Sentencia 2002-00974/19850 de marzo 9 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001 23 31 000 2002 00974 01 (19850)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Demandado: Municipio de Rionegro

Impuesto predial sobre bienes públicos administrados por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Bogotá, D.C., nueve de marzo de dos mil diecisiete.

FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 9 de agosto de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que aforaron a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por no declarar el impuesto predial correspondiente a 214 predios del Aeropuerto Internacional José María Córdova, durante los años 1994 a 2000.

Dicho fallo dispuso:

PRIMERO. SE DECLARAN IMPRÓSPERAS LAS EXCEPCIONES formuladas por el Municipio de Rionegro, respecto de las pretensiones del libelo introductor.

SEGUNDO. SE DECLARA la nulidad de las Resoluciones Nº AJE- 01-001, AJE-01-002, AJE-01-003, AJE-01-004, AJE-01-005, AJE-01-006, AJE- 01-007, AJE-01-008, AJE-01-009, AJE-01-010, AJE-01-011, AJE-01-012, AJE- 01-013, AJE-01-014, AJE-01-015, AJE-01-016, AJE-01-017, AJE-01-018, AJE- 01-019, AJE-01-020, AJE-01-O21, AJE-01-022, AJE-01-023, AJE-01-024, AJE- 01-025, AJE-01-026, AJE-01-027, AJE-01-028, AJE-01-029, AJE-01-030, AJE- 01-031, AJE-01-032, AJE-01-033, AJE-01-034, AJE-01-035, AJE-01-036, AJE- 01-037, AJE-01-038, AJE-01-039, AJE-01-040, AJE-01-041, AJE-01-042, AJE- 01-043, AJE-01-044, AJE-01-045, AJE-01-046, AJE-01-047, AJE-01-048, AJE- 01-049, AJE-01-050, AJE-01-051 AJE-01-052, AJE-01-053 AJE-01-054, AJE- 01-055, AJE-01-056, AJE-01-057, AJE-01-058, AJE-01-59, AJE-01-060, AJE- 01-061, AJE-01-062, AJE-01-063, AJE-01-064, AJE-01-065, AJE-01-066, AJE- 01-067, AJE-01-068, AJE-01-069, AJE-01-070, AJE-01-071, AJE-01-072, AJE-01-073, AJE-01-074, AJE-01-075, AJE-01-076, AJE-01-077, AJE-01-078, AJE- 01-079, AJE-01-080, AJE-01-081, AJE-01-082, AJE-01-083, AJE-01-084, AJE- 01-085, AJE-01-086, AJE-01-087, AJE-01-088, AJE-01-089, AJE-01-090, AJE- 01-091, AJE-01-092, AJE-01-093, AJE-01-094, AJE-01-095, AJE-01-096, AJE- 01-097, AJE-01-098, AJE-01-099, AJE-01-100, AJE-01-101, AJE-01-102, AJE- 01-103, AJE-01-104, AJE-01-105, AJE-01-106, AJE-01-107, AJE-01-108, AJE- 01-109, AJE-01-110, AJE-01-111, AJE-01-112, AJE-01-113, AJE-01-114, AJE- 01-115, AJE-01-116, AJE-01-117, AJE-01-118, AJE-01-119, AJE-01-120, AJE- 01-121, AJE-01-122, AJE-01-123, AJE-01-124, AJE-01-125, AJE-01-126, AJE- 01-127, AJE-01-128, AJE-01-129, AJE-01-130, AJE-01-131, AJE-01-132, AJE- 01-133, AJE-01-134, AJE-01-135, AJE-01-136, AJE-01-137, AJE-01-138, AJE- 01-139, AJE-01-140, AJE-01-141, AJE-01-142, AJE-01-143, AJE-01-144, AJE- 01-145, AJE-01-146, AJE-01-147, AJE-01-148, AJE-01-149, AJE-01-150, AJE- 01-151, AJE-01-152, AJE-01-153, AJE-01-154, AJE-01-155, AJE-01-156, AJE- 01-157, AJE-01-158, AJE-01-159 AJE-01-160, AJE-01-161 AJE-01-162, AJE- 01-163, AJE-Ol-164, AJE-01-165, AJE-01-166, AJE-01-167, AJE-01-168, AJE- 01-169, AJE-01-170, AJE-01-171, AJE-01-172, AJE-01-173, AJE-01-174, AJE- 01-175, AJE-01-176, AJE-01-177, AJE-01-178, AJE-01-179, AJE-01-180, AJE- 01-181, AJE-01-182, AJE-01-183, AJE-01-184, AJE-01-185, AJE-01-186, AJE- 01-187, AJE-01-188, AJE-01-189, AJE-01-190, AJE-01-191, AJE-01-192, AJE- 01-193, AJE-01-194, AJE-01-195, AJE-01-196, AJE-01-197, AJE-01-198, AJE- 01-199, AJE-01-200, AJE-01-201, AJE-01-202, AJE-01-203, AJE-01-204, AJE- 01-205, AJE-01-206, AJE-01-207, AJE-01-208, AJE-01-209, AJE-01-210, AJE- 01-211, AJE-01-212, AJE-01-213 y AJE-01-214 del 13 de junio de 2001, proferidas por el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro - Antioquia, por medio de las cuales se fijó la liquidación oficial de aforo del impuesto predial de los años 1988 a 2001, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; y de la Resolución Nº AJE-SH-01-001 del 16 de octubre del 2001, expedida por el Secretario de Hacienda Municipal de Rionegro - Antioquia, a través del cual, se decidió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de las resoluciones antes citadas.

TERCERO. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no es sujeto pasivo del impuesto predial. En consecuencia no se encuentra obligada a pagar suma alguna por dicho concepto y en caso de haberlo hecho, se ordena la devolución de los valores pagados más los intereses moratorios contados desde la fecha en que hizo el pago y hasta cuando se efectúe la devolución correspondiente”.

Antecedentes

La Administración Municipal de Rionegro, ante el no pago de las facturas que envió a la demandante(1) y la inexistencia de declaración alguna por parte de la Aeronáutica Civil respecto del impuesto predial de los años 1994 a 2000, emitió liquidaciones oficiales de aforo respecto de cada uno de los 214 inmuebles que dicha Unidad Administrativa Especial posee en el ente demandado y donde funciona el aeropuerto José María Córdova.

Tales liquidaciones fueron expedidas el 13 de junio de 2001, mediante las Resoluciones Nº AJE- 01-001, AJE-01-002, AJE-01-003, AJE-01-004, AJE-01-005, AJE-01-006, AJE- 01-007, AJE-01-008, AJE-01-009, AJE-01-010, AJE-01-011, AJE-01-012, AJE- 01-013, AJE-01-014, AJE-01-015, AJE-01-016, AJE-01-017, AJE-01-018, AJE- 01-019, AJE-01-020, AJE-01-O21, AJE-01-022, AJE-01-023, AJE-01-024, AJE- 01-025, AJE-01-026, AJE-01-027, AJE-01-028, AJE-01-029, AJE-01-030, AJE- 01-031, AJE-01-032, AJE-01-033, AJE-01-034, AJE-01-035, AJE-01-036, AJE- 01-037, AJE-01-038, AJE-01-039, AJE-01-040, AJE-01-041, AJE-01-042, AJE- 01-043, AJE-01-044, AJE-01-045, AJE-01-046, AJE-01-047, AJE-01-048, AJE- 01-049, AJE-01-050, AJE-01-051 AJE-01-052, AJE-01-053 AJE-01-054, AJE- 01-055, AJE-01-056, AJE-01-057, AJE-01-058, AJE-01-59, AJE-01-060, AJE- 01-061, AJE-01-062, AJE-01-063, AJE-01-064, AJE-01-065, AJE-01-066, AJE- 01-067, AJE-01-068, AJE-01-069, AJE-01-070, AJE-01-071, AJE-01-072, AJE-01-073, AJE-01-074, AJE-01-075, AJE-01-076, AJE-01-077, AJE-01-078, AJE- 01-079, AJE-01-080, AJE-01-081, AJE-01-082, AJE-01-083, AJE-01-084, AJE- 01-085, AJE-01-086, AJE-01-087, AJE-01-088, AJE-01-089, AJE-01-090, AJE- 01-091, AJE-01-092, AJE-01-093, AJE-01-094, AJE-01-095, AJE-01-096, AJE- 01-097, AJE-01-098, AJE-01-099, AJE-01-100, AJE-01-101, AJE-01-102, AJE- 01-103, AJE-01-104, AJE-01-105, AJE-01-106, AJE-01-107, AJE-01-108, AJE- 01-109, AJE-01-110, AJE-01-111, AJE-01-112, AJE-01-113, AJE-01-114, AJE- 01-115, AJE-01-116, AJE-01-117, AJE-01-118, AJE-01-119, AJE-01-120, AJE- 01-121, AJE-01-122, AJE-01-123, AJE-01-124, AJE-01-125, AJE-01-126, AJE- 01-127, AJE-01-128, AJE-01-129, AJE-01-130, AJE-01-131, AJE-01-132, AJE- 01-133, AJE-01-134, AJE-01-135, AJE-01-136, AJE-01-137, AJE-01-138, AJE- 01-139, AJE-01-140, AJE-01-141, AJE-01-142, AJE-01-143, AJE-01-144, AJE- 01-145, AJE-01-146, AJE-01-147, AJE-01-148, AJE-01-149, AJE-01-150, AJE- 01-151, AJE-01-152, AJE-01-153, AJE-01-154, AJE-01-155, AJE-01-156, AJE- 01-157, AJE-01-158, AJE-01-159 AJE-01-160, AJE-01-161 AJE-01-162, AJE- 01-163, AJE-Ol-164, AJE-01-165, AJE-01-166, AJE-01-167, AJE-01-168, AJE- 01-169, AJE-01-170, AJE-01-171, AJE-01-172, AJE-01-173, AJE-01-174, AJE- 01-175, AJE-01-176, AJE-01-177, AJE-01-178, AJE-01-179, AJE-01-180, AJE- 01-181, AJE-01-182, AJE-01-183, AJE-01-184, AJE-01-185, AJE-01-186, AJE- 01-187, AJE-01-188, AJE-01-189, AJE-01-190, AJE-01-191, AJE-01-192, AJE- 01-193, AJE-01-194, AJE-01-195, AJE-01-196, AJE-01-197, AJE-01-198, AJE- 01-199, AJE-01-200, AJE-01-201, AJE-01-202, AJE-01-203, AJE-01-204, AJE- 01-205, AJE-01-206, AJE-01-207, AJE-01-208, AJE-01-209, AJE-01-210, AJE- 01-211, AJE-01-212, AJE-01-213 y AJE-01-214.

Los anteriores actos administrativos fueron confirmados por la Resolución AJE-SH-01-001 del 16 de octubre de 2001, expedida por el Secretario de Hacienda Municipal de Rionegro, en sede del recurso de reconsideración instaurado por la actora (fl. 195 a 218, c. 3).

Demanda

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil solicitó la nulidad de las liquidaciones oficiales de aforo mencionadas y de la resolución que las confirmó. En consecuencia, solicitó que fuera restablecida en su derecho, esto es, a no pagar suma alguna por concepto del impuesto predial liquidado en los actos demandados y cuya cuantía asciende a $ 3.156.662.058, sin incluir los intereses de mora, según estimación hecha por el demandante.

La demanda y su escrito de adición, citaron como normas violadas los artículos 29, 63, 102, 336, 338 y 345 de la CP; 15 de la Convención de Chicago de Aviación Civil Internacional de 1944, aprobada por la Ley 12 de 1947; 50 a 68 del Código Contencioso Administrativo; 66 de la Ley 383 de 1997; 729 a 734, 817, 829 y 832 a 843 (Nº 2) del Estatuto Tributario Nacional; 1776, 1808, 1809, 1811 y 1872 del Código de Comercio; 93 (Nº 1), 171, 179 y 194 del Decreto 1333 de 1986; 15 de la Ley 12 de 1947; 13 de la Ley 39 de 1977; 61 de la Ley 55 de 1985; 8 y 16 de la Ley 38 de 1989; 4 y 6 de la Ley 179 de 1994; 140 (Nº 1, 2 y 3) y 513 del Código de Procedimiento Civil; 674 y 678 del Código Civil; 21 del Decreto 1226 de 1908; 2º y 4º del Decreto 2724 de 1993, así como los Decretos 111 de 1996, 260 y 261 de 2004.

El concepto de violación se concretó en que el impuesto predial es un tributo real que recae sobre la riqueza inmobiliaria en la que se representa la posesión o el dominio de un predio ubicado en determinada jurisdicción territorial, es decir, que no depende de las calidades de quien lo posee o ejerce su dominio.

Dijo que la Constitución de 1991 reconoció la propiedad como un índice de riqueza atribuido al poder tributario local y restringió su gravamen a los municipios, de acuerdo con el avalúo catastral o el autoavalúo de cada predio.

Indicó que Aeronáutica Civil es una Unidad Administrativa Especial creada con autonomía jurídica y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transporte, que cuenta con regímenes especiales para diferentes áreas, excepto en materias presupuestales y de contratación, para las cuales, según la remisión prevista en la Ley 489 de 1998, debe aplicar el régimen de los establecimientos públicos.

Anotó que la Aeronáutica no posee ninguno de los aeropuertos de propiedad de la Nación, como el “José María Córdova” del Municipio de Rionegro Antioquia, sino que simplemente los administra y que su patrimonio quedó formado por otro tipo de bienes que poseía el antiguo Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional, así como por los adquiridos a cualquier título.

Precisó que el mencionado departamento administrativo asumió la administración de los aeropuertos desde 1977, cuando la Ley 13 ordenó que se cedieran gratuitamente a la Nación todos los inmuebles del Fondo Aeronáutico Nacional afectados al sistema de control aéreo y los que se vincularan al sistema de transporte aéreo, incluyendo los inmuebles donde funcionan las radio ayudas y los aeropuertos.

Manifestó que el Decreto 1226 de 1908 excluyó a los bienes de la Nación de contribuciones municipales y la Ley 29 de 1963 dejó a salvo esa exclusión, limitándose a derogar las exoneraciones y exenciones del impuesto predial para personas privadas.

Sostuvo que los únicos inmuebles de entidades estatales pasibles de gravarse con impuesto predial son los de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. Que la Ley 55 de 1985 no extendió el gravamen a ningún otro ente público y que la Ley 768 de 2002 facultó a ciertos Concejos Municipales para gravar las construcciones de bienes de uso público de la Nación cuando estuvieren en manos de terceros, pero no sus terrenos.

Arguyó que el gravamen de los predios de la Nación nunca ha sido autorizado y constituye una realidad de no sujeción por la naturaleza de la persona de la Nación y el interés público afecto al tránsito de personas y aeronaves por el espacio aéreo. Asimismo, que en el caso de aceptarse la capacidad municipal para gravar dichos predios, tal facultad tendrían que disponerla expresamente los concejos municipales.

Indicó que los aeropuertos son bienes con clara afectación al uso público, como toda la infraestructura de tránsito del país y que esa condición, unida al hecho de ser bienes de propiedad de la Nación, por el título que le confiere la Ley 3ª de 1977, los releva de todo tributo municipal.

Resaltó que los bienes de uso público pertenecen exclusivamente al Estado y se destinan al uso común de los habitantes, satisfacen necesidades de los administrados, se hallan fuera de la actividad mercantil y no pueden ser limitados por tributos locales, a diferencia de los bienes fiscales que son eminentemente patrimoniales, se destinan a satisfacer necesidades de la Administración y el Estado los titulariza con las mismas prerrogativas de los bienes privados.

Señaló que la obligación tributaria exige la preexistencia de una norma que la imponga, de modo que todo lo que no está expresamente gravado, se encuentra excluido del tributo, y que la propiedad de los aeropuertos es un tema que va más allá de la explotación y el aprovechamiento económico y conlleva la imposibilidad de predicar un lucro económico por su administración.

Dijo que la connotación de bienes de uso público condujo a que en 1994 el Consejo de Estado anulara ciertos actos administrativos que obligaban al Fondo Aeronáutico Civil a pagar impuesto predial respecto de inmuebles ubicados en el mismo municipio que hoy se demanda.

Arguyó la existencia de cosa juzgada respecto del objeto de la presente litis, porque, en sentencia del 24 de febrero de 1994, el Consejo de Estado confirmó la anulación de los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial respecto de ciertos inmuebles de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional.

Explicó que lo pretendido por el municipio es abrir el camino para adelantar un proceso de cobro coactivo, sin embargo, resaltó que los bienes de la Nación son inembargables.

Invocó la prescripción de la acción de cobro respecto del impuesto liquidado por las resoluciones demandadas, en cuanto determinaron obligaciones que quedaron en mora más de cinco años atrás, sin que el demandado hubiere realizado los actos que le correspondían para ejecutarlas.

Adujo que en el procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado por el demandado para cobrar impuesto predial al aeropuerto José María Córdova, se configuraron las causales de nulidad previstas en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 140 del CPC, porque además de que en Colombia no hay jurisdicción competente para ejecutar a la Nación, respecto del impuesto discutido operó la cosa juzgada. Lo que pretendió el municipio fue propiciar un proceder contrario a una providencia ejecutoriada del superior, para así revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia.

Contestación a la demanda

El Municipio de Rionegro invocó la excepción previa de inepta demanda, porque la copia de la liquidación oficial de aforo correspondiente al periodo gravable 2001, y cuya nulidad se pretende, no se había adjuntado al proceso.

Controvirtió el efecto de “cosa juzgada” que invoca la libelista, porque no existe ningún pronunciamiento judicial respecto de la litis trabada entre la UAE de Aeronáutica Civil y el Municipio de Rionegro por razón del impuesto predial correspondiente a los periodos que se demandan.

Negó la ocurrencia de prescripción alguna, porque los actos demandados quedaron en firme el 9 de noviembre de 2001, cuando se notificó la resolución que dirimió el recurso de reconsideración interpuesto, y resaltó que no se ha iniciado ningún procedimiento administrativo de cobro coactivo para ejecutar dichos actos, sin que pueda alegarse una nulidad insaneable sobre un procedimiento administrativo que no existe.

Igualmente, el demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, porque los aeropuertos son bienes fiscales que sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos aeronáuticos y aeroportuarios, por lo que el Estado los posee y administra de acuerdo con las normas del derecho público.

Dijo que, al tenor de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los bienes de uso público se caracterizan por su afectación a una finalidad pública, dado que su uso y goce pertenece a la comunidad, el dominio de tales bienes lo titulariza la Nación y las entidades administrativas se limitan a administrarlos, protegerlos y controlarlos, al tiempo que se encuentran determinados por la Constitución y la Ley, están excluidos del comercio y son inembargables, inalienables e imprescriptibles.

Sostuvo que los aeropuertos no tienen tales características, pues la Constitución y la Ley no los ha clasificado como bienes de uso público, su uso genera pagos por tasas aeroportuarias y por la utilización de parqueaderos, hangares y pistas, y pueden entregarse en explotación mediante contratos de concesión.

Recordó que en la sentencia del 6 de abril de 2000, la Sección Primera el Consejo de Estado reconoció la naturaleza fiscal de unos inmuebles del Aeropuerto Internacional el Dorado, pertenecientes al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. En consecuencia, los aeropuertos, en general, son gravables con el impuesto predial unificado.

Anotó que el artículo 9º de la Ley 153 de 1887 prevé que la Constitución es norma derogatoria del orden jurídico anterior que la contradice, y que el artículo 294 de la Constitución Política prohíbe que la ley conceda exenciones en relación con tributos territoriales, como en su momento lo dispuso el Acto Legislativo 2 de 1987 para modificar el artículo 187 de la Constitución anterior.

Afirmó que la demandante es sujeto pasivo del impuesto predial respecto del inmueble donde se ubica el Aeropuerto Internacional José María Córdova, máxime cuando ninguna norma prohíbe gravar con ese tributo a los aeropuertos.

Sentencia apelada

El Tribunal negó la excepción de inepta demanda, porque la actora aportó copia de todas las resoluciones demandadas, de su correspondiente constancia de notificación y de las resoluciones que resolvieron recurso de reconsideración interpuesto contra las mismas.

En cuanto a la excepción de cosa juzgada precisó que ante esta jurisdicción ya se discutió la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial, pero en relación con los años gravables 1970 a 1989.

Asimismo, anuló los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la demandante no es sujeto pasivo del impuesto predial unificado ni se encuentra obligada a pagar suma alguna por tal concepto.

El a quo advirtió que el problema jurídico in examine fue dirimido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 19 de abril de 2007, exp. 14226, cuyas consideraciones acogió en su integridad para concluir que la Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo de impuesto predial, porque los aeropuertos son bienes de uso público de propiedad de la Nación.

Señaló que los municipios tienen facultad impositiva derivada, de modo que solo pueden gravar dichos bienes cuando cuentan con autorización legal, como la que confirió el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y el Decreto 1333 de 1986 respecto de los bienes de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.

Sostuvo que la Ley 44 de 1990 mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, sin derogar la normativa preexistente, y que las autorizaciones legales referidas no incluyen los inmuebles de las Unidades Administrativas Especiales, de modo que la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto predial, pues la remisión a las normas de los establecimientos públicos sobre aspectos no regulados expresamente por las normas que las crean, no significa que ellas y tales establecimientos sean lo mismo.

Recurso de apelación

El demandado apeló la sentencia, oponiéndose a los argumentos centrales que la motivaron, en especial a la sentencia del Consejo de Estado que sirvió de fundamento a la decisión, por lo cual solicitó que se modifique la jurisprudencia.

Al efecto, reiteró los argumentos de su escrito de contestación en el sentido de que los aeropuertos no eran bienes de uso público y que no existía fundamento legal para considerar que la Ley 55 de 1985 solo facultaba el gravamen de inmuebles de algunas entidades públicas.

Adicionalmente, arguyó que excluir a los aeropuertos del impuesto predial violaba el principio de equidad tributaria.

Alegatos de conclusión

La demandante reiteró, en síntesis, los argumentos de la demanda, y el demandado reprodujo los del recurso de apelación.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia apelada, dado que la Aeronáutica Civil no es un establecimiento público afectado por el impuesto predial, sino una unidad administrativa especial a la que simplemente le correspondía administrar directa o indirectamente todos los aeropuertos de propiedad de la Nación, de acuerdo con la competencia que le asignó el Decreto 2724 de 1993.

En ese sentido, arguyó que la demandante no era sujeto pasivo de impuesto predial y que los actos demandados recayeron sobre bienes excluidos en la medida en que la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado que los aeropuertos son bienes de uso público, administrados por una entidad pública y pertenecientes a todos los habitantes del territorio nacional.

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala el estudio de legalidad de las liquidaciones de aforo que determinaron oficialmente el impuesto predial unificado a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por los años 1994 a 2000, respecto de ciertos predios que hacen parte del Aeropuerto Internacional José María Córdova ubicado en el Municipio de Rionegro - Antioquia.

Cuestión previa

Si bien por auto del 16 de diciembre de 2014 se ordenó sortear conjuez para votar el proyecto discutido en sesión del 12 de diciembre del mismo año, por haber existido empate entre los Magistrados que integraban la Sala para ese momento, la nueva conformación de la Sección Cuarta permite desplazar al conjuez designado(2), de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970(3).

Del asunto de fondo

En los términos del recurso de apelación, debe establecerse si los predios respecto de los cuales la Administración Tributaria Municipal de Rionegro aforó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y en los que funciona el Aeropuerto Internacional José María Córdova, generaron el impuesto predial determinado en los actos demandados, y si estos violaron el principio de equidad tributaria, en concordancia con el de igualdad, por disponer beneficios exagerados para los contribuyentes, sin justificación razonable.

En caso de no prosperar tales cargos, se entrarán a analizar las demás razones invocadas por la demandante para cuestionar la legalidad de los actos demandados.

Perspectiva legal(4) sobre sujeción pasiva de las entidades públicas al impuesto predial unificado 

El impuesto predial unificado fue establecido en la Ley 44 de 1990(5) —por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz— como impuesto del orden municipal cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.

Esta normativa tiene sus remotos antecedentes en la Ley 48 de 1887, por la cual se autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo a título de impuesto real sobre la propiedad inmueble, destinando un porcentaje del 2% en favor de los municipios.

De acuerdo con esa facultad, la Ley 20 de 1908 permitió que los municipios cobraran dicho tributo sobre la propiedad raíz pero, paralelamente, el Decreto 1226 del mismo año les prohibió gravar a los bienes de la Nación y a los de los Distritos ubicados en territorio de otro por la municipalidad en donde se hallaren situados (art. 21).

Esa prohibición se elevó a la categoría de excepción tributaria para “las propiedades públicas cualquiera que sea la denominación de la persona o entidad que la administre”, según previsión del artículo 14 del Decreto 1227 de 1910.

Por su parte, la Ley 4ª de 1913 ordenó que las Asambleas Departamentales reglamentaran el impuesto sobre la propiedad raíz que debían cobrar los departamentos y los municipios. De hecho la Ley 128 de 1941 distinguió al impuesto predial como todo aquel que bajo ese nombre fuera cobrado por tales entidades territoriales, así como el que recaudaran otros municipios bajo la denominación de impuesto de caminos, sobre el valor de los bienes raíces de su respectivo territorio(6).

Con el Decreto 2185 de 1951 dicho impuesto pasó a ser una renta municipal recaudada por parte de los Alcaldes.

La Ley 29 de 1963, que fortaleció los fiscos de las entidades territoriales, derogó todas las disposiciones nacionales que decretaban exoneraciones o exenciones respecto del citado gravamen a favor de personas privadas, y permitió conservar las que venían aplicándose a entidades de beneficencia o asistencia pública. También señaló que las exenciones sobre el impuesto predial, decretadas por el legislador con carácter temporal, continuarían vigentes por dos años más, que las exenciones de impuesto predial y gravamen por valorización debían decretarse separadamente y que solo beneficiaban el inmueble o las actividades económicas o sociales que las motivaron.

En el año 1985, la Ley 55 amplió el objeto imponible del impuesto predial, para extenderlo a ciertas entidades del orden nacional, según se lee:

ART. 61.—Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio”.

El artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 —por el cual se expidió el Código de Régimen Político y Municipal— incorporó la autorización legal transcrita, y la Ley 44 de 1990 mantuvo ese tratamiento excepcional para las entidades públicas, en cuanto se abstuvo de derogar el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 que, a la luz del principio de legalidad de los tributos y predeterminación de sus elementos esenciales, entre ellos el subjetivo, solo los inmuebles de las entidades que allí se indican serían pasibles de impuesto predial.

El ordenamiento positivo levantó esa exclusividad para los bienes de uso público, mediante i) el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, que adoptó el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuarios e Industriales de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y, ii) los artículos 54 de la Ley 1430 de 2010 y 177 de la Ley 1607 de 2012, por las cuales se dictaron normas tributarias de control y competitividad y se expidieron normas en materia tributaria junto con otras disposiciones, respectivamente.

El numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002 gravó con el impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras sobre bienes de uso público de la Nación que estuvieren en manos de particulares, entendiéndose, por el contexto de la ley(7), que ellos deben ubicarse en el territorio de los distritos para las cuales se adoptó el régimen especial.

Al examinar la constitucionalidad de la norma mencionada, la Sentencia C-183 de 2003 consideró el hecho de que tales bienes se encontraran en manos de los particulares que los aprovechaban y explotaban económicamente en beneficio propio.

En ese sentido, precisó que la norma analizada revestía al hecho generador del impuesto predial de contenido y significación patrimonial, asociándolo a la explotación económica sobre un bien de uso público y a su aprovechamiento por parte de un particular en beneficio propio, avaluable en dinero.

Por su parte, el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y su modificatorio, artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, le atribuyeron la calidad de sujetos pasivos de impuestos departamentales y municipales a las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y todas aquellas que incurrieran en el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos.

Para el caso del impuesto predial y la valorización de los bienes de uso público y obras de infraestructura, la Ley 1607 de 2012 previó la continuidad de su exclusión, excepto tratándose de áreas ocupadas por establecimientos mercantiles, y reconoció como sujetos pasivos del primero de dichos tributos a los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se hiciera mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión, correspondientes a puertos aéreos y marítimos.

Así pues, desde la perspectiva de la nueva legislación, la explotación económica por parte de los nuevos sujetos pasivos mencionados y en las condiciones que dispone la ley, constituye el elemento determinante para tener a los bienes de uso público como objeto pasible del impuesto predial.

Naturaleza de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y tratamiento jurisprudencialde dicha entidad en materia de impuesto predial 

La Aeronáutica Civil es una Unidad Administrativa Especial resultante de la reestructuración de la autoridad aeronáutica antiguamente representada en el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y su fusión con el Fondo Aeronáutico Nacional(8), por disposición del artículo 67 del Decreto 2171 de 1992(9).

Al tenor del artículo 68 ibídem, dicha Unidad es una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte y con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

De acuerdo con la Ley 489 de 1998, tales unidades pertenecen al sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva y se someten, por regla general, al régimen previsto en la ley que las crea y, en lo que él no prevé, a las normas que regulan los establecimientos públicos (arts. 38 y 82)(10)“.

La estructura de la Unidad Administrativa de Aeronáutica civil fue modificada por el Decreto 2724 de 1993, que la reconoció como autoridad aeronáutica en todo el territorio nacional, con el objetivo misional de garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil y de administrar el espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia, procurando su utilización segura y adecuada y el mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional, en concordancia con las políticas, planes y programas gubernamentales en materia económico-social y de relaciones internacionales. En ese contexto, se le asignaron las funciones de:

• Regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de aquella con la aviación de Estado, formulando y desarrollando planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia.

• Prestar servicios aeronáuticos, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano sea segura.

• Reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación. Igualmente autorizar y vigilar la construcción de aeródromos, como actividad desarrollada por las entidades territoriales, las asociaciones de estas o el sector privado.

En materia de aeropuertos de la Nación, entonces, el legislador se limitó a delegar en la Aerocivil la administración de los mismos, precisamente por pertenecer a todos los habitantes del territorio nacional (CC, art. 674(11)), al igual que los aeródromos o pistas de entrada y salida de aeronaves, pues el artículo 68 de la Ley 336 de 1996 le dio al transporte aéreo la connotación de servicio público esencial.

Ahora bien, en el marco de la naturaleza jurídica que el ya citado Decreto 2171 de 1992 asignó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil(12), vista a la luz del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, esta Sección estimó que la Aerocivil no era sujeto pasivo del impuesto predial, porque no tenía la condición de establecimiento público, empresa industrial y comercial del Estado ni sociedad de economía mixta del orden nacional(13).

Ello se advierte en la línea jurisprudencial que esta Sección elaboró en sentencia del 29 de mayo de 2014, proferida en el expediente 19561, en la cual se constató que, entre el año 1994 y el año 2011, el criterio de la Sala era que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no tenía la calidad de sujeto pasivo de impuesto predial, por dos razones fundamentales: i) que las entidades públicas solo estaban obligadas a declararlo y pagarlo si eran establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta del orden nacional, y ii) en razón a la naturaleza pública de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica nacional, así como a sus características, finalidad y destinación, dichos bienes no están gravados con impuesto predial(14).

Sin embargo, a partir del año 2013, la Sección hizo una interpretación amplia del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010, modificada por la Ley 1607 de 2012, como pasa a explicarse.

Perspectiva jurisprudencial actual en relación con el gravamen sobre los bienes de uso público(15) y los bienes fiscales(16) 

La Sala precisa que su criterio actual respecto del gravamen de impuesto predial sobre aeropuertos, está expuesto en la sentencia del 24 de octubre de 2013(17), proferida en el expediente 18394, que definió en vía judicial una actuación de liquidación oficial de impuesto predial, adelantada contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Dicho fallo señaló que la Constitución Nacional de 1886, en cuya vigencia se promulgó la normativa mencionada que regula el impuesto predial, continuó aplicándose después de comenzar a regir la Carta de 1991(18) porque, además de haberse expedido en ejercicio de facultades constitucionales, lo cierto es que en materia de impuesto predial son muchas las leyes que se han encargado de regularlo.

Asimismo y de acuerdo con los cambios que produjo la Constitución de 1991 en el modelo estatal colombiano, la Sala indicó que el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, a la luz de los principios de unitarismo, autonomía de las entidades territoriales y reserva de ley, para así coexistir con las normas adoptadas por las entidades territoriales en el marco del artículo 317 constitucional(19), el cual, según la Sentencia C-304 de 2012, no depende de su propio texto, sino también de las normas que hacen de Colombia una república unitaria y que confían al Congreso la labor de hacer leyes y establecer contribuciones fiscales y parafiscales.

En ese sentido, dijo que para establecer esa coexistencia, las normas anteriores a la Carta de 1991 deben interpretarse con ponderación, según los principios que acaban de mencionarse.

Igualmente, resaltó que al tiempo de que las entidades territoriales gozan de autonomía para regular el impuesto predial dentro de los límites de la Constitución y la ley, el Congreso de la República es autónomo para regular el impuesto predial, de manera general, sin vaciar la competencia normativa establecida por la Constitución a favor de las entidades territoriales(20).

En razón de lo dicho, la Sala cambió el criterio de interpretación exegética y restrictiva que venía dándole al artículo 61 de la Ley 55 de 1985, según el cual, como dicha norma solo previó el impuesto predial para los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del mismo orden, por sustracción de materia debía deducirse que los bienes inmuebles de las demás entidades del orden nacional continuaban exceptuados del impuesto referido, bajo el esquema de no sujeción al tributo, máxime cuando el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 había compilado el citado artículo 61 de la Ley 55, sin que la Ley 44 de 1990 lo derogara(21).

En ese orden de ideas, la sentencia que se comenta(22) precisó:

“A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para ese año, contaban con personería jurídica y formaban parte de la estructura orgánica del Estado conforme con lo previsto en los decretos 1050 y 3130 de 1968.

En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley 55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que son objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de las entidades públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas que la modifiquen.

Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad con la legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto pasible del impuestos como el predial o la contribución de valorización, pero por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, más no por el tipo de entidad pública que los administra.

En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran.

(…).

La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 pudo ser válida hasta cierto momento.

En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional —que ha decantado lo referente al hecho generador del impuesto predial y la competencia compartida, para regular ese impuesto, que tienen tanto el Congreso de la República como las entidades territoriales― permiten interpretar de manera más amplia el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

En efecto, para el año 1985 era pertinente interpretar que la intención del legislador fue la de excluir a las Unidades Administrativas Especiales como sujeto pasivo del impuesto predial por los bienes fiscales que administran porque, para ese año, tales entidades se concibieron como organismos adscritos al nivel central porque las que se crearon no contaban con personería jurídica(23).

Pero cuando se empiezan a crear Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica(24), la interpretación teleológica de la ley indica que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación con personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravados con el impuesto predial.

En ese entendido, las Unidades Administrativas Especiales sí pueden ser sujeto pasible del impuesto predial pero respecto de los bienes fiscales que administre. En otras palabras, son sujetos pasivos del impuesto predial en las mismas condiciones en que la Ley 55 de 1985 autorizó a los concejos municipales para gravar los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Una interpretación en sentido contrario violaría el artículo 13 de la Carta Política porque crearía un trato discriminatorio y desigual entre entidades públicas, sin justificación alguna.

Ahora bien, en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes ni ahora podían quedar gravados en cabeza de la Nación, los distritos, los municipios y los departamentos o las entidades descentralizadas de esos órdenes.

Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con el impuesto predial como con la contribución de valorización, pero haciendo sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los exploten económicamente.

En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido.

(…).

Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 2002(25) los concejos distritales de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico y Cultural e Histórico de Santa Marta, quedaron facultados para gravar con el impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.

De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010(26) definió quienes podían ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales y, concretamente, respecto del impuesto predial y de la contribución de valorización, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los tenedores de los inmuebles públicos a título de concesión.

El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430 y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se explotaran económicamente…

(…).

En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto predial eran los tenedores de los bienes de uso público a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos.

De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es irrelevante que los bienes de uso público sean de la Nación, de los Distritos, de los departamentos o de los municipios. También es irrelevante que esos bienes de uso público sean administrados por cierto tipo de entidades públicas. Lo relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las condiciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los terceros que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades territoriales. (resaltados fuera del texto)”.

En síntesis, de los apartes transcritos se deducen tres conclusiones en relación con la sujeción pasiva del impuesto predial por parte de las Unidades Administrativas Especiales:

1) Que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación con personería jurídica y que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial.

2) Que los bienes de uso público no están gravados con impuesto predial, salvo cuando son explotados económicamente por terceros, caso en el cual esos terceros asumen la condición de sujeto pasivo del mismo tributo.

3) Que las Unidades Administrativas Especiales sí pueden ser sujeto pasible del impuesto predial pero respecto de los bienes fiscales que administren.

Sin embargo, como el análisis de la sentencia mencionada se hizo en el contexto de la sujeción pasiva del impuesto predial de la UAE - Aeronáutica Civil respecto de los bienes fiscales que administra, la sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 19561(27), precisó los aspectos atinentes a la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, para examinar el mismo elemento sustancial respecto de otro tipo de entidades públicas, así:

“4.2. Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la materia(28).

(…).

4.3. Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce. A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular.

Solo en ese sentido pueden entenderse las exenciones que ha decretado el legislador respecto a los bienes de la Nación, de los Municipios y de los Distritos y, sobre las “propiedades públicas” en general, contenidas en los artículos 21 del Decreto 1226 de 1908, 13 del Decreto 1227 de 1908 y 3º de la Ley 34 de 1920, y la previsión del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que fue compilada en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente.

(…).

… el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo —propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble—, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio.

En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Solo pueden considerarse exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.

Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad(29).

(…).

La regla general hoy, es que están gravados con el impuesto predial los siguientes bienes:

a) Los inmuebles de los particulares.

b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, no solo por lo dicho, sino por la claridad que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar expresamente los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional.

c) Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro.

Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un elemento adicional a la simple titularidad pública del bien, como es el hecho de que se trate de bienes de uso público”(30), ya que, como se vio, la finalidad del legislador fue gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se ejerce derecho de dominio, independiente de la naturaleza jurídica del sujeto propietario.

(…)”.

De esta manera la Sala sentó su criterio frente a la posibilidad de gravar los bienes públicos con impuesto predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza jurídica del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro.

Caso concreto

Para los años gravables objeto de las liquidaciones de aforo, el impuesto predial en el municipio de Rionegro estaba regulado en los acuerdos 45 del 31 de 1991 y 1084 de 1999(31), expedidos por el Concejo Municipal de Rionegro.

En términos generales, los acuerdos disponían que el impuesto predial es un cobro que se “efectúa sobre el universo de predios del municipio” y que se genera por la existencia del predio, y cuyo sujeto pasivo es la persona natural o jurídica, propietaria o poseedora de los predios ubicados en la jurisdicción de aquel, previendo una responsabilidad solidaria por el pago, entre el propietario y el poseedor (art. 14).

Los mencionados acuerdos no contemplaron ningún tipo de exclusión, no sujeción, exención o tratamiento preferencial para el impuesto predial.

El juicio de legalidad que ocupa la atención de la Sala recae sobre 214 inmuebles del Aeropuerto Internacional José María Córdova del Municipio de Rionegro, cada uno de los cuales se identifica con un número propio de cédula catastral y matrícula inmobiliaria.

Debe precisarse en consonancia con lo señalado en el criterio jurisprudencial expuesto, que en el Concepto 1469 del 5 de diciembre de 2002 la Sala de Consulta y Servicio Civil La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación(32) señaló que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, eran bienes de uso público, porque: i) pertenecían a la Nación (UAEAC), ii) se encontraban afectos al uso común o colectivo, independientemente que su administración se ejerciera directa o indirectamente por parte de la Aeronáutica Civil y de que existiera un reglamento para el uso adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica, iii) su destinación estaba relacionada con el ejercicio de una actividad determinada como de “utilidad pública” por el legislador, en los términos del artículo 1776 del Código de Comercio, iv) son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, inembargables, inalienables e imprescriptibles y, por último, v) son bienes necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues el Estado no puede desprenderse de ellos sin causar detrimento a su misión esencial del servicio público de transporte al cual están asociados.

Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil precisó que los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc., también se clasificaban como bienes de uso público, en la medida en que se encontraban directamente vinculados a la actividad pública denominada “aeronáutica civil”, inclusive las áreas restringidas descritas en la Resolución 3154 del 24 de mayo de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo.

En síntesis, el concepto traído a colación estableció que tenían la condición de bienes de uso público a:

• Los aeródromos, por pertenecer a la Nación, destinarse al uso común o colectivo, relacionarse con una actividad pública y ser necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad.

• Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea (hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc.), vinculados a la actividad pública denominada “aeronáutica civil”.

• Las áreas descritas como restringidas en la Resolución 3154 del 24 de mayo de 1995, en tanto formaban parte de la infraestructura aeronáutica y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que, a través de las resoluciones demandadas se expidieron liquidaciones oficiales de aforo respecto de cada uno de los predios mencionados, por concepto de impuesto predial correspondiente a los años gravables 1994, 1995, 1996. 1997, 1998, 1999 y 2000.

La parte considerativa de dichas resoluciones no ofrece ningún elemento específico para determinar la naturaleza de los inmuebles identificados con los números de cédula y matrícula que señalan, sin que al proceso se hubieran aportado los registros inmobiliarios correspondientes a unos y otros, en los que al menos pudiera constatarse el tipo concreto y/o el uso de los inmuebles objeto de aforo. Tal aspecto tampoco logra corroborarse con las certificaciones de bienes inmuebles obrantes en los folios 1426 a 1437 del cuaderno 6.

De hecho, en varios apartes de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de aforo acusadas asocian la liquidación de impuesto predial a la expresión general “terrenos donde funciona el Aeropuerto Internacional José María Córdova” y afirman que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es sujeto pasivo del impuesto predial, en su calidad de “poseedora de los bienes inmuebles que conforman” el mismo aeropuerto(33).

Ahora bien, en la demanda, la actora alegó que los bienes inmuebles donde funcionan los aeropuertos son de uso público y en relación con los bienes objeto de las liquidaciones de aforo explicó que, corresponden a “los inmuebles afectados al sistema de control aéreo y los que, con carácter accesorio se vinculen al sistema de transporte aéreo incluyendo obviamente los inmuebles en donde funcionan las radioayudas y los aeropuertos, como sucede en el presente caso” (fl. 1221).

Por su parte, en la contestación de la demanda, el municipio sostuvo que los aeropuertos “mal pueden clasificarse como bienes de uso público; (…); la constitución ni la ley los han clasificado como bienes de uso público; pueden entregarse en explotación mediante contratos de concesión, tal como ha sucedido con los aeropuertos internacionales “Alfonso Bonilla Aragón” de Palmira (…) y Ernesto Cortizoss” de Soledad (…)” (fl. 1354).

En ese contexto, la Sala advierte que las liquidaciones de aforo recayeron sobre bienes de uso público teniendo en cuenta que, como se indicó en el Concepto 1649 de la Sala de Consulta y Servicio Civil y la jurisprudencia de esta Sala, dentro de la infraestructura aeroportuaria existen bienes de uso público que no pueden ser objeto del impuesto predial.

Por lo demás, en el caso no se plantea la explotación de terceros sobre los inmuebles objeto de las liquidaciones de aforo demandadas, máxime cuando los periodos discutidos son anteriores a la entrada en vigencia del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, reproducido por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012(34).

En consecuencia, no prospera el cuestionamiento del apelante en cuanto a la exoneración del impuesto predial para la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pero por las falencias probatorias que acaban de advertirse.

De la violación del principio de equidad por exclusión de los aeropuertos del impuesto predial

La Sala se abstendrá de examinar la violación del principio de equidad a la que alude el apelante, dado que tal argumento escapa a la competencia de análisis de esta instancia, en cuanto dicha parte omitió plantearlo en su escrito de contestación y, por lo mismo, el a quo no lo consideró.

Y es que el artículo 350 del CPC restringe el objeto del recurso de apelación al estudio de la cuestión decidida en la providencia de primer grado. En esa medida, es claro que las cuestiones sobre las que ella no provea por no haber sido planteadas en la demanda o en la contestación a la misma, carecen de aptitud material para enervar los fallos apelados.

En estas condiciones, la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto anuló los actos demandados, pero por las razones expuestas, modificará el restablecimiento del derecho para declarar que la demandante no está obligada al pago del impuesto predial por los periodos 1994 a 2000.

Igualmente, la Sala advierte que dado que en el proceso no se probó que la demandante hubiera realizado algún pago por concepto del tributo discutido, no resulta pertinente ordenar su devolución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFÍQUESE el numeral tercero de la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:

“3. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no está obligada a pagar el impuesto predial por los periodos gravables 1994 a 2000”.

2. CONFÍRMASE en lo demás, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de agosto de 2012.

Reconócese personería jurídica para actuar como apoderado de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, al doctor José Laureano Castro Mejía, en los términos del poder visible en el folio 57 de ese cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Presidente—Stella Jeannette Carvajal BastoJorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Estas facturas no constan en el expediente, pero a ellas se refieren las liquidaciones de aforo objeto de demanda.

2 Fl. 48 de este cuaderno

3 “Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces”.

4 En el marco de la reseña hecha por la sentencia del 24 de febrero de 1994, exp. 5001, C.P. Jaime Abella Zarate.

5 Fusionó el impuesto predial regulado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986], el de parques y arborización regulado en el Código de Régimen Municipal], el de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989] y la sobretasa de levantamiento catastral de que tratan las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.

6 Por Decreto Ley 2473 de 1948 se estableció un impuesto adicional del dos por mil sobre toda propiedad raíz, cobrado con el de catastro, exceptuando del mismo a los municipios que tuvieren una tarifa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos por mil.

7 ART. 1º—Objeto. La presente ley consagra las normas que integran el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta; su objeto es dotar a estos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan estos, considerados en particular.
ART. 2º—Régimen aplicable. Los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano.
En todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios.

8 Este fondo fue creado como establecimiento público por el Decreto 3140 de 1968, y el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de su propiedad serían cedidos a título gratuito a la Nación y que los adquiridos a partir de esa vigencia ingresarían también al patrimonio de aquella.

9 Por el cual se reestructura el ministerio de obras públicas y transporte como ministerio de transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden Nacional.

10 Esta Sección precisó que la remisión a las normas de los establecimientos públicos “no significa que las unidades administrativas especiales y los establecimientos públicos sean lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las crean y solo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen los establecimientos públicos. (Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de abril de 2007, exp. 14226).

11 Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.

12 Organismo técnico y descentralizado adscrito al sector transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

13 Ibídem nota 7

14 Este criterio se logró en el marco de las siguientes sentencias:
Del 24 de febrero de 1994 (exp. 5001): concluyó que, a pesar de la naturaleza jurídica de establecimiento público, el Fondo Aeronáutico Nacional no podía ser sujeto pasivo del impuesto predial en el municipio de Rionegro respecto de los bienes que conformaban el aeropuerto internacional José María Córdova, porque no era titular del derecho de dominio de dichos bienes, debido a que, por mandato de la Ley 3 de 1977 - artículo 13-, cedió a la Nación los inmuebles que figuraban a su nombre, así como los que adquiriera con posterioridad con sus recursos.
Igualmente, el fallo precisó que, antes de la Ley 55 de 1985, los entes territoriales no estaban facultados para gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal, que solo a partir de la publicación de dicha ley, los municipios quedaron facultados para imponer ese gravamen dentro de su territorio pero respecto de inmuebles de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, y que, en consecuencia, las liquidaciones de impuesto predial en el municipio de Rionegro por los años 1986 y anteriores, respecto del Fondo Aeronáutico Nacional, debían anularse por violar las normas superiores.
Del 19 de abril de 2007 (exp. 14226): sostuvo que la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil , no era sujeto pasivo de impuesto predial del inmueble de su propiedad, donde funciona el aeropuerto del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, porque según los artículos 61 de la Ley 55 de 1985 y 194 del Decreto Ley 1333 de 1986, solo los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional eran sujetos pasivos de ese tributo.
Al tiempo, puntualizó que los aeropuertos públicos como bienes de uso público, no se encontraban gravados con el impuesto predial porque además de ser inenajenables, imprescriptibles e inembargables, no existía autorización legal en tal sentido. Ese criterio se reiteró en sentencias de 8 de mayo de 2008 (exp. 15448), 28 de mayo de 2009 (exp. 16685) y 3 de noviembre de 2011 (exp. 17851).
La primera de tales sentencias agregó que la determinación de los sujetos pasivos del impuesto predial establecida en la Ley 55 de 1985 debía ser acatada por los municipios al adoptar el tributo en su jurisdicción, dado que su facultad impositiva no es autónoma sino derivada. La segunda, que la Ley 55 de 1985 autorizó a los municipios para gravar con el impuesto predial los bienes inmuebles de ciertas entidades públicas, esto es, determinó el sujeto pasivo del tributo, sin que ello pueda entenderse como una exención o tratamiento preferencial respecto del tributo de propiedad de las entidades territoriales. Y la tercera no mencionó el carácter de bien de uso público atribuido a los aeropuertos públicos como aspecto a tener en cuenta para determinar la procedencia de gravar con el impuesto predial a las entidades propietarias de los mismos, como sí se hizo en las otras providencias. La argumentación se centró en la interpretación literal del artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

15 El artículo 63 de la Constitución Política caracterizó dichos bienes como inalienables, en cuanto se encuentran por fuera del comercio y, por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos que impliquen tradición de dominio, inembargables, porque tampoco pueden ser objeto de embargos, secuestros ni, en general, cualquier medida de ejecución judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien, e imprescriptibles, por no ser susceptibles de usucapión. Tal es el caso de los inmuebles donde se ubican los hangares, talleres, terminales y muelles de los aeropuertos.

16 Son bienes propios de las entidades públicas y objeto de toda clase de actos dispositivos inherentes a los derechos reales y personales que subyacen a la propiedad privada. En tal categoría se encuentran las zonas de comercio de los aeropuertos, por ejemplo.

17 M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

18 Sobre la vigencia de las normas tributarias nacionales que regulan el impuesto predial y la contribución de valorización a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó: “Como la autonomía fiscal de los entes territoriales está regida por preceptos de orden superior y como, de otra parte, la Constitución de 1.991 no derogó en bloque la legislación preexistente sino apenas aquellas normas que resulten incompatibles con sus nuevas disposiciones, en concepto de esta Sala la exclusión de los bienes de uso público consagrada en los regímenes municipal y departamental vigentes desde antes de la expedición de la nueva Carta Política, está plenamente vigente pues no se trata de disposiciones que crean exenciones, ellas sí prohibidas por la Constitución, sino normas que establecen cuáles pueden ser sujetos pasivos del tributo y cuáles no (exclusiones o no sujeciones). Así las cosas, la Sala estima que siendo los aeropuertos y los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica, bienes de uso público por destinación, se encuentran por disposición expresa “excluidos” de la contribución de valorización”. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: Susana Montes de Echeverri. Bogotá D.C., diciembre cinco (5) de dos mil dos (2002).Radicación número: 1469. Actor: Ministro del Interior Referencia: Bienes de Uso Público. Infraestructura Aeroportuaria: Contribución de Valorización e Impuesto Predial.

19 “Solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble…”.

20 Ibídem

21 Este criterio se aplicó entre los años 1994 y 2011. Al respecto, sentencias del 24 de febrero de 1994, exp. 5001, 19 de abril de 2007, exp. 14226, 8 de mayo de 2008, exp. 15448, 28 de mayo de 2009, exp. 16685 y 3 de noviembre de 2011, exp. 17851.

22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 24 de octubre de 2013, exp. 18394.

23 “Esta denominación fue introducida en la reforma administrativa de 1968. Se buscaba que de acuerdo con la ley, pudiera organizarse el funcionamiento de ciertos programas de manera un tanto diferente del ordinario de los ministerios y departamentos administrativos. La expresión, que está recogida en el artículo 1º del Decreto 1050 de 1968, hacía referencia al origen de los recursos, o a la naturaleza de la actividad, que no podían estar bajo el régimen corriente.” Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo. Página. 112. Legis. Universidad del Rosario (2005).

24 En virtud de las atribuciones conferidas al Gobierno nacional por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1992, se crearon las unidades administrativas especiales con personería jurídica. Entre otras, las siguientes: Superintendencia de Notariado y Registro (D. 2158), Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (D. 2117), Aeronáutica Civil (D. 2171)

25 ART. 6º—Atribuciones. <Ver Notas del Editor> Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:
1. Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar.
2. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio ambiente.
3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
*Aparte tachado declarado inexequible por la Sentencia C-183 de 2003.

26 ART. 54.—Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
PAR.—Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.
En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.
*El aparte subrayado fue declarado exequible por la Sentencia C-822 de 2011

27 M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

28 Cfr. Código Civil, artículos 665 y 669.

29 Al respecto, se puede consultar, entre otras providencias, la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, del 30 de abril de 2012, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Radicación número: 2500232600019950070401 (21.699).

30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de noviembre de 2013, Consejero ponente: William Zambrano Cetina, expediente Nº 11001-03-06-000-2013-00206-00, radicado interno: 2145.

31 Los Acuerdos fueron consultados en la página web del municipio de Rionegro www.rionegro.gov.co/normatividad

32 C.P. Dra. Susana Montes de Echeverry

33 Fls. 210, 214, c.

34 La concesión del Aeropuerto José María Córdova data del año 2008, cuando la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera , y la Sociedad Operadora de Aeropuertos del Centro Norte S.A. OACN S.A. celebraron el contrato de concesión 8000011-OK de 2008, para la administración, operación, explotación comercial, adecuación, modernización y mantenimiento, de los aeropuertos Olaya Herrera (Medellín), José María Córdova (Rionegro), el Caraño (Quibdó), los Garzones (Montería), Antonio Roldan Betancourt (Carepa) y las Brujas (Corozal).
Información tomada de la página http://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=07-1-25019