Sentencia 2002-00455/31539 de marzo 20 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 250002326000200200455 01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Expediente: 31539

Actor: Wilson Martin Moreno Zorro y otros

Demandados: Nación-Ministerio del Interior, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Red de Solidaridad Social

Naturaleza: Reparación directa

Bogotá, D.C., marzo veinte de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

9. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B en un proceso que, por su cuantía tiene vocación de doble instancia(2).

II. Validez de los medios de prueba

10. El artículo 185 del CPC, aplicable al procedimiento contencioso administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del CCA, establece que las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia auténtica, y serán apreciables sin más formalidades, “siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”. No obstante, de acuerdo con jurisprudencia reiterada de esta corporación, las pruebas recaudadas en un proceso distinto pueden ser valoradas dentro del proceso contencioso administrativo —aunque no hayan sido practicadas a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella, ni hayan sido objeto de ratificación— si las partes solicitan su traslado, pues se ha entendido que es contrario a la lealtad procesal que una de ellas solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio, pero que en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su inadmisión(3).

10.1. En el caso objeto de examen, solo la parte actora pidió expresamente que se trasladaran al proceso contencioso administrativo las pruebas practicadas dentro de la investigación preliminar seguida por la Fiscalía General de la Nación por la muerte de los niños Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno.

10.2. Por lo tanto, dichas pruebas únicamente podrán ser valoradas por la sala en lo que resulte desfavorable a los intereses de la parte actora y no podrán serlo en contra de las entidades demandadas debido a que estas no intervinieron en su práctica ni aceptaron que las pruebas se tuvieran como tales en el proceso contencioso administrativo, prescindiendo del requisito de la ratificación.

III. Hechos probados

11. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, que pueden ser valoradas, están debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes:

11.1. El 4 de diciembre de 1997 el señor Wilson Martín Moreno Zorro fue inscrito, junto con su grupo familiar, en el registro único de población desplazada. En calidad de desplazado, recibió del Ministerio del Interior la suma de $ 360 000 por concepto de asistencia humanitaria de emergencia, a la vez que fue reconocido como beneficiario de un proyecto productivo por valor de $ 2 820 000 que se pagaron por la red de solidaridad social, a través de la ONG Corporación Educativa Crear, dentro del programa piloto de apoyo a la población desplazada (original del memorando UTB-653, suscrito por la coordinadora de la Unidad Territorial para Bogotá de la red de solidaridad social —f. 124, 125 c. 1—).

11.2. El 30 de septiembre de 1999 el señor Wilson Martín Moreno compareció ante la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, en Bogotá, con el objeto de declarar que había sido desplazado nuevamente del departamento del Guaviare (copia de la declaración —f. 33 c. 2—):

PREGUNTADO: En forma breve y concisa sírvase indicar los hechos que dieron origen a su desplazamiento, determinando circunstancias de tiempo, modo y lugar. CONTESTÓ: La primera vez fui desplazado del Capricho, Guaviare, en el año 1997, en esa ocasión grupos armados nos dieron tres días para salir, yo recibí ayuda por parte del gobierno y lo invertí en ganado, cuando me volví a ir para la finca donde yo fundé el 12 de agosto de este año, porque yo aquí estaba muy mal con mis hijos porque allá es más fácil alimentarlos, no pagaba arriendo, para poder darles estudio, además, aquí en Bogotá habíamos sufrido mucho, todas las necesidades, y decidí volver pero por razón de que está entrando mucho paramilitar, los grupos alzados en armas me dijeron que me tenía que ir y no me permitieron seguir en la finca, en este momento volví a ser desplazado el 5 de septiembre de la misma finca, por grupos alzados en armas que se presentaron a la finca en número de siete hombres, vestidos con camuflado, fuertemente armados, uno de ellos alto, moreno, de unos 35 años de edad, con bigote y barba, ojos negros, nariz pequeña, boca normal, con dentadura completa, me dijo que tenía doce horas para salir (…). Entones nos vinimos para Bogotá el 20 de septiembre de 1999 por transporte que nos suministró la Defensoría del Pueblo, nos facilitó un taxi para que nos viniéramos hasta una parte bien acá para alcanzar el bus que nos traía gratis (…). PREGUNTADO: Sírvase manifestar en qué circunstancias se encuentran actualmente usted y su familia. CONTESTÓ: En este momento nos encontramos mal en todo sentido, mi hija mayor está enferma por el cambio de clima otra vez, no tenemos qué comer, nos toca pagar arriendo y no tenemos cómo pagarlo porque no he podido encontrar en qué trabajar, porque el dinero que me dieron yo lo invertí pensando en el bienestar de mis hijos, ya hacía veinte días que no me decían nada estando en la finca pues yo invertí la plata que me dio el gobierno y no pude recuperarla por lo que ya manifesté, entonces en este momento estamos sufriendo todas las necesidades e inclemencias de Bogotá (…).

11.3. El 24 de noviembre de 1999 la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, en oficio remitido a la red de solidaridad social, solicitó ayuda humanitaria a favor del señor Moreno teniendo en cuenta que “fue desplazado por la violencia de El Capricho, Guaviare, y junto con su familia se encuentra atravesando una crítica situación” (copia del oficio Nº 3384 de la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia —f. 35 c. 2—).

11.4. A su llegada a Bogotá, el señor Wilson Martín Moreno se asentó, junto con la señora María Teresa Calderón y sus cinco hijos, identificados como Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno, en el lote ubicado en la diagonal 72A sur Nº 100 G 09, barrio Bosa. En el lugar, existía una pequeña construcción, hecha con madera y tejas, que les sirvió como casa de habitación hasta el 8 de marzo de 2000, fecha en la cual se desató un incendio que consumió la mayor parte de la vivienda y acabó con la vida de los cinco niños (acta de inspección judicial practicada al lugar de los hechos por el CTI de la Fiscalía General de la Nación —f. 117-119 c. 2—; copia de las respectivas actas de levantamiento de los cadáveres —f. 145-149, 187-188 c. 2—; copia de los respectivos protocolos de necropsia —f. 173-216 c. 2—; copia de los registros civiles de nacimiento de Breslli Yohana y Didi Yirelly Moreno Calderón —f. 103, 104 c. 2; informe Nº 240/DAS.DGO.SIE.CPJ, elaborado por la coordinación de policía judicial —f. 262-264 c. 2—; copia de la resolución inhibitoria proferida por la Fiscalía General de la Nación —f. 287-290 c. 2—).

11.5. El 13 de abril de 2000 la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia solicitó nuevamente y con carácter urgente a la red de solidaridad social estudiar la declaración rendida por el señor Wilson Martín Moreno, debido a que a esta fecha la misma continuaba sin atenderse, y a que la situación del demandante había empeorado por cuenta del trágico fallecimiento de sus cinco hijos (original del oficio Nº 1151 del 13 de abril de 2000 —f. 36 c. 2—). El contenido de la comunicación se transcribe a continuación:

Wilson con su familia fue desplazado por segunda vez de El Capricho, Guaviare, oportunamente vino a esta Procuraduría para rendir la respectiva declaración, con tan mala fortuna que al no poder contar con una vivienda adecuada para su familia tuvo que proceder a invadir un lote en el barrio Bosa, y el día 7 de marzo del presente año, cuando regresó a su ranchito luego de luchar para conseguir la comida para su familia, se encontró con la tragedia de haber perdido a sus cinco hijos por incendio ocurrido en el mismo, desconociéndose las causas que lo originaron.

Por las anteriores razones, en forma especial, ruego a usted brindarle toda la ayuda a que haya lugar, su situación es desesperada, su esposa se encuentra al borde de la locura, no posee recursos para pagar arriendo, no cuenta con alimentos y su salud física y mental se haya resquebrajada profundamente por la tragedia que ha tenido que afrontar.

11.6. El 18 de abril de 2000, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo solicitó a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del derecho fundamental de petición, “información acerca de las gestiones adelantadas por su despacho a raíz del desplazamiento forzado de que fue víctima el señor Wilson Martín Moreno Zorro, junto con su familia a partir del 5 de septiembre de 1999 y por la omisión en la prestación de la ayuda a que tiene derecho por la red de solidaridad social” (copia del derecho de petición —f. 52 c. 2—). Esta petición fue remitida a la red de solidaridad social, que en respuesta a ella informó lo siguiente (copia de la comunicación —f. 58 c. 2—):

(…) sobre el señor Wilson Martín Moreno Zorro me permito manifestarle que, revisado el registro único de población desplazada, el señor Moreno aparece inscrito, inicialmente bajo el registro Nº 8878 y, posteriormente, como producto de su segundo desplazamiento bajo el Nº 16104.

En virtud del primer desplazamiento el citado señor recibió, como parte de ayuda humanitaria, la suma de $ 360.000 y además fue beneficiario de un proyecto productivo, el cual tuvo un aporte de $ 3.000.000.

A efectos de brindarle asesoría sobre las posibilidades de atención, el señor Moreno deberá acercarse a la Unidad de Atención Integral a la Población Desplazada (…).

11.7. El 11 de septiembre de 2000 el señor Wilson Martín Moreno recibió de la Fundación para el Desarrollo Social, la Democracia y la Paz (Progresar) ayuda humanitaria por un lapso de tres (3) meses, correspondiente al auxilio de arriendo, alimentación, kit de aseo, kit de hábitat y vajilla. De igual forma, recibió capacitación, por espacio de dos meses, en formulación y elaboración de proyectos microempresariales (original de la certificación expedida por la coordinadora del proyecto desplazados de la Fundación Progresar y de los soportes respectivos, los cuales aparecen firmados por el señor Moreno Zorro —f. 105-109 c. 2—).

11.8. En los meses siguientes, el señor Wilson Martín Moreno presentó numerosas peticiones a la red de solidaridad social solicitando la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y la aprobación del proyecto productivo presentado a la Fundación Progresar. Estas peticiones fueron atendidas por la entidad a través de distintas comunicaciones, en las que siempre se le puso de presente lo siguiente: (i) que las ayudas humanitarias se tramitaban a través de la Unidad de Atención Integral al Desplazado; (ii) que la prórroga de esta prestación no podía autorizarse hasta tanto se reglamentara la Ley 387 de 1997 debido al elevado número de familias que estaban a la espera de recibirla por primera vez; y que en cualquier caso debía acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos posteriormente en el Decreto 2569 de 2000; y (iii) que no era posible realizar un segundo desembolso de dinero ya que el plazo de ejecución de su proyecto productivo se encontraba vencido, y se desconocía el destino dado por el actor a los recursos entregados (copia de las comunicaciones enviadas por la red de solidaridad social al señor Moreno Zorro los días 14 y 20 de septiembre de 2000, 5 de octubre de 2000, 7 de diciembre de 2000, 16 y 21 de febrero de 2001 —f. 65 y ss c. 2—).

11.9. El 21 de febrero de 2002 el actor elevó una nueva solicitud a la red de solidaridad social con el objeto de obtener ayuda para pagar el arriendo, dar inicio a su proyecto productivo y “sacar los huesos de [sus] 5 hijos que ya cumplen el tiempo de colocarlos en los osarios (…)” (copia de la petición —f. 111 c. 2—). En respuesta a ello, la entidad, por medio del oficio Nº UTB-0513 del 31 de enero de 2002, expuso lo siguiente (copia del oficio —f. 113 c. 2—):

(…) tenemos que el Ministerio del Interior le facilitó recursos económicos para sostenimiento durante tres meses.

La red de solidaridad social le suministró alimentos por cuatro meses. A través de la Fundación Progresar le hizo entrega de tres meses adicionales con alimentación, recursos para arrendamiento y kits domésticos.

De igual manera, también se le apoyó con un proyecto libremente seleccionado por usted, sin que a la fecha se conozca el destino dado a los dineros entregados.

(…).

En cuanto a los costos por los osarios de sus hijos, no podemos ofrecerle colaboración alguna ya que no se cuenta con partidas para esta finalidad, existiendo únicamente la relacionada con la ayuda funeraria.

11.10. El 27 de diciembre de 2017 la coordinadora de defensa judicial Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas certificó que el hogar del señor Wilson Martín Moreno Zorro “ha recibido $ 14.451.932 (catorce millones cuatrocientos cincuenta y un mil novecientos treinta y dos pesos) por concepto de ayuda humanitaria. Referente al pago de indemnización administrativa es preciso señalar que recibió $ 17.397.450 (diecisiete millones trescientos noventa y siete mil cuatrocientos cincuenta pesos)”(4). Este último reconocimiento se hizo mediante la Resolución 38 del 16 de diciembre de 2015 (original del oficio Nº 201711234537561 —f. 401 c. ppl.—).

11.11. La investigación preliminar iniciada el 27 de abril de 2000 por la Fiscalía 52 Delegada, adscrita a la Unidad Cuarta de Vida, con el objeto de esclarecer las causas del fallecimiento de los menores (copia de la decisión —f. 101 c. 2—), terminó el 17 de abril de 2002 con resolución inhibitoria, que se profirió en atención a que el incendio ocurrió de forma accidental, descartando “cualquier posibilidad de intención o culpa de persona alguna en el deceso de los menores hoy occisos (…)” (copia auténtica de la decisión —f. 287-290 c. 2—).

11.12. El señor Wilson Martín Moreno es hijo de Georgina Zorro Rodríguez y Martín Moreno Ortiz, padre de Luisa Fernanda Moreno Camacho y hermano de Flor Marina, María Cenaida, Nancy Rocío, Fander, Elsa Martha, Jorge Arturo y José Silvino Moreno Zorro (original de los respectivos registros civiles de nacimiento —f. 2-9, 103, 104 c. 2—).

IV. Problema jurídico

12. Habida cuenta de que parte actora no cuestionó la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la sala se concentrará en determinar si la antigua red de solidaridad social es extracontractualmente responsable de los distintos daños alegados en la demanda, los cuales consisten, por una parte, en la muerte de los niños Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno y, por la otra, en el desplazamiento forzado del demandante, junto con la vulneración de derechos fundamentales que este comporta, como consecuencia del presunto incumplimiento de sus obligaciones en punto al suministro de ayuda humanitaria de emergencia.

V. Análisis de la Sala

13. En la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente desplazada. Lo anterior, luego de analizar la problemática de los desplazados internos y de constatar que pese a que el Estado ha adoptado un conjunto de medidas para prevenir este fenómeno y para atender y contribuir a la estabilización socioeconómica de la población víctima de este delito, se presenta una vulneración constante de los derechos fundamentales de miles de personas, ubicadas en distintos lugares del territorio nacional, por razones que no son imputables a una sola autoridad, sino que responden a factores estructurales.

14. Los derechos fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, son, entre otros, el derecho a la vida en condiciones de dignidad, dadas las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada, así como los frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia. Así mismo, se encuentran i) el derecho a escoger su lugar de domicilio, en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo; ii) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, “dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos”(5) y las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la materialización de los proyectos de vida de los afectados, que necesariamente deberán acoplarse a sus nuevas circunstancias de desposeimiento; iii) los derechos económicos, sociales y culturales que resultan fuertemente afectados por el solo hecho del desplazamiento; iv) el derecho a la unidad familiar, en la medida en que el desplazamiento implica una dispersión de las familias afectadas; v) el derecho a la salud porque el acceso de las personas desplazadas a los servicios esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de su desplazamiento; vi) el derecho a la integridad personal, que resulta amenazado tanto por los riesgos que se ciernen sobre la salud, como por el alto riesgo de ataques al que están expuestas las personas desplazadas por su condición misma de desposeimiento; vii) el derecho a la seguridad personal, puesto que el desplazamiento conlleva riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios derechos fundamentales de los afectados; viii) la libertad de circulación por el territorio nacionaly el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir, puesto que la definición misma de desplazamiento forzado presupone el carácter no voluntario de la migración a otro punto geográfico para allí establecer un nuevo lugar de residencia; xi) el derecho a una vivienda digna debido a que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie; y xii) el derecho a la igualdad, dado que a pesar de que la única circunstancia que diferencia a la población desplazada de los demás habitantes del territorio colombiano es precisamente su situación de desplazamiento, en virtud de esta condición se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar y también a discriminación. De igual forma, los derechos a la educación, a una vivienda digna, a la paz y al trabajo resultan afectados.

15. Entre las causas que explican esta masiva y repetida vulneración de los derechos fundamentales de las personas desplazadas por la violencia cabe destacar las deficiencias y vacíos en el diseño e implementación de la política pública de atención a esta población, consagrada en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, la cual consta de los siguientes componentes: asistencia humanitaria, retorno o reubicación y estabilización socio-económica.

16. La asistencia humanitaria ha sido definida como un beneficio transitorio a que tienen derecho los desplazados, que les permite satisfacer sus necesidades básicas en materia de alimentación, salud, alojamiento transitorio y aseo personal. Su propósito es ofrecer a las víctimas del desplazamiento las condiciones materiales mínimas para procurarse una subsistencia digna. De allí que deba ser proveída de manera inmediata y extenderse hasta la conclusión de las etapas de restablecimiento económico y retorno o reubicación(6) y que “el Estado no pued[a] suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, [como] tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de esta ayuda”(7).

17. Si bien la Ley 387 de 1997 establece que la asistencia humanitaria debe ser suministrada de manera integral, efectiva y sin dilaciones, en la práctica ello no ocurre pues los tiempos para su entrega resultan excesivos y su distribución a la población desplazada se hace de manera incompleta o fragmentada.

18. Por su parte, el retorno o reasentamiento debe cumplirse en condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidad a fin de procurar que las personas desplazadas que retornan a sus lugares de origen o que deciden reubicarse en otro lugar del territorio nacional encuentren soluciones sostenibles y duraderas en materia de alimentación, vivienda y generación de ingresos, sin quedar expuestas a sufrir atentados contra su vida o su integridad personal o amenazas que más tarde ocasionen un nuevo desplazamiento.

19. No obstante, sucede con frecuencia que los desplazados no disponen de información clara, precisa y confiable sobre las condiciones de orden público del lugar al cual quieren retornar ni encuentran en los municipios receptores apoyo institucional ni alternativas para su sostenimiento, por lo cual se ven obligados a movilizarse nuevamente a sus lugares de origen, sin importarles las condiciones de seguridad.

20. Finalmente, el componente de estabilización y consolidación socio-económica se ejecuta mediante acciones y medidas de mediano y largo plazo que atienden al propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas (L. 387/97, art. 17).

21. Entre las alternativas de estabilización socioeconómica se encuentran los subsidios de vivienda, los programas de capacitación laboral y de generación de proyectos productivos, además del acceso a la tierra, en el ámbito rural, todo con el fin de “crear condiciones para que los hogares afectados por el desplazamiento, incluidos en el registro único de población desplazada, recobren su capacidad productiva y recuperen las condiciones para abastecerse de bienes y servicios, mediante la generación de sus propios ingresos”(8).

22. Sin embargo, lo cierto es que la oferta institucional solo beneficia a un número reducido de desplazados porque los requisitos y condiciones que se exigen para acceder a los programas de estabilización socio-económica no tienen en cuenta el origen esencialmente campesino de esta población, sus verdaderas capacidades de formar pequeñas y medianas empresas que sean viables y sostenibles, ni las oportunidades reales de obtener un empleo tanto en el sector público como en el sector privado, a nivel nacional y territorial.

23. En este contexto general, caracterizado por deficiencias y fallas estructurales en el diseño e implementación de la política pública de atención a la población desplazada, que motivaron la declaratoria del estado de cosas inconstitucional por parte de la Corte Constitucional, la sala debe analizar si la parte actora sufrió un daño que sea jurídicamente imputable a la antigua red de solidaridad social.

24. Las pruebas aportadas al expediente son demostrativas de que el actor Wilson Martín Moreno fue desplazado del departamento del Guaviare en el mes de diciembre de 1997 y que si bien recibió del Gobierno Nacional ayuda humanitaria de emergencia y apoyo financiero para la realización de un proyecto productivo (ver supra párr. 11.1), tuvo que retornar a su lugar de origen porque en Bogotá no encontró alternativas de generación de ingresos sostenibles y viables para procurarse su autosostenimiento (ver supra párr. 11.2 y 11.5).

25. Se conoce, además, que el retorno del demandante y su familia al departamento del Guaviare se cumplió sin que estuvieran dadas las condiciones de seguridad, pues en septiembre de 1999 tuvo que desplazarse nuevamente por amenazas de grupos armados ilegales. Ya en Bogotá, el actor rindió declaración ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de tener acceso a toda la oferta de servicios previstos en la legislación nacional para la atención de la población desplazada (ver supra párr. 11.2). Sin embargo, tuvo que esperar un año antes de recibir, por conducto de la Fundación Progresar, asistencia humanitaria de emergencia (ver supra párr. 11.7).

26. En el entretanto, el señor Moreno Zorro se asentó, junto con quien era antiguamente su compañera permanente(9) y sus cinco hijos, en una precaria vivienda, de aproximadamente doce metros cuadrados, fabricada con madera y tejas, ubicada en el barrio Bosa de esta ciudad. Allí permaneció hasta el 8 de marzo de 2000, cuando en el interior de aquella se desató un incendio que acabó con la vida de los cinco niños y destruyó casi por completo lo poco que tenía (ver supra párr. 11.4).

27. La situación fáctica descrita permite afirmar, sin hesitación alguna, que el señor Wilson Martín Moreno Zorro —no así los otros demandantes respecto de quienes nada se probó(10)— sufrió una vulneración de sus derechos a escoger su lugar de domicilio y a circular libremente por el territorio nacional debido a que en el mes de diciembre de 1997 no solo tuvo que desplazarse forzadamente de su finca, ubicada en El Encanto (Guaviare), sino que cuando decidió volver ahí no pudo quedarse por amenazas de grupos armados ilegales.

28. A juicio de la Sala esta vulneración es imputable a la administración, pero no porque alguna autoridad haya provocado el desplazamiento, sino porque cuando el demandante y su familia se asentaron la primera vez en Bogotá, se encontraron —según se lee en su declaración, la cual se presume veraz en aplicación del principio constitucional de buena fe(11)— con las deficiencias ya anotadas del componente de estabilización socio-económica de la política pública de atención a la población desplazada, que los forzó a retornar al Guaviare sin tomar en consideración las condiciones de seguridad.

29. La red de solidaridad social, en su defensa, argumentó que el segundo desplazamiento del señor Moreno Zorro no le resultaba imputable puesto que él no manifestó su deseo de volver a su lugar de origen, con lo cual la entidad no pudo siquiera advertirle acerca de lo riesgoso de esta decisión ni adoptar alguna medida tendiente a proteger su patrimonio y su integridad.

30. En el expediente ciertamente no existe evidencia de que el demandante haya manifestado a la administración su deseo de volver al Guaviare. Sin embargo, a juicio de la sala, este hecho resulta irrelevante a efectos de establecer su responsabilidad si se tiene en cuenta, como ya se anotó, lo que motivó al demandante a retornar sin informar de ello a la red de solidaridad social y sin reparar en las condiciones de seguridad propias de la región, fue la existencia de un estado de cosas inconstitucional que se tradujo, en su caso concreto, en la imposibilidad de encontrar en Bogotá alternativas viables de autosostenimiento y generación de ingresos.

31. De otro lado, para la sala es claro que el señor Wilson Martín Moreno también sufrió una violación de su derecho fundamental a una vivienda adecuada que es igualmente imputable a la administración. Lo anterior debido a que —según se lee en la comunicación enviada en el mes de abril de 2000 por la Procuraduría General de la Nación a la antigua red de solidaridad social (ver supra párr. 11.5)— el no contar con asistencia humanitaria de emergencia fue lo que lo forzó a asentarse en una vivienda que por su tamaño y los materiales con los que estaba hecha, no ofrecía un espacio adecuado y seguro para sus habitantes —la mayoría de ellos menores de edad—, quienes sin duda alguna permanecían hacinados y expuestos en alguna medida al frío, a la lluvia y a las enfermedades.

32. Por último, las reglas de la experiencia permiten afirmar que el señor Moreno Zorro sufrió un daño moral por cuenta del trágico fallecimiento de sus cinco hijos: Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno. Lo mismo puede decirse respecto de los demandantes Luisa Fernanda Moreno Camacho, Martín Moreno Ortiz y Georgina Zorro en virtud de las relaciones de parentesco existentes entre estos y los menores fallecidos (ver supra párr. 11.11)(12). Sin embargo, la sala considera que este, a diferencia de los otros daños demostrados, no es imputable a la administración.

33. Lo anterior si se tiene en cuenta que, pese a que la muerte de los niños ocurrió al interior de la vivienda, la cual, según ya se dijo, no cumplía con las condiciones deseables de habitabilidad, se produjo por un descuido de la madre de los pequeños, que los dejó solos, según ella misma lo relató ante los investigadores del DAS (f. 267-269 c. 2):

(…) fuimos al centro a la 34 con 5 a una oficina de desplazados, no nos atendieron, por eso yo me fue para mi casa con los cinco y Wilson se quedó en el centro, tipo tres de la tarde me fui para la tienda a comprar lo del almuerzo, les di almuerzo como a las 5.00 de la tarde, ellas se pusieron a jugar un rato y como a las 5.30 o 6.00 las bañé, las empiyamé y dijeron que se iban a acostar, yo me puse a recoger la manguera del agua y la guardé, yo también me bañé y comí, eran como las 8.00, apagué la estufa y le cerré la llave al cilindro y le eché agua a la perrita y apagué el bombillo y me fui para donde mi vecina de nombre Libia a ver la novela Bety la fea, me senté ahí en la sala de la casa de ella y llevaba como 20 minutos cuando golpeó alguien y era el papá de Wilson de nombre Martín Moreno que vive en frente de donde tenemos el rancho, él no me dijo nada sino que me asomé y vi que había luz en la casa y era que la casa estaba prendida en llamas y don Martín abrió la puerta de la entrada y cuando llegamos a la otra puerta no pudimos entrar, la empujé duro y a lo que pude abrir entré hacia el lado de la cama de los niños y una llamarada me sacó de una y yo me salí a pedir ayuda, y llegaron los vecinos y yo me desmayé (…).

34. Además, el propio demandante reconoció que el incendio pudo desatarse por la acción de una vela que su ex compañera permanente acostumbraba dejada encendida en la vivienda, al lado de un conjunto de elementos inflamables (f. 270-272 c. 2):

PREGUNTADO: Diga si en la casa había elementos que hubiesen propagado el incendio tales como gasolina, querosene, ACPM, papel, cartón, etc. CONTESTÓ: Cartón sí había, las cajas de cartón donde echábamos la ropa, a ella cuando se le acababa el gas comprábamos gasolina pero la estufa de gasolina permaneció ahí debajo de la mesa con el tanque, o sea que sí utilizábamos gasolina (…) yo quiero contarles una cosa, el día martes que me encontré con ella en la casa donde ella vivía y nos fuimos para el trabajo que es pidiendo plata en los semáforos de la carrera 30 con calle 105, eso fue como a las 5:30 de la mañana que salimos para ella me dijo: “HAY (sic) JUEMADRE A MI SE ME OLVIDÓ PRENDER UNA VELA PARA QUE EL DIVINO NIÑO LO AYUDARA”, eso me lo dijo fue en el trabajo, fue cuando yo la regañé y le dije “QUE NUNCA VOLVIERA A HACER ESO, QUE NO PRENDIERA MÁS ESO”, a pesar de eso ella me contestó que “ESO NO PASABA NADA” (…). PREGUNTADO: Con lo que acaba de decir usted concrétenos si efectivamente el incendio se pudo originar a consecuencia de la vela que continuamente dejaba prendida MARÍA TERESA a eso de las 5.00 de la mañana para iniciar labores. CONTESTÓ: Lo más seguro es que pudo ser eso, porque ella dijo que iba a prender la vela, pero hay una posibilidad de que pudo ser un accidente a raíz de la vela prendida. PREGUNTADO: Manifieste si en la posición que usted veía la vela encendida, junto a la misma se hallaba la estufa o algún elemento inflamable. CONTESTÓ: Si la vela se encontraba como a un metro de distancia de la estufa de gasolina y siempre debajo de la mesa, también se hallaba cartón y encima de eso quedaba un zarzo que yo había armado con colchones y cobijas, claro que eso fue en la pieza (…). Lo más probable es que de pronto se hubiera originado un accidente, que la vela se hubiera volteado y con la estufa de gasolina ahí al lado pudo ser un accidente, yo vi la estufa de gasolina, después del incendio en el mismo sitio.

35. Ahora, es cierto que la hipótesis planteada por el actor no pudo ser confirmada pues los propios investigadores manifestaron que no estaban en condiciones de establecer las causas de la conflagración(13), amén de que la madre de los pequeños desmintió que el día de los hechos había una vela encendida en el interior de la vivienda(14). Sin embargo, lo que sí pudo confirmarse a partir de la diligencia de inspección ocular realizada al lugar de los hechos(15), es que la conflagración se originó de adentro hacia afuera de la edificación, de donde es posible afirmar que la muerte de los niños habría podido evitarse si algún adulto responsable hubiera estado con ellos cuando el incendio comenzó.

36. Entonces, a juicio de la sala, si bien la administración incurrió en una omisión que es jurídicamente reprochable, pues no ofreció oportunamente al demandante la asistencia humanitaria de emergencia que le habría permitido alojarse transitoriamente en una vivienda distinta, esta no es la causa adecuada(16) de la muerte de los menores, por lo cual este hecho no resulta imputable a la antigua red de solidaridad social.

37. Por las razones anotadas, se revocará la sentencia apelada para efectos de declarar la responsabilidad de la administración por la vulneración de los derechos fundamentales del señor Wilson Martín Moreno Zorro a una vivienda digna, a escoger su lugar de domicilio y a circular libremente por el territorio nacional.

38. La condena recaerá sobre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por ser la entidad que reemplazó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social— (D. 4155/2011), la que a su vez surgió de la fusión de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional con la antigua red de solidaridad social (D. 2467/2005), entidad que al momento de los hechos era la coordinadora del sistema nacional de información y atención integral a la población desplazada por la violencia (D. 2569/2000) y que, por tanto, con sus acciones y omisiones contribuyó a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional hecha por la Corte Constitucional en el año 2004.

VI. Liquidación de perjuicios

39. Debido a que el daño imputado a la administración consiste en la vulneración de tres derechos convencional y constitucionalmente amparados, la reparación se hará siguiendo el criterio fijado por esta corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 (exp. 32988), según el cual deben preferirse las medidas de reparación no pecuniarias, a menos de que estas no sean suficientes, pertinentes u oportunas para resarcir el daño causado, evento en el cual podrá otorgarse una indemnización, única y exclusivamente a la víctima directa, en cuantía hasta de 100 SMLMV.

40. Por lo expuesto, y en atención al tiempo transcurrido entre el momento en que se produjo la aludida vulneración y a que la administración ya adoptó algunas medidas orientadas al restablecimiento de los derechos conculcados (ver supra párr. 11.9 y 11.10), lo cual haría inane el reconocimiento de cualquier medida de reparación no pecuniaria, la sala ordenará el pago de una indemnización de ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, a razón de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales por cada uno de los derechos vulnerados al señor Wilson Martín Moreno Zorro, a saber: el derecho a una vivienda adecuada, el derecho a escoger su lugar de domicilio y el derecho a circular libremente por el territorio nacional.

41. No obstante, al momento de cumplir con el pago de la condena, la entidad deberá descontar el valor que ya fue reconocido al actor por concepto de indemnización administrativa, esto es, la suma de diecisiete millones trescientos noventa y siete mil cuatrocientos cincuenta pesos ($ 17 397 450), en aplicación del principio de prohibición de doble reparación y de compensación, consagrado en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que “[l]a indemnización recibida por vía administrativa se descontará a la reparación que se defina por vía judicial. Nadie podrá recibir doble reparación por el mismo concepto”.

VII. Costas

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida el 13 de abril de 2005 por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar se dispone:

1. DECLARAR patrimonial y extracontractualmente responsable al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por la vulneración de los derechos del señor Wilson Marín Moreno Zorro a una vivienda adecuada, a escoger su lugar de domicilio y el derecho a circular libremente por el territorio nacional.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a pagar a favor del señor Wilson Martín Moreno Zorro la suma equivalente a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

3. En aplicación del principio de prohibición de doble reparación y de compensación, consagrado en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, se autoriza al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para descontar la suma de diecisiete millones trescientos noventa y siete mil cuatrocientos cincuenta pesos ($ 17 397 450) del valor de la indemnización reconocida en esta sentencia a favor del señor Wilson Martín Moreno Zorro.

4. DENEGAR las demás súplicas de la demanda.

5. Sin condena en costas.

6. Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

7. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 El 1º de diciembre de 2014 el suscrito magistrado ponente declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado desde la providencia que admitió el recurso de apelación, tras advertir su falta de competencia funcional por el factor cuantía en aplicación de la Ley 954 de 2005, vigente para el momento de la interposición del recurso de alzada, que disponía que para que un asunto fuera conocido en segunda instancia por el Consejo de Estado la cuantía mínima debería corresponder a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, cuantía que era superior a la estimada por los demandantes —400 smlmv— por concepto de bienes o derechos constitucionales protegidos. No obstante, esta decisión fue revocada por la sala al desatar el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, con lo cual se ordenó continuar con el trámite de segunda instancia ante esta corporación (f. 313-316; 351-354, c.ppl.).

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 21 de febrero de 2002, exp. 12.789, C.P. Alier Eduardo Hernández; 25 de enero de 2001, exp. 12.831, C.P. Ricardo Hoyos Duque; 3 de mayo de 2007, exp. 25.020, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 18 de octubre de 2007, exp. 15.528, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre otras.

4 De esta comunicación se corrió traslado por el término de cinco (5) días a la parte actora, que nada dijo sobre el particular (f. 404-405 c. ppl).

5 Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

6 Corte Constitucional, sentencias T-025-04, M.P. Manuel José Cepeda; T-136-07, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-496-07, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y T-600 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao, entre otras.

7 Corte Constitucional, Sentencia T-025-04, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.

8 Red de solidaridad social, Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia, Bogotá, 2001, p. 25.

9 En la declaración que rindió ante los detectives del DAS el 14 de marzo de 2000, la señora María Teresa Calderón manifestó que para ese momento el señor Wilson Martín Moreno ya había conformado un nuevo hogar (f. 267 c. 1).

10 De acuerdo con la información contenida en el registro único de población desplazada el grupo familiar del señor Wilson Martín Moreno estaba conformado por la señora María Teresa Calderón —quien no es demandante en este proceso— y por los menores de edad Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno (f. 132 c. 1).

11 En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que el contenido de las declaraciones que rinden las personas desplazadas por la violencia se encuentra amparado por la presunción constitucional de buena fe, de manera que corresponde al funcionario administrativo encargado de valorarla demostrar la falsedad del relato, dado que la presunción de buena fe supone una inversión de la carga de la prueba. Sentencias T-327 de 2001, T-098 de 2002, T-268 de 2003, T-1094 de 2004, T-1076 de 2005, T-468 de 2006 y T-821 de 2007 y t-211 de 2010, entre otras.

12 Los demás demandantes, si bien probaron ser los tíos de los Breslli Yohana, Didi Yirely, Lauren Nicol, Eliana y Wilson Martín Moreno, no demostraron el daño moral que padecieron por razón de su fallecimiento. Se reitera que tratándose de los parientes ubicados en el tercer y cuarto grado de consanguinidad el perjuicio moral no se presume por el simple hecho del parentesco, sino que hay que probarlo. Consejo de Estado, sentencia de 8 de junio de 2017, exp. 46688, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

13 En declaración rendida ante la Fiscalía General de la Nación, el sargento de bomberos adscrito a la estación de bomberos de Bosa manifestó: “No se pudo determinar la causa específica que originó el incendio ya que cuando nos hicimos presentes el fuego ya estaba minimizando la acción destructiva pese a la inspección con base en la experiencia se descartó inicialmente que se hubiera presentado un corto circuito, se contemplaría una segunda posibilidad en el sentido de que existiera una vela encendida, quien despejaría esta sospecha sería la señora madre de los niños (…)” (f. 124 c. 2).

14 “PREGUNTADO: Sírvase manifestarnos si usted acostumbraba a utilizar combustible para cocinar sus alimentos, de ser cierto, cuáles y qué medidas de seguridad se venían tomando. CONTESTÓ: El gas apagaba la estufa y le cerraba la llave y de vez en cuando usaba la estufa de gasolina, a la mañana siempre utilizaba una esperma cuando madrugaba porque a esa hora no había luz en el bombillo, la utilizaba en una botella de vidrio y era la única, la vez que prendí esa que WILSON (sic) me dijo que no la volviera a prender porque de pronto había un incendio o uno no sabía que se quemaba una niña o algo pues me dio miedo y no la volví a prender” (f. 268 c. 2).

15 En el informe Nº 16 elaborado el 13 de abril de 2000 por la Unidad Antiexplosivos del Departamento Administrativo de Seguridad se lee que: “Una vez hecha una inspección interna y externa a dicha vivienda y observando la combustión presentada en la madera, la cual era utilizada como estructura de la misma, nos indican que dicha conflagración se originó de dentro hacia afuera; dicha afirmación es debido a que la parte de la madera que da hacia arriba no está tan quemada, como se pudo apreciar en la parte interior” (f. 273-275 c. 2).

16 Sobre el concepto de causalidad adecuada, véase Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 11 de diciembre de 2002, exp. 13818, C.P. María Elena Giraldo Gómez, de 27 de abril de 2011, exp. 19155, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez, y de 11 de mayo de 2017, exp. 41330, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, entre otras.