Sentencia 2002-00424 de marzo 25 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Radicación: 85001233100020020042401

Expediente: 35.491

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actores: Elicenda Patricia Zambrano Ramírez y otra

Demandados: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional - Policía Nacional y departamento de Casanare

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos por la Policía y por el Ejército Nacional y de la apelación adhesiva formulada por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró la responsabilidad solidaria de las mencionadas, con ocasión del secuestro y la desaparición del señor Alberto Ortiz Hernández, ocurridos el 14 de diciembre de 2000, en el municipio de Paz de Ariporo, departamento de Casanare, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor de la demanda fue estimada en $ 254’295.670 que, por concepto de lucro cesante, las actoras pidieron para la señora Elicenda Patricia Ramírez Zambrano.

Al respecto, es menester indicar que los recursos de apelación y la apelación adhesiva contra la sentencia de primera instancia fueron interpuestos en vigencia de la Ley 446 de 1998 y después de que entraron en funcionamiento los jueces administrativos(1). Dicha norma dispuso que los tribunales conocieran, en primera instancia, y el Consejo de Estado, en segunda instancia, de los procesos de reparación directa cuya cuantía excediera, al momento de presentación de la demanda, de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes(2), como ocurre en este caso.

2.2. Oportunidad de la acción.

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable para la época de los hechos(3), la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 589 de 2000, “el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima, o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

En el presente asunto, el secuestro y la desaparición del señor Ortiz Hernández ocurrieron el 14 de diciembre de 2000 y la demanda fue instaurada el 13 de diciembre de 2002, es decir, dentro del término que contemplaba el ordenamiento legal de entonces.

2.3. Derecho de postulación.

En los procesos contenciosos administrativos, la administración puede actuar como demandante, demandada o interviniente. En cualquiera de estos eventos, debe hacerlo a través de sus representantes, debidamente acreditados. Así lo indica el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, norma que dispuso, además, que la Nación, para efectos judiciales, estaría representada por el “Ministro, director de departamento administrativo, superintendente, registrador nacional del estado civil, fiscal general, procurador o contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”(4).

Así, la Nación, como persona jurídica que es —artículo 80 de la Ley 153 de 1887—, se encuentra representada por diversos funcionarios o autoridades, según la rama del poder público, dependencia u órgano que deba concurrir al proceso y, por lo mismo, cuando tales funcionarios o autoridades comparecen al proceso, si bien como cabeza máxima de los órganos a su cargo, en estricto sentido acuden en representación de la persona jurídica de la que éstos hacen parte, esto es, de la Nación.

Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado puntualizó (se transcribe textualmente):

“Podría afirmarse que el centro genérico de imputación —Nación— es una persona jurídica unitaria y como tal, para efectos procesales, considerada parte, sólo que en cuanto a su representación esa imputación se particulariza teniendo en cuenta la rama, dependencia u órgano al que, específicamente para los efectos de la responsabilidad extracontractual del Estado, se le atribuya el hecho, la omisión, la operación administrativa o la ocupación causante del daño indemnizable (CCA, art. 86)”(5).

En el caso de las Fuerzas Armadas, el artículo 6º del Decreto 1512 de 2000, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones”, dispuso que la Policía Nacional, la Fuerza Aérea, el Ejército Nacional y la Armada Nacional hacen parte de la estructura orgánica del Ministerio de Defensa, cuya dirección, a términos del artículo 2º ibídem, está a cargo del Ministro de Defensa y, por tanto, es éste quien lo representa judicialmente y, al hacerlo, obra en nombre y representación de la Nación.

Dicha representación puede ejercerse por cualquiera de las dependencias del ministerio, en la medida en que hacen parte de su estructura orgánica y, por tanto, las condenas que lleguen a proferirse contra una o varias de ellas, se imputan a un solo presupuesto, esto es, el de la Nación, en cabeza del citado ministerio.

Ahora bien, el ordenamiento procesal civil dispuso, por una parte, que quienes “hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permite su intervención directa” —CPC, art. 63— y, por otra parte, que “en ningún proceso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona” —artículo 66 ibídem—, disposición esta última que fue reproducida por el artículo 75 (inc. tercero) del Código General del Proceso, de suerte “que a cada sujeto de derecho le asiste la facultad de designar su representante judicial dentro de un proceso” y, por lo mismo, “no puede haber más abogados actuando que el número de personas reconocidas dentro del proceso”(6).

En el presente asunto, la parte actora dirigió la demanda contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-Policía Nacional y el departamento de Casanare, a fin de que se les declarara responsables por el secuestro y desaparición del señor Alberto Ortiz Hernández; así, en el caso del Ejército y la Policía Nacional, la Nación actuó en el proceso a través de dos apoderados principales, con claro desconocimiento de las normas procesales que prohíben la actuación simultánea “de más de un apoderado judicial de una misma persona”.

Al respecto, debe decirse que, si bien el ordenamiento legal no contempla como causal de nulidad el hecho de que la entidad demandada (en este caso, la Nación, en cabeza del Ministerio de Defensa), representada por diferentes dependencias que hacen parte de la misma estructura orgánica (acá, de la del mencionado ministerio), concurra al proceso con dos abogados principales, como sucedió en este caso, sí es responsabilidad de este último observar los postulados procesales, en aras de garantizar una defensa seria y coherente de sus derechos (que, en últimas, son los de la Nación), con independencia de que, de perder el proceso, el Ministerio impute internamente el pago de la condena al presupuesto de una u otra de las instituciones que conforman la fuerza pública.

Se aclara, de todas formas, que la prohibición del artículo 66 del Código de Procedimiento Civil (CGP, 75) no aplica a casos en que los órganos o dependencias de la entidad que éstos representan conforman una estructura orgánica diferente, como ocurre, por ejemplo, cuando se demanda a la Nación en cabeza de varios ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y/o unidades administrativas especiales, sin personería jurídica, pues en estos eventos tales dependencias pueden concurrir al proceso con su respectivo apoderado judicial, ya que el ordenamiento legal las faculta para comparecer a juicio, bien como demandantes, demandados o intervinientes (CCA, art. 149 y CPC, art. 44)(7), circunstancia que puede facilitar, en gran medida, la obtención y recolección de la información que reposa en cada uno de esos órganos y que es necesario incorporar al proceso, a fin de garantizar el derecho defensa de quien representan, con lo cual se evitarían las dificultades que frecuentemente ocurren durante el proceso de obtención de dicha información, particularmente cuando ésta reposa en diferentes organismos de la Nación que forman parte de otra estructura orgánica dentro de dicha persona jurídica.

2.4 Legitimación en la causa por activa de Elicenda Patricia Zambrano Ramírez y Erika Valeria Ortiz Zambrano.

Para acreditar la calidad de compañera permanente de la víctima, se allegaron al plenario las declaraciones extra proceso de Rosendo Ortiz Hernández, Pablo Hernando Rodríguez Páez y Lilia Marina Ortiz Rojas, rendidas el 26 de diciembre de 2000, el 30 de enero y el 25 de julio de 2001 ante la Notaría Segunda del Círculo de Yopal, en las que aseguraron que la señora Zambrano Ramírez convivía con el señor Alberto Ortiz Hernández y que la menor Erika Valeria Ortiz era hija de ellos dos (fls. 33 a 35, cdno. 1).

Al respecto, es indispensable señalar que la ley restringió las declaraciones extrajuicio, como medio de prueba en actuaciones judiciales, a dos situaciones, a saber: i) cuando la persona que declara está enferma y ii) cuando la declaración tenga como propósito servir de prueba sumaria en determinado asunto para el cual la ley autoriza esta clase de prueba (CPC, arts. 298 y 299)(8).

En el presente asunto, ninguno de los supuestos acabados de referir se cumplió; además, tales declaraciones extra juicio no fueron ratificadas en este proceso, ni practicadas con audiencia de la parte contraria y, por tanto, no prestan mérito probatorio alguno; no obstante, en el plenario obran otros medios de prueba que permiten inferir a la Sala la calidad con la que compareció la citada señora al proceso.

En efecto, obran en el expediente, por una parte, el registro civil de nacimiento de la menor Erika Valeria Ortiz Zambrano (fl. 239, cdno.), en el que se indica que ésta es hija de Alberto Ortiz Hernández y Elicenda Patricia Zambrano Ramírez y, por otra parte, la Resolución 103 del 23 de febrero de 2001, por medio de la cual la alcaldía de Paz de Ariporo ordenó seguir pagando los salarios de la víctima, resolución en la que se afirmó que la citada señora era la compañera permanente de esta última (fl. 217, cdno. 2); al respecto, es importante señalar que, según los comprobantes de pago visibles a folios 96 a 213 del cuaderno 2, los salarios del plagiado, correspondientes a los períodos comprendidos entre el 2 de febrero de 2001 y el 12 de diciembre de 2005, fueron consignados en una cuenta del Banco BBVA a nombre de la señora Zambrano Ramírez.

Además, se acreditó en el proceso que la citada señora fue quien actuó ante las autoridades, a fin de dar con el paradero del ingeniero secuestrado (fl. 48, cdno. 1).

Acreditada, pues, la legitimación en la causa de las demandantes, la Sala analizará, de conformidad con las pruebas que militan en el expediente, si el Ejército y la Policía Nacional son responsables de los hechos que se les imputan, como lo decidió el tribunal.

2.5. El caso concreto y su análisis.

Según la demanda, el secuestro y desaparición del señor Alberto Ortiz Hernández es imputable a las accionadas, toda vez que, a pesar de que tenían conocimiento del inminente riesgo de los funcionarios de la Alcaldía de Paz de Ariporo, omitieron el deber de protección y seguridad a los que estaban obligadas y, además, no hicieron nada para dar con su paradero y rescatarlo.

Las demandadas se defendieron de las imputaciones alegando que tales hechos fueron perpetrados por un tercero, lo cual configuró una causa extraña que las eximía de responsabilidad; además, la víctima jamás denunció ante las autoridades que estuviera en riesgo y menos aún solicitó protección alguna.

El tribunal, por su parte, encontró acreditada la responsabilidad del Ejército y la Policía Nacional y los condenó solidariamente al pago de perjuicios, en consideración a que se demostró que no hicieron nada para averiguar el paradero del plagiado y rescatarlo.

Con ocasión del secuestro del ingeniero Ortiz Hernández, el 16 de diciembre de 2000 se realizó en el despacho del Alcalde de Paz de Ariporo un consejo extraordinario de seguridad, en el que participaron el mandatario local, el comandante de la Estación de Policía, el secretario de asuntos políticos, la inspectora urbana de Policía y un detective del DAS, donde se pudo establecer que el 14 de diciembre de ese mismo año, entre las veredas Valdivia y El Rincón Hondo, del municipio de Paz de Ariporo, fue plagiado el citado señor por un grupo de delincuentes, al parecer de las autodefensas, pero que se desconocían las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos y los móviles del secuestro (fl. 47, cdno. 1).

Se acordó en el citado consejo de seguridad conformar una comisión humanitaria, a fin de que ésta se desplazara al lugar de los hechos y adelantara las gestiones necesarias para ubicar y rescatar al ingeniero Ortiz Hernández; asimismo, se convino denunciar los hechos ante las autoridades competentes (fl. 47, cdno. 2).

Según oficio del 6 de marzo de 2003, el Ejército Nacional, una vez el DAS lo enteró de lo ocurrido, instauró el 18 de diciembre de 2000 una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación(9), a fin de que investigara el secuestro y desaparición del ingeniero Ortiz Hernández. Según el citado oficio, el Ejército también remitió comunicaciones a otras entidades gubernamentales, como la Defensoría del Pueblo, la Cruz Roja Internacional y la Procuraduría General de la Nación, informando lo ocurrido; además, dijo que la víctima jamás se acercó al Ejército a denunciar que estuviera amenazada de muerte o que su vida corriera riesgo alguno (fls. 86 a 88, cdno. 1).

Mediante oficio del 15 de julio de 2002, la delegada ante la Dirección Nacional de Fiscalías aseguró que la investigación por el secuestro y desaparición del señor Ortiz Hernández fue avocada inicialmente por el Fiscal Quinto Delegado ante el Gaula de Yopal, quien practicó pruebas testimoniales y la remitió a la fiscalía delegada ante los juzgados penales del Circuito de Yopal, la cual, posteriormente, la envió a la unidad de fiscalías delegadas ante los juzgados promiscuos del Circuito de Paz de Ariporo, Casanare, donde la Fiscalía 18 asumió el conocimiento de la investigación (fl. 39, cdno. 1).

Por su parte, la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos indicó que asumió inicialmente la investigación por el secuestro y desaparición del señor Ortiz Hernández, pero que la remitió, por competencia, a la Fiscalía General de la Nación (fl. 37, cdno. 1).

A su turno, el Comité Internacional de la Cruz Roja aseguró que estaba haciendo seguimiento al caso (fl. 36, cdno. 1), mientras que el Ministerio de Defensa Nacional, a través del Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal —Fondelibertad—, manifestó que estaba adelantado las gestiones necesarias, para dar con el paradero del señor Ortiz Hernández y liberarlo (fl. 41, cdno. 1).

En el proceso obran informes —sin firma— relacionados con la situación de orden público evidenciada en el departamento de Casanare entre los meses de marzo y agosto de 2000 (fls. 35 a 69, cdno. 2); sin embargo, nada se dice en torno a posibles amenazas contra funcionarios de la Alcaldía de Paz de Ariporo.

Según un consejo de seguridad realizado el 4 de enero de 2001 en la décima sexta brigada del Ejército Nacional, con sede en Yopal, con ocasión de problemas de orden público en la vereda “El Chartre”, el segundo comandante de dicha institución aseguró que la fuerza pública estaba adelantando “operaciones militares y operativos policiales en contra de las autodefensas y otros grupos al margen de la ley en todo el departamento” (fl. 77, cdno. 2).

Pues bien, el escaso material probatorio aportado al plenario no compromete la responsabilidad del Ejército ni de la Policía Nacional, con ocasión del secuestro y desaparición del ingeniero Alberto Ortiz Hernández, en atención a que no se demostró en el plenario que dichas instituciones hubieran omitido los deberes de protección y seguridad del citado señor, máxime teniendo en cuenta que no se acreditó que éste o algún miembro de su familia hubieran denunciado ante las autoridades competentes que aquél estuviera amenazado de muerte o que su vida estuviera en riesgo.

No obstante que los hechos relacionados con la desaparición del citado señor fueron puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, a fin de que investigara lo ocurrido y realizara las diligencias necesarias para dar con el paradero del plagiado y obtener su rescate, se desconocen los resultados de dicha investigación, pues la parte actora no realizó ningún esfuerzo para allegar al plenario el citado proceso penal.

De otro lado, si bien en la demanda se dijo que, a mediados de 2001, se supo que el ingeniero Ortiz Hernández estaba con vida, pero que las autoridades no hicieron nada para rescatarlo, lo cierto es que no obra prueba alguna en el plenario que demuestre lo afirmado por la parte actora.

En la demanda también se dijo que, según un informe del 10 de julio de 2001, suscrito por el subdirector del DAS, seccional Casanare, la víctima fue secuestrada cuando cumplía una cita con las autodefensas que operaban en el norte de ese departamento y que su plagio se debía a que el citado ingeniero era hermano de “Alias Orlando”, comandante de finanzas del frente 56 de las FARC (fl. 4, cdno. 1).

Sobre el particular, es importante señalar que no obra en el plenario el informe acabado de mencionar; sin embargo, según oficio del 6 de marzo de 2003, suscrito por la décima sexta brigada del Ejército Nacional, el ingeniero Alberto Ortiz Hernández es hermano de Álvaro Ortiz Hernández (alias Orlando), cabecilla de la cuadrilla 56 de las FARC, quien se fugó de la guerrilla y se entregó voluntariamente al Ejército Nacional y que, al ser indagado sobre lo ocurrido a su hermano, aquél aseguró que había sido secuestrado al parecer por las autodefensas (fl. 87, cdno. 1).

En torno a la responsabilidad del Estado, por la omisión de los deberes de protección y seguridad, el artículo 2º (inc. segundo) de la Constitución Política dispone que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. A su turno, el artículo 218 ibídem prevé que a la Policía Nacional le corresponde el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, deberes que fueron precisados en la Ley 62 de 1993, por la cual se expidieron normas sobre la Policía Nacional.

Pues bien, según las normas acabadas de citar, la razón de ser de las autoridades públicas, en particular de la Policía y del Ejército Nacional, es la defensa y protección de todos los residentes en el país y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitirlos compromete su responsabilidad y, por lo tanto, el Estado debe utilizar todos y cada uno de los medios de que dispone, a fin de que el respeto y demás derechos de las personas, por parte de las autoridades públicas y de los particulares, sea una realidad(10).

Al respecto, esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado, en varios pronunciamientos, que en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, en los que se imputa a la administración una omisión derivada del incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio(11).

En efecto, frente a supuestos en los que se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala, de tiempo atrás, ha señalado que es necesario efectuar el contraste, de un lado, entre el contenido obligacional que las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado y, de otro, el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto; al respecto, se ha dicho:

“1. En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fue inadecuada. Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de dicha conducta inadecuada, o lo que es lo mismo, de una FALLA EN EL SERVICIO.

(...).

“2. Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; y, sólo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende (…)”(12).

No obstante, cabe señalar que la Sala ha considerado que, a pesar de que es deber del Estado brindar protección y seguridad a todas las personas residentes en el país, no les son imputables todos los daños a la vida o a los bienes causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades establecidas en cada caso concreto, ya que nadie está obligado a lo imposible; sin embargo, la Sala también ha dejado claro que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso particular si, en efecto, a éste le fue imposible cumplir las obligaciones a su cargo(13).

Respecto de la previsibilidad de la administración en la producción de un hecho dañoso y la falta de adopción de las medidas necesarias para evitarlo, la Sala ha precisado (se transcribe textualmente):

“No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la administración de justicia debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales se edifica y sirven de razón a la imputación del deber reparador. Así en el caso presente, la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto está a su alcance”(14).

Así, pues, las obligaciones a cargo del Estado y, por tanto, la falla del servicio que constituye su trasgresión deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

En el presente asunto, a pesar de que a las autoridades les corresponde mantener las condiciones de seguridad para el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, se advierte que los hechos previos que han podido tener incidencia en el secuestro y desaparición del señor Ortiz Hernández no fueron puestos en conocimiento de la fuerza pública y, por tanto, ninguna omisión se le puede imputar a ésta, como acertadamente lo sostuvieron el magistrado del tribunal que salvó el voto y el Ministerio Público, cuyas conclusiones comparte la Sala.

Ahora bien, es indispensable señalar que, en el consejo de seguridad al que se hizo alusión unos párrafos atrás (pág. 15 de este fallo), el ingeniero Oscar Gutiérrez Benítez, alcalde del municipio de Paz de Ariporo, manifestó que la víctima, quien para la época de los hechos se desempeñaba como secretario de desarrollo económico del municipio (fl. 22, cdno. 2), había recibido amenazas, por asuntos de la administración, y que éstas provenían de Rubiela Meche, Hernán Pinto y de otros ex funcionarios de quienes no recordaba los nombres, pero que no sabía si tales amenazas habían sido denunciadas ante las autoridades correspondientes (fl. 47, cdno. 2).

En torno a lo acabado de manifestar, si bien el referido alcalde tenía conocimiento, previo a la desaparición del señor Ortiz Hernández, de unas posibles amenazas contra la vida de este último, no obra prueba alguna en el expediente que demuestre que aquél hubiera informado dicha situación a la fuerza pública.

Vale la pena resaltar que, si bien por virtud de lo dispuesto por el artículo 315 de la Constitución Política, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y que, en ejercicio de dicha función, puede impartir órdenes a la Policía Nacional, que deben ser cumplidas con prontitud y diligencia, en este caso no se demostró que el citado alcalde hubiera informado una situación de riesgo para la vida del plagiado y menos aún que hubiera ordenado que se adoptaran medidas para su protección.

Según el artículo 91 (lit. B) de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, los alcaldes, en ejercicio de las funciones de policía y de conservación del orden público, deben:

“1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

“2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:

a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos;

b) Decretar el toque de queda;

c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes;

d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley;

e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen” (se resalta).

La función de policía, atribuida a los alcaldes como primera autoridad de policía del municipio, les confiere un determinado poder “de reglamentación de alcance local sobre un tema en particular, dirigido a un ámbito específico de personas —habitantes y residentes de la localidad— según los términos que componen la noción de orden público local”(15).

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que el ejercicio del poder de policía, atribuible al Congreso de la República a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. La función de policía, definida como la gestión administrativa del poder de policía, es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva en cumplimiento de la ley o los reglamentos, corresponde al Presidente de la República, en el nivel nacional y a los gobernadores y alcaldes, en el nivel territorial y se manifiesta de diversas maneras: i) una que se desprende de la relación entre administración y administrado, como cuando se define una situación concreta de una persona y ii) otra, un poco más amplia, en la que se establecen prescripciones de alcance local sobre temas particulares, dirigidas a un grupo específico de personas. La actividad de policía es la que, de acuerdo con el artículo 218 de la Constitución, ejecutan o realizan materialmente los miembros de la Policía Nacional —oficiales, suboficiales y agentes de policía—, a quienes compete mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, a través de medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público, subordinándose al poder y a la función de Policía(16) (se resalta).

Pues bien, como se indicó atrás, no se aportó prueba alguna al plenario que demuestre que la Policía Nacional fue informada previamente de las presuntas amenazas contra la vida del señor Ortiz Hernández, pues ni él, ni sus familiares y menos aún el alcalde, que al parecer tuvo conocimiento previo del posible riesgo de la víctima, informaron a dicho organismo la situación evidenciada, de suerte que ninguna responsabilidad de la Policía se configuró en este caso.

La misma situación ocurre con el Ejército Nacional, pues, como se dijo atrás, no se demostró que éste hubiera omitido los deberes de seguridad y protección del señor Ortiz Hernández, pues ni éste ni sus familiares denunciaron que estuviera amenazado o que su vida corriera peligro y menos aún solicitaron protección alguna.

Ahora, en cuanto a una posible omisión del alcalde del municipio de Paz de Ariporo, por no haber reportado el peligro que pudo haber afrontado la víctima, es menester indicar que el citado municipio no fue demandado en este proceso y, por tanto, ningún juicio se hará al respecto.

Así las cosas, teniendo en cuenta que no se demostró la responsabilidad de las demandadas por los hechos acá imputados, se revocará la sentencia apelada.

2.6. Condena en costas.

Teniendo en cuenta que, en el asunto sub examine, no se dan los supuestos previstos por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, ya que no se demostró que alguna de las partes hubiera actuado temerariamente, la Sala se abstendrá de imponer costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 30 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. ABSTIÉNESE de condenar en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdo 3409 del 9 de mayo de 2006, “Por el cual se dictan medidas tendientes a poner en operación los juzgados administrativos”.

“ART. SEGUNDO.—Entrada en operación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo 3345 de 2006 y de las diligencias y gestiones de índole administrativo que deben adelantarse para un adecuado funcionamiento de los nuevos despachos, así como en desarrollo de lo establecido por el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, establecer como fecha de entrada en operación de los juzgados administrativos el día 1º de agosto del año 2006”.

(2) Para el año de presentación de la demanda (2002), el valor del salario mínimo era $ 309.000 y, por tanto, los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalían a $ 154’500.000.

(3) Ley 446 de 1998.

(4) Dicha norma fue reproducida por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con algunas pequeñas modificaciones, así:

“ART. 159.—Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

“La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, registrador nacional del estado civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

(…).

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de octubre de 1997, expediente 10.958.

(6) López Blanco, Hernán Fabio: “Procedimiento Civil, Parte General”, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2002, pág. 370.

(7) Normas que fueron reproducidas, respectivamente, por los artículos 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 54 del Código General del Proceso.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de marzo de 2000 (exp. 12.469).

(9) A folio 89 del cuaderno 1 obra copia de la denuncia instaurada por la Décima Brigada del Ejército Nacional ante la Fiscalía Tercera de Yopal.

(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente 18.106.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 8 de marzo de 2007, expediente 27.434 y del 15 de agosto de 2007, expedientes 2002-00004-01(AG) y 2003-00385-01 (AG).

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 1997, expediente 11.764.

(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente 18.106.

(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, expediente 9940.

(15) Corte Constitucional, C-117 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(16) C-435 de 2013; M.P. Mauricio González Cuervo.