Sentencia 2002-00813 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000200200813 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades Nacionales

Actor: Radio Taxi Aeropuerto S.A.

Bogotá, D.C., quince de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS:«Consideraciones

Radio Taxi Aeropuerto S.A. pretende que se declare la nulidad de las resoluciones 00144 (feb. 20) y 000601 (mayo.7) de 2002, mediante las cuales le fue impuesta sanción de multa, por el incumplimiento de los deberes contenidos en los artículos 3º de la Ley 72 de 1989 y 3º del Decreto-Ley 1900 de 1990, de conformidad con lo dispuesto en numerales 10 y 11 del artículo 52 del mismo decreto.

El texto de las normas mencionadas es el siguiente:

LEY 72 DE1989

“Por la cual se definen nuevos conceptos y principios sobre la organización de las telecomunicaciones en Colombia y sobre el régimen de concesión de los servicios y se conceden unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

ART. 3º—Las telecomunicaciones tendrán por objeto el desarrollo económico, social y político del país, con la finalidad de elevar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes.

Decreto-Ley 1900 de 1990

“Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”.

ART.  3º—“uso de la telecomunicaciones”. Las telecomunicaciones deberán ser utilizadas como instrumentos para impulsar el desarrollo político, económico y social del país, con el objeto de elevar el nivel y la calidad de vida de los habitantes en Colombia.

Las telecomunicaciones serán utilizadas responsablemente para contribuir a la defensa de la democracia, a la promoción de la participación de los colombianos en la vida de la Nación y la garantía de la dignidad humana y de otros derechos fundamentales consagrados en la Constitución, para asegurar la convivencia pacífica.

(...).

ART. 52.— “Infracciones”. Sin perjuicio de las infracciones y sanciones previstas en otros estatutos, constituyen infracciones específicas al ordenamiento de las telecomunicaciones las siguientes:

(...).

10. La violación o el desconocimiento de los derechos y deberes consagrados en este estatuto.

La demandante alega que no pertenece a la categoría de aquellas personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que prestan el servicio público de telecomunicaciones, habida cuenta de que solo es titular de una red privada de telecomunicaciones para el normal desarrollo de su objeto social, para lo cual cuenta con licencia que le permite usar unas frecuencias radioeléctricas. Dado que fue sancionada con base en normas que contenían derechos y obligaciones dispuestos para los operadores del servicio público de telecomunicaciones, la actuación desplegada por el Ministerio de Comunicaciones es contraria a derecho.

Al respecto, la Sala encuentra que aunque la demandante no preste el servicio público de telecomunicación sino que opere una red privada de telecomunicaciones, la infracción atribuida está contenida dentro del título IV (infracciones y sanciones en materia de telecomunicaciones) del Decreto-Ley 1900 de 1990, en cuyo artículo 49 se estipula en forma explícita que el Ministerio de Comunicaciones ejerce las funciones de inspección y vigilancia sobre las redes y servicios de telecomunicaciones, sin distinguir entre las redes de uso privado y aquellas usadas para prestar un servicio público. Así, el hecho de ser titular de una red privada de telecomunicaciones la hace responsable por el indebido uso de la misma.

De lo anterior, se sigue que la infracción de la que se deriva la sanción impuesta a Radio Taxi Aeropuerto S.A. le era completamente imputable, en la medida en que ni el artículo 52 ni ningún otro del título IV, señala que las infracciones y sanciones allí establecidas tengan como único sujeto a los operadores del servicio público de telecomunicaciones. En consecuencia, dicho argumento no será acogido por la Sala.

Ahora bien, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-329 de 2000(4) estudió la constitucionalidad, entre otros, del artículo 52 del Decreto 1900/90(5). Al respecto, dicha corporación indicó:

“(...).

Con respecto a los numerales 10 y 11 del art. 52 del decreto 1900/90, si bien a primera vista pueden entenderse, en el sentido de que ellos contienen unas previsiones generales que abren la posibilidad de que puedan imponerse sanciones a discreción de la autoridad administrativa, observa la Corte que ellos deben ser interpretados de manera unitaria e integral con los demás numerales del mencionado artículo 52. Por consiguiente, la violación o desconocimiento de los derechos y deberes consagrados en el referido estatuto, o cualquier otra forma de  incumplimiento o violación de las disposiciones legales o contractuales, solo dará lugar a la imposición de sanciones en cuanto a las respectivas conductas atenten de manera específica y directa con el cumplimiento de los requisitos para el acceso al servicio o para la utilización de los medios técnicos que este comporta y tengan relación con las hipótesis reguladas en los numerales 1º a 9º del referido artículo 52 (...)”.

Lo anterior, no conlleva a que, como arguye la parte demandante “(...) como quiera que ni la administración en los actos administrativos impugnados, ni posteriormente el juzgador en la sentencia pudieron encuadrar y demostrar que la conducta omisiva imputada a la actora se enmarcaba en alguno de los supuestos o infracciones precisas establecidas en los numerales 1º a 9º del artículo 52 del estatuto de telecomunicaciones, resulta evidente que en este caso se está ante un hecho que no está calificado como infracción por el legislador”, puesto que la Corte no dispuso que para que se configurara la infracción contenida en el numeral 10 fuese necesario que la misma conducta también encuadrara en las infracción estipuladas en los demás numerales.

Por el contrario, el tribunal Constitucional advirtió que cuando la administración optara por imputar la infracción contemplada en el numeral 10 del artículo 52, debía hacerlo por una conducta relacionada con aquellas contenidas en los demás numerales y que atentara directa y específicamente contra el cumplimiento de los requisitos para el acceso al servicio de telecomunicaciones o para la utilización de los medios técnicos que este comporta.

La Sala observa que la conducta imputada a Radio Taxi Aeropuerto S.A. de no haber reconvenido a los taxistas para que dejaran de coordinar los bloqueos en la ciudad de Bogotá los días 2, 3 y 6 de agosto de 2001, a través de la frecuencia que el Ministerio de Comunicaciones le había asignado para su red privada de telecomunicaciones, la hace acreedora a la sanción impuesta.

A juicio del ministerio, la conducta reprochada encaja en lo dispuesto en  los numerales 10 y 11 del artículo 52 del Decreto-Ley 1900 de 1990, comoquiera que su obligación era la de utilizar responsablemente la frecuencia asignada para contribuir con el desarrollo económico y social del país y, por consiguiente, impedir que los taxistas incitaran al bloqueo de vías usando dicha frecuencia.

La Sala considera acertada la posición asumida por el Ministerio de Comunicaciones, habida cuenta de que, en efecto, corresponde a todos los ciudadanos y específicamente a aquellos que operan redes y frecuencias asociadas con las telecomunicaciones, dar un adecuado uso a las mismas lo que implica, ineludiblemente y en términos generales, propender por el desarrollo económico, social y político del país y, particularmente de acuerdo con el inciso 2º del artículo 3º de la Decreto-Ley 1900 de 1990, utilizarlas para contribuir con la convivencia pacífica.

Ahora bien, no es de recibo el argumento esgrimido por Radio Taxi Aeropuerto S.A. según el cual dado el  contenido general y abstracto de los artículos 3º de la Ley 72 de 1989 y del Decreto 1900 de 1990 no podía imputársele su violación, por cuanto en el asunto concreto está probado que la frecuencia asignada a Radio Taxi Aeropuerto S.A. fue usada para fomentar el caos vehicular los días 2, 3 y 6 de agosto de 2001, siendo determinable tanto la frecuencia utilizada para atentar contra la convivencia pacífica, como el particular responsable de esa frecuencia.

En tal sentido, nada impedía que el Ministerio de Comunicaciones le imputara la conducta de haber permitido la utilización irresponsable de la frecuencia que le había sido asignada para el desarrollo de su objeto social, puesto que esta resultaba abiertamente contraria a los deberes contemplados en el estatuto de las telecomunicaciones y, por tal vía, daba lugar a la infracción contenida en el numeral 10 del artículo 52 del Decreto-Ley 1900 de 1990.

No sobra advertir que la aplicación dada por el Ministerio de Comunicaciones al numeral referido, se ajusta plenamente al condicionamiento interpretativo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-329 de 2000, toda vez que al observar integralmente el contenido de la norma resulta patente la relación de la conducta omisiva de Radio Taxi Aeropuerto S.A. con las infracciones contempladas en los demás numerales, especialmente en el 3º y el 4º que establecen como faltas la utilización de frecuencias radioeléctricas en forma distinta a la permitida, y el ejercicio de actividades de telecomunicaciones que no atienden a la autorización o concesión dada por el ministerio.

Así pues, Radio Taxi Aeropuerto S.A. en su condición de persona jurídica de derecho privado autorizada para utilizar una frecuencia radioeléctrica que hace parte del espectro electromagnético colombiano, estaba en la obligación de tomar las medidas suficientes y pertinentes para evitar la indebida utilización que se daba a la misma.

En este punto, vale la pena traer a colación que, contrario a lo expuesto por la demandante, los testimonios rendidos por los trabajadores de Radio Taxi Aeropuerto S.A. dan cuenta de que solo el 2 de agosto de 2001 la empresa advirtió a los taxistas que se abstuvieran de instar al boicot por medio de la frecuencia radioeléctrica asignada, pues los días 3 y 6 de agosto no se cesaron las advertencias por temor a que las instalaciones fueran violentadas por taxistas, excusa que no resulta válida en tanto antepone el interés particular al interés general sin tener en cuenta que en caso de amenaza podía requerir la protección de la policía.

Al respecto, el señor César Alfonso Suárez Castro, director del departamento de comunicaciones de Radio Taxi Aeropuerto S.A. declaró:

Preguntado (P): ¿Recibió usted del gerente o del empleado competente en la organización de la empresa el día 3 de agosto alguna orden para que suspendiera las transmisiones o adoptara cualquier otra medida que impidiera la utilización de las frecuencias para alterar el orden público?

Contestado (C): No recibí dicha orden.

P: Si no era usted, ¿a cuál otra persona la empresa podía ordenar suspender las transmisiones o adoptar cualquier otra medida que impidiera que las frecuencias se utilizaran para alterar el orden público?

C: Era a mí, pero no recibí la orden.

P: Anteriormente manifestó que recibió la orden de presidencia para pasar comunicados, ¿esta sí se cumplió?

C: La orden se cumplió, se pasaron comunicados verbales a través de las frecuencias informando la gravedad del problema, como dije, fue orden de presidencia y pasaron estos comunicados hasta el momento que los conductores lo permitieron, eso es una aproximación de 10 a.m. a 1 p.m.

P: En la declaración rendida el 24 de agosto usted afirma que el día 2 de agosto se trataron de pasar comunicados por todas las frecuencias asignadas advirtiendo las consecuencias que podían causar los bloqueos.¿ Los días 3 y 6 de agosto también se intentaron pasar dichos comunicados? ¿A qué horas?

C: Los días 3 y 6 de agosto no se intentó pasar comunicados, porque por experiencia propia como lo dije en la declaración anterior, no podíamos arriesgar el personal que estaba en nuestro mando, un ejemplo el mes de septiembre de 1998 cuando los taxistas se tomaron las instalaciones de la empresa para destruirla.

P: A parte de envío de dichos comunicados que otras medidas a lo largo del día 2 de agosto se tomaron para evitar el bloqueo a que nos hemos referido.

C: La otra medida que se tomó fue tratar de seguir lanzando trabajo común y corriente esperando que aquellas personas que no participaron pudieran mantener las frecuencias opacadas y evitar que aquellos que estaban haciendo mal uso desistieran de sus intenciones, no podíamos cancelar las transmisiones porque al ser una empresa de servicio público debe estar disponible para el servicio público y si quitábamos las transmisiones podíamos correr el riesgo de que sancionaran a la empresa.

De otro lado, Ruperto Eliécer Mora Guzmán, coordinador del CTO, de Radio Taxi Aeropuerto S.A. para la época de los hechos, afirmó lo siguiente:

P: ¿Recibió usted alguna orden del gerente de la empresa, del señor César Suárez o del empleado competente el día 3 de agosto en el sentido de suspender las transmisiones o tomar alguna otra medida que impidiera la utilización de las frecuencias para alterar el orden público y obstaculizar el tránsito en la ciudad?

C: No se recibió ninguna orden. En estas condiciones extremas la orden viene es de presidencia, pero él, José Eduardo Hernández, tiene bastante conocimiento técnico para saber que es muy poco lo que se podría hacer.

P: Aclare si en algún momento ¿recibió usted órdenes del señor César Alfonso Suarez? y de igual manera sírvase aclarar la expresión “es muy poco lo que se podría hacer” utilizada en la respuesta inmediatamente anterior.

C: No recibo órdenes de César Alfonso Suárez, trabajamos coordinadamente, cada uno en su campo. Técnicamente trabajamos con equipos comerciales como están registrados en el ministerio y si quisiéramos eliminar un bloqueo tocaría transmitir constantemente con parámetros superiores a lo permitido y esto conlleva al desgaste de los equipos.

P: Si la transmisión constante con parámetros superiores a los permitidos no era solución al problema, por el contrario apagar totalmente los equipos y la central de transmisión hubiese sido solución a los problemas en comento?

C: No hubiera sido solución ya que la utilización de las frecuencias se pueden hacer con cualquier radio comercial y nosotros desde la central no podemos manipular todos los radios que existen en el comercio o en la ciudad que son programables en estas frecuencias en cualquier laboratorio y cómo unidades móviles pueden hacer uso de esta frecuencia entre las mismas unidades móviles.

P: Sírvase aclarar de acuerdo a su respuesta anterior, si con dichos radios a los que usted denominada unidades móviles se da la comunicación conocida como punto a punto y si con los elementos técnicos que usted contaba para la fecha de los hechos esta se hubiese podido evitar.

C: Con los elementos técnicos que contamos no se puede evitar, porque los radios móviles son autónomos y el equipo central no puede cubrir totalmente la ciudad con una buena potencia para eliminar la comunicación entre unidades móviles.

De los testimonios citados se infiere que desde el día 2 de agosto de 2001 cuando iniciaron los bloqueos, la demandante tuvo conocimiento del uso inadecuado que los taxistas hacían de la frecuencia radioeléctrica, no obstante y pese a tener la posibilidad de informar al Ministerio de Comunicaciones las dificultades para retomar el control de la frecuencia con miras buscar una solución alterna, asumió una actitud pasiva dirigida exclusivamente a evitar daños físicos en las instalaciones de la empresa.

Así, Radio Taxi Aeropuerto S.A. incurrió en el incumplimiento de deberes elementales tanto de quienes realizan actividades de telecomunicaciones como de quienes prestan el servicio público de telecomunicaciones, cual es asegurarse de que las mismas sean utilizadas para dar cumplimiento a los fines contemplados en los artículos 3º de la Ley 72 de 1989 y del Decreto-Ley 1900 de 1990. Por consiguiente, se hizo acreedor de la sanción impuesta a través de los actos administrativos demandados, sanción que fue fijada dentro de los parámetros dispuestos en el artículo 54 del citado decreto.

De conformidad con los argumentos precedentes, los cargos propuestos por la demandante no prosperan y la sentencia de primera instancia será confirmada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección “A”) el 21 de octubre de 2004.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de quince (15) de abril de dos mil diez (2010)».

(4) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(5) ART. 52.—Infracciones. Sin perjuicio de las infracciones y sanciones previstas en otros estatutos, constituyen infracciones específicas al ordenamiento de las telecomunicaciones las siguientes:

1. El establecimiento, uso, explotación, ampliación, modificación o renovación de redes de telecomunicaciones sin la previa autorización del Ministerio de Comunicaciones.

2. El ejercicio de actividades o la prestación de servicios sin la correspondiente concesión o autorización, así como la utilización de frecuencias radioeléctricas sin permiso o en forma distinta de la permitida.

3. El ejercicio de actividades o la prestación de servicios amparados por concesión o autorización que no correspondan al objeto o al contenido de estas.

4. La conexión de otras redes a la red de telecomunicaciones del Estado, sin autorización o en forma distinta a la autorizada o a lo previsto en el presente decreto y en sus reglamentos.

5. La instalación, la utilización o la conexión a la red de telecomunicaciones del Estado, de equipos que no se ajusten a las normas fijadas por el Ministerio de Comunicaciones.

6. La producción de daños a la red de telecomunicaciones del Estado como consecuencia de conexiones o instalaciones no autorizadas.

7. La conducta dolosa o negligente que ocasione daños, interferencias o perturbaciones en la red de telecomunicaciones del Estado en cualquiera de sus elementos o en su funcionamiento.

8. La alteración de las características técnicas de terminales homologados o la de sus signos de identificación.

9. La emisión de señales de identificación falsas o engañosas.

10. La violación o el desconocimiento de los derechos y deberes consagrados en este estatuto.

11. Cualquiera otra forma de incumplimiento o violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales en materia de telecomunicaciones.