Sentencia 2002-00434 de noviembre 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Expediente 540012331000200200434 01

Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de enero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Actor: Transportes Cóndor Ltda.

Bogotá, D.C., seis de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso(3), la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. Del escrito de apelación se observa que el recurrente cuestiona la sentencia de primera instancia, en esencia, por lo siguiente:

(i) El tribunal no tuvo en cuenta las pruebas que demostraban la improcedencia de la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.1 del artículo 502 del E.A. Al respecto, manifiesta que la mercancía no fue descargada ni tampoco ocultada a la administración y aduce que se presentó el respectivo manifiesto de carga.

(ii) El a quo no tuvo en cuenta el cargo de violación al debido proceso en que incurrió la DIAN, por no haber comunicado el auto de apertura de investigación y no practicar las pruebas testimoniales solicitadas en el procedimiento administrativo. Agrega que la decisión que decidió de fondo fue expedida el mismo día en que la administración recepcionó un testimonio que favorecía a la parte actora.

(iii) Insiste en que se configuró la fuerza mayor o el caso fortuito en atención a que el conductor del tracto camión tuvo que cruzar el paso fronterizo entre Colombia y Venezuela para devolverse hacia este país, dada la equivocación en que aquel incurrió respecto de la ruta y a las condiciones del vehículo y del tráfico descritas por el apelante.

3. A fin de evaluar los planteamientos formulados en la alzada, la Sala procederá, en su orden, a verificar si en el presente caso se incurrió en la causal de aprehensión y decomiso endilgada por la administración, para luego establecer si este último resultaba inaplicable en razón de la violación al debido proceso a que alude el actor y a la procedencia de la fuerza mayor o caso fortuito en la configuración de aquella.

Pues bien, advierte la Sala que la causal de decomiso a que alude la administración en la Resolución 1185 de 2001(4) es la prevista en el numeral 1.1 del artículo 502 del E.A., e igualmente cita los artículos 1º y 232 ibídem, por considerar que se trató de mercancía no presentada. El tenor literal de las disposiciones legales señaladas establece en lo pertinente:

ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1. En el régimen de importación:

1.1 Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos (resaltado fuera de texto).

ART. 232.(5)—“Mercancía no presentada o no declarada a la autoridad aduanera.

Se entenderá que la mercancía no ha sido presentada cuando la introducción se realice por lugar no habilitado del territorio aduanero nacional, o cuando la mercancía no se relacione en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, o cuando no se entreguen los mismos a la autoridad aduanera antes de que se inicie su descargue, o cuando los sobrantes en el número de bultos o los excesos en el peso de la mercancía respecto de lo consignado en los documentos de viaje no sean informados y justificados en la forma y oportunidad previstas en los artículos 98 y 99 del presente decreto.

Igualmente se entenderán como no presentadas las mercancías que se encuentren en una zona primaria aduanera ocultas en los medios de transporte, o que no estén amparadas con documentos de transporte con destino a otros puertos.

(…).

Siempre que se configure cualquiera de estos eventos, procederá la aprehensión y decomiso de las mercancías…” (subrayado y resaltado fuera de texto).

A su turno, el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 adopta la siguiente definición de mercancía presentada:

Es la mercancía de procedencia extranjera relacionada en el manifiesto de carga y en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, que ha sido puesta a disposición de la autoridad aduanera en la oportunidad señalada en las normas aduaneras.

También se considera mercancía presentada la relacionada en los documentos habilitados como manifiesto de carga” (resaltado fuera de texto).

En el presente caso, la DIAN afirma, por un lado, que el transportador no puso a su disposición los documentos de viaje en el lugar de arribo, y por ende, la mercancía no fue presentada a la administración, lo que la habilitó para proceder a su aprehensión y decomiso, en los términos de las normas transcritas. Por su parte, el recurrente insiste en que presentó los documentos de viaje unos días después de ocurridos los hechos, e indica que la mercancía no fue descargada ni ocultada a la administración.

De la documentación obrante en el expediente se constata que la mercancía fue, en efecto, aprehendida el 23 de octubre de 2000, mediante acta AO-152(6), por haber ingresado al territorio aduanero nacional sin los documentos de viaje correspondientes a la carga. Así se evidencia no sólo en el acta de aprehensión referenciada, sino además en la comunicación de 3 de noviembre de 2000(7) enviada a la DIAN por el apoderado de la actora en la que solicita dar continuidad al trámite de importación de la mercancía, y en la contestación al requerimiento especial aduanero(8) 717 de 27 de diciembre de 2000(9), en donde a folio 152 del cuaderno de pruebas del expediente se lee textualmente lo siguiente:

Si bien es cierto que en el momento en que el conductor ingresó a territorio nacional no portaba los documentos de transporte que ampararían la carga (manifiesto y carta de porte internacional), también es cierto que la ausencia de estos documentos es lo que motivó al señor Zambrano para solicitar el ya mencionado permiso…” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, no hay lugar a duda en el hecho de que respecto de la mercancía se presentó la causal prevista en el numeral 1.1 del artículo 502 del E.A., pues en el momento en que la carga arribó al territorio aduanero nacional, el transportador debía, perentoriamente, entregar a la primera oficina de la aduana el manifiesto de carga, so pena de que aquella se considerare como no presentada. Al respecto, vale la pena transcribir el aparte pertinente del artículo 96 del E.A., en su versión vigente para la época:

“Transmisión y entrega de los documentos de viaje a la autoridad aduanera.

El manifiesto de carga y los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, serán entregados a la autoridad aduanera de la jurisdicción del lugar de arribo del medio de transporte, antes de que se inicie el descargue de la mercancía...

Los transportadores terrestres deberán entregar los documentos de viaje al momento de su arribo, en la primera oficina de la aduana y podrán optar por transmitir electrónicamente la información contenida en los documentos de viaje, o entregarla en medios magnéticos de acuerdo con la resolución de carácter general que para el efecto expida la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales…” (subrayado y resaltado fuera de texto).

Ahora, por documentos de viaje, se entiende, de acuerdo con el artículo 1º del E.A., “…el manifiesto de carga, con sus adiciones, modificaciones o explicaciones, las guías aéreas, los conocimientos de embarque o cartas de porte, según corresponda, y el documento consolidador de carga y sus documentos hijos, cuando a ello haya lugar”; y, a su turno, la misma normativa define como mercancía presentada, se recalca, aquella que se halla relacionada en dichos documentos y que ha sido puesta a disposición de la autoridad aduanera. Asimismo, el numeral 1.1 del artículo 501 ibídem consagra como causal de aprehensión y decomiso el que la mercancía no hubiere sido presentada, lo que equivale a admitir que esta corresponde a la mercadería no relacionada en los documentos de viaje.

De este modo, obsérvese que al encontrarse la mercancía sin soporte alguno en un manifiesto de carga, resultaba evidente la procedencia del decomiso dado que la misma adquirió la condición de no presentada, sin atender a consideraciones adicionales referentes a si aquella había sido o no ocultada o descargada. Esto, en atención a que basta con que la mercadería se halle desprovista de los documentos de viaje a su arribo en la primera aduana del territorio aduanero nacional, para que se configure la causal aplicada por la administración, según se infiere de lo preceptuado expresamente en los textos legales referenciados(10) para el transporte terrestre.

4. De lo expuesto, se reitera, entonces, que la causal de aprehensión y decomiso invocada por la DIAN tuvo ocurrencia en el presente caso, por lo que ahora, debe la Sala proceder a evaluar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por haber violado el debido proceso, según expone el recurrente.

Pues bien, señala la parte actora que la DIAN ignoró o pasó por alto el recaudo de unos testimonios que eran esenciales para demostrar las circunstancias que rodearon la ocurrencia de la causal, y cuestiona el que se hubiere recepcionado una declaración el mismo día que se definió la situación jurídica de la mercancía mediante la resolución de decomiso demandada, lo cual implica una falta de valoración de la prueba.

Para la Sala, los reparos así expuestos por la actora no cuentan con vocación alguna para prosperar dado lo evidente de la ocurrencia de la causal de decomiso, y por no apuntar las mencionadas pruebas a desvirtuarla, sino a demostrar la supuesta autorización de unos funcionarios de la DIAN para hacer el retorno del tracto camión una vez cruzada la frontera hacia Colombia, para luego retomar la ruta a Venezuela donde completaría los documentos de viaje para realizar el proceso de importación ante la autoridad aduanera colombiana.

Sobre lo anterior, es menester aclararle a la actora que un eventual permiso en tal sentido no cuenta con la potencialidad de enervar la causal de aprehensión y decomiso, pues la circunstancia por ella denunciada no se encuentra consagrada en el ordenamiento aduanero como exonerativa de la obligación de presentar los documentos de viaje en la primera aduana de arribo al territorio aduanero nacional(11), ni tampoco existe una norma que faculte a los funcionarios aduaneros para permitir un paso temporal de la carga sin que esta sea previamente ingresada de manera legal al país. Ahora, si ello en efecto ocurrió en los términos señalados por la demandante, lo propio no era escudarse en una situación que en modo alguno releva al transportador del deber de presentar la mercancía, sino poner de presente el proceder administrativo cuestionado ante las autoridades disciplinarias competentes, si es del caso, para investigar una posible irregularidad en la función pública aduanera.

De este modo, es claro que los testimonios que reclama la parte actora no se estiman pertinentes frente a la demostración de la improcedencia de la causal de decomiso, por lo que el reparo así expuesto contra los actos acusados no los califica como violatorios del debido proceso.

Asimismo, la eventual omisión en la notificación del auto de apertura de la investigación tampoco redunda en vulneración del derecho de defensa, dado que este es un acto de mero impulso o trámite que en modo alguno debe ser notificado al interesado, y menos aún, cuando del artículo 504 del E.A.(12) se infiere que el proceso administrativo de definición jurídica de la mercancía comienza con el acta de aprehensión, y no con el auto que abre el respectivo procedimiento investigativo(13). Ahora, la mencionada acta, en el presente caso, fue firmada por el transportador según se verifica a folio 5 del cuaderno de pruebas del expediente, lo que permite constatar que la parte actora fue enterada del proceso desde su inicio y contó con la oportunidad efectiva de controvertir la actuación, como en efecto lo hizo, a partir de la contestación del requerimiento especial aduanero(14), e incluso antes, según se evidencia con el envío de la comunicación de 3 de noviembre de 2000, anteriormente referenciada, hasta finalizar la vía gubernativa.

5. En lo que respecta a la invocación de la fuerza mayor o caso fortuito que, de acuerdo con la actora, rodeó la situación fáctica generadora de la causal de decomiso cuestionada, es de anotar que tal argumento tampoco tiene opción alguna para prosperar.

En efecto, es sabido que la fuerza mayor o el caso fortuito implican la ausencia de injerencia o participación por parte del sujeto obligado en la causación del hecho; y, en el presente caso, la configuración de la infracción se originó precisamente en un descuido en el ejercicio del oficio de transportador, en virtud del cual este se desvió de la ruta hasta cruzar la frontera colombiana, donde debía, como se anotó, entregar la documentación concerniente a la presentación de la mercancía, so pena del decomiso. Resulta, además, inverosímil suponer que en el presente caso proceda eximir al transportista de su deber de soportar la legalidad de la introducción de la carga al territorio aduanero nacional, con fundamento en un permiso temporal emitido verbalmente para el efecto por funcionarios de la DIAN, pues es de admitir, acudiendo a un elemental juicio de razonabilidad, que ello en modo alguno podría contribuir a enervar la procedencia del decomiso frente a una mercancía que evidentemente no fue presentada.

Sobre la fuerza mayor y el caso fortuito en materia de las obligaciones del transportador, vale la pena traer a colación lo señalado por esta Sección en Sentencia de 15 de noviembre de 2007, expediente 2001-01141, M.P. Marco Antonio Velilla, la cual alude a otros pronunciamientos de la Sala así:

“... para exonerarse de responsabilidad, el transportador debe probar que adoptó todas las medidas razonables que hubiere tomado un transportador, según las exigencias de su profesión, para evitar el perjuicio o su agravación. Este requisito apunta hacia la conducta diligente con que actúe, teniendo en cuenta las medidas de prevención de riesgos que son usuales en esta actividad. Por consiguiente le compete demostrar que el hecho que ocasiona el daño no se originó o agravó por su negligencia o descuido. “... En este punto tienen especial relevancia los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad del hecho, para valorar la conducta asumida por el transportador...”. Igualmente, la Sala en sentencia de 22 de septiembre de 2005 (exp. 00047, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) en relación con el tema en estudio adujo que la negligencia en que hubiera podido incurrir el interesado actora no encaja dentro de la situación de imprevisibilidad e irresistibilidad que exonera de responsabilidad…” (subrayado y resaltado fuera de texto).

Todo lo anterior, hace concluir que el recurrente no logró desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas, y por tanto, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

2. RECONÓCESE personería jurídica a la doctora Ángela María Rodríguez Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 52.704.490 de Bogotá y tarjeta profesional 125554-D1 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

(3) Antes, artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

(4) Folios 14 y ss., cuaderno principal del expediente.

(5) Texto vigente antes de las modificaciones introducidas por el Decreto 1232 de 2001, y correspondiente a la versión vigente para la época de los hechos.

(6) Folios 4 y 5, cuaderno de pruebas del expediente.

(7) Folios 34 a 38 ibídem.

(8) Folios 146 y siguientes ibídem.

(9) Folios 127 a 137 ibídem.

(10) En sentencia de 8 de junio de 2000, expediente 5875, M.P. Dra. Olga Inés Navarrete, esta Sección indicó:

“…La norma, posibilita el decomiso de la mercancía por omisiones del transportador, sin que por ello pueda calificársele de excesiva o exageradamente formalista, pues no hay que olvidar, que el objeto de este control es la mercancía misma y que su suerte está directamente ligada al cumplimiento de las obligaciones sobre las que se ejerce dicho control, al punto que sobre ella pesa la condición de ser garantía prendaria de las mismas…” (resaltado fuera de texto).

(11) Salvo que cuente con documentos que destinen la mercancía a otro puerto, lo cual no ocurre en este caso.

(12) La redacción de la norma para la época de los hechos disponía lo siguiente:

“Acta de aprehensión.

Establecida la configuración de alguna de las causales de aprehensión y decomiso de mercancías de que trata el artículo 502 del presente decreto, la autoridad aduanera expedirá un acta que contenga: lugar y fecha de la aprehensión; causal de aprehensión; identificación del medio de transporte en que se moviliza la mercancía, cuando a ello hubiere lugar; identificación y dirección de las personas que intervienen en la diligencia y de las que aparezcan como titulares de derechos o responsables de las mercancías involucradas, descripción de las mismas en forma tal que se identifiquen plenamente, estimación provisional del precio unitario, precio total de la mercancía y relación de las pruebas practicadas o allegadas durante la diligencia.

La aprehensión es un acto de trámite y en consecuencia contra él no procede recurso alguno en la vía gubernativa”.

(13) Léase la sentencia de esta Sección de 4 de septiembre de 2014, expediente 2006 00447, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno y de 24 de abril de 2008, expediente 1999-02436-01, M.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón.

(14) El requerimiento fue contestado mediante escrito de 9 de febrero de 2001, según consta a folios 146 y siguientes del cuaderno de pruebas del expediente.