Sentencia 2002-00542 de marzo 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref. Expediente 170012331000200200542 01

Número interno: 2182-2006

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Autoridades departamentales

Actor: Rebeca Leonora Botero Moreno

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo dé dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico

La Sala deberá decidir si la demandante tiene derecho según las funciones, complejidad y responsabilidad del cargo que desempeñaba como coordinadora del área de salud y nutrición del centro de servicios docentes CASD, a que su nivel y categoría sea reclasificado y nivelado salarialmente en el nivel ejecutivo o en el superior que le corresponda, de acuerdo a las funciones señaladas.

Para los efectos anteriores debe definir si se ajusta a la legalidad el acto administrativo contenido en la Resolución 03485 de 26 de diciembre de 2001, proferida por el departamento de Caldas, secretaría de educación departamental, mediante la cual contestó de manera negativa las peticiones formuladas por la demandante.

Los hechos probados

La señora Rebeca Leonora Botero Moreno ingresó a prestar sus servicios en el centro auxiliar de servicios docentes CASD, de Manizales, el 12 de mayo de 1981 cuando por Resolución 5333 de la misma fecha, fue designada como coordinadora de área, código 5005, grado 21 con funciones de coordinadora del área de salud (fl. 25, cdno. ppal.).

Consta a folio 28 del cuaderno principal, diploma de grado como economista del hogar, de 27 de noviembre de 1981 y en folio 26, título de magíster en desarrollo educativo y social de 17 de septiembre de 1993.

A través de Resolución 1498 de 29 de mayo de 1987 proferida por el Departamento Administrativo de Servicio Civil, fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, en el cargo de coordinador, código 5005, grado 21 (fl. 27, cdno. ppal.).

En folio 37 y 38 se encuentra decreto sin número donde se le dieron funciones de directora.

A folios 14 a 26 del cuaderno 2, aparecen los testimonios de José Rubén Castillo García, Adriana Patricia Hernández Gómez, Ana Rita Molina Ramírez y Horminso Mora Barrios solicitados por la demandante, que coinciden en afirmar que la demandante tenía personal a su cargo y ejercía funciones de coordinadora.

Aparece de folios 31 a 39 del cuaderno 2, copia informal de la Resolución 4864 de 28 de marzo de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, por la cual se establecen los requisitos mínimos para trabajar en los CASD; y de la Resolución 4865 de 28 de marzo de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, por la cual se establece la estructura administrativa para los centros auxiliares de servicios docentes CASD, se definen los cargos, se fijan funciones para el personal administrativo y docente y se dictan otras disposiciones.

De folios 12 a 24 consta el derecho de petición formulado por la demandante al gobernador del departamento de Caldas, en el que solicitó la inaplicación de los artículos 2º y 4º del Decreto 2503 de 10 de diciembre de 1998, el estudio de las plantas de personal de los CASD y se la asignara al nivel y categoría que le corresponda.

De folios 3 a 10 aparece la Resolución 3485 de 26 de diciembre de 2001, proferida por el departamento de Caldas, secretaría de educación departamental, mediante la cual contestó de manera negativa la petición anterior.

Análisis de la Sala

Pretende la accionante, con la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, la reclasificación del cargo que venía desempeñando como coordinadora del área de salud y nutrición en el Centro de Servicios Docentes CASD, Mercedes Abrego de Manizales, al nivel ejecutivo que de acuerdo con sus funciones, complejidad y responsabilidad del cargo, debía tener; y que como consecuencia de ello, se le nivele en forma retroactiva de acuerdo al salario que debía devengar durante la vigencia de su relación laboral atendiendo la tabla salarial del respectivo nivel y grado.

Subsidiariamente solicitó se le reconozca el derecho que le asiste a percibir el porcentaje adicional del 20% por las labores de “coordinación” de conformidad con lo establecido en el Decreto 035 del 8 de enero de 1999 para los siguientes períodos: años 1999, 2000, 2001 y lo corrido en el año 2002 sobre la asignación básica mensual correspondiente al grado 23 del nivel asistencial.

Lo primero que corresponde es hacer un análisis de las normas que regulan los centros auxiliares de servicios docentes CASD, así: Por medio del Decreto 327 de 1979, fueron creados y con el Decreto 546 de 1979 se estableció la planta de personal de carácter administrativo de dichos centros educativos, donde se crearon 22 cargos de coordinador, grado 21, sueldo básico $ 17.700 y 9 cargos de auxiliar administrativo 5120, grado 11, sueldo básico $ 8.800.

El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5ª de 1978, expidió el Decreto 1042 de 1978 que había establecido, entre otras, la nomenclatura y clasificación de las unidades administrativas especiales que, para el caso que nos ocupa, regiría a los CASD, donde en su artículo 27, trató la clasificación y nomenclatura de los “empleos del nivel administrativo” en el que se contemplaba el de coordinador 5005, grado 21, clasificación que, antes de existir los CASD, ya estaba contemplada como nivel administrativo.

De acuerdo con el acervo probatorio allegado al expediente, la Sala observa que la actora fue nombrada el 12 de mayo de 1981, en el cargo de coordinadora 5005, grado 21 con funciones de coordinadora del área de salud, en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Manizales y que fue inscrita en carrera administrativa con el mismo código y grado.

La Resolución 4864 de 28 de marzo de 1979 estableció los requisitos mínimos para desempeñar un cargo administrativo en los centros auxiliares de servicios docentes CASD, y en su artículo 1º, numeral 2º exigía:

“2. Coordinador de área:

a. Ser colombiano.

b. No tener anotaciones de mala conducta en la hoja de vida, ni haber sido sancionado en el ejercicio de los cargos desempeñados.

c. Acreditar título de licenciatura en educación o en una carrera profesional correspondiente al área que va a administrar.

d. Haber desempeñado cargos docentes.

El licenciado en educación, por un tiempo no inferior a 12 meses y el profesional con estudios diferentes a los de licenciatura en educación por un tiempo no inferior a 24 meses”.

La Resolución 4865 de 1979, en su artículo 1º, organizó la estructura administrativa de los CASD así:

“1. Dirección.

2. Coordinador de área.

(...).

3. Coordinador de servicios de apoyo.

(...).

4. Auxiliar administrativo.

(...).

En su artículo 4º, dispuso las funciones del coordinador de área así:

“El coordinador de área es el funcionario encargado de dirigir, orientar y supervisar la ejecución de los programas de estudio de su área y de velar por el cumplimiento de las funciones del personal a su cargo.

Son funciones del coordinador de área:

1. Programar las actividades generales de su área con su respectivo cronograma y presentarlas la directora para su estudio y aprobación.

2. Asesorar directamente a los profesores del CASD y a los de los colegios adscritos en el planeamiento de los programas de estudio propios del área, sistema de trabajo, metodologías y formas de evaluación.

3. Colaborar con el director en la elaboración del horario general de clases, en la definición de los programas de extensión a la comunidad, en la conformación de los programas de supervisión académica y del control disciplinario de alumnos.

4. Supervisar y evaluar la ejecución de los programas del área que desarrollan tanto los profesores del CASD, como los de los colegios adscritos.

5. Identificar las necesidades de capacitación del personal de su área tanto del CASD, como de los colegios adscritos, comunicarlos a la dirección del plantel y participar en la elaboración y ejecución de los programas respectivos.

6. Colaborar con el responsable de los servicios de apoyo en la ejecución de los programas de orientación vocacional, de ayudas educativas y de biblioteca.

7. Asignar para cada sección de alumnos que curse las modalidades propias de su área, un profesor para la coordinación del grupo.

8. Organizar con los profesores del área respectiva, las actividades de refuerzo y recuperación.

9. Reunirse mensualmente con sus profesores para organizar y controlar el desarrollo de los programas del área.

10. Responsabilizarse de la administración del personal a su cargo y controlar el cumplimiento de sus funciones.

11. Informar al director los resultados de las acciones de supervisión y evaluación realizadas al personal tanto del centro como de los colegios.

12. Llevar el récord académico de los estudiantes, hacer los análisis correspondientes, identificar y aplicar los correctivos e informar al director del centro.

13. Dirigir a los auxiliares del laboratorio y/o taller.

14. Presentar a la dirección del CASD las necesidades de materiales para el desarrollo de las clases.

15. Responder por los muebles, equipos y materiales a su cuidado y velar por su racional utilización y conservación.

16. Formar parte del comité directivo y asistir a las reuniones ordinarias y extraordinarias cuando fuere convocado.

17. Organizar y mantener actualizado el archivo de su dependencia.

18. Elaborar y presentar, semestralmente, informes del desarrollo de los programas de su área.

19. Los demás que le asigne el director del centro, dentro de la naturaleza del cargo”.

En el caso objeto de debate, cuando la actora fue nombrada y posesionada en el cargo de coordinadora del área de salud 5505, grado 21, dicho cargo ya tenía una clasificación dada por el Decreto 1042 de 1978, que en su artículo 27, lo tenía clasificado como un cargo de nivel administrativo y hacía que su cargo no tuviera otro nivel.

Con la expedición de los decretos y reglamentos posteriores, se fue variando el cargo desempeñado por la actora; es así como el Decreto 178 de 1994, fusionó los niveles administrativos (coordinador 5005, grado 21) y operativos (auxiliar administrativo 5120, grado 11) en nivel asistencial, así: coordinador 5005, grado 23 y auxiliar administrativo 5120, grado 11; lo cual generó una clasificación diferente a la que ya venía sosteniendo la actora desmejorando el cargo en grado y nivel salarial.

El decreto citado, estableció:

“ART. 1º—Fusiónanse los niveles administrativo y operativo de la nomenclatura y clasificación de empleos, de que trata el Decreto 1042 de 1978, en el nivel asistencial establecido en la escalas de remuneración fijadas por el Decreto 42 de 1994.

ART. 2º—El nivel asistencial comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo o complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o se caracterizan por el predominio de actividades manuales o de simple ejecución”.

A su vez, el Decreto 42 de 1994 estipuló:

“ART. 2º—A partir del 1º de enero de 1994, fíjanse las siguientes escalas de asignación básica mensual para los empleos regulados por los decretos ley 1042 de 1978, 90 de 1988 y demás normas que los modifican o adicionan.

PAR. 1º—Establécense las siguientes equivalencias entre los grados de las escalas de asignación básica para el nivel asistencial de que trata el presente decreto y los niveles administrativo y operativo del Decreto 11 de 1993”.

Si bien es cierto el Decreto 178 de 1994 fusionó los niveles administrativo y operativo en el nivel asistencial, también es cierto que dicho decreto especificó el concepto de nivel asistencial como “el ejercicio de actividades de apoyo administrativo o complementarias de las tareas propias de los niveles superiores” lo cual, en estricto sentido, no contempla las funciones realizadas por la actora ya que el cargo de coordinadora del área, requería el ejercicio de ciertas funciones y obligaciones que la norma le había señalado como las ya trascritas en la Resolución 4865 de 1979, artículo 4º. Entonces, para la Sala es claro que aunque los cargos fueron fusionados en único nivel asistencial, las funciones realizadas por la actora contemplaban las estipuladas para el nivel administrativo en la resolución citada y estas funciones no fueron expresamente modificadas en la fusión del decreto.

Por su lado el Decreto-Ley 2503 de 1998, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 66-1 de la Ley 443 de 1998(1), ratificó la anterior clasificación.

Esta última preceptiva fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, que responden a las necesidades de oportunidad y conveniencia que se le otorgaron al legislador extraordinario para regular la carrera administrativa, específicamente, lo relativo a la fusión de los diferentes niveles de los empleados públicos.

El comparar las funciones adscritas a cada nivel, permite tener una mayor claridad sobre las diferencias que estos tienen en cuanto a sus funciones así:

Artículo 4º, literal c, del Decreto 2503 de 1998.Artículo 6º del Decreto 1042 de 1978
“c) Nivel ejecutivo. Comprende los empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas y proyectos de las entidades”.Del nivel ejecutivo. El nivel ejecutivo comprende los empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación y control de las unidades o dependencias internas de los organismos de la rama ejecutiva del poder público que se encargan de ejecutar y desarrollar sus políticas, planes y programas.

Artículo 4º, literal f, del Decreto 2503 de 1998.Decreto 1042 de 1978, artículo 9º.
“f) Nivel asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución”.Del nivel administrativo. El nivel administrativo comprende los empleos cuyas funciones implican ya el ejercicio de actividades de orden administrativo complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, ya (sic) la supervisión de un pequeño grupo de trabajo.
ART. 10.—Del nivel operativo. El nivel operativo comprende los empleos cuyas funciones se caracterizan por el predominio de actividades manuales o de tareas de simple ejecución.

 

Es cierto que, por demás, esta clase de modificaciones deben respetar los derechos adquiridos de los trabajadores y no deben comportar una desmejora en sus condiciones laborales. En el caso de la demandante, desde el aspecto objetivo, con esa fusión no se observó la desmejora en materia salarial ni funcional, pues continuó con el mismo salario y con las mismas funciones; lo que sí ocurrió fue una “desmejora”, desde el punto de vista subjetivo, porque al fusionar los niveles administrativo y operativo en uno solo, el asistencial, le dio una misma jerarquía a ambos y solo quedaron diferenciados por los grados a los que se asimilaron.

Sin embargo, esta fusión no comporta violación de derechos adquiridos o las condiciones mínimas, pues el legislador y la administración respetaron sus derechos objetivos y por el hecho de desaparecer un nivel jerárquico implicaba una asimilación o equiparación de cierta forma con los empleos del nivel inferior que entraron a formar el nuevo nivel.

De otro lado, tampoco era procedente con la desaparición del nivel operativo, asimilarlo al siguiente nivel, el ejecutivo, porque, la demandante solo ostentaba derechos adquiridos en relación con el puesto de coordinadora, del nivel operativo, que se asimiló o fusionó en el multicitado nivel asistencial.

Sin perjuicio de lo antes dicho, la Sala, de acuerdo con los testimonios recibidos y la prueba documental antes relacionada, encuentra que, la entidad demandada le otorgó unas funciones ajenas al nivel jerárquico asistencial que le correspondía, como son las de entregarle la responsabilidad de asumir la coordinación de una dependencia.

Esta mayor función fue remunerada por el Gobierno Nacional, en el sector nacional, con fundamento en los artículos 14 del Decreto 2720 de 2000, 14 del Decreto 1460 de 2001, 14 del Decreto 2710 de 2001, 13 del Decreto 660 de 2002, 13 del 3135 del 2003, que reconocen a quienes ejercen las labores de coordinación una bonificación equivalente al 20%, normas que la establecieron en los siguientes términos:

“Reconocimiento por coordinación. Los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las empresas sociales del Estado y las unidades administrativas especiales con personería jurídica que tengan planta global, en donde no exista el empleo de jefe de sección y que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo del cual sean titulares, durante el tiempo en que ejerzan tales funciones. Dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal.

Para las entidades descentralizadas se deberá contar con la aprobación previa de la junta o consejo directivo respectivo y la disponibilidad presupuestal correspondiente.

Este reconocimiento se efectuará siempre y cuando el empleado no pertenezca a los niveles directivo, asesor o ejecutivo”.

Para el caso de la demandante, como lo analizó el a quo y lo ratificó el Ministerio Público, no es posible otorgarle esta prestación porque, simplemente, la entidad donde labora la demandante no es destinataria para su concesión, en la medida en que la preceptiva no cobija a las unidades administrativas especiales que no tienen personería jurídica.

En efecto, el Decreto 327 de 1979, estableció en su artículo 1º que los centros auxiliares de servicios docentes, son unidades administrativas especiales dependientes del Ministerio de Educación Nacional, es decir, carecen de personería jurídica, por lo cual no se cumple la primera condición y esto sería suficiente para inaplicar la norma ya que cuando el artículo contempló mínimo dos condiciones esto hace imperioso su cumplimiento y en el caso que nos ocupa, no se da la primera condición.

Pero en todo caso esta Sala no puede desconocer la realidad de que la demandante está desempeñando funciones que corresponden a un nivel jerárquico superior y que esta diferencia está compensada en otros sectores, como el nacional, pero que, para la entidad donde labora la demandante por no tener personería jurídica está soslayada; es más, puede decirse que la administración se está beneficiando de esa mayor labor y como tal debe entrar a indemnizar esa mayor prestación.

Empero, como ya lo ha reconocido esta subsección(2), es posible indemnizar en materia laboral, bajo el principio general del derecho que prohíbe el “enriquecimiento sin causa”, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, no en la forma como las planteó la demandante, esto es, otorgándole el grado superior al que no concursó ni otorgándole una prestación que no le beneficia, sino porque la administración le causó un daño antijurídico o mejor, se benefició, sin justa causa, de la mayor labor que desplegó la demandante en su condición de empleada asimilada al nivel asistencial pero con responsabilidades de coordinadora.

Puede decirse, sin ninguna hesitación, que el reconocimiento otorgado también se hace, en aplicación del principio de la realidad frente a las formas, al igual que el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales (art. 53, ib.), el principio de remuneración proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y el Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales de 16 de diciembre de 1966(3), en cuanto consagra que “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas”, postulados que permiten amparar el derecho reclamado por la parte demandante, para efectos de garantizar la diferencia salarial y prestacional reclamada.

El derecho laboral administrativo debe proteger al trabajador en situaciones como la presentada en que la administración que se beneficia de una labor de coordinación ejercida por un empleado de un nivel cuyas funciones solo son “complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución”.

En consecuencia, la diferencia antes aludida se pagará a título de indemnización en porcentaje del 20% porque, como ya se dijo, fue el Gobierno Nacional (en otros sectores) que ordenó la compensación de esa mayor labor desplegada.

Esta Sala reitera la posición de la sección(4), de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo adecuado para que todo aquel cuyo derecho amparado por una norma jurídica estime lesionado, pueda acudir ante la jurisdicción para pedir, la nulidad del acto, el restablecimiento de su derecho y la reparación del daño.

Sobre este último aspecto es que resulta procedente la acción indemnizatoria que surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño impide tal circunstancia, y la única manera de compensar es a través de una retribución pecuniaria.

En el mismo sentido conviene indicar que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo(5), le permite al juez contencioso que en la sentencia para restablecer el derecho particular, pueda estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, de manera que el fallador adquiere la potestad para solucionar los conflictos que se plantean con el objeto de lograr una correcta administración de justicia, realizar la equidad y cumplir la finalidad del derecho(6).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia del 17 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rebeca Leonora Botero Moreno contra el departamento de Caldas. En su lugar se dispone:

Declárase la nulidad de la Resolución 3485 de 26 de diciembre de 2001 por medio de la cual le resolvió de fondo su petición de reclasificación y nivelación salarial, formulada por la demandante.

A título de restablecimiento del derecho, ordénase el reconocimiento y pago de una indemnización correspondiente al 20% del sueldo básico que devengaba la demandante desde el momento en que fue clasificada como auxiliar administrativo 5120, grado 23, hasta el año 2002 conforme a las pretensiones de la demanda.

Las sumas anteriores deberán ser reajustadas conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando la siguiente fórmula:

 

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En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es el valor de la indemnización, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente al momento en que se liquida la indemnización.

Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) “ART. 66.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación de esta ley para:

1. Expedir las normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos con funciones generales y requisitos mínimos para las entidades del orden nacional y territorial que deban regirse por las disposiciones de la presente ley [...]”.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de mayo de 2009, Expediente 250002325000200301938 01 (2191-2006), actor: Álvaro Roberto Rivas Patiño, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(3) Que entró en vigor el 3 de enero de 1976, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 y ratificado el 29 de octubre de 1969.

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de febrero de 2009, Expediente 730012331000200003449-01, Nº interno: 3074-2005, actora: Ana Reinalda Triana Viuchi, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(5) Norma que prevé: “ART. 170.—Mod. D. 2304/89, art. 38. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.

(6) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de septiembre de 2004, Expediente 760012331000200100742-02 (5124-03), demandante: Universidad del Valle.