Sentencia 2002-00419 de julio 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUB SECCIÓN “A”

Exp.: 850012331000200200419-02 (R - 31.729)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Cristina Hernández Bahamón

Demandado: municipio de Trinidad

Referencia: acción de reparación directa

Bogotá, D. C., nueve de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones:

Pretende la demandante que la sentencia proferida el 24 de febrero de 2005, por el Tribunal Administrativo de Casanare, sea revocada y que, en su lugar, se declare patrimonialmente responsable al municipio de Trinidad (Casanare) y se le condene al pago de los perjuicios causados con ocasión de la ocupación permanente de una porción del predio ubicado en la carrera 5 Nº 11 A 68, barrio Las Palmeras del municipio de Trinidad (Casanare), propiedad de la señora Cristina Hernández Bahamón.

Previo a resolver sobre el fondo del asunto, se analizará lo correspondiente a la oportunidad en que fue presentada la demanda, para determinar si ocurrió o no el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

Para establecer el término de caducidad se deben tener en cuenta la fecha en que ocurrió el hecho que dio origen a la litis, esto es, la oportunidad en que se tuvo conocimiento o se debió tener conocimiento de este último, y el día en que fue presentada la demanda.

El artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señaló lo siguiente en relación con la oportunidad para el ejercicio de la acción de reparación directa:

“ART. 23.—El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo quedará así:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

“…

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala se observa, por una parte, que la demanda fue presentada el 11 de diciembre de 2002 y, por otra, que la relación fáctica de la demanda indica y de las pruebas que obran en el expediente se infiere que el hecho dañoso presuntamente imputable a la administración ocurrió en 1992, circunstancia que, en principio, conduce a afirmar que el término concedido por la norma transcrita en precedencia para intentar válidamente la acción de reparación directa (2 años) fue superado y, como consecuencia de ello, la acción se encuentra caducada; no obstante, la Sala analizará las razones ofrecidas en relación con este supuesto por la apoderada de la demandante a lo largo del proceso y, en especial, en el recurso de apelación, para determinar si existió algún factor que imposibilitara el ejercicio oportuno de la acción.

Afirma la apoderada de la demandante en el libelo inicial (se trascribe como aparece en el texto original):

“2- En el año 1992, el entonces Alcalde Municipal de Trinidad, señor MANUEL ALBERTO RINCÓN CAMARGO, propuso en forma verbal a mi poderdante la compra de una hectárea del terreno relacionado en el numeral anterior, a lo cual ella accedió verbalmente, aceptando que la administración adelantara los correspondientes trámites administrativos legales tendientes a obtener tanto los recursos para cancelar el valor del predio como los documentos referentes a la disponibilidad, reserva presupuestal, contrato de promesa de venta entre otras, para, finalmente, otorgar la respectiva escritura pública, trámites que el Municipio de Trinidad jamás adelantó, ni canceló el precio legal, por lo cual la demandante no suscribió escritura pública alguna, pese a lo cual el Alcalde dió inicio a obras de cerramiento sobre un área aproximada de quince mil metros.

“3- Luego vino el Alcalde VICTOR SOLANO y, en los años 1993 a 1994, continuó con la construcción de las obras sobre el terreno de la señora CRISTINA HERNÁNDEZ BAHAMON, pero sin que se formalizara por escrito ningún tipo de contrato donde constara la voluntad expresa de ella para venderla al Municipio de TRINIDAD.

“4- Bajo la administración del Burgomaestre FABIO BETANCOURT, en los años 1996 y 1997 se continuaron las obras, e igualmente sin adelantar los trámites legales pertinentes para obtener la titulación del predio en mención.

“5- Con la Alcaldía del señor ALIRIO ARENAS, en el período administrativo comprendido entre 1998 y 2000, ocurrió exactamente igual y, más aún, no sólo se terminaron las construcciones públicas sino que se inauguraron…” (fl. 3 c. 1).

Se ha confesado en los hechos de la demanda que la actora mantuvo, durante varios años y durante varias administraciones municipales, una expectativa sobre un negocio de compraventa que le fue propuesto por quien ocupaba el cargo de alcalde municipal de Trinidad en 1992, y que fue esa misma proposición la que, en principio, la hizo confiar en que el valor del terreno que ocuparía el municipio sería pagado y así, sin inconvenientes, permitió el encerramiento y la ocupación permanente del inmueble que estaba interesado en comprar el ente demandado, que es la misma área donde se desarrollaron las obras.

También se ha advertido en el recurso de apelación que sólo a partir de la finalización de las obras y de la inauguración de los escenarios públicos construidos en sus predios, tuvo certeza de que la negociación ofrecida 10 años atrás no ocurriría.

Para la Sala resulta claro que el hecho que originó la litis se contrae a que el municipio de Trinidad ocupó parte de un predio de propiedad de la señora Cristina Hernández Bahamón, para construir allí algunas obras de interés público (polideportivo, acopio lechero y biblioteca municipal); sin embargo y de forma antecedente a la ocupación, aparece un ofrecimiento de compra sobre esa misma porción del inmueble, intención de negociación que nunca se concretó (ni durante el mandato del alcalde que lo propuso, ni en los 3 mandatos siguientes).

De lo anterior se tiene que: i) la dueña del predio tuvo conocimiento de la ocupación permanente del bien desde el mismo momento en que se efectuaron los encerramientos para delimitar el lugar donde se adelantarían obras públicas de infraestructura, sólo que confió en que ese bien sería comprado por el municipio ii) así es obvio que la demandante tuvo conocimiento oportuno del momento exacto a partir del cual se produjo el daño por cuya indemnización reclama y iii) conocía de la extensión y la permanencia de la ocupación, es decir, que no sería temporal y que abarcaría los lugares delimitados por el encerramiento, pues era sobre esas áreas que el municipio tenía interés para adelantar allí sus obras.

Siendo claro el escenario en el que se produjo el hecho dañoso (ocupación permanente), debe decirse que el término para contabilizar la caducidad de la acción empezó a correr desde el mismo instante en que se tuvo certeza sobre la concreción del daño y éste no corresponde a la fecha en que finalizaron las obras, porque esta última situación no determinó su acaecimiento.

Bien puede decirse que la exteriorización de la intención de comprar el bien por parte de uno de los alcaldes pudo generar una expectativa razonable en la propietaria del mismo y que ello permitió que, luego de la ocupación, se esperara un término razonable para que la intención de compra se concretara; sin embargo, debe decirse que, en rigor jurídico, la manifestación hecha por ese funcionario de la administración local no fue, ni constituyó fuente de obligaciones y, por esa razón, cualquier cosa que al respecto se hubiese dicho carece de validez jurídica, pues, en tratándose del régimen de contratación Estatal (en este caso, la compraventa de bienes inmuebles) la validez de los actos se encuentra sometida al cumplimiento de ciertas solemnidades, situación que, en principio, desecharía la realidad de una negociación verbal o consensual respecto del bien; en otras palabras, mientras no se adelantara el procedimiento administrativo de contratación para la adquisición de bienes por parte del municipio, la dueña del mismo no podía considerar “negociado” el predio.

Lo anterior indica que la demandante debió saber que era necesario acudir a la justicia, para que sus intereses económicos fueran tutelados a través de la acción correspondiente. Si la dueña del predio insistió en concretar la venta del mismo a lo largo de casi 10 años y así contempló tal posibilidad, debió saber que su aspiración no extendería indefinidamente en el tiempo el plazo para demandar, porque la oportunidad para ejercer la acción judicial, además de ser impostergable, improrrogable y perentoria, trascurría desde cuando objetivamente ella tuvo certeza de la ocupación.

Ahora, la apoderada de la demandante no puede pretender que luego de 10 años y casi 4 administraciones, su acción no se encuentre caducada, al amparo de la tesis del último acto de ejecución de obra, pues, si bien en algunas oportunidades la jurisprudencia de esta corporación ha tomado ese último acto como término para iniciar la contabilización de la oportunidad para demandar, ello se ha debido a que en esos casos se presentaba una indeterminación real sobre el momento a partir del cual se podía entender como ocupado el bien y qué bien o bienes resultaban serlo; pero, el caso que aquí se estudia es bien diferente, pues bastaría con afirmar que luego de determinado el lugar exacto donde se adelantaría la obra y la permanencia de la misma (información que era clara en este caso) estaban dados los elementos para que la persona afectada pudiera demandar con fundamento en hechos reales y verificables en juicio.

Extender el término de caducidad como lo pretende la apoderada no es lo correcto, pues ello no depende de las partes, ni del juez, sino de la posibilidad que exista para el demandante de estructurar un pedimento con fundamento en situaciones ciertas y verificables, no eventuales, a partir de la ocurrencia del hecho generador.

Pensar en que el término de caducidad empieza a correr a partir del último retoque de pintura sobre una estructura que hace muchos años ya está construida y de cuya permanencia no existe duda es absurdo, como absurdo es plantear que el término de caducidad empiece a contarse a partir de la fecha de inauguración de la obra como acá lo pretende la apoderada. Tal planteamiento desconoce la naturaleza de las cosas, naturaleza que el derecho no puede alterar desde una acepción fenomenológica.

Así, por ejemplo, en el caso de una obra de infraestructura que resulta abandonada, el término de caducidad no puede extenderse indefinidamente por la falta de terminación de aquella y ello es así porque el hecho generador del daño es la ocupación por la estructura misma que permanece allí y que impide al titular del derecho de dominio ejercer libremente los atributos de la propiedad sobre el bien ocupado, no la falta de terminales eléctricas en la obra, ni de pintura, ni de ornamentación, ni de mampostería, porque ello resulta intrascendente para efectos de la permanencia; en otras palabras, la obra permanece y no por las ventanas que tenga, ni por los cerrojos, ni por la decoración, sino por el hecho de no permitir, en definitiva, que ese lugar pueda destinarse para otra cosa.

Para esta corporación, en consecuencia, no son admisibles los argumentos según los cuales la expectativa de una compraventa entre el municipio y la propietaria del inmueble ocupado y la falta de culminación de las obras adelantadas en el predio justifican que la ocupación de hecho se advirtiera casi diez (10) años después.

Bajo esta realidad procesal debe señalarse que en este caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

Costas:

No habrá lugar a condena en costas, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, de conformidad con las previsiones del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 24 de febrero de 2005, por el Tribunal Administrativo de Casanare.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriado este fallo.

3. Sin costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».