Sentencia 2002-01042 de febrero 9 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000 2002 01042 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Universidad Pedagógica Nacional

Recurso de apelación contra la sentencia del 21 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca

Bogotá, D.C., nueve de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. El escrito de apelación, aunque impreciso en los razonamientos jurídicos por los que se pretende la revocación de la sentencia del a quo, permite entrever los siguientes aspectos fundamentales: i) Los actos acusados fueron expedidos sin competencia por parte de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., pues la misma recaía en el Ministerio de Educación; ii) La Secretaría de Educación violó las normas atinentes a la autonomía universitaria, pretendiendo aplicar normas diferentes y no asociadas a tal principio; y, iii) Los actos acusados violan el derecho de defensa y contradicción, al imponer una sanción al Instituto Pedagógico Nacional, cuando la supuesta conducta infractora no fue cometida por este, sino por el Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional.

3. En lo que respecta al primer punto de discusión relativo a la falta de competencia de la Secretaría de Educación para investigar la conducta y emitir la sanción cuestionada, es perentorio identificar la normativa a la cual se sujeta el Instituto Pedagógico Nacional y así dilucidar si era de la competencia de la Secretaría de Educación de Bogotá, llevar a cabo el respectivo proceso administrativo.

El Instituto Pedagógico Nacional es una unidad académica administrativa y especial de la Universidad Pedagógica Nacional, hace parte de su estructura interna, en los términos del artículo 1º del Acuerdo 76 de 1994(8), aprobado por el Decreto 2902 de 1994. Ello implica que el Instituto sobre el cual recayó la investigación y sanción administrativa impuesta por la Secretaría de Educación, es una dependencia más de la mencionada universidad que no goza de personería ni de autonomía propia.

No obstante, la Universidad Pedagógica Nacional, por medio del Instituto Pedagógico Nacional, presta el servicio de educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, lo que la hace sujeta a la ley general de educación o 115 de 1994 y a sus decretos reglamentarios en lo que respecta a ese servicio educativo. Así, en orden a esclarecer el régimen legal aplicable a la universidad y a su Instituto Pedagógico Nacional, se advierte que la universidad al prestar el servicio de educación señalado, en cabeza de aquel, debe cumplir las normas vigentes aplicables al servicio de educación formal preescolar, básica y media, sin perjuicio de que también se rija por las normas relativas a las universidades, como la Ley 30 de 1992, en virtud de que la institución es de naturaleza universitaria y presta también servicios de educación superior.

Ahora bien, la Ley 115 de 1994 en su artículo 151 y el Decreto 907 de 1996, por el cual se reglamenta el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia del servicio público educativo y se dictan otras disposiciones, artículo 6º, inciso 2º, designa en los departamentos y los distritos, a los gobernadores o alcaldes, para que directamente o a través de las secretarías de educación, ejerzan las funciones de inspección vigilancia y control, por lo que no cabe duda que en el caso bajo estudio, la competencia para llevar a cabo la investigación y sancionar al instituto educativo, recaía en la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá. Ello, se recalca, en atención a que la universidad, a través del Instituto Pedagógico Nacional, presta servicios de educación formal y se encuentra ubicado en el Distrito Capital de Bogotá.

No le asiste razón al recurrente cuando señala que la aludida competencia radica en el Ministerio de Educación, por delegación del Presidente de la República, toda vez que la función de inspección y vigilancia de ese ministerio se refiere al servicio e instituciones de educación superior, en los términos de los artículos 31, 32 y 33 de la Ley 30 de 1992 y el Decreto 628 de 1993(9); y, en el caso sub examine, la materia enjuiciada no está asociada a la educación universitaria, sino a la formal preescolar, básica y media, por lo que, como se anotó, deviene competente la Secretaría de Educación.

4. Procede la Sala a evaluar si, en efecto, mediante los actos acusados, hubo violación al principio de autonomía universitaria de que trata el artículo 6º [sic] de la Constitución Nacional y la Ley 30 de 1992, habiendo aplicado la administración desacertadamente las normas del Decreto 135 de 1996 y las demás en que se fundamentan los actos sancionatorios, según indica el recurrente.

Tal como se identificó en el aparte anterior, la universidad, al prestar a través del Instituto Pedagógico Nacional, los servicios de educación preescolar, básica y media, debía cumplir las normas vigentes en esa materia, de modo que, la Sala encuentra que frente a los servicios prestados en cabeza del Instituto Pedagógico Nacional, la normativa a ser observada era la del aludido decreto y la de gobierno escolar prevista en la Ley 115 de 1994, mas no la relativa a la educación superior, de que trata la Ley 30 de 1992, como desatinadamente propone el actor.

Es de reiterar, entonces, que el hecho de que el servicio de educación formal en comento sea prestado por una institución universitaria, a través de una de sus dependencias, no la exonera de darle cumplimiento a la normativa que regula el servicio educativo escolar que presta.

Así las cosas, no se constata afectación alguna al principio de autonomía universitaria por cuanto los actos acusados propenden por el cumplimiento de los procedimientos que sobre costos educativos y gobierno escolar, deben ser observados por las instituciones educativas prestadoras de ese servicio público.

En efecto, la Universidad Pedagógica Nacional debió constituir, en el Instituto Pedagógico Nacional, un Consejo Directivo, según establecen los artículos 142 y siguientes de la Ley 115 de 1994(10). Asimismo, la institución se encontraba en la obligación de dar aplicación a las normas existentes sobre la fijación de costos educativos, debiendo dar aviso a la Secretaría de Educación con anterioridad a su vigencia, según dispone el Decreto 135 de 1996, en su artículo 12, que al efecto se transcribe en su aparte pertinente:

“Los demás establecimientos educativos estatales no contemplados en el artículo 2º de este decreto, como los creados y financiados por la Fuerza Pública, los organismos de control, las entidades descentralizadas del orden nacional y territorial, las instituciones estatales de educación superior y, en general los financiados con recursos del Estado distintos del situado fiscal y de los propios de las entidades territoriales, se regirán para el cobro de los derechos académicos, por lo que determine el consejo directivo del respectivo establecimiento educativo.

Para esta determinación se deberá atender el reglamento adoptado para el efecto por el organismo que lo financia, las disposiciones al respecto del proyecto educativo institucional que se haya adoptado, los principios de gratuidad, solidaridad social, redistribución económica y las políticas y normas sobre productividad, precios y salarios.

(...).

La decisión tomada por el consejo directivo del establecimiento educativo estatal, deberá ser comunicada a la secretaría de educación departamental o distrital de la jurisdicción, acompañada del reglamento de que trata este artículo y entrará en vigencia con el cumplimiento de este solo requisito” (destacado fuera de texto).

Es de reiterar, entonces, que la universidad desatendió la normativa aplicable, al no crear el señalado consejo directivo para los asuntos concernientes a los servicios educativos prestados a través del Instituto Pedagógico Nacional, y por ende, al no informar a la Secretaría de Educación los asuntos relativos a dichos costos.

En este orden, no es de recibo la afirmación del recurrente en el sentido que la creación del consejo directivo en el Instituto Pedagógico Nacional, se encontraba supeditada a la decisión que al respecto tomara el consejo superior de la universidad, pues tal deber se halla contemplado en las normas citadas y su cumplimiento no es del arbitrio de la Institución.

Como corolario, es evidente para la Sala que la institución universitaria incurrió en las infracciones advertidas por la Secretaría de Educación y por cuya comisión sanciona al Instituto Pedagógico Nacional.

5. En cuanto al cargo alusivo a la transgresión al derecho de defensa, por haber responsabilizado la administración al Instituto Pedagógico Nacional en razón de una conducta atribuida al consejo superior de la universidad, la Sala da cuenta de que tal vulneración no se configura en la medida que el Instituto Pedagógico Nacional es una dependencia de la universidad, y como tal, fue esta la que se hizo parte en el proceso a fin de encarar los cargos que le fueron endilgados al Instituto en el proceso administrativo. Por su parte, y aun cuando se anota que pudo existir una imprecisión al formularse los actos administrativos contra el Instituto Pedagógico Nacional y no contra la universidad, lo cual, dicho sea de paso, no fue debatido en el proceso judicial, dicha ambigüedad no tiene el alcance de viciar la actuación por cuanto la conducta procesal de la universidad se enderezó en defensa de los cargos atribuidos al plantel educativo, parte de su estructura interna.

Finalmente, tampoco se vislumbra una falta al principio de contradicción de la prueba, pues si bien la investigación administrativa se originó en quejas presentadas por padres de familia, las infracciones por las que culminó el proceso en la imposición de la sanción de amonestación, fueron plenamente constatadas e incluso aceptadas por la parte. Al efecto, se recuerda que la institución, en el respectivo recurso, reconoció no tener conocimiento de la obligación de informar a la Secretaría de Educación sobre la fijación de los costos educativos; y, por otro lado, el accionante defendió el que la creación del Consejo Directivo se hallaba supeditado a una decisión del Consejo Superior de la Universidad, lo cual, como se observó anteriormente, no es de recibo, y fueron estas dos infracciones las que, en últimas, desataron la emisión de los actos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(8) Por medio del cual se fija la estructura interna de la Universidad Pedagógica Nacional.

Esta naturaleza también se identifica en subsecuentes acuerdos del consejo superior de la universidad obrantes en el expediente, como el 38 de 1995, a folio 42, o 33 del 2000, a folio 175.

(9) Sobre las funciones de inspección y vigilancia, léase la sentencia de esta Sección de fecha 6 de marzo de 2003, Expediente 2000-6347-01, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(10) “ART. 142.—Conformación del gobierno escolar. Cada establecimiento educativo del Estado tendrá un gobierno escolar conformado por el rector, el consejo directivo y el consejo académico.

Las instituciones educativas privadas establecerán en su reglamento, un gobierno escolar para la participación de la comunidad educativa a que hace referencia el artículo 68 de la Constitución Política. En el gobierno escolar serán consideradas las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores y de los padres de familia en aspectos tales como la adopción y verificación del reglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas, culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles y demás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática en la vida escolar.

Los voceros de los estamentos constitutivos de la comunidad educativa, podrán presentar sugerencias para la toma de decisiones de carácter financiero, administrativo y técnico-pedagógico.

Tanto en las instituciones educativas públicas como privadas, la comunidad educativa debe ser informada para permitir una participación seria y responsable en la dirección de las mismas.

ART. 143.—Consejo directivo de los establecimientos educativos estatales. En cada establecimiento educativo del Estado existirá un Consejo Directivo integrado por:

a) El rector del establecimiento educativo, quien lo convocará y presidirá;

b) Dos representantes de los docentes de la institución;

c) Dos representantes de los padres de familia;

d) Un representante de los estudiantes que debe estar cursando el último grado de educación que ofrezca la institución;

e) Un representante de los ex alumnos de la institución, y

f) Un representante de los sectores productivos del área de influencia del sector productivo.

Para la elección de los representantes a que se refiere este artículo, el Gobierno Nacional establecerá la reglamentación correspondiente que asegure la participación de cada uno de los estamentos que lo integran y fije el periodo para el cual se elegirán.

PAR.—Los establecimientos educativos con escaso número de docentes o de alumnos y que se hayan acogido al régimen de asociación previsto en los artículos 138 y 140 de esta ley, contarán con un consejo directivo común elegido de manera democrática.

ART. 144.—Funciones del consejo directivo. Las funciones del consejo directivo serán las siguientes:

a) Tomar las decisiones que afecten el funcionamiento de la institución y que no sean competencia de otra autoridad;

b) Servir de instancia para resolver los conflictos que se presenten entre docentes y administrativos con los alumnos del plantel educativo;

c) Adoptar el reglamento de la institución, de conformidad con las normas vigentes;

d) Fijar los criterios para la asignación de cupos disponibles;

e) Asumir la defensa y garantía de los derechos de toda la comunidad educativa, cuando alguno de sus miembros se sienta lesionado;

f) Aprobar el plan anual de actualización del personal de la institución presentado por el rector;

g) Participar en la planeación y evaluación del proyecto educativo institucional, del currículo y del plan de estudios y someterlos a la consideración de la Secretaría de Educación respectiva o del organismo que haga sus veces para que verifique el cumplimiento de los requisitos;

h) Estimular y controlar el buen funcionamiento de la institución educativa;

i) Establecer estímulos y sanciones para el buen desempeño académico y social del alumno;

j) Participar en la evaluación anual de los docentes, directivos docentes y personal administrativo de la institución;

k) Recomendar criterios de participación de la institución en actividades comunitarias, culturales, deportivas y recreativas;

l) Establecer el procedimiento para el uso de las instalaciones en actividades educativas, culturales, recreativas, deportivas y sociales de la respectiva comunidad educativa;

m) Promover las relaciones de tipo académico, deportivo y cultural con otras instituciones educativas;

n) Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos de los recursos propios y la forma de recolectarlos, y

ñ) Darse su propio reglamento”.