Sentencia 2002-01024 de marzo 27 de 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-25-000-2002-1024-02 (ACU-1024)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Luis Agreda Martinez

Demandado: Comisión Nacional de Televisión

Ref.: Acción de Cumplimiento

Bogotá, D.C., marzo veintisiete del año dos mil tres

Mediante acción de cumplimiento se solicitó ordenar a la Comisión Nacional de Televisión el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 182 de 1995.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por providencia de 2 de agosto de 2002 accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió conceder la impugnación interpuesta por el actor, sin haber tenido en cuenta la impugnación propuesta por la demandada.

Por auto de 16 de diciembre de 2002 esta Sala declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de agosto 26 de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se concedió una impugnación para ante el Consejo de Estado y ordenó al Tribunal resolver sobre la concesión de todas las impugnaciones propuestas, ya que la impugnación propuesta por la Comisión Nacional de Televisión no había sido resuelta.

El Tribunal por auto de febrero 25 de 2003, concedió las impugnaciones presentadas tanto por el actor como por la Comisión Nacional de Televisión contra la providencia de 2 de agosto de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a la solicitud.

Así las cosas la Sala entra a decidir sobre las mencionadas impugnaciones.

Antecedentes

a) La demanda

El señor Luis Agreda Martinez ejercitó acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 contra la Comisión Nacional de Televisión, con el fin de que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 182 de 1995.

Son fundamentos de la solicitud:

Según el artículo 24 de la Ley 182 de 1995, le corresponde a la Comisión Nacional de Televisión proceder a suspender y decomisar los equipos de los servicios no autorizados de televisión para proteger el espectro electromagnético, sin perjuicio de las sanciones de orden civil, penal o administrativo en que puedan incurrir las personas. Para cumplir lo anterior, la Comisión puede acudir al apoyo de las autoridades de policía, y además, el Juez Civil Municipal respectivo puede ordenar o decretar allanamientos para el decomiso de los equipos a los cuales la Comisión debe darles el uso acorde con sus funciones.

La Ley 335 de 1996 le ordenó a la Comisión demandada implementar un plan de promoción y normalización del servicio de televisión por suscripción cableada a un plazo de 5 años. El plan tenía la finalidad de lograr concretar los recaudos respectivos por los derechos autorizados y que se respeten los derechos de autor de acuerdo con la ley nacional y los acuerdos internacionales sobre la materia.

El 20 de marzo de 1997, la Comisión expidió el Acuerdo 014 que contiene al plan citado en el punto anterior. Este plan tiene varias etapas, tales como la conformación del registro único de proponentes, la inscripción en el registro de los posibles operadores y la calificación ante CNTV, apertura de licitación y presentación de la oferta, adjudicación de la licitación, suscripción de contratos, compromiso de cubrimiento inicial y posterior cumplimiento del plan de expansión.

En el plan se determinó que los operadores informales que existían debían someterse al cumplimiento de las etapas antes señaladas para lo cual se abrieron varias licitaciones públicas.

Así las cosas, y una vez agotados los procesos licitatorios quienes superaron todos los requisitos y fueron aceptados como operadores concesionarios del servicio de televisión por suscripción, se formalizó la prestación de tal servicio; por lo tanto; sólo es lícito prestar el servicio mencionado por quienes legalmente suscribieron los contratos; los demás son operadores clandestinos.

En los siguientes municipios se presta el servicio de televisión por suscripción de manera clandestina a sabiendas de la CNTV, por lo cual se requirió a este organismo para que cumpla el deber legal establecido en el artículo 24 de la Ley 182 de1 995: Acacias (Meta); Ibagué (Tolima); Galapa (Atlántico); Baranoa (Atlántico); Malambo (Atlántico) y Valledupar (Cesar).

La CNTV al contestar el requerimiento aceptó la existencia de los anteriores operadores clandestinos, pero no cumplió la ley basándose en un fallo del Consejo de Estado, en el cual no se accedió a una acción de cumplimiento por considerar que en esas calendas aún se estaba dentro del plazo concedido para la normalización de la prestación del servicio de televisión por suscripción.

Además, se excusa la CNTV en la multiplicidad de funciones que tiene que cumplir como prestar apoyo a autoridades judiciales, cumplir el plan de control y vigilancia, la inclusión de los denunciados en las bases de datos de operadores clandestinos, etc., situaciones que en nada justifican el incumplimiento de la ley.

b) La contestación

El apoderado de la Comisión Nacional de Televisión se opuso a la solicitud con base a los siguientes argumentos:

En cumplimiento de las disposiciones legales se ha venido adelantando el proceso de normalización de la prestación del servicio de televisión por cable y desde 1999 se vienen haciendo las indagaciones e investigaciones del caso para detectar todos aquéllos operadores clandestinos y dar aplicación al citado artículo 24 de la Ley 182 de 1995, labor que requiere un trabajo de equipo entre varias entidades del Estado.

Al respecto, se han realizado varias labores como la suscripción del convenio antipiratería, en especial de televisión por cable, buscando que las personas se sometan a la ley o salgan de esa operación irregular. También se implementó una campaña publicitaria para proteger el servicio legal de televisión y se han realizado requerimientos a diferentes operadores legales para verificar informaciones respecto de la relación contractual y comercial con presuntos operadores ilegales.

En relación con la queja del accionante, las empresas denunciadas ya se encuentran en la base de datos y se están haciendo las verificaciones del caso en conjunto con la Fiscalía General de la Nación.

c) La providencia impugnada

El Tribunal de primera instancia accedió a la solicitud de la acción de cumplimiento considerando:

Si bien la CNTV demuestra que está adelantando una serie de averiguaciones respecto de la supuesta situación de clandestinidad de las empresas denunciadas y, además, se muestra totalmente de acuerdo con el sentido y alcance del artículo 24 de la Ley 182 de 1995 y su responsabilidad para el cabal cumplimiento de dicha norma, a tal punto que ha desplegado varias actividades jurídicas y administrativas en conjunto con otras autoridades para lograr la normalización de la prestación del servicio de televisión, el artículo 24 de la Ley 182 de 1995 le ordena a la Junta Directiva de la CNTV que cualquier servicio de televisión no autorizado por la CNTV es considerado clandestino y, por lo tanto, la Junta Directiva debe proceder a suspenderlo y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden civil, administrativo o penal a que hubiere lugar.

Como se observa, se trata de una orden clara en el sentido de que, una vez verificado que una persona está prestando un servicio de televisión no autorizado por la CNTV o que esté operando frecuencias electromagnéticas sin su autorización, debe de inmediato actuar suspendiendo el servicio y decomisando los equipos.

La CNTV no puede escudarse en el hecho de que la piratería sea ahora un delito y esperar a que la Fiscalía y los jueces lo comprueben, para luego ella actuar.

Como con respecto a las empresas denunciadas ya ha transcurrido un tiempo prudencial desde cuando el accionante le hizo el requerimiento a la CNTV, sin que se haya resuelto la situación, es lógico que dicha labor tenga un término, no obstante que la CNTV dice estar adelantando una labor investigativa.

Téngase en cuenta que ya vencieron los términos, que la Ley 335 de 1996 estableció para la normalización del servicio.

d) Fundamento de las impugnaciones

La Comisión Nacional de Televisión inconforme con la decisión del Tribunal, la impugnó con base en los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda de acción de cumplimiento y adicionalmente manifestó:

La Comisión Nacional de Televisión ha venido dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 182 de 1995, lo anterior habida cuenta que la labor establecida en dicha norma, requiere de una acción conjunta con varias entidades estatales, como se ha venido explicando.

En consecuencia el término otorgado a la Comisión Nacional de Televisión por el Tribunal no es suficiente para adelantar las gestiones interinstitucionales a que se refiere la sentencia, más aun cuando estas forman parte de un cronograma en la Entidad para desarrollar las labores que le corresponden.

Por su parte el accionante impugnó la decisión del Tribunal con base en los siguientes argumentos:

La garantía del derecho de defensa de los infractores clandestinos, se ha otorgado mediante el procedimiento investigativo adelantado por la Comisión Nacional de Televisión, y que concluyó con el reconocimiento de que dichas empresas no cuentan con autorización, licencia o concesión otorgada por la CNTV para prestar el servicio de televisión en ninguna de sus modalidades, tal como aparece a folios 14, 28 y 168 del expediente, de lo que se desprende la actitud dilatoria en la aplicación oportuna de la norma incumplida .

No es de recibo que ante tal dilación injustificada, ahora se conceda a la CNTV un plazo de 3 meses adicionales. Menos si se tiene en cuenta el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, que implica que el Juez que conozca de la solicitud pueda ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de cualquier consideración formal, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de un derecho por el incumplimiento del deber.

Entonces el derecho de defensa del operador clandestino se encuentra plenamente garantizado si se tiene en cuenta que la CNTV ha venido adelantando gestiones en su contra.

Ahora bien, habiéndose definido que las denunciadas son infractoras y que se les garantizó el derecho de defensa, la acción obligante impuesta al funcionario es la de proceder a la inmediata suspensión del servicio y al decomiso de los equipos. Actuación que deberá surtirse sin dilación y, claro dentro de la misma diligencia garantizar el derecho de defensa del infractor, garantía que no demanda de un tiempo mayor de 10 días.

En el mismo sentido el actor presentó escrito, luego de declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto proferido por el Tribunal por el cual se concede una impugnación, para ordenar se resolviera sobre la concesión de todas las impugnaciones propuestas, escrito que no podrá ser tomado en cuenta por extemporáneo, es decir no se presentó en el término para interponer recurso.

Consideraciones de la Sala

El fallo será modificado por las siguientes razones:

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política tiene por objeto hacer efectivo el contenido de la Ley o de un acto administrativo desconocido por las autoridades, lo cual supone, obviamente, la existencia previa de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda.

Es una acción por medio de la cual toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer que se cumplan las normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

La Ley 393 de 1997 reglamenta este precepto constitucional y establece principios, requisitos y el procedimiento de la misma. Busca darle eficacia al ordenamiento jurídico al exigir a las autoridades y a los particulares que cumplan funciones públicas la ejecución material de normas y actos administrativos.

Tal como lo señala el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 “el objeto de esta ley es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

Así mismo el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 establece que: “la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.

Por lo tanto, la acción de cumplimiento es subsidiaria o residual, ya que sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, según la apreciación que en cuanto a su eficacia haga el juez en el caso concreto.

Al respecto, encuentra la Sala que el artículo 76 de la Constitución Política señala con claridad que la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión estará a cargo de la Comisión Nacional de Televisión, organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a régimen legal propio.

El mismo precepto dispone que el mencionado ente desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en cuanto a los servicios de televisión.

Complementando lo dicho, el artículo 77 de la Carta ordena que sea la ley la que determine, sin menoscabo de las libertades públicas, la política que haya de seguirse en materia de televisión y consagra simultáneamente que el aludido organismo dirigirá esa política.

En desarrollo de los mandatos constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 182 de 1995, según la cual a la Comisión Nacional de Televisión ( CNTV), le corresponde, en representación del Estado, la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con ese servicio público, regular el servicio e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para su prestación, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación.

El artículo 25 de la mencionada ley, preceptúa que cualquier persona natural o jurídica que efectúe la recepción y distribución del servicio en desacato a los fines sociales y comunitarios, se considerará “infractor y prestatario de un servicio clandestino” y, como tal, estará sujeto a las sanciones que contempla el artículo 24 ibídem.

La actuación de la CNTV es independiente y autónoma frente a otras actuaciones de tipo penal o civil y, si bien la suspensión y decomiso de equipos que prestan servicio clandestino supone un debido proceso, debe tenerse en cuenta que tales funciones corresponden a labores de policía administrativa que deben ser ejecutadas con prontitud y eficacia. Por lo tanto, basta para tales ejecuciones la ausencia de autorización para prestar el servicio de televisión, en los términos que exige la ley.

La Sala comparte las apreciaciones de la Sección Cuarta del Consejo de Estado expuestas en sentencia del 22 de octubre de 1999, pues aunque el artículo 24 de la Ley 182 de 1995 establece que “cualquier servicio de televisión no autorizado por la Comisión Nacional de Televisión, o que opere frecuencias electromagnéticas sin la previa asignación por parte de dicho organismo, es considerado clandestino. La Junta Directiva de la Comisión procederá a suspenderlo y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden civil, administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes”, el artículo 8 de la Ley 335 de 1996, modificatorio del artículo 43 de la Ley 182 de 1995, estableció el Plan de Formalización y Normalización del Servicio a un plazo de 5 años para aquellas empresas, sociedades, consorcios o uniones temporales que hayan venido prestando el servicio de televisión por suscripción de manera informal, con el fin de que puedan aplicar en un proceso licitatorio conforme a los procedimientos y requisitos de la mencionada normativa.

De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que la Comisión Nacional de Televisión ha incumplido la Ley 182 de 1995, dado que ha vencido el plazo de 5 años contemplado en la Ley 335 de 1996 para la normalización del servicio de televisión, en razón de que la Ley 335 de 1996 entró a regir el 24 de diciembre de 1996 y la demanda fue presentada el 25 de junio del 2002, vencido el plazo fijado por la ley.

Encuentra la Sala que, si bien el ente demandado ha realizado gestiones tendientes a investigar la clandestinidad de las empresas denunciadas por el actor, así como ha logrado realizar labores en busca de la normalización de la prestación del servicio de televisión por suscripción, no ha cumplido a cabalidad con la obligación impuesta en el artículo 24 de la Ley 182 de 1995, que ordena a la Comisión Nacional de Televisión suspender y decomisar los equipos respecto de aquellos servicios de televisión no autorizados por esta entidad o que operen en frecuencias electromagnéticas sin previa autorización, sin perjuicio de las sanciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar.

A pesar de las mencionadas gestiones, la Ley 335 de 1996 es clara al otorgarle 5 años con el fin de fomentar la formalización de la prestación del servicio de televisión por suscripción, de manera tal que la Comisión Nacional de Televisión pueda efectuar los recaudos de los derechos que corresponden al Estado y velar por que se respeten los derechos de autor, a fin de que esta entidad pueda regular y controlar la calidad del servicio en forma efectiva elaborando un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción Cableada, término que ya expiró sin que la CNTV haya cumplido con su obligación.

Por lo tanto, la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe ser modificada en el sentido que la Comisión Nacional de Televisión deberá actuar de manera inmediata en la búsqueda de la normalización del servicio de televisión.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por ministerio de la ley,

Falla

1. Modifícase el fallo impugnado y Ordenáse a la Comisión Nacional de Televisión inicie de inmediato las actuaciones en coordinación con otras autoridades para proceder a la suspensión y decomiso de los equipos que prestan servicio no autorizado por la CNTV de televisión por suscripción cableada en los Municipios de Acacías (Meta), Ibagué (Tolima), Galapa, Baranoa y Malambo (Atlántico) y Valledupar (Cesar).

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 27 de marzo del año 2003.

Magistrados: Manuel S. Urueta Ayola, presidente—Olga Inés Navarrete BarreroGabriel E. Mendoza Martelo—Camilo Arciniegas Andrade.