Sentencia 2002-00652 de junio 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Proceso: 19001-23-31-000-2002-00652-01 (31260)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Naturaleza: Acción de reparación directa

Actor: Jesús Muñoz Muñoz

Demandado: Municipio de Argelia-Cauca

Bogotá, D.C., veintiséis de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, dado que la cuantía de las pretensiones alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de segunda instancia ante esta corporación.

1. Hechos probados.

De conformidad con las pruebas aportadas al plenario, se tienen probados los siguientes hechos relevantes para resolver la controversia(2):

— La Registraduría Nacional del Estado Civil certificó que el señor Jesús Muñoz Muñoz fue elegido concejal del municipio de Argelia-Cauca para el “período comprendido entre 2001 a 2003”, según credencial expedida el 31 de octubre de 2000 (fl. 17, cdno. ppal.).

— El municipio de Argelia-Cauca certificó que en sus archivos “no encontró ninguna clase de acta de posesión del señor Jesús Muñoz, pero en el acta 1 de fecha 5 de enero de 2001 sí existe acto de posesión, por hacer parte de la mesa directiva como primer vicepresidente de la corporación” (fl. 32, cdno. 1).

— El acta 1 de 5 de enero de 2001 del concejo de Argelia-Cauca, da cuenta de la “Conformación de la mesa directiva” y de que el cargo de primer vicepresidente “quedó en manos del edil Jesús Muñoz con un total de 5 votos a favor”. También establece que quienes resultaron electos para integrar la mesa directiva del año 2001, “se comprometieron a cumplir bien y fielmente con los cargos encomendados” (fls. 34-42, cdno. 1).

— Acorde con las declaraciones, ante el a quo, rendidas por la secretaria y el presidente del concejo de Argelia-Cauca de la época, se infiere que (i) el señor Jesús Muñoz Muñoz venía de la administración anterior; (ii) la corporación empezó a sesionar en enero de 2001 y aseguró a sus miembros en el mes de “mayo” (sic) siguiente y (iii) cuanto el antes nombrado se accidentó, fungía como concejal.

Pues mientras estaba yo, un año fue concejal, pero él ya estaba desde adelante (…..). En los días que él sufrió el accidente no me enteré, sólo hasta el mes de mayo del 2002 que ya me enteré porque lo vi que anda en silla de ruedas y ya me dijeron que era lo que había pasado (fls. 19-19 vto., cdno. 1-declaración de la señora Everly Aullón Martínez).

(...) como yo antes de ser presidente del concejo fui vicepresidente, es decir, yo soy concejal desde el mes de enero de 2001 y en esa fecha, cuando él se accidentó, por ser concejales nos llegó la información verbalmente de que el señor Jesús Muñoz Muñoz se había accidentado (….). Que yo conozca, él estuvo como concejal en el año anterior al 2001, porque fue concejal de la administración pasada, no conozco el cargo que desempeñaba pero era concejal (….). Yo en el caso de él no conozco si tendría seguro de vida, porque nosotros nos aseguramos a partir del mes de mayo de 2001, pero como él era concejal desde antes, no sé si estaría asegurado (fls. 22-22 vto., cdno. 1-declaración del señor Lisandro Hoyos Noguera).

— El presidente del concejo de Argelia-Cauca certificó “las fechas en las cuales asistió a sesiones el señor Jesús Muñoz”, así:

5 enero de 20011º noviembre de 200122 febrero de 2002
3 mayo de 20012 noviembre de 200126 febrero de 2002
7 mayo de 20018 noviembre de 200127 febrero de 2002
9 mayo de 200114 noviembre de 200128 febrero de 2002
11 mayo de 200115 noviembre de 20014 marzo de 2002
15 mayo de 200116 noviembre de 20018 marzo de 2002
16 mayo de 200119 noviembre de 200115 marzo de 2002
18 mayo de 200121 noviembre de 20011 mayo de 2002
22 mayo de 200122 noviembre de 20013 mayo de 2002
23 mayo de 200123 noviembre de 20018 mayo de 2002
25 mayo de 200126 noviembre de 200110 mayo de 2002
27 mayo de 200127 noviembre de 200114 mayo de 2002
1º agosto de 200114 diciembre de 200117 mayo de 2002
3 agosto de 200118 diciembre de 200121 mayo de 2002
6 agosto de 20014 enero de 200227 mayo de 2002
8 agosto de 20011º febrero de 200231 mayo de 2002
13 agosto de 20015 febrero de 20025 octubre de 2002
17 agosto de 20017 febrero de 20028 octubre de 2002
27 agosto de 200111 febrero de 200210 febrero de 2003
17 septiembre de 200113 febrero de 200211 febrero de 2003
20 septiembre de 200118 febrero de 2002 
21 septiembre de 200120 febrero de 2002(fl. 33, cdno. 1).

— El 24 de enero de 2001, el señor Jesús Muñoz Muñoz sufrió un accidente en su casa de habitación, “al caer a un vacío que existe dentro de la misma, construido para dar claridad a las habitaciones de la primera planta”, lo que le generó lesión medular a la altura de los segmentos T3 y T4 y, por ende, condición de paraplejía (fls. 10-12, 18-19, cdno. ppal.).

— La junta de calificación de invalidez-seccional Cauca dictaminó que el señor Jesús Muñoz Muñoz padece una pérdida de capacidad laboral de 76%, estructurada en enero del año 2001 (fls. 23-28, cdno. 1).

— El señor Jesús Muñoz Muñoz solicitó a la aseguradora Colseguros S.A. una indemnización por la disminución física que padeció, con cargo a la póliza 5043615-8 tomada por el municipio de Argelia-Cauca para amparar a sus concejales (fls. 10-12, cdno. ppal.).

— La aseguradora Colseguros S.A., mediante oficio DI-00920 de 23 de abril 2001, denegó la reclamación del señor Jesús Muñoz Muñoz, porque la póliza 5043615-8 sólo ampara “el básico de vida” por un valor asegurado de $ 42.000.000 y no la incapacidad total y permanente.

En el certificado 5620052 claramente se determina como amparo de la póliza el básico de vida con un valor asegurado de $ 42.000.000.

Las condiciones generales de la póliza en cuestión a la letra dicen:

Cláusula primera. Amparo: en virtud del presente contrato de seguro de vida, la compañía se obliga a cancelar la suma asegurada a los beneficiarios de la póliza, en caso de muerte del asegurado, dentro de los cinco (5) años de vigencia del seguro.

En consecuencia, el accidente sufrido por usted y que le produjo graves lesiones que afectan su estado de salud no se encuentra cubierto por el amparo básico que únicamente entraría a probar en caso de que ocurriera el fallecimiento del asegurado y no por encontrarse éste en un estado de incapacidad total y permanente (fls. 13-14, 15, 37, cdno. ppal.).

— En la póliza 000160-1 de la aseguradora Colseguros S.A., tomada por el concejo de Argelia-Cauca, aparece que el señor Wencela Segundo Torres Muñoz estuvo amparado por básico de vida, incapacidad total y permanente e indemnización adicional por muerte o desmembración accidental, durante la vigencia comprendida entre el 9 de marzo de 2000 y 9 de marzo de 2001 (fl. 16, cdno. ppal.).

— Según la póliza vida grupo 1001082, expedida por La Previsora S.A., el municipio de Argelia-Caldas tomó para 13 concejales, entre ellos, el señor Jesús Muñoz Muñoz, el amparo básico de vida, incapacidad total y permanente y gastos funerarios, durante la vigencia comprendida entre el 26 de febrero de 2001 y el 26 de febrero de 2002 (fls. 35, 75, cdno. ppal.).

— Revela la póliza vida grupo 1001158, expedida por la misma aseguradora, que el municipio de Argelia-Caldas contrató para el alcalde, personero y 13 concejales, entre éstos, el señor Jesús Muñoz Muñoz, el amparo básico de vida, incapacidad total y permanente, gastos médicos por accidente, enfermedades graves y gastos funerarios, durante la vigencia comprendida entre el 9 de mayo de 2002 y el 9 de mayo de 2003 (fls. 12, 76, cdno. ppal.). Esta póliza fue modificada el 1º de abril de 2003, para retirar de su cobertura a cuatro concejales, entre ellos, al señor Jesús Muñoz Muñoz (fl. 78, cdno. ppal.).

— A través de esta misma póliza —Nº 1001158—, el municipio de Argelia-Caldas contrató para el alcalde, personero y 13 concejales el amparo básico de vida, incapacidad total y permanente, gastos médicos por accidente, anticipo por enfermedades graves y gastos funerarios, durante la vigencia comprendida entre el 9 de mayo y el 9 de noviembre de 2003, extendida hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad (fls. 80, 82, cdno. ppal.).

— El señor Jesús Muñoz Muñoz falleció el 14 de mayo de 2003, según certificado de defunción A 1106321 (fl. 83, cdno. ppal.).

2. Problema jurídico.

Acorde con el recurso interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala establecer, si el municipio de Argelia-Cauca es administrativamente responsable por el trato diferenciado en que incurrió al asegurar a sus concejales y por haber tomado pólizas con posterioridad a la fecha en que estos servidores tomaron posesión, dejándolos por un periodo de tiempo sin protección legal y, en el caso del señor Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.), sin la cobertura adicional que se contrató para la anualidad 2001.

3. Análisis de la Sala.

En el sub lite el a quo denegó las pretensiones, porque el municipio de Argelia-Cauca cumplió con su deber legal de tomar un seguro que amparó al concejal Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) en el riesgo de muerte —póliza 5043615-8—, que no tenía que comprender otros amparos hasta cubrir el accidente ocurrido en su casa de habitación.

Los incisos segundo y tercero del artículo 312 de la Constitución Política, respecto del régimen laboral y salarial de los concejales dejan en claro que no tienen “la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”.

Como quiera que la Constitución defirió en el legislador la facultad para determinar la contraprestación a la que tienen derecho los concejales, por ejercicio de su función, el artículo 20 de la Ley 617 del 2000, prevé:

ART. 20.—Honorarios de los concejales municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 66.—Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.

En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo décimo de la presente ley.

PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992”.

De la disposición transcrita se establece que (i) para el pago de honorarios a los concejales, se fijó un número máximo de sesiones —ordinarias y extraordinarias— al año según la categoría del municipio y (ii) esta contraprestación es incompatible “con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª 162(sic) de 1992”.

Los honorarios constituyen para los concejales la contraprestación que por su asistencia a cada una de las sesiones de la respectiva corporación fija la Constitución y la ley en su favor.

En cuanto a la naturaleza de los honorarios que reciben los concejales, la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2003, dijo:

La primera de estas consideraciones partiría de la misma norma constitucional, que establece que los servicios de los concejales serán remunerados mediante ‘honorarios’, concepto jurídico que corresponde a la retribución de servicios prestados por fuera de la relación laboral proveniente del contrato de trabajo o de la llamada situación legal y reglamentaria.

Ahora bien, el hecho de que el término honorario no se pueda asimilar al de salario —derivado de un contrato laboral o relación legal y reglamentaria—, no significa que los concejales hayan quedado desamparados en materia de seguridad social, pues esta garantía “universal” fue desarrollada por los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994.

ART. 65.—Reconocimiento de derechos. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias.

Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencia personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales (resaltado fuera del texto).

ART. 68.—Seguros de vida y de salud. Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde.

Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo.

Sólo los concejales titulares que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito —Texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-043 de 2003—.

(...) PAR.—El pago de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio (resaltado fuera del texto).

ART. 69.—Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso.

En caso de falta absoluta quien sea llamado a ocupar el cargo de concejal tendrá estos mismos derechos desde el momento de su posesión.

La Corte Constitucional en Sentencia C-043 del 28 de enero de 2003, en cuanto al régimen específico de seguridad social atrás esbozado, precisó que tiene una finalidad doble: retribuir los servicios efectivamente prestados por los concejales y cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención médica que sean “inherentes al ejercicio del cargo” o que estén “relacionados con la actividad que desempeñan”(3).

La parte demandante pretende que el municipio de Argelia-Cauca sea declarado administrativamente responsable no porque incumplió su obligación legal de contratar el seguro de vida a que tenía derecho el señor Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.), como erróneamente lo entendió el tribunal, sino (i) por el trato diferenciado en que incurrió al amparar a otros concejales con coberturas adicionales al básico de vida y (ii) porque en el año 2001, tomó la póliza prevista en el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 con posterioridad a la fecha en que los concejales tomaron posesión de sus cargos, lo que repercutió, en el caso de la víctima, en que se quedará sin la protección adicional que se contrató para esa anualidad.

En este caso, si bien al plenario se trajeron dos pólizas de la aseguradora Colseguros S.A., una, tomada por el municipio de Argelia-Cauca para asegurar al señor Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) sólo por el básico de vida, durante la vigencia comprendida entre el 24 de abril de 2000 y el 24 de abril de 2001 y, la otra, tomada por el concejo de esa localidad a favor de señor Wencesla Segundo Torres Muñoz con coberturas adicionales —incapacidad total y permanente e indemnización adicional por muerte o desmembración accidental—, por el término comprendido entre el 9 de marzo de 2000 y el 9 de marzo de 2001, de ello no se sigue, por sí solo, el trato diferenciado.

En efecto, en el sub examine se conoce, por la prueba documental y testimonial, que el señor Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) fue elegido concejal para el “período comprendido entre 2001 a 2003”, cargo del cual tomó posesión el 5 de enero de 2001 y que ejerció, muy seguramente, la misma plaza en el período constitucional anterior.

Empero del señor Wencesla Segundo Torres Muñoz no existe en el plenario prueba alguna que acredite la condición de concejal en el periodo para el cual fue designado el Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) —2001 a 2003— o en el anterior a este.

Así las cosas, de las pólizas traídas por parte actora, sin más elementos de juicio, no se puede derivar que el señor Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) recibió un trato desigual, por parte de la administración.

Ahora bien, el hecho de que (i) el señor Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) haya tomado posesión del cargo el 5 de enero de 2001, fecha en la cual integró la mesa directiva del Concejo, como primer vicepresidente y (ii) la administración municipal haya asegurado con coberturas adicionales a sus 13 concejales, desde el 26 de febrero de 2001, no implica que la víctima quedó sin protección, pues ésta estaba amparada por la póliza 5043615-8 que venía de una vigencia anterior, tanto así que hizo la reclamación con cargo a ese seguro. Aunque a partir del siguiente mes fue incluido, como todos los concejales, en una póliza con mayor cubrimiento.

Siendo así, tal como lo señaló el a quo, el municipio de Argelia-Cauca no incumplió con la obligación prevista en el artículo 68 de la Ley 136 de 1996, por cuanto para la época en que ocurrió el accidente —24 de enero de 2001—, el señor Jesús Muñoz Muñoz (q.e.p.d.) estaba amparado con la póliza 5043615-8 de la aseguradora Colseguros S.A., la cual extendía su vigencia hasta el 24 de abril de 2001. Ahora bien, la aludida disposición impone a los municipios la carga de constituir a favor de los concejales un seguro de vida, el cual, como lo precisó la Corte Constitucional, en Sentencia C-043 del 28 de enero de 2003, por la finalidad que persigue, no tendría obligatoriamente que incluir “cualquier evento, relacionado o no con el servicio público”.

En dicho pronunciamiento, la Corte Constitucional precisó que la finalidad que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida fue doble: de un lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados y de otro, cubrir los riesgos de muerte que sean “inherentes al ejercicio del cargo” o que estén “relacionados con la actividad que desempeñan”.

Por lo tanto, no podía exigírsele al municipio demandado que la cobertura de la póliza 5043615-8 se extendiera más allá del básico de vida, así como ocurrió en los seguros vida grupo 1001082 y 1001158 de la compañía de seguros La Previsora S.A., en los cuales la administración quiso otorgar una mayor protección, de la que el señor Muñoz Muñoz disfrutó.

Lo expuesto, impone confirmar la decisión denegatoria del a quo.

4. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia, en el trámite del proceso, actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda a decretarlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

CONFIRMAR la sentencia de 29 de octubre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño.

Sin condena en costas.

Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de primera instancia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) La cuantía necesaria para que la doble instancia en un proceso iniciado en 2002 fuera conocida por esta corporación, debía superar la suma de $ 36.950.000 —artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo subrogados por el Decreto 597 de 1988— y las pretensiones fueron estimadas por la parte actora en una suma de $ 43.000.000, por concepto de perjuicio material (fl. 8, cdno. ppal.).

(2) La prueba documental que soporta los hechos probados fue anexada por la parte demandante o solicitada por ésta, decretada y allegada por el municipio de Argelia-Cauca y la compañía de seguros La Previsora S.A.

(3) “Participa cabalmente esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y conclusión a la que llegó el honorable Consejo de Estado en la sentencia ante citada, en cuanto a que el seguro de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los concejales municipales, es una prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan”, por las precisas y puntales razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que agregar.

(...) esta seguridad debe entenderse apoyada en el artículo 48 trascrito —C.P.— que busca el amparo y garantía de su cobertura en materia de seguridad social, pero se puntualiza que el Estado no ha previsto tal garantía por causa del régimen laboral que ostente el beneficiario, sino en virtud de la universalidad “a todos los habitantes” trabajen o no, sean servidores o particulares. La aplicación de los textos constitucionales, artículos 312 y 48, respalda una seguridad social específica para los concejales que la ley determina como seguros de vida y salud o atención médico asistencial personal.

En cuanto a los demás aspectos de la seguridad social, habiéndose deferido a la ley en la norma superior, los concejales quedan sujetos a tal pronunciamiento, de donde se desprende que mientras la ley no incluya otros beneficios de seguridad social, esta materia no podrá entenderse en ningún sentido, como derechos laborales.

En conclusión, lo anterior significa que los concejales tienen derecho a la seguridad social de la misma manera como está prevista para cualquier otro ciudadano, sólo que corresponde a la ley determinar respecto a cada grupo de servidores la forma y oportunidad como se debe efectuar el reconocimiento. En la actualidad los concejales tienen la seguridad social prevista en los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994 (...), en términos de “seguros de vida y de salud” y de otro lado, también debe advertirse que tal hecho de su inclusión en el régimen de pagos por el Estado tampoco es factor para derivar que en consecuencia sí tienen el estatus de empleado público o cualquier otro que implique prestaciones sociales, porque corresponde a la Constitución y a la ley determinar la naturaleza de la vinculación y el estatuto de sus condiciones especiales”.

(…), cabe preguntarse entonces qué fin persiguió el legislador con el otorgamiento de los seguros de vida y asistencia médica a que aluden las normas bajo examen, concedidos como beneficio adicional o complementario al catálogo de servicios del sistema general regulado por la Ley 100 de 1993.Al respecto, la Corte encuentra que la respuesta a este interrogante ya ha sido dada por la jurisprudencia tanto de esta corporación como del Consejo de Estado, siendo ambas unánimes en señalar que lo que el legislador pretende es amparar los riesgos de muerte y de salud de los concejales y retribuir de esta forma los servicios prestados al municipio. En este sentido en la Sentencia T-802 de 1998, se vertieron los siguientes conceptos:

Antes de entrar a resolver, es necesario estudiar la razón de ser de los seguros de vida y de salud que, en favor de los concejales municipales, consagra la Ley 136 de 1994. En primer lugar, éstos tienen como objetivo el cubrimiento de algunas contingencias que pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando servicios al municipio, lo cual equivale a la determinación del legislador de amparar su salud y de brindar un respaldo económico a sus familiares en caso de que fallezcan. De otra parte, estos seguros constituyen una forma de compensar parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la función de concejal.

“El legislador quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto.

Posteriormente, en sentencia de junio 8 de 2000 la Sección Primera del Consejo de Estado amplió la anterior jurisprudencia, precisando que el seguro de vida a que se refieren las normas bajo examen tiene como objeto cubrir el riesgo de muerte y retribuir la función de los concejales, pero solamente cuando tal riesgo está vinculado a la prestación del servicio. Dijo entonces el honorable Consejo de Estado:

“...la difícil situación que se vive en el país, y que golpea con mayor rigor a algunas provincias, hace que el desempeño de la actividad política se torne cada día más riesgosa.

“Es un hecho conocido, el alto número de alcaldes y de concejales víctimas de la violencia o de la desaparición forzada; el pretender que quien aspira a integrar el concejo de su municipalidad debe desempeñar el cargo sólo por el honor de servir a la comunidad poniendo en riesgo, incluso su vida, no es argumento que pueda atraer a muchos y, dentro de los pocos, a los mejores.

“Por ello, la Ley 136 de 1994 contempló una serie de incentivos a la labor de los concejales municipales que, como ya quedó anotado antecedentemente, se traducen en el reconocimiento de su trabajo mediante el pago de honorarios por participación en sesiones ordinarias y extraordinarias (art. 66); reconocimiento de transporte (art. 67); seguro de vida y de salud (art. 68).

Pero si bien es cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir todo el período para el cual fueron elegidos, o en el caso de los reemplazos por el período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan, y no cualquier causa que pueda causar la muerte, como sería el caso de una riña callejera por cuestión de tragos, un delito pasional o un mero accidente de tránsito, o una venganza por el cobro de una deuda particular.

“Tal deducción se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el erario público terminara cancelando el valor por concepto de las primas para una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del servicio público y, en el caso de los concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con los demás servidores públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público y quienes transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo estipulado en la Ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el amparo de un seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con la prestación del servicio. 

“Si bien es cierto, el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 al consagrar el derecho al seguro de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el primero, ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto pueda interpretarse con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en este proceso, en donde la causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3º del artículo al que se hace referencia, se precisa que sólo pueden disfrutar de tal prerrogativa quienes concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación y “en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito”, lo que conduce a concluir que, no por el hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento, relacionado o no con el servicio público”. 

La anterior posición del Consejo de Estado fue acogida en sede de tutela por la Corte Constitucional. En efecto, en la Sentencia T-073 de 2002 se dijo que el seguro de vida y de asistencia médica reconocidos a los concejales por la Ley 136 de 1994 perseguían el mencionado objetivo de cubrir los respectivos riesgos, pero únicamente cuando los mismos acaecían por causa de la función pública que llevan a cabo los concejales municipales. Se dijo al respecto:

“Participa cabalmente esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y conclusión a la que llegó el honorable Consejo de Estado en la sentencia ante citada, en cuanto a que el seguro de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los concejales municipales, es una prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan”, por las precisas y puntales razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que agregar.

De todo lo anterior se concluye que la finalidad que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida y de atención médica a que se refieren las normas bajo examen, fue doble: de un lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados por los concejales, y de otra, cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención médica que sean “inherentes al ejercicio del cargo”, o que estén “relacionados con la actividad que desempeñan” los concejales (resaltado con subrayas fuera del texto).