Sentencia 2002-0981 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 13001-23-31-0004-2002-0981-01

Actor: Panamco Colombia S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - fallo

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá D. C., febrero ocho de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia dictada el 27 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico se contrae a resolver cuál era la disposición normativa que debía aplicarse para finalizar el régimen de importación temporal a largo plazo en arrendamiento de la mercancía introducida el 26 de julio de 1995 y que debía culminar el 26 de julio de 2000, esto es, el Decreto 2666 de 1984 o el Decreto 2685 de 1999, si se tiene en cuenta el tránsito legislativo que acaeció en desarrollo de la importación.

3. Análisis de los argumentos de la apelación.

Mediante declaración Nº 0708525057224-3 del 26 de julio de 1995 la sociedad Panamco S.A. efectuó una importación bajo la modalidad temporal a largo plazo en arrendamiento, cuya finalización debía acaecer el 26 de julio de 2000.

Para el momento de presentación de la declaración de importación se encontraba vigente el Decreto 2666 de 1984 “Por el cual se revisa parcialmente la legislación aduanera”, disposición según la cual la finalización de la modalidad temporal ocurría con la expedición del certificado correspondiente por parte de la Aduana, en el que se verificaba el pago de los tributos aduaneros, y este a su vez, se convertía en comprobante de despacho a consumo, por lo que la mercancía quedaba legamente introducida al territorio aduanero nacional.

Respecto de la terminación del régimen de importación temporal, el artículo 219 del Decreto 2666 de 1984 consagraba como uno de los mecanismos para ese propósito, la obtención de la declaración de la mercancía para despacho a consumo.

El texto de la citada disposición, es el siguiente:

“ART. 219.—Terminación del régimen:

1. El régimen de la importación temporal terminará normalmente por la reexportación de la mercancía en las condiciones previstas en la autorización. La Aduana que inicia el trámite de importación temporal, deberá cancelar el documento de despacho correspondiente, cuando la mercancía sea reexportada por la misma o cuando reciba la constancia del hecho, de parte de la otra aduana que controló la salida física de las mercancías.

2. También se terminará el régimen en los siguientes casos:

a) Por la declaración de la mercancía a despacho a consumo:

1. Cuando previo cumplimiento de todas las formalidades y requisitos legales el interesado así lo solicite.

2. Cuando vencido el plazo reglamentario concedido sin que la mercancía haya sido solicitada a despacho para consumo, el administrador ordenará la efectividad de la garantía constituida como sanción por la finalización del régimen y la presentación de la respectiva declaración de oficio que exija el pago de los restantes derechos de importación, del impuesto sobre las ventas y demás gravámenes, según el caso. La Aduana incautará las mercancías si no se hubiesen pagado los derechos totales adeudados dentro del plazo y declarará el abandono de las mismas;

b) Cuando el administrador de la Aduana estime necesario poner fin a la franquicia por incumplimiento de los requisitos legales, en cuyo caso igualmente se ordenará la declaración de oficio para su despacho a consumo;

c) Por abandono de la mercancía, que puede ser voluntario, cuando es solicitado por el propio consignatario mientras la mercancía está a su disposición: o legal, cuando habiendo vencido el plazo para su reexportación aún no ha salido del país o no ha sido puesta a disposición de la Aduana y ésta así lo declare, cualquiera sea el lugar de su almacenamiento;

d) Cuando la mercancía se destruya por el uso natural o por fuerza mayor o caso fortuito, justificados ante la Aduana”.

Por su parte, el parágrafo del artículo 224 ibídem establecía que la declaración correspondiente se convertía en comprobante del despacho a consumo con la expedición del certificado de pagos respectivo expedido por la autoridad aduanera, norma cuyo texto es como se transcribe:

“ART 224.—Sustitución de mercancías de leasing. Cuando se decida la reexportación de una mercancía de “leasing” para reemplazarla por otra, la mercancía de reemplazo será objeto de una nueva declaración, aforo y cálculo de los derechos de importación, impuestos a las ventas y otros que aplique la Aduana; las cuotas ya canceladas se restarán del nuevo monto total calculado y el saldo será dividido en las nuevas cuotas señaladas en las nuevas condiciones del contrato de arrendamiento registrado por la oficina de cambios.

El plazo máximo para las nuevas cuotas será el mismo aprobado para la declaración inicial.

“PAR.—Cuando una importación temporal correspondiente a un arrendamiento con o sin opción de compra paga la totalidad de las cuotas correspondientes a los derechos de importación, otros impuestos y recargos que aplica la Aduana, la declaración correspondiente se convierte en comprobante del despacho a consumo con la sola certificación de la Aduana donde se realizaron los pagos” (negrillas fuera del texto original).

Como antes se indicó, el régimen de importación temporal a largo plazo debía concluir el 26 de julio de 2000. Para tal efecto, la sociedad Panamco de Colombia S.A. aportó en tiempo la certificación de pagos expedida por la división de recaudación y cobranzas de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, como expresamente se reconoció por la entidad demandada, de tal suerte que, según la norma transcrita, la declaración de importación constituía el comprobante de despacho a consumo y con ello se acreditaba la finalización del régimen de importación a largo plazo.

Ahora bien, en el curso de la importación temporal ocurrió un tránsito de legislación en razón de la expedición del Decreto 2685 de 1999 “Por el cual se modifica la legislación aduanera”, disposición normativa que derogó expresamente, entre otros, los artículos 221 a 225 del Decreto 2666 de 1984.

De esta manera, la nueva legislación definió que para la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo se requería la modificación de la declaración de importación, para lo cual se debían pagar la totalidad de los tributos aduaneros correspondientes a las cuotas insolutas, circunstancia que implicaba que la certificación de pagos emitida por la Aduana ya no tenía la virtualidad de convertir la declaración en despacho a consumo.

Bajo tales presupuestos, se debe señalar que las disposiciones contenidas en el Decreto 2666 de 1984 son normas de carácter sustantivo o material en la medida en que definen los supuestos que dan origen a derechos u obligaciones, es decir, los crean, modifican o extinguen, y por ello, tienen incidencia directa en las relaciones jurídicas de las personas, tal como acontece en el caso bajo estudio, puesto que con la acreditación del certificado de pagos de los tributos aduaneros, la declaración se convertía en despacho a consumo y, de este modo, la permanencia de la mercancía el territorio aduanero, ya revestía de legalidad.

Otra de las características de las normas sustanciales es su vigencia hacia el futuro (irretroactividad), es decir, que tienen aplicación para los supuestos o hechos que se originen con posterioridad a la entrada en vigencia, lo que permite concluir que las situaciones jurídicas que se desarrollen durante la vigencia de la ley derogada deben seguir su trámite y culminación bajo el imperio de esta y no de la legislación que la sustituye.

Pretender lo contrario vulneraría ostensiblemente el principio de seguridad jurídica que prima en el ordenamiento jurídico colombiano, el cual se encuentra dirigido, precisamente, a proteger los derechos y a garantizar que las obligaciones que se crearon con una determinada disposición jurídica sean cumplidos, y a que los ciudadanos no se van sorprendidos ni afectados por el cambio de legislación. En otros términos, supone una garantía de certeza sobre el momento en el que ocurrirá la solución de la situación creada por la norma.

En contraste con las normas sustantivas o materiales, se encuentran las adjetivas o procedimentales que tienen una función instrumental y de ritualidad de los juicios para hacer efectivo el derecho sustancial. La característica de este tipo de disposiciones recae en la inmediatez en su aplicación, incluso para las situaciones o supuestos creados con antelación a su expedición.

Respecto de la diferencia entre las normas sustantivas y las procedimentales, la Sección Primera de esta corporación, en un asunto similar al que se debate, se pronunció en los siguientes términos:

“[…] Es sabido que en la transición jurídica se hace la distinción entre disposiciones adjetivas o procesales y disposiciones sustanciales, en razón de que el ordenamiento jurídico les da a las primeras fuerza de aplicación inmediata, excepto los términos que hubieren empezado a correr o las diligencias que se hubieren iniciado, mientras que a las segundas les otorga aplicabilidad o efectos hacia el futuro, es decir, solo a los asuntos o hechos que surjan o sucedan bajo su vigencia.

Se trata entonces del dilema de la aplicación de la norma en el tiempo, que en relación con las normas procesales se tiene establecido que su aplicación inmediata significa que entran a regir incluso para los asuntos que se hubieren iniciado con anterioridad y, por lo tanto, bajo normas procesales distintas; lo que ha dado pie para que algunos consideren que tienen efectos retroactivos, lo cual no puede entenderse sino como efectos sobre procesos que vienen de atrás y se encuentren en curso.

Mientras que respecto de las normas sustantivas, es decir, las que regulan la materia de que trata cualquier proceso o diligenciamiento, se encuentran sujetas al principio de irretroactividad, cuyo alcance no es otro que el de la prohibición de aplicarlas a hechos o situaciones ocurridas antes de su entrada en vigencia, con las salvedades que surgen del principio de favorabilidad (v. gr. en materia penal, laboral y administrativa).

Conviene acotar que el principio de irretroactividad de la norma sustantiva es a su vez una concreción específica del principio de la seguridad jurídica que cobija los derechos y obligaciones de las personas o, lo que es igual, de las relaciones jurídicas que se dan entre los sujetos de derecho.

La anterior distinción está consagrada en los artículos 39 y 40 de la Ley 153 de 1887 y de las que consagren el principio de favorabilidad de la ley penal o cualquier otra.

En efecto, el artículo 39 establece que “Los actos o contratos válidamente celebrados bajo el imperio de una ley podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquellas establecía para su justificación; pero la forma en que debe rendirse la prueba estará subordinada a la ley vigente al tiempo en que se rindiere”, lo cual significa que el fondo o lo sustancial de cualquier controversia sobre tales actos o contratos se siguen rigiendo por la ley bajo cuyo imperio se realizaron, mientras que la forma de resolver dichas controversias se regulan por la nueva norma que esté vigente al momento en que surjan o se estén debatiendo.

Por otra parte, el artículo 40 prevé que “las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban a empezar a regir”, de modo que al hacer mención solamente de las referidas leyes, está excluyendo las que regulan la materia de que tratan los juicios, con lo cual está haciendo distinción entre la regulación procesal (de la ritualidad de los juicios) y la sustantiva o material, pudiéndose entender que allí está contenida también la norma relativa a este último aspecto de los procesos, luego otra lectura posible de dicho artículo es la de que las leyes concernientes a la materia de los juicios prevalecen sobre las posteriores. Es ésta, pues, una disposición implícita en el artículo 40 en comento(9) […]”.

En ese contexto, es claro que en los artículos 221 a 224 del Decreto 2666 de 1984 se definió la forma de terminación del régimen de importación temporal a largo plazo en arrendamiento y, además, reguló de manera especial que la declaración correspondiente se convertía en comprobante del despacho a consumo con la sola certificación de la Aduana en la que se verificara la realizaron los pagos, circunstancia que supone que la mercancía importada quedaba legalmente introducida al país en forma definitiva.

Se observa entonces, que la normatividad creó una situación jurídica para los importadores referente a poder terminar el régimen de importación temporal con el cumplimiento del requisito de realizar los pagos de los respectivos tributos aduaneros y obtener la certificación de ello, lo que conllevaba a que se consolidara el beneficio de la permanencia legal de la mercancía importada.

Por consiguiente, los enunciados normativos no regulan únicamente aspectos procedimentales enmarcados dentro de la ritualidad o la forma en que se debía desarrollar el trámite para verificar la ocurrencia de los supuestos creados por la legislación ni las consecuencias jurídicas de estos, sino que verdaderamente crearon unos derechos, supeditados al cumplimiento de un requisito determinado para quienes pretendían culminar la importación temporal a largo plazo.

A partir de tales definiciones, se tiene que no le asiste razón al apelante cuando afirma que el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999, que establece una excepción a la regla de transición para las importaciones temporales, se debía aplicar al caso concreto, sobre la base de señalar que la declaración de la importación no tenía que ser modificada porque, se insiste, la anterior normatividad establecía que bastaba con la certificación de pagos de la cuotas de arrendamiento y otros tributos para que la declaración se convirtiera en despacho a consumo.

El texto de la citada disposición, es el siguiente:

“ART. 569 TRANS.—Regímenes aduaneros: Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto”.

La situación jurídica de la parte actora se generó en vigencia del Decreto 2666 de 1984 por el hecho de la presentación de la declaración el 26 de julio de 1996 y, en ese sentido, se encuentra cobijada por el principio de seguridad jurídica y el de irretroactividad de la ley, de lo que se sigue que no le era aplicable la excepción prevista en el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 ya que el anterior postulado normativo previó una forma de terminación específica para el régimen de importación escogido por la parte actora, el que fue cumplido a cabalidad por esta y en la debida oportunidad.

La decisión de la DIAN de declarar el incumplimiento de la obligación de finalizar el régimen de importación temporal a largo plazo, y de ordenar la efectividad de la póliza de seguro constituida, no se ajustó a lo previsto en el Decreto 2666 de 1984 frente a la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo en arrendamiento.

En ese orden, la Sala encuentra acertada la apreciación del a quo, en el sentido de señalar que las disposiciones previstas en el Decreto 2666 de 1984 son de carácter sustantivo, y sujetas al principio de irretroactividad.

La situación jurídica de la parte actora surgió con antelación a la expedición del Decreto 2685 de 1999, como incluso lo reconoce la entidad demandada, razón suficiente para sostener que no era jurídicamente viable la aplicación del artículo 156 ibídem.

Por los anteriores argumentos, la sentencia apelada deberá ser confirmada por estar acorde con la solución que jurídicamente corresponde a la cuestión planteada a la presente instancia.

Finalmente, a folio 69 y siguientes del cuaderno de apelación obra renuncia del poder conferido por la DIAN a la señora Margarita Villegas Ponce, junto con la respectiva comunicación al poderdante, según lo previsto en el artículo 77 del Código General del Proceso, razón por la cual, en la parte resolutiva de esta providencia le será reconocida personería y, al propio tiempo, le será aceptada la renuncia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 27 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2. RECONÓCESE personería a la señora Margarita Villegas Ponce, como apoderada de la DIAN, en los términos del poder conferido que obra a folio 47 del expediente, y ACÉPTASE la renuncia, según el documento que visible a folio 67.

3. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

9 Consejo de Estado, sentencia del 29 de noviembre de 2010, Exp. 76001-23-31-000-200302995-01. M.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta.