Sentencia 2002-00646 de febrero 18 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 68001231500020020064601

Nº Interno: 1168-2008

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Autoridades municipales

Actor: Juan de Jesús Manrique Cuevas

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico se contrae a determinar si Juan de Jesús Manrique Cuevas tiene derecho a que sus honorarios como concejal sean liquidados con referencia al sueldo del alcalde del municipio de Floridablanca, tomando como base del cálculo todo cuanto percibía el burgomaestre, incluyendo en especial la prima técnica que a este le era reconocida.

2. Para seleccionar el marco normativo y jurisprudencial que sirva de referente la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

— El señor Juan de Jesús Manrique Cuevas, ejerció la condición de concejal del municipio de Floridablanca, a partir del 1º de agosto de 1992, según se desprende del documento que aparece al folio 461.

— Se acreditó la asistencia del demandante a las sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal de Floridablanca para el periodo que va entre los años 1995 y 2002 conforme a la copia de las actas respectivas (fls. 117 a 164).

— Igualmente reposa en el expediente la certificación expedida por el auxiliar administrativo de la secretaría general de la alcaldía del municipio de Floridablanca, en la que consta el sueldo devengado por los alcaldes para los periodos comprendidos entre los años 1995 y 2002 (fls. 79 a 89).

— Se aportaron las copias de las resoluciones por medio de las cuales se reconoce el pago de los honorarios a los concejales del municipio de Floridablanca, por los periodos 1996 a 2002 (fls. 290 a 422).

— Se allegaron los acuerdos por medio de los cuales se establecieron asignaciones para empleados y trabajadores oficiales del municipio de Floridablanca entre 1992 y 1996 (fls. 165 a 226).

— Igualmente reposa en el expediente la certificación expedida por el municipio de Floridablanca, en la que consta el sueldo devengado por los alcaldes para los periodos que van de 1994 a 2002 (fls. 79 a 89).

3. En lo que tiene que ver con el marco normativo a cuyo amparo ha de dispensarse la decisión de este asunto, es sabido que la “prima técnica” fue creada como un incentivo económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, como estrategia para mejorar el desempeño de cargos de gran responsabilidad que exijan la aplicación de especiales conocimientos técnicos o científicos, política concebida para introducir mayor eficiencia en la administración.

Así, mediante el artículo 2º de la Ley 60 de 1990 el Congreso de la República dispuso,

“De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público. (...) 3. Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación” (lo resaltado no es original).

En uso de esas facultades pro tempore, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 1991, por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica existente, y además del reclutamiento de personas con especiales conocimientos y habilidades técnicas y científicas, tomado como objetivo de la ley, se involucró el desempeño como factor de reconocimiento del beneficio. Así definió el legislador extraordinario la prestación:

“ART. 1º—Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funcionen demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto.

Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público.

ART. 2º—Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado:

a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o

b) Evaluación del desempeño. (...)”.

Entonces, el mencionado decreto amplió la prima técnica que no quedó confinada a las calidades específicas del funcionario o empleado, es decir a sus títulos e idoneidad profesional, técnica o científica, sino que se extendió dicho beneficio a la obtención de logros y metas; en consecuencia, pasó a operar como un incentivo por el desempeño, concepción reglamentada luego por el Decreto 2164 de 1991.

Posteriormente el Decreto 1724 de 1997 cambió sustantivamente el régimen, pues limitó aún más el otorgamiento de la prima técnica. Así el artículo 1º del referido decreto estableció:

“ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público” (resalta la Sala).

Luego se expidió el Decreto 1336 de 2003 que subrogó el Decreto 1724 de 1997, siempre bajo la idea de restringir la prima técnica. En lo pertinente dicho decreto estableció:

“ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.

ART. 3º—En los demás aspectos la prima técnica se regirá por las disposiciones legales vigentes.

ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.

ART. 5º—Lo dispuesto en los artículos anteriores no se aplicará:

a) A los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior;

b) Al personal docente de los distintos organismos de la rama ejecutiva;

c) A los empleados públicos de las entidades que tienen sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas, dentro de los cuales se recompensen pecuniariamente los factores aquí establecidos para asignar prima técnica;

d) Al personal de las Fuerzas Militares y a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional;

e) Al personal de la Policía Nacional y a los empleados civiles al servicio de la misma;

f) A los beneficiarios de la prima técnica de que tratan los decretos-ley 1016 y 1624 de 1991.

Concretamente, frente a la prima técnica por evaluación de desempeño, el Decreto Reglamentario 2164 de 1991 precisó en el artículo 5º, que tendrían derecho a ella los empleados que desempeñaran en propiedad cargos en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo o sus equivalentes en los sistemas especiales, que obtuvieren un porcentaje correspondiente al 90% como mínimo, en la calificación de servicios realizada en el año inmediatamente anterior a la solicitud, señalando a su vez que la cuantía correspondiente sería determinada por el jefe del organismo respectivo o por las juntas o consejos directivos según el caso.

En materia del régimen de remuneración de los funcionarios municipales, el artículo 65 de la Ley 136 de junio 2 de 1994, por la cual se dictaron normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, y respecto al pago de honorarios por servicios prestados por los miembros de los concejos municipales, se dijo que los:

... miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el periodo para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales. Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente. PAR. Los honorarios de que trata este artículo se causarán a partir del 1º de enero de 1994. Y en el artículo 66 ibídem, se establece la forma como se causan tales honorarios: “Causación de honorarios: El pago de honorarios a los concejales se causará durante los periodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. En los municipios de categorías especial, primera y segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento 100% del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios de categorías tercera y cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes.

Los reconocimientos de que trata la presente ley se harán con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, siempre que no se afecten partidas destinadas a inversión, de acuerdo con los planes correspondientes, o las de destinación específica según la ley. En consecuencia, solo podrán afectar gastos de funcionamiento de la administración que correspondan a sus recursos ordinarios.

Se autoriza a los concejos para proceder a los traslados presupuestales que sean necesarios. PAR. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales”.

Ahora bien, como se puede apreciar en el oficio del Departamento Nacional de Planeación (fl. 426 y ss.), el municipio de Floridablanca se encuentra en la categoría segunda, y de acuerdo a la norma arriba señalada, el pago de los honorarios a los concejales serán equivalentes al 100% del salario básico diario del alcalde.

Queda claro a partir de las reglas citadas, que los ingresos de los concejales carecen de la naturaleza que tiene la remuneración laboral y no originan prestaciones sociales, por lo mismo, tampoco pueden recibir los concejales el mismo ingreso que se reconoce a los alcaldes. Si bien por disposición del artículo 312 de la Constitución Política “... La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho —los concejales— a honorarios por su asistencia a sesiones...”, de allí no se desprende de modo automático el derecho a la prima técnica, pues este beneficio ha sido reglado de manera minuciosa por la ley, que solo la concede para quienes desempeñen cargos de especial importancia en la administración pública, ligados a la presentación de títulos de idoneidad científica o técnica, o en su caso, que obren factores como el desempeño, el rendimiento, el logro de metas o la obtención de calificaciones en los porcentajes que determinó minuciosa y prolijamente la ley.

Las disposiciones que regulan la remuneración de los concejales de ninguna manera, se refieren a la remuneración “mensual” percibida por el alcalde, pues para la liquidación de honorarios de los concejales, la referencia para el cómputo proporcional de la asignación, es el salario básico diario que al burgomaestre le corresponde, razón que excluye, por ausencia de norma legal, los gastos de representación o la prima técnica, o cualquier otro factor componente de la remuneración del alcalde como fundamento de la liquidación. La legislación laboral ha definido claramente los conceptos de asignación básica y prima técnica, diferenciándolos no solo en su causa sino también en sus efectos y lo propio acontece con la aplicabilidad de la prima técnica.

5. Ya en el pasado se ha ocupado esta corporación de un terna semejante, para lo cual se cita la sentencia de 6 de octubre de 2005 de la Sección Segunda, Sub Sección “A”, con ponencia del honorable consejero Alberto Arango Mantilla, expediente 68001231 5000200200605 01, radicación interna 4281 - 2004. En la cual dijo:

“... Las anteriores disposiciones resultan suficientemente claras al señalar que el reconocimiento económico que se hace a concejales, por asistir a sesiones ordinarias o extraordinarias de manera comprobada, no tendrá (i) el carácter de remuneración laboral (ii) ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales.

En tratándose del reconocimiento y pago de honorarios a concejales, conforme a las normas antes transcribas, la situación jurídica que da origen a ese derecho se concreta o materializa con la asistencia a las respectivas sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Ahora, a los miembros de las corporaciones administrativas locales —concejos— se les reconoce honorarios atendiendo el salario básico percibido por el alcalde y de acuerdo a la categoría a la que pertenezca el municipio, esto es, conforme al porcentaje determinado en la ley.

Obsérvese que las citadas disposiciones no se refieren, en manera siquiera alguna, a la remuneración mensual percibida por el alcalde, para efectos de liquidación de honorarios de los concejales, sino a la sola asignación básica, razón por la que no puede incluirse, sin que exista norma legal que lo autorice, los gastos de representación o la prima técnica, o cualquier otro factor que conforme aquella remuneración...”.

Los supuestos de hecho del fallo que se cita, tienen identidad esencial con el caso que ahora desata la Sala, pues se trataba de un concejal del mismo municipio y respecto de la misma prestación. En dicha providencia se negaron las pretensiones de la demanda e idéntica suerte ha de correr la pretensión actual, pues los concejales no pueden aspirar a que sus emolumentos sean proporcionales al salario mensual de los alcaldes, incluida la “prima técnica”, en tanto esta no hace parte del salario básico, porque así se excluyó desde la propia ley que la originó.

Recuérdese ahora, por si fuera necesario y para mayor claridad, que el régimen de la prima técnica se origina en la Ley 60 de 1990 que en su artículo 2º autorizó al Presidente para “Modificar el régimen de la prima técnica” pero en todo caso, según su texto, “sin que constituya factor salarial” (lo resaltado no es original), de lo cual se sigue que no es posible añadir al salario básico del alcalde el componente prima técnica como se pidió en la demanda, y menos para incrementar el ingreso de los concejales, quienes para devengada han debido acreditar condiciones personales como estudios especiales y logro de metas, que no se comunican o transmiten de hecho a los concejales que intentan el reconocimiento de dicho beneficio. En suma, los méritos personales del alcalde, con incidencia en su salario, no se transmiten a los concejales.

Dicho de manera breve, si la prima técnica por disposición normativa, artículo 2º de la Ley 60 de 1990, no es factor de salario para el alcalde, no puede ser tomada como componente de la base que sirve para liquidar la remuneración de los concejales por la asistencia a las sesiones del concejo.

Pero si lo anterior no bastase, se añade ahora, que de acceder a lo pedido por los concejales, es decir, si se liquidase su remuneración con base en todos los ingresos de los alcaldes, pasarían dichos concejales a percibir una proporción de la prima técnica sin reunir los requisitos que para ella se exigen. Como ya quedó dicho en el repaso legislativo precedente, la prima técnica solamente se otorga a quienes acrediten títulos y especiales conocimientos técnicos o científicos; por eso, vincular la remuneración de los concejales a la prima técnica reconocida a los alcaldes, implicaría concederles ese beneficio, sin exigir el requisito de acreditar esa suficiencia técnica o científica, sin reparar que ese privilegio se concede, como ha dicho insistentemente esta corporación, intuito personae y no como un provecho generalizado a todos los empleados.

Hizo bien entonces el Tribunal Administrativo de Santander al negar las pretensiones de la demanda y por ello deberá confirmarse la providencia recurrida.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia de 28 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda formulada por Juan de Jesús Manrique Cuevas contra el municipio de Floridablanca en el departamento de Santander.

RECONÓCESE como apoderado de la parte demandada al Dr. Jaime José Pérez Pérez identificado con la C.C. 91.258.249 de Bucaramanga y T.P. Nº 90566 del C.S.J., en los términos y para los efectos del poder conferido.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».