al plan de capitalización, (es decir, el equivalente hasta del 31.5% del saldo de sus depósitos antes de que autorizaran capitalizar el 37%, y por lo tanto se subrogará en todos los derechos que les asisten a los titulares de tales depósitos de ahorros, sean a la vista, a término o contractuales, los cuales deben encontrarse relacionados en los listados que acompañan este documento y que hacen parte integral del convenio.

2. El valor de los depósitos objeto de esta subrogación ascienden a la suma máxima de doce mil trescientos millones de pesos ($12.300.000.000), suma que el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, entregará a la Caja Popular Cooperativa previo acuerdo de los suscriptores de este convenio, en el que se establezca la programación semanal de pagos, discriminada diariamente para efectos de precisar los desembolsos netos requeridos de cada día.

(…) 3. Los dineros que el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, entregue a la Caja Popular Cooperativa tienen destinación única, cuál es la compra y la correspondiente devolución de los ahorros de los depositantes que se acogieron al plan “Recupere sus ahorros”, de acuerdo con lo señalado en el numeral 5º de las consideraciones de este convenio, y en concordancia con el artículo 3º del Decreto 727 del 29 de abril de 1999”. (subrayado y negrilla fuera de texto)

Luego, a través de oficio del 13 de julio de 2000 dirigido al Director de Fogacoop por parte del señor Daniel Montenegro, solicitó que le fuera informado cuando sería devuelto el aporte del acuerdo de capitalización del año 2000 y cuando seria reactivada la Cooperativa(114). Petición que fue contestada el 26 de julio de 2000, por parte de Fogacoop, así(115):

“(…) Con respecto a los ahorradores que suscribieron el plan de capitalización “Recupere sus ahorros”, le informo que el Fondo ha apoyado la devolución de recursos en una cuantía cercana a los 57.000 millones de pesos con cargo a los recursos del dos por mil, en las condiciones que para el efecto estableció su junta directiva.

El pago de las citadas acreencias se instrumentó con base en un procedimiento de subrogación de contratos de depósitos y mediante la compra de cerca de 60 bienes inmuebles que eran de propiedad de la Caja Popular Cooperativa.

(…)”

Del mismo modo, el día 10 de septiembre de 2001 el señor Daniel Montenegro Munar, le dirigió un escrito al Presidente – Agente Especial de la Cajacoop, en el cual solicitó se le suministrara información sobre las gestiones adelantadas después del 28 de marzo de 2001 y la fecha exacta en la cual se hará la devolución de los aportes que poseía en la entidad(116).

Es así como, por medio de memorial de fecha 26 de septiembre de 2001 el Presidente – Agente Especial de Cajacopp le dio respuesta al aquí demandante, en el sentido de indicarle que la gestiones adelantadas habían estado enmarcadas dentro de las exigencias de la Superintendencia de la Economía Solidaria, y respeto a la devolución de dineros, precisó lo siguiente(117):

De otra parte, debido al plan de pagos “Recupere sus ahorros” voluntariamente aceptado por usted, los ahorros depositados antes del 19 de noviembre/97 se convirtieron el 63% en una nueva cuenta de ahorros (que ya le fueron regresados) y el 37% restante en una cuenta de aportes los cuales por el momento no pueden ser devueltos, ya que las normas que rigen a las entidades de economía solidaria lo impiden, debido a que con fecha corte a noviembre 30 de 2000 contábamos con un déficit patrimonial de $72.634 millones de pesos, lo cual es un real impedimento para regresar los aportes. Es de aclarar que debido al déficit patrimonial mencionado, estos aportes no están generando excedentes cooperativos”. (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Pese a las medidas tomadas por parte del Agente Especial de la Cooperativa, por medio de la Resolución 780 del 7 de mayo de 2002 se ordenó la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, con fundamento en las siguientes consideraciones(118):

“(…) 4. Que el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial, ejerció las funciones de inspección, control y vigilancia atribuidas a la Superintendencia de la Economía Solidaria hasta el 27 de octubre de 1999, cuando esta última entidad asumió legalmente dichas funciones de conformidad con lo previsto en la Resolución 429 del 22 de octubre de 1999 expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria.

5. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 36, numeral 9 de la Ley 454 de 1998 la Superintendencia de la Economía Solidaria tiene dentro de sus atribuciones la de “decretar la disolución de cualquiera de sus entidades vigiladas, por las causales previstas en la ley y en los estatutos”. Así mismo, según lo dispuesto en el numeral 25 del mismo artículo de la mencionada ley, la Superintendencia de la Economía Solidaria tiene dentro de sus facultades la de “ejercer funciones de inspección, vigilancia y control en relación con las entidades cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas o integrales con acción de ahorro y crédito en los mismo términos, con las mismas facultades y siguiendo los mismos procedimientos que desarrolla la Superintendencia Bancaria con respecto a los establecimiento de crédito, incluyendo dentro de ellas las atribuciones relacionadas con insolutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar”.

(…) 7. Que mediante Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop, ordenó la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa (…)

8. Que el Gobierno Nacional, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998 y en cumplimiento de lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C – 122 y C – 136 de 1999, destinó recursos del impuesto del dos por mil para aliviar la situación de los ahorradores y depositantes de las cooperativas que hubieren sido intervenidas para administrar antes del 31 de diciembre de 1998, expidiendo entre otros, el Decreto 727 de 1999.

9. Que en cumplimiento de los convenios suscritos con el Fogacoop, según los estados financieros de la entidad a 30 de abril de 2002, el Gobierno Nacional había sumistrado recursos por valor de 39.923.4 millones de pesos mediante la compra de activos improductivos y la compra de acreencias por concepto de ahorros y depósitos, con el fin de aliviar la situación de los ahorradores de las entidades cooperativas en forma de posesión para administrar.

10. Que los distintos proyectos presentados por la entidad o por terceros que buscaron alternativas de reactivación o de cesión de activos y pasivos, no fueron suficientes para enervar las causales que generaron la intervención para administrar la Caja Popular Cooperativa, en la medida en que no consultaba el marco legal que rige a la Caja Popular Cooperativa, ni los limitados recursos existentes. 

(…)” (subrayado y negrilla fuera de texto)

Ante la decisión de disolver y liquidar Cajacoop, la entidad hizo efectiva la condición resolutoria estipulada en el acuerdo de capitalización celebrado con los ahorradores de la cooperativa, razón por la cual a través de la Resolución 1 del 29 de mayo de 2002 se dejó sin efectos el acuerdo de capitalización celebrado entre la Caja Popular Cooperativa y los ahorradores y depositantes de la misma en marzo de 1998(119).

Del mismo modo, mediante la Resolución 2 del 5 de septiembre de 2002 “Por la cual se informa a los interesados, el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos, el inventario de Aportes Sociales, y, se efectúa la calificación de créditos”, expedida por el Liquidador de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación(120), se realizó entre otras, un inventario de los ahorradores y depositantes que capitalizaron pero que no efectuación pago alguno (anexo 14), de los ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados hasta en un 31.5% (anexo 15) y de los ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervención para administrar (anexo 16).

Ante el reconocimiento efectuado en el mencionado acto administrativo, el señor Daniel Montenegro Munar solicitó se le certificara las acreencias allí reconocidas, motivo por el cual Cajacoop, mediante escrito del 23 de septiembre de 2002, señaló lo siguiente(121):

“En atención al asunto de la referencia certificamos las acreencias de Daniel Montenegro Munar que están reconocidas dentro de la Resolución 2 de septiembre 5 de 2002.

Las acreencias se encuentran relacionadas en el anexo 16 denominado inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervencion para administrar en el folio 270 así:

NIT/C.C./T.I.Nombre o razón social principalCuenta actualTotal acreencia
3.285.396Montenegro Munar Daniel2046401077$29.074.304.00”

Del mismo modo, a través de certificación del 23 de septiembre de 2002 expedida por Cajacoop a la señora Margarita Rosa Peña, se precisaron las acreencias a ella reconocidas(122):

“En atención al asunto de la referencia certificamos las acreencias de Margarita Rosa Peña o Daniel Montenegro Munar que están reconocidas dentro de la Resolución 2 de septiembre 5 de 2002.

Las acreencias se encuentran relacionadas en el anexo 16 denominado inventario de ahorradores y depositantes que capitalizaron y con pagos realizados superiores al 31.5% dentro del proceso de intervención para administrar en el folio 270 así:

NIT/C.C./T.I.Nombre o razón social principalCuenta actualTotal acreencia
40.379.837Peña Cediel Margarita o Montenegro Munar Daniel2046406027$323.707.902.00”

Finalmente, ante la imposibilidad de liquidar la cooperativa dentro del plazo inicialmente concedido, mediante la Resolución 263 del 22 de abril de 2004 se dispuso conceder prorroga al plazo de liquidación de la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” En Liquidación, por el término de dos años(123).

Teniendo en cuenta los medios probatorios antes señalados, pasa la Sala a analizar si en el presente caso se está en presencia del primero de los elementos de la responsabilidad, esto es el daño antijurídico, ya que es indispensable determinar si los elementos configurativos de la responsabilidad extracontractual consagrados en el artículo 90 de la Constitución Política, se concretaron en la presente Litis.

En efecto, tal como lo ha sostenido la doctrina y la jurisprudencia, el primer elemento requerido dentro del juicio de responsabilidad es el daño(124). Además de su carácter antijurídico(125), éste debe ser personal(126) y cierto(127).

Esta corporación ha señalado que el perjuicio indemnizable puede ser actual o futuro, “(…) pero, de ningún modo, eventual o hipotético. Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”.(128) Así las cosas, el perjuicio debe ser cierto y su existencia establecerse plenamente en el proceso; “los perjuicios que alega el acreedor y que reclama del deudor deben estar revestidos de plena certeza”(129).

El daño indemnizable deber ser cierto y no eventual; sobre éste último “(…) es aquel cuya existencia dependerá de la realización de otros acontecimientos extraños al hecho ilícito en cuestión, que concurren con éste a la formación del perjuicio. A diferencia del daño eventual, tanto el daño actual como el futuro deben ser ciertos, entendiéndose por ello que la existencia de los mismos debe constar de manera indubitable mediante la comprobación de la vulneración de un derecho subjetivo del demandado y no depender esta vulneración de otros acontecimientos que puedan o no producirse con posterioridad”(130).

Al respecto, la Sección Primera de esta corporación ha sostenido que “[e]l carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento (...)”(131).

En el presente asunto, es importante destacar que no se conoce si el proceso de disolución y liquidación de Cajacoop concluyó y cuál fue la determinación respecto del derecho de crédito radicado en cabeza de los actores, reconocidos en el acto administrativo por medio del cual se informó a los interesados el inventario de depósitos y exigibilidades y demás pasivos, el inventario de activos, el inventario de aportes sociales, y, se efectuó la calificación de créditos.

De manera que, en el sub lite se encuentra demostrado el daño invocado por el demandante, por cuanto de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en casos como el que aquí se analiza, los demandantes no cuentan con la posibilidad de disponer de las sumas ahorradas, lo que significa que se les causó un daño cierto que podría resultar ser imputable al Estado(132).

Ahora bien, con relación a la imputación de la responsabilidad a la parte demandada, la Sala encuentra que el demandante no probó la falla en el servicio en las funciones de control y vigilancia en la cooperativa intervenida, por cuanto de las pruebas allegadas al plenario se pudo establecer que Dancoop tomó posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de Cajacoop el 19 de noviembre de 1997.

Así mismo, que en desarrollo de la función de administración de la cooperativa se dispuso por parte del agente especial designado para tal fin, la creación de un acuerdo de capitalización que permitiera recuperar los estados financieros de la entidad, decisión que fue apoyada y vigilada por parte de las entidades competentes, como es el caso de Fogacoop quien celebró un convenio de Subrogación de Contratos de Depósito con la Caja Popular Cooperativa “Cajacoop” el 11 de mayo de 1999(133).

Medida que resultó insuficiente para la recuperación de la cooperativa, razón por la cual la ya creada Superintendencia de la Economía Solidaria ordenó la liquidación e intervención de Cajacoop a través de la Resolución 780 del 7 de mayo de 2002.

De acuerdo con lo anterior, se puede observar que en el sub lite no se demostró que las demandadas hubieran incumplido alguna de sus obligaciones, por cuanto, fue evidente que como consecuencia de la vigilancia efectuada por parte de las entidades encargadas de hacerlo, se pudo establecer la grave situación financiera en la que se encontraba Cajacoop en el año 1997 y que persistió hasta el 2002 cuando se ordenó su disolución y liquidación, ejerciendo así las funciones que les han sido conferidas por la Ley para este tipo de casos.

Por lo tanto, la toma de posesión, disolución y liquidación de la cooperativa por parte de las entidades que ejercieron su vigilancia y control, no pueden calificarse a priori como inoportuna, ni implicó el desconocimiento de sus funciones; así como tampoco significa que contribuyó en el problema financiero de la entidad intervenida, por cuanto fueron las actuaciones de quienes administraron la cooperativa hasta el año 1997 lo que la puso en una situación irreversible.

Por último, con relación a la afirmación hecha por el demandante en la demanda, en el sentido de señalar que existieron acciones temerarias que los obligaron a celebrar el acuerdo de capitalización, la Sala de Subsección se limita a señalar que carece de sustento fáctico y jurídico, por cuanto del acervo probatorio obrante en el plenario, se evidencia que en los folletos por medio de los cuales se puso en conocimiento el programa a implementar, se dejó completamente claro que al momento en que la entidad entrara en liquidación este se entendería por no pactado, circunstancia que fue aceptada por el señor Daniel Montenegro Munar al suscribir el referido acuerdo.

Motivo por el cual, no puede venir a alegar el accionante que lo obligaron o constriñeron a suscribir el acuerdo de capitalización, por cuanto este se hizo voluntariamente y sin ningún tipo de presión por parte de quienes se encontraban administrando la Cooperativa. Ahora bien, en el evento en que dicha presión hubiese existido, esta no fue probada en el plenario.

Por todo lo anterior, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se negara las pretensiones de la demanda por las consideraciones expuestas en esta providencia.

6. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓQUESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de octubre de 2008, y en su lugar DISPÓNGASE:

1. NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, presidente de la Sala—Jaime Enrique Rodríguez Navas, aclaración de voto—Guillermo Sánchez Luque, impedido.

1 Folios 579 a 592 del cdno. ppal.

2 Folios 4 a 25 cdno.1.

3 Folios 101 a 105 del cdno. 1.

4 Folios 106 a 109 cdno. 1.

5 Folio 111 cdno. 1.

6 Folio 117 cdno. 1.

7 Folios 119 a 125 cdno. 1.

8 Folio 131 cdno. 1.

9 Folios 143 a 156 cdno. 1.

10 Folios 235 a 268 cdno. 1.

11 Folios 390 a 397 cdno. 1

12 Folios 399 a 401 cdno. 1.

13 Folio 506 cdno. 1

14 Folios 525 a 528 cdno. 1.

15 Folio 529 cdno. 1.

16 Folio 530 y 531 cdno. 1.

17 Folios 533 a 539 cdno. 1.

18 Folios 540 a 542 cdno. 1.

19 Folios 552 a 558 cdno. 1.

20 Folios 579 a 592 cdno. ppal.

21 Folios 593 y 594 cdno. ppal.

22 Folios 596 a 599 cdno. ppal.

23 Folio 610 cdno. ppal.

24 Folios 625 y 626 cdno. ppal.

25 Folios 630 a 633 cdno. ppal.

26 Folios 4 a 7 cdno. 2

27 Folios 666 y 667 cdno. ppal.

28 Folios 671 cdno. ppal.

29 Folios 680 a 709 cdno. ppal.

30 Folios 783 a 797 cdno. ppal.

31 Folios 800 y 801 cdno. ppal.

32 Folio 802 y 803 cdno. ppal.

33 Folio 807 cdno. ppal.

34 Folios 809 a 813 cdno. ppal.

35 Folio 816 cdno. ppal..

36 Folios 817 a 849 cdno. ppal

37 Folios 103 a 109 cdno. 2

38 Folio 204 cdno. ppal. (se hace la advertencia que a partir de este folio, se presenta una equivocación en la numeración).

39 Folios 237 a 270 cdno. ppal.

40 De conformidad con el artículo 129 del cdno. A, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

41 A la fecha de presentación del recurso (5 y 6 de noviembre de 2008), se encontraban vigentes las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998, según las cuales, para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa en el año 2002 tuviera vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la cuantía exigida para el efecto, esto es, 500 smlmv, estimada en $130.050.000. En este caso la cuantía se estima en $323.707.901.77, por concepto de perjuicios materiales, razón por la cual es susceptible de ser tramitada en segunda instancia.

42 Folio 33 cdno. 1.

43 Folio 35 cdno. 1.

44 Folio 36 cdno. 1.

45 Folio 39 cdno. 1.

46 Folio 40 cdno. 1.

47 Folio 41 cdno. 1.

48 Folio 42 cdno. 1.

49 Folio 48 cdno. 1.

50 Folios 31 y 32 cdno. 1.

51 Folios 427 a 432 cdno. 1.

52 Folio 43 cdno. 1.

53 Folio 44 cdno. 1.

54 Folio 45 cdno. 1.

55 Folio 49 cdno. 1.

56 Folios 50 y 51 cdno. 1.

57 Folio 72 cdno. 1.

58 Folio 73 cdno. 1.

59 Folios 74 a 80 cdno. 1.

60 Folios 461 a 464 cdno. 1.

61 Folio 81 cdno. 1.

62 Folio 82 cdno. 1.

63 Folios 83 a 97 cdno. 1.

64 Folio 98 cdno. 1.

65 Folio 99 cdno. 1.

66 Folios 451 y 452 cdno. 1.

67 Folios 424 y 425 cdno. 1.

68 Folios 445 a 447 cdno. 1.

69 En la jurisprudencia constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.

70 La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2001.

71 Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vasquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México, Fontamara, 2007, p. 49. La “responsabilidad es, desde luego, en primer lugar una garantía del ciudadano, pero, coincidiendo en esto con otros autores (sobre todo franceses: Prosper Weil, André Demichel), creo que la responsabilidad es también un principio de orden y un instrumento más de control del Poder”. Martín Rebollo, Luis. “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la administración: Un balance y tres reflexiones”, en Afduam. Nº 4, 2000, p. 308.

72 “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.

73 La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sección Tercera, sentencia de 26 de enero de 2006, expediente AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947.

74 Rivero, Jean. Derecho administrativo. 9ª ed. Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1984, p.293. Puede verse también esta construcción doctrinal en: Berlia. “Essai sur les fondements de la responsabilité en droit public francais”, en Revue de Droit Public, 1951, p. 685; Bénoit, F. “Le régimen et le fondement de la responsabilité de la puissance publique”, en JurisClasseur Publique, 1954. T.I, V.178.

75 “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p.120.

76 Mir Puigpelat, ob., cit., p.120-121.

77 “3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003.

78 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, expedientes: 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.

79 “Toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que realmente se trata de una acción administrativa, deberá ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico. Sólo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico o, partiendo del precepto jurídico, se pueda derivar de él, se manifiesta esa acción como función jurídica, como aplicación del derecho y, debido a la circunstancia de que ese precepto jurídico tiene que ser aplicado por un órgano administrativo, se muestra como acción administrativa. Si una acción que pretende presentarse como acción administrativa no puede ser legitimada por un precepto jurídico que prevé semejante acción, no podrá ser comprendida como acción del Estado”. Merkl, Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. México, Edinal, 1975, pp.212 y 213.

80 Sección Tercera, sentencia 19 de abril de 2012, expediente: 21515. MP: Hernán Andrade Rincón.

81 Sección Tercera, sentencia 23 de agosto de 2012, expediente: 23492. MP: Hernán Andrade Rincón.

82 Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en Anuario de Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, Nº 4, 2000, p.185. “[…] el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable, conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la Administración la que tenga que soportarlo”. Martin Rebollo, Luis. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública en España: situación actual y nuevas perspectivas”, en Badell Madrid, Rafael (Coord). Congreso Internacional de Derecho Administrativo (En Homenaje al prof. Luis H. Farias Mata). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2006, pp.278 y 279. Martín Rebollo se pregunta: “¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se trata de un daño que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en el productor del mismo, esto es, en las Administraciones Públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si existe tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es, no cabrá hablar, pues, de lesión”.

83 Larenz. “Derecho de obligaciones”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p.329.

84 Sconamiglio, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p.329.

85 Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”., ob., cit., p.186. “(…) que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las Administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”.

86 Mill, John Stuart, Sobre la libertad, 1ª reimp, Alianza, Madrid, 2001, pp.152 y 153. “Cuál es entonces el justo límite de la soberanía del individuo sobre sí mismo? ¿Dónde empieza la soberanía de la sociedad? ¿Qué tanto de la vida humana debe asignarse a la individualidad y qué tanto a la sociedad? […] el hecho de vivir en sociedad hace indispensable que cada uno se obligue a observar una cierta línea de conducta para con los demás. Esta conducta consiste, primero, en no perjudicar los intereses de otro; o más bien ciertos intereses, los cuales, por expresa declaración legal o por tácito entendimiento, deben ser considerados como derechos; y, segundo, en tomar cada uno su parte (fijada según un principio de equidad) en los trabajos y sacrificios necesarios para defender a la sociedad o sus miembros de todo daño o vejación”.

87 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado: estructura, régimen y principio de convencionalidad como pilares en su construcción, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013.

88 Rawls, John, Liberalismo político, 1ª ed, 1ª reimp, Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 1996, p.279. Este presupuesto puede orientar en lo que puede consistir una carga no soportable, siguiendo a Rawls: “la noción de cooperación social no significa simplemente la de una actividad social coordinada, organizada eficientemente y guiada por las reglas reconocidas públicamente para lograr determinado fin general. La cooperación social es siempre para beneficio mutuo, y esto implica que consta de dos elementos: el primero es una noción compartida de los términos justos de la cooperación que se puede esperar razonablemente que acepte cada participante, siempre y cuando todos y cada uno también acepte esos términos. Los términos justos de la cooperación articulan la idea de reciprocidad y mutualidad; todos los que cooperan deben salir beneficiados y compartir las cargas comunes, de la manera como se juzga según un punto de comparación apropiado […] El otro elemento corresponde a “lo racional”: se refiere a la ventaja racional que obtendrá cada individuo; lo que, como individuos, los participantes intentan proponer. Mientras que la noción de los términos justos de la cooperación es algo que comparten todos, las concepciones de los participantes de su propia ventaja racional difieren en general. La unidad de la cooperación social se fundamenta en personas que aceptan su noción de términos justos. Ahora bien, la noción apropiada de los términos justos de la cooperación depende de la índole de la actividad cooperativa misma: de su contexto social de trasfondo, de los objetivos y aspiraciones de los participantes, de cómo se consideran a sí mismos y unos respecto de los demás como personas”.

89 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal – bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía- sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2002. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, ob., cit., p.168. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”.

90 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2002. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, ob., cit., p.297. Sin embargo, cabe advertir, apoyados en la doctrina iuscivilista que “no puede confundirse la antijuridicidad en materia de daños con lesiones de derechos subjetivos y, menos todavía, una concepción que los constriña, al modo alemán, a los derechos subjetivos absolutos, entendiendo por tales los derechos de la personalidad y la integridad física, el honor, la intimidad y la propia imagen y los derechos sobre las cosas, es decir, propiedad y derechos reales”.

91 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001. Cabe afirmar, que en la doctrina del derecho civil se advierte que “la antijuridicidad del daño no se produce porque exista violación de deberes jurídicos”, definiéndose como “violación de una norma especial o de la más genérica alterum non laedere”. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual., ob., cit., p.298.

92 Henao, Juan Carlos, “De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre derechos ambientales como daño cierto. Escrito a partir del derecho colombiano y del derecho francés”, en VVAA, Daño ambiental, T.II, 1ª ed, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2009, pp.194, 196 y 203. "[…] el daño que se presenta a partir de la simple amenaza que permite inferir el agravamiento de la violación del derecho, sin que suponga su destrucción total, no se incluye en los estudios de la doctrina sobre el carácter cierto del perjuicio. Y sin embargo, esta situación también se expresa en el carácter cierto del perjuicio. La única diferencia radica en que la proyección en el futuro se hará a partir de la amenaza y hasta la lesión definitiva y no respecto de las consecuencias temporales de esta última. Por esta razón es necesario tener en cuenta esta nueva situación y hacer una proyección en el futuro partiendo de la amenaza del derecho que implicará un agravamiento de la lesión del mismo […] Se parte, en acuerdo con cdno. Thibierge cuando expone las carencias actuales de la responsabilidad civil, de tener en cuenta “el desarrollo filosófico del principio de responsabilidad y la idea de una responsabilidad orientada hacia el futuro que le permitiría al derecho liberarse de la necesidad de un perjuicio consumado y de crear una responsabilidad sólo por la simple amenaza del daño, con la condición de que éste último sea suficientemente grave” […] La alteración del goce pacífico de un derecho es un perjuicio cierto. Aunque se pudiere reprochar que la amenaza de un derecho es por definición contraria a su violación, y por consecuencia, es contraria (sic) a la noción de daño, se reitera que la mera amenaza de violación es de por sí un daño cierto y actual. En efecto, el sentido común indica que el uso alterado de un derecho no es un goce pleno y pacífico de este, precisamente porque supone que se encuentra disminuido […] La necesidad de estudiar la amenaza de agravación del derecho en la certeza del daño. Los desarrollos de esta primera parte nos permiten concluir que la amenaza de daño pertenece al ámbito del régimen jurídico del daño y por ende de la responsabilidad civil. Excluirla de la materia deja una parte esencial del daño sin estudio, permitiendo que se instauren concepciones en las cuales el derecho procesal limita el derecho sustancial”.

93 Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 1995, expediente 9550. Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana".

94 Sección Tercera, sentencia de 19 de mayo de 2005, expediente 2001-01541 AG.

95 Sección Tercera, sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 12166. “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”.

96 Sección Tercera, sentencia de 2 de junio de 2005, expediente 1999-02382 AG.

97 Sobre este aspecto la Corte Constitucional en sentencia C-205 de 2005, dijo: “La jurisprudencia constitucional ha establecido un precedente reiterado y consolidado sobre la desconcentración y delegación de las funciones constitucionales del Presidente de la República. Este precedente parte de advertir la imposibilidad material que tiene el Presidente para ejercer de manera personal todas y cada una de las facultades previstas en el artículo 189 de la Carta. Ante esta conclusión y en vista de los principios que gobiernan la función administrativa previstos en el artículo 209 cdno. P., los instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración se muestran como herramientas necesarias para ejecutar las funciones mencionadas y, con ello, materializar el cumplimiento de los fines estatales previstos en el artículo 2º de la Constitución”.

98 Sentencia de la Corte Constitucional C-205 de 2005.

99 El artículo 34 de la ley 24 de 1981 le otorga a las Dependencias Regionales, entre otras funciones, la de ejercer el control y vigilancia de las cooperativas dentro de la respectiva división territorial.

100 Artículo 99 ley 24 de 1989.

101 1. Por acuerdo voluntario de los asociados. 2. Por reducción de los asociados a menos del número mínimo exigible para su constitución, siempre que esta situación se prolongue por más de seis meses.3. Por incapacidad o imposibilidad de cumplir el objeto social para el cual fue creada. 4. Por fusión o incorporación a otra cooperativa. 5. Por haberse iniciado contra ella concurso de acreedores, y 6. Porque los medios que empleen para el cumplimiento de sus fines o porque las actividades que desarrollan sean contrarias a la ley, a las buenas costumbres o al espíritu del cooperativismo.

102 1. Utilizar la denominación o el acuerdo cooperativo para encubrir actividades o propósitos especulativos o contrarios a las características de las cooperativas, o no permitidos a éstas, por las normas legales vigentes. 2. No aplicar los fondos de educación y solidaridad a los fines legales y estatutariamente establecidos. 3. Repartir entre los asociados las reservas, auxilios o donaciones de carácter patrimonial. 4. Acreditar a los asociados excedentes cooperativos por causas distintas a las previstas en la ley. 5. Avaluar arbitrariamente los aportes es especie o adulterar las cifras consignadas en los balances. 6. Admitir como asociados a quienes no puedan serlo por prescripción legal o estatutaria. 7. Ser renuente a los actos de inspección y vigilancia. 8. Realizar actos de disposición excediendo las facultades establecidas. 9. No asignar a las reservas y fondos obligatorios las cantidades que correspondan de acuerdo con la ley, los estatutos y los reglamentos internos. 10. No presentar oportunamente a la asamblea general los informes, balances y estados financieros que deban ser sometidos a la asamblea para su aprobación. 11. No convocar a la asamblea general en el tiempo y con las formalidades estatutarias. 12. No observar en la liquidación las formalidades previstas en la Ley y los estatutos, y 13. Las derivadas de incumplimiento de los deberes y funciones previstos en la ley o los estatutos.

103 Así mismo lo dispuso el Decreto 1111 de 1989 artículo 12.

104 “7) Velar porque las instituciones vigiladas suministren a los usuarios del servicio la información necesaria para lograr la mayor transparencia en las operaciones que realicen, de suerte que les permita, a través de elementos de juicio claros y objetivos, escoger las mejores opciones del mercado;…12) Practicar visitas de inspección cuando exista evidencia atendible sobre el ejercicio irregular de la actividad financiera, obtenida de oficio o suministrada por denuncia de parte, a los establecimientos, oficinas o lugares donde operan personas naturales o jurídicas no sometidas a vigilancia permanente, examinar sus archivos y determinar su situación económica, con el fin de adoptar oportunamente, según lo aconsejen las circunstancias particulares del caso, medidas eficaces en defensa de los intereses de terceros de buena fe, para preservar la confianza del público en general; 13) Practicar visitas de inspección a las instituciones vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de sus negocios, o de los aspectos especiales que se requieran; 14) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación; 15) Fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, siempre que estos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia; 16) Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar; 17) Adelantar averiguaciones y obtener la información probatoria que requiera de personas, instituciones o empresas ajenas al sector financiero, siempre que resulten necesarias en el desarrollo de su función de vigilancia e inspección y se cumplan las formalidades legales;…19) Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales, no autorizadas o inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento, cuando la Superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura;…22) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria;…24) Adoptar cuando lo considere pertinente y según las circunstancias, cualquiera de las siguientes medidas cautelares para evitar que una institución vigilada incurra en causal de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios, o para subsanarla;…26) Dar inmediato traslado al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de los negocios, bienes y haberes de las entidades intervenidas, para su liquidación…28) Publicar u ordenar la publicación de los estados financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control y vigilancia, en los que se muestre la situación de cada una de éstas y la del sector en su conjunto; 29) Ordenar, de oficio o a petición de parte, como medida cautelar o definitiva, que los representantes legales de las entidades vigiladas se abstengan de realizar acuerdos o convenios entre sí o adopten decisiones de asociaciones empresariales y prácticas concertadas que, directa o indirectamente, tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia dentro del sistema financiero y asegurador, sin perjuicio de las sanciones que con arreglo a sus atribuciones generales pueda imponer;…31) Coordinar con los organismos oficiales encargados de la inspección correspondiente, las actividades necesarias para el debido seguimiento de las inversiones que realicen las instituciones financieras en acciones de las sociedades cuyo objeto sea la prestación de servicios técnicos o administrativos…”

105 Artículo 33 Ley 454 de 1998.

106 Sentencia de 8 de marzo de 2007, expediente: 15071.

107 Puede verse tal postura en sentencia de 22 de julio de 2009, expediente: 27920; 11 de noviembre de 2009, expediente: 17501.

108 Folios 419 a 423 cdno. 1.

109 Folio 35 cdno. 1.

110 Folio 36 cdno. 1

111 Folio 39 cdno. 1.

112 Folio 48 cdno. 1.

113 Folios 427 a 432 cdno. 1.

114 Folio 49 cdno. 1.

115 Folios 50 y 51 cdno. 1.

116 Folio 72 cdno. 1

117 Folio 73 cdno. 1

118 Folios 74 a 80 cdno. 1

119 Folios 461 a 464 cdno. 1.

120 Folios 83 a 97 cdno. 1.

121 Folio 98 cdno. 1.

122 Folio 99 cdno. 1.

123 Folios 451 y 452 cdno. 1.

124 Cfr. Sentencias de 11 de noviembre de 1999, expediente: 11499 y del 27 de enero de 2000, expediente: 10867. De acuerdo con la doctrina, el daño es el “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”. Larenz. “Derecho de obligaciones”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p.329. También puede definirse como la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”. Sconamiglio, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson, Civitas, 2011, p. 329.

125 Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 13168. En relación con la naturaleza del daño antijurídico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que “ha de corresponder al juez determinar si el daño va más allá de lo que, normalmente y sin compensación alguna, debe soportar una persona por el hecho de vivir en una comunidad jurídicamente organizada y comportarse como un sujeto solidario”. Sentencia de 27 de septiembre de 2000, expediente: 11601. “(…) en cada caso concreto deberá establecerse si el daño sufrido es de tal entidad que el afectado no está en la obligación de soportarlo, y resulta, en consecuencia, antijurídico”. Sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente: 11945, entre otras. La jurisprudencia nacional ha definido tal concepto como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”, en otros términos, aquel que se produce a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de causales de justificación”. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero de 30 de julio de 2008, expediente: 15726.

126 Sentencia de 15 de julio de 2000, expediente: 15800.

127 Sentencia de 15 de julio de 2000, expediente: 15800.

128 Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 13168.

129 Sentencia de 13 de abril de 2011, expediente: 18878.

130 Brebbia, Roberto H. “Daños Patrimoniales y daños morales”, en José N. Duque Gómez, Del Daño, Editora Jurídica de Colombia, s.l., 2001. págs. 53 y 54. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 18 de febrero de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 17179 y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 25 de julio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

131 Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2011, expediente: 03941.

132 Reiteración de la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 20 de febrero de 2014. Exp. 31.000.

133 Folios 427 a 432 cdno. 1.