Sentencia 2002-01047 de septiembre 9 de 2008

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación: 11001-03-15-000-2002-01047-01(IJ)S

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Actor: Nidia Peña Sierra

Demandado: Junta Seccional de Escalafón del Tolima

Bogotá, D.C., nueve de septiembre de dos mil ocho.

La Sala Plena de la corporación, por importancia jurídica, luego de improbar el proyecto de ponencia inicial, decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de diciembre de 2001, proferida por la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual confirmó el fallo del Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda que dio origen al proceso fallado.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Nidia Peña Sierra, por intermedio de apoderada, demandó ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima la nulidad de las resoluciones 2691 de 26 de junio y 3333 de 26 de agosto, ambas de 1997, mediante las cuales la junta seccional de escalafón del Tolima, negó la petición de reconocimiento de mejoramiento académico.

2. La sentencia de primer grado.

El tribunal negó las pretensiones de la demanda con fundamento en sentencia de 29 de enero de 1998 de la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, en la que en asunto similar consideró que “‘el título docente’ a que se refiere el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 no puede ser sino el de licenciado en ciencias de la educación”.

En esa oportunidad la corporación dijo que “el título de normalista, maestro superior o bachiller pedagógico, si bien es un título docente que habilita al educador para ejercer la profesión docente en el nivel básico primario, no es un título que pertenezca a la educación superior [...]”, por lo que no es posible predicar que se puede obtener un post grado en dichos estudios; agregó que adquirir el título de licenciado —el cual corresponde al nivel profesional—, no da derecho al mejoramiento académico, pues, el actor en ese caso, “no ostenta otro título universitario diferente al de licenciado, y el de bachiller normalista que tiene”; y que darle la interpretación que pretendía la demandante implicaría “reconocer por los mismos estudios un doble ascenso en el escalafón, pues ya al actor, como se infiere de la historia de su escalafón, le fue reconocido el ‘ascenso por estudios superiores’, señalado en el artículo 12 del citado Decreto 2277 de 1979, con base en el título de filosofía e historia, lo que es contrario al espíritu que informa la estructura del escalafón cuyo ascenso y promoción se da por la experiencia y la capacitación en cada grado, lo que descarta la utilización de los mismos estudios para acceder a grados superiores”.

II. La sentencia suplicada

La Sección Segunda, Subsección B de esta corporación en virtud de recurso de apelación de la parte actora y mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó la decisión de primera instancia, por medio de la cual el tribunal, negó las súplicas de la demanda.

Al efecto el ad quem transcribió los artículos 39 del Decreto 2277 de 1979, 13 del Decreto 259 de 1981 y 1º, 5º y 6º del Acuerdo 72 de 1989 expedido por el Icfes; puso de presente que la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 25 de febrero de 1999 declaró la nulidad de los artículos 2º, 5º y 7º del mencionado acuerdo, y concluyó que el mejoramiento académico a que se refiere aquel artículo debe darse dentro del área de especialización del docente, por lo cual para que el educador se beneficie de las prerrogativas de que trata el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 o estatuto docente, se requiere el título de post grado, es decir, debe acreditar título de licenciado y/o profesional universitario y otro adicional a nivel de post grado, relacionado con el área de su especialización.

Que no le asiste razón a la actora debido a que los títulos que presenta son de maestra bachiller y de licenciada en educación básica primaria, los cuales no dan derecho al mejoramiento académico, porque no son dos títulos universitarios.

Que no puede aceptarse mejoramiento académico para ascenso a educadores con título de bachiller pedagógico, normalista o normalista superior, que opten por el título de licenciado en ciencias de la educación u otra carrera de nivel profesional universitario, en razón a que el reconocimiento de tiempo de servicio por estudios superiores requiere de un nivel de formación universitario previo a la obtención del título de post grado en educación u otro de nivel profesional.

III. El recurso extraordinario de suplica

La señora Nidia Peña Sierra, mediante apoderada, interpuso recurso extraordinario de súplica, con fundamento en los siguientes cargos:

Primero. Violación directa, por falta de aplicación, del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979.

Al punto transcribe esa disposición y aduce que ésta establece que para el ingreso al escalafón nacional docente es necesario ostentar “título docente” y que el mismo artículo enuncia los siguientes: Bachiller pedagógico, perito experto en educación, técnico o experto en educación, tecnólogo en educación, profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación, y licenciado en ciencias de la educación.

Con fundamento en lo anterior alega que, “el título docente” comprende una amplia gama de posibilidades dentro del estatuto docente, y no como lo entendió el fallador de segunda instancia, al estimar que es necesario acreditar título de licenciado y/o profesional universitario, y otro adicional a nivel de post grado, relacionado con el área de su especialización, pues con ello se desconoce y limita lo establecido en la norma invocada como infringida, la que claramente hace relación a los educadores titulados y enumera cada uno de ellos.

Segundo. Violación directa, por interpretación errónea, del artículo 39 del Decreto 2277 de 1979.

Sustenta el cargo en que la norma describe “dos grandes grupos de educadores”, a saber, “con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado”, los cuales mediante una preparación profesional son acreedores del incentivo correspondiente al mejoramiento académico. Enseguida sostiene que el requisito que establece el citado artículo, es “obtener un título de post grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro de su área de especialización”; y que el incentivo consiste en el reconocimiento de “tres (3) años de servicio” para efectos de ascenso en el escalafón nacional docente.

Afirma que el fallo suplicado le da un alcance no previsto en el precepto normativo, cuando en él se afirma que “no puede conceptuarse mejoramiento académico por concepto de ascenso por estudios superiores a educadores con título de bachiller pedagógico, normalista o normalista superior, que opten por el título de licenciado en ciencias de la educación o en otra carrera de nivel profesional universitario, en razón a que el reconocimiento de tiempo de servicio por estudios superiores, requiere de un nivel de formación universitario previo a la obtención del título de post grado en educación u otro nivel profesional”.

Que la norma es clara en reconocer el incentivo a los educadores con título docente, pero que en ninguno de sus apartes denota que dicho incentivo sea sólo para los educadores con título universitario y que por el contrario, lo que hace ver es que por el hecho de serlo, ya ostenta dicho título.

Tercero. Violación directa, por aplicación indebida, de los artículos 1º, 5º y 6º del Acuerdo 72 de 1989, expedido por el Icfes.

Sostiene que el artículo 1º del mencionado acuerdo prevé que “se entiende por mejoramiento académico”, para los efectos previstos en los artículos 39 del Decreto 2277 de 1979 y 13 del Decreto Reglamentario 259 de 1981 “a la estrecha relación, afinidad y/o complementación existente entre programas en la modalidad de formación universitaria, descritos en los artículos 30 y 31 del Decreto 80 de 1980, independientemente de que se ubiquen o no en las áreas de conocimiento descritas en el artículo 1º del Decreto 2723 de 1980”, pero que este texto normativo no puede ser aplicado al caso, toda vez que hace alusión a los artículos 30 y 31 del Decreto 80 de 1980, el cual fue derogado expresamente por el artículo 144 de la Ley 30 de 1992 y por ende no tiene validez en la vida jurídica.

IV. Oposición al recurso extraordinario

El apoderado del departamento del Tolima contestó el recurso de manera extemporánea (v. fls. 33 y ss., c. del recurso).

V. Alegatos de conclusión

El apoderado de la Nación-Ministerio de Educación frente a los cargos formulados expone que “bachiller pedagógico no es un título docente” sino la acreditación de haber cursado estudios de educación media y que para acceder al incentivo previsto en el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, el bachiller pedagógico debe acreditar el título universitario de licenciado en educación y el de un post grado dentro de su área de especialización u otro título universitario; pues “el solo tiempo de servicio no da el derecho”. Anotó que sobre el tema la Sala de Consulta y Servicio Civil, emitió concepto el 16 de diciembre de 1997, expediente radicado bajo el número 1057.

Y se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario, porque en su criterio, éste no cumple con las exigencias del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo.

La parte demandante y el representante del Ministerio Público, no intervinieron en esta etapa procesal.

VI. Consideraciones de la Sala

1. Características del recurso impetrado

El Código Contencioso Administrativo en el artículo 194 (modificado por la L. 446/98, art. 57)(1) regulaba lo relativo al recurso extraordinario de súplica, en los siguientes términos:

“ART. 194.—Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 57. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.

“En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará.

“(…)”.

De la norma transcrita se establece que la única causal de procedencia del recurso extraordinario de súplica, en los procesos contencioso administrativos, es la violación directa de normas sustanciales, infracción que se configura, según la misma ley, bajo las modalidades de “aplicación indebida”, cuando la norma se aplica sin ser pertinente al caso debatido; “falta de aplicación”, cuando siendo pertinente el precepto legal al caso controvertido dejó de aplicarse; e “interpretación errónea”, cuando siendo la norma pertinente al caso debatido se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al caso(2).

En cuanto a la norma sustancial la Sala ha reiterado que debe entenderse así aquella cuyo contenido corresponda a la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciaciones(3) y por ende sean disposiciones que comporten derechos.

La violación directa se ha definido como la infracción expresa y manifiesta que surge de la confrontación de la sentencia con la norma sustancial sin referencia a las pruebas y ocurre cuando el fallador luego de cotejar el caso concreto con los hechos en que se sustenta la hipótesis normativa, deduce o concluye algo que no coincide con la voluntad específica del legislador. Además, entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe existir una relación causal, es decir que los errores en la aplicación de la ley que se denuncian, cualquiera sea el concepto de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada por el juzgador.

Así, quien invoca la violación directa como causal del recurso extraordinario, acepta los hechos y la valoración de los elementos de comprobación efectuada por el ad quem, lo que implica prescindir de la censura de los errores de hecho o de derecho en la valoración probatoria, pues no es posible estructurar dicha causal, a partir de la discusión de los hechos y la valoración de los elementos probatorios efectuada en la sentencia, pues no es posible reabrir por esta vía el debate propio de las instancias respectivas.

Por otra parte, son requisitos del recurso extraordinario de súplica, que en el escrito del recurso se indique en forma precisa la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto del recurso y que se expongan los motivos de la infracción, pues las razones de la censura denunciada por el recurrente son las que permiten la labor de confrontación de la legalidad de la sentencia, que es la finalidad de la súplica extraordinaria. Siendo ello así, no es suficiente y admisible una censura de carácter general al contenido del proceso, ni de recibo la referencia generalizada de leyes o estatutos para estructurar un cargo con finalidad demostrativa de la infracción.

De otra parte, la Sala ha sostenido que el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que permita la revisión del proceso en sus aspectos fácticos y en sus cuestiones jurídicas, pues su finalidad es revisar la legalidad de la sentencia, mediante la confrontación de la misma con las normas sustanciales que constituyan o deban constituir el fundamento jurídico del derecho materia del litigio.

2. Examen de los cargos.

La señora Nidia Peña Sierra interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de 6 de diciembre de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación, que confirmó la decisión de 19 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, denegó las pretensiones de nulidad de las resoluciones 2691 de 26 de junio y 3333 de 26 de agosto, ambas de 1997, mediante las cuales la junta seccional de escalafón del Tolima, no accedió a la solicitud de reconocimiento de mejoramiento académico y decidió el recurso gubernativo, respectivamente. Al efecto formuló los cargos atrás reseñados, los cuales se despachan así:

2.1. En el primero se denuncia la violación directa, por falta de aplicación, del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 en cuanto establece que para el ingreso al escalafón nacional docente es necesario ostentar “título docente” y señala “una amplia gama de posibilidades”, desconocidas por el juez de segunda instancia al estimar que para acceder al mejoramiento académico previsto en el artículo 39 ib. es necesario acreditar título de licenciado y/o profesional universitario y otro adicional a nivel de post grado, relacionado con el área de su especialización.

Es evidente el carácter de norma sustancial del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979, pues establece la estructura del actual escalafón nacional docente y los requisitos para ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados del escalafón, detalla los títulos, la capacitación y la experiencia correspondiente a cada uno de los catorce (14) grados, por ende comporta derechos a favor de los administrados, según se aprecia en su texto que a la letra dice:

“ART. 10.—Estructura del escalafón. Establécese los siguientes requisitos para ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados del escalafón nacional docente:

Grados Títulos exigidos Capacitación Experiencia

Al grado 1 Bachiller pedagógico

Al grado 2 a) Perito o experto en educación

b) Bachiller pedagógico 2 años en el grado 1

Al grado 3 a) Perito o experto en educación 3 años en el grado 2

b) Bachiller pedagógico Curso 3 años en el grado 2

Al grado 4 a) Técnico o experto en educación

Perito o experto en educación Curso 3 años en el grado 3

Bachiller pedagógico 3 años en el grado 3

Al grado 5 a) Tecnólogo en educación

b) Técnico o experto en educación 3 años en el grado 4

c) Perito o experto en educación 4 años en el grado 4

d) Bachiller pedagógico Curso 3 años en el grado 4

Al grado 6 a) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación. Curso de ingreso.

b) Tecnólogo en educación 3 años en el grado 5

b) Técnico o experto en

c) Educación curso 3 años en el grado 5

d) Perito o experto en educación curso 3 años en el grado 5

e) Bachiller pedagógico 3 años en el grado 5

Al grado 7 a) Licenciado en ciencias de la educación

b) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación 3 años en el grado 6

c) Tecnólogo en educación curso 3 años en el grado 6

d) Técnico o experto en educación 4 años en el grado 6

e) Perito o experto en educación 3 años en el grado 6

f) Bachiller pedagógico curso 4 años en el grado 6

Al grado 8 a) Licenciado en ciencias de la educación 3 años en el grado 7

b) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación curso 3 años en el grado 7

c) Tecnólogo en educación 4 años en el grado 7

d) Técnico o experto en educación curso 3 años en el grado 7

e) Perito o experto en educación curso 4 años en el grado 7

f) Bachiller pedagógico 3 años en el grado 7

Al grado 9 a) Licenciado en ciencias de la educación curso 3 años en el grado 8

b) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación 4 años en el grado 8

c) Tecnólogo en educación curso 3 años en el grado 8

d) Técnico o experto en educación 3 años en el grado 8

Al grado 10 a) Licenciado en ciencias de la educación 3 años en el grado 9

b) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación curso 3 años en el grado 9

c) Tecnólogo en educación curso 3 años en el grado 9

d) Técnico o experto en educación 4 años en el grado 9

Al grado 11 a). Licenciado en ciencias de la educación curso 3 años en el grado 10

b).Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación 3 años en el grado 10

c) Tecnólogo en educación curso 4 años en el grado 10

Al grado 12 a) Licenciado en ciencias de la educación 4 años en el grado 11

b) Profesional con título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación curso 4 años en el grado 11

Al Grado 13 Licenciado en ciencias de la educación Curso 3 años en el grado12

Al grado 14 Licenciado en ciencias de la educación no haya sido sancionado con exclusión del escalafón docente y que cumpla uno de los siguientes requisitos:

Título de post grado en educación reconocido por el Ministerio de Educación Nacional o autoría de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico curso 3 años en el grado 13

PAR. 1º—Para los efectos del escalafón nacional docente defínense los siguientes títulos:

a) Perito o experto en educación: Es el bachiller en cualquier modalidad con título docente adquirido con un (1) año de estudios regulares de nivel intermedio o superior;

b). Técnico o experto en educación: es el bachiller en cualquier modalidad con título docente adquirido con dos (2) años de estudios regulares de nivel intermedio o superior;

c) Tecnólogo en educación: es el bachiller en cualquier modalidad con título docente adquirido con tres (3) años de estudios de nivel intermedio o superior;

d) El acta de ordenación sacerdotal equivale a título profesional en teología, filosofía y ciencias religiosas.

e) Los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro, normalista rural con título de bachiller académico o clásico, son equivalentes al de bachiller pedagógico.

PAR. 2º—El ingreso y ascenso de los educadores no titulados al escalafón se regirá por lo dispuesto en los capítulos VIII y IX de este decreto”.

Observa la Sala que la disposición no se refiere al mejoramiento académico, sino al ingreso y ascenso en el escalafón docente de que se ocupa dicho artículo. Por lo tanto la razón en que se funda el cargo no guarda correspondencia con el contenido de aquél, luego no es viable su violación por falta de aplicación ya que la cuestión decidida es distinta al tema que regula, no obstante que guardan estrecha relación, toda vez que el mejoramiento académico, si bien puede determinar el ascenso en el escalafón, tiene en todo caso una regulación específica según emerge en el debate planteado, e incluso tiene una connotación propia, como quiera que “se puede entender como el estímulo que permite ascender en el escalafón docente, a través del reconocimiento de tiempo de servicio por la obtención de determinados títulos de estudios superiores”(4), de suerte que no hay relación directa, sino indirecta entre el citado artículo 10 y la cuestión decidida en el plenario, de allí que no es factible la violación directa de éste por la sentencia impugnada.

Téngase en cuenta que la falta de aplicación como forma de violación directa de una norma sustancial se configura cuando siendo el precepto legal pertinente a la cuestión decidida se hace caso omiso del mismo para el efecto.

Por ello, esta Sala, mediante la Sala de Decisión 2C, en un caso similar y respecto de un cargo igual al ahora examinado concluyó que “Confrontado el contenido de la sentencia impugnada con la disposición transcrita, la Sala no aprecia la violación directa por falta de aplicación alegada, en razón a que el artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 señala la estructura y fija los requisitos para el ingreso y ascenso de los educadores titulados, a los grados del escalafón nacional allí previstos, los cuales son distintos de los contemplados en el artículo 39 del mismo estatuto, para los efectos del estímulo por mejoramiento académico”, y que “Si bien, para ingresar al grado 1 del Escalafón el artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 sólo exige título de Bachiller Pedagógico y el literal e) del parágrafo de la misma disposición asimila a dicho título y para el mismo efecto al normalista, institutor, maestro superior y maestro normalista rural con título de bachiller académico o clásico, ellos no tienen que ver con los requisitos relacionados con el ‘ascenso por estudios superiores’ contemplado en el artículo 39 ibídem”(5).

En consecuencia, el cargo se desestima.

2.2. En el segundo cargo se invoca la violación directa, por interpretación errónea, del artículo 39 del Decreto 2277 de 1979.

— Lo sustenta en que el artículo prevé el incentivo consistente en tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón nacional docente y describe “dos grandes grupos de educadores”: “con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado”, quienes mediante una preparación profesional se hacen acreedores de ese beneficio. El requisito que establece es “obtener un título de post grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro de su área de especialización”.

Sostiene que el fallo suplicado le da un alcance no previsto en dicho artículo, cuando afirma que “no puede conceptuarse mejoramiento académico por concepto de ascenso por estudios superiores a educadores con título de bachiller pedagógico, normalista o normalista superior, que opten por el título de licenciado en ciencias de la educación o en otra carrera de nivel profesional universitario, en razón a que el reconocimiento de tiempo de servicio por estudios superiores, requiere de un nivel de formación universitario previo a la obtención del título de post grado en educación u otro nivel profesional”.

Que la norma es clara en reconocer el incentivo a los educadores con título docente, pero que en ninguno de sus apartes denota que dicho beneficio sólo sea para los educadores con título universitario y que por el contrario, lo que hace ver es que por el hecho de serlo, ya ostenta dicho título.

— Conviene recordar que la errónea interpretación de la norma sustancial se configura cuando el precepto tiene relación directa con la cuestión decidida o regula el asunto debatido y se aplica para el efecto, pero se entendió equivocadamente, lo cual implica una acción del juzgador, consistente en aplicar a la situación de hecho la norma correspondiente, pero con un alcance diferente.

— El mencionado artículo 39 también es sustancial, pues consagra un incentivo a favor de quienes acrediten el cumplimiento de los presupuestos que en el mismo se señalan, y así se aprecia en su enunciado, que reza:

“ART. 39.—Ascenso por estudios superiores. Los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado, que obtengan un título de post grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconocerán tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón”.

— Dicha norma fue aplicada en la sentencia censurada y así lo reconoce el memorialista, pero le endilga que se interpretó erróneamente.

— Al respecto, se observa que la norma es clara al establecer dos opciones para acceder al beneficio que prevé. Una es la de obtener título de posgrado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, y la otra consiste en obtener otro título universitario de nivel profesional al que se tenga, distinto del de licenciado, en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro del área de especialización del docente.

Por lo tanto, la norma tiene como destinatarios a quienes ya ostenten un título universitario profesional y se desempeñen como docentes en educación básica, luego quien pretenda beneficiarse de la misma debe acreditar el título profesional inicial y el que le genera el incentivo de los 3 años de servicio a título de mejoramiento académico.

En ese orden, resulta acorde con el comentado artículo el razonamiento del ad quem cuando, en el caso en concreto, estimó que no le asistía razón a la actora toda vez que los títulos que presentó fueron los de maestra bachiller y de licenciada en educación básica primaria, los cuales no dan derecho al mejoramiento académico, “porque no son dos títulos universitarios”, bajo el entendido de que se refiere a títulos universitarios de nivel profesional, teniendo en cuenta que más adelante dijo que “el reconocimiento de tiempo de servicio por estudios superiores, requiere de un nivel de formación universitario previo a la obtención del título de post grado en educación u otro [de] nivel profesional”.

Con ese alcance coincide la Sala de Decisión 2C, en la sentencia precitada, al decir:

“El sentido obvio del precepto cuya violación directa por interpretación errónea aduce el libelista, apunta a señalar como beneficiario del incentivo a los educadores con título universitario que obtengan un posgrado en educación u otro título universitario en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro del área de su especialidad.

Lo anterior por cuanto la disposición contempla el incentivo a favor de los educadores con título docente y de los profesionales con título universitario diferente al de licenciado “que obtengan título de posgrado” en educación u otro título universitario de nivel profesional.

Al posgrado acceden quienes previamente han tenido título de formación universitaria, de ahí que los educadores con título de bachiller pedagógico y los similares no son los destinatarios del estímulo.

En esas condiciones, el fallo suplicado al advertir que no acceden al incentivo del mejoramiento académico los educadores con título de bachiller pedagógico, normalista o normalista superior, que opten por título de licenciado en ciencias de la educación, en vez de incurrir en violación directa por errónea interpretación del artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, más bien le fijó el alcance correcto a la citada disposición”.

De suerte que la interpretación que cuestiona el recurrente resulta acorde con el tenor del precepto invocado, luego el cargo no prospera.

2.3. Finalmente, el tercer cargo se funda en que la sentencia impugnada infringe por aplicación indebida los artículos 1º, 5º y 6º del Acuerdo 72 de 1989, expedido por el Icfes.

Se advierte que al motivar el cargo sólo hace referencia al artículo 1º, cuyo texto se limita a definir el “mejoramiento académico” para los efectos previstos en la normatividad allí señalada, a saber:

“ART. 1º—Se entiende por mejoramiento académico, para los efectos previstos en el artículo 39 del Decreto 2277 y el artículo 13 del Reglamentario 259 de 1981, a la estrecha relación, afinidad y/o complementación existente entre programas en la modalidad de formación universitaria, descritos en el artículo 30 y 31 del Decreto 80 de 1980, independientemente de que se ubiquen o no en las áreas del conocimiento descritos en el artículo 1º del Decreto 2723 de 1980”.

Obsérvese que lo allí definido como mejoramiento académico no afecta en lo más mínimo los supuestos o condiciones contemplados en el artículo 39 en comento que determinan el nacimiento del derecho comprendido en esa figura, por lo que se deduce que es irrelevante para resolver el caso concreto, luego no se da uno de los elementos del recurso aquí ejercido, esto es, que entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada exista una relación causal, es decir que los errores en la aplicación de la ley que se denuncian, cualquiera sea el concepto de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada por el juzgador.

En cuanto a los artículos 5º y 6º, que sólo se enuncian violados, el memorialista no expuso argumentación que sustente su infracción, y esa circunstancia significa que no estructuró el cargo respecto de los mismos, de allí que no sea viable su análisis, razones por las cuales y por lo antes considerado el tercer cargo se desestima.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica que la parte actora del proceso referenciado interpuso contra la sentencia de 6 de diciembre de 2001, proferida por la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual confirmó el fallo del Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda.

CONDÉNASE en costas a la recurrente para lo cual deberá observarse lo previsto en los artículos 392 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Liquídense por Secretaría General.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta corporación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Susana Buitrago Valencia—Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gómez—Myriam Guerrero de Escobar Maria—Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Hector J. Romero Díaz—Ramiro Saavedra Becerra—Martha Sofía Sanz Tobón—Mauricio Torres Cuervo—Marco Antonio Velilla Moreno.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Derogado expresamente por el artículo 2º de la Ley 954 de 28 de abril de 2005.

(2) Sentencia de abril 11 de 2000, expediente S-247.

(3) Sentencia de 8 de octubre de 2002, expediente S-739, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero.

(4) Sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 6129, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

(5) Sentencia de 12 de septiembre de 2005, consejera ponente doctora Ligia López Díaz, expediente S- 630.

SALVAMENTO DE VOTO

De manera respetuosa me aparto de la decisión mayoritaria, que negó la prosperidad del recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora contra la sentencia de 6 de diciembre de 2001, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación confirmó el fallo denegatorio de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que Nidia Peña Sierra promovió contra los actos de la junta seccional de escalafón del Tolima que le negaron el reconocimiento del mejoramiento académico que solicitó, porque no acreditó tener título de licenciada y/o profesional universitaria y otro de post grado dentro del área de su especialización, esto es, dos títulos universitarios.

Para adoptar la anterior decisión, la Sala Plena desestimó los tres cargos formulados por las siguientes razones:

El primero, falta de aplicación del artículo 10 del estatuto docente (D. 2277/79) porque, a su juicio, carece de relación directa con el tema debatido, dado que no regula el mejoramiento académico, sino los requisitos para ingresar al escalafón docente y ascender en él, asunto que si bien guarda estrecha relación con la cuestión decidida en la medida en que el mejoramiento puede determinar el ascenso en el escalafón, tiene regulación propia en el artículo 39 del estatuto y requisitos específicos distintos a los exigidos para ingresar al escalafón.

El segundo, interpretación errónea del citado artículo 39, porque la sentencia suplicada fijó el alcance correcto a esta disposición al establecer que la actora no tenía derecho al mejoramiento o ascenso en el escalafón por estudios superiores, toda vez que los títulos que presentó, de maestra bachiller y licenciada en educación básica primaria, no son dos títulos universitarios de nivel profesional, como quiera que dicho beneficio requiere un nivel de formación universitaria previo al de post grado en educación u otro de nivel profesional.

Y, el tercero, aplicación indebida de los artículos 1º, 5º y 6º del Acuerdo 72 de 1989 del Icfes, porque sólo se motivó la censura en relación con el artículo 1º, cuyo texto se limita a definir el mejoramiento para los efectos que en él se prevén, sin que exista relación causal entre la infracción denunciada y la sentencia suplicada, en la medida en que lo previsto en dicho artículo no incide en el nacimiento del beneficio.

Las razones por las cuales no comparto la referida decisión, las cuales manifesté en las sesiones en las que se discutió y finalmente se negó la ponencia inicial presentada por la doctora María Inés Ortiz Barbosa, con la estuve de acuerdo, son las siguientes:

Estimo que el primer cargo estaba llamado a prosperar. Ello, porque para determinar el alcance de la expresión “título docente” a que se refiere el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, en orden a establecer cuáles educadores tienen derecho al reconocimiento de tres años de servicio para ascenso en el escalafón, que en él se prevé, dicha disposición se debe analizar en conjunto con el artículo 10 ibídem, que consagra la estructura del escalafón nacional docente y los requisitos para ingreso y ascenso de educadores titulados al mismo y define algunos títulos docentes para efectos del escalafón, norma que si bien se citó como violada en la demanda inicial no fue aplicada por el Consejo de Estado en el fallo suplicado.

En los términos del artículo 375 del Código de Procedimiento Civil, la prosperidad de este cargo hubiera bastado para que, sin analizar los restantes, se dictara sentencia de reemplazo en la que se anularan los actos de la junta seccional del escalafón del Tolima que se demandaron y, en su lugar, se reconociera a la recurrente el beneficio que reclamaba. Lo anterior, en el entendido de que el mejoramiento académico está dirigido a quienes ejercen la profesión docente y están inscritos en el escalafón, es decir, quienes acrediten los títulos a que se refiere el artículo 10 del estatuto docente (perito experto en educación, técnico o experto en educación, tecnólogo en educación, profesional en teología, filosofía y ciencias religiosas, bachiller pedagógico, profesional con título universitario diferente al de licenciado y licenciado en ciencias de la educación) además, de un título de post grado u otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el gobierno, en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización, así:

Los docentes con título universitario acreditando título de post grado o título profesional diferente del que ya tenían. Y, los docentes con título no universitario, como la recurrente, un título adicional de nivel profesional en ciencias de la educación o en otras disciplinas.

El título de licenciada en educación básica primaria que obtuvo la actora es distinto del que le sirvió para ingresar al escalafón (bachiller pedagógico)(1) y cumple con el requisito del artículo 39 del estatuto docente, porque es un título universitario de nivel profesional. En consecuencia, había lugar al reconocimiento del mejoramiento, como lo propuso la primera ponente en el proyecto improbado.

En este sentido, rectifico la posición que adopté en fallo de 12 de septiembre de 2005(2) en el que, frente a un caso similar en el que se planteó el mismo cargo, sostuve que no hubo violación directa por falta de aplicación del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 porque éste no regula el mejoramiento académico, sino los requisitos para el ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados del escalafón docente, los cuales son distintos a los que exige el artículo 39 ibídem para tener derecho al estímulo por mejoramiento, esto es, tener dos títulos universitarios.

En relación con los otros dos cargos, considero que no procedía su estudio de fondo, por cuanto incurrieron en falencia técnica, como quiera que cuando una sentencia niega las peticiones de la demanda, como ocurrió en el caso bajo análisis, "[...] no hubo, desde ningún punto de vista, aplicación de [...] preceptos [...] por lo que resulta equivocado, por razones de técnica, el ataque que se plantea en el cargo”(3), por interpretación errónea o por aplicación indebida.

Lo anterior responde a una clara hermenéutica lógico-jurídica, en virtud de que, conforme a derecho, toda pretensión de una demanda debe basarse o tener fundamento en una o más normas jurídicas. Coherentemente, si las peticiones se niegan, no se aplicó en la resolución del caso ningún precepto, por lo cual no es técnico el ataque en súplica extraordinaria que se fundamenta en la equivocada interpretación o en la indebida aplicación de una norma, pues, como es sabido, para que estas formas de reproche se configuren, es indispensable que en la sentencia se hubiera hecho valer la norma supuestamente infringida, a pesar de no ser la pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión o, en el evento de ser la que lo gobernaba, haber sido aplicada con un entendimiento contrario al que le corresponde. Es precisamente en virtud de lo expresado que el único cargo que puede formularse contra una sentencia denegatoria de las súplicas de la demanda es el de violación directa, por falta de aplicación.

Así las cosas, como en el caso sub examine la sentencia recurrida negó las pretensiones de la demanda, las censuras formuladas en los cargos segundo y tercero, por violación directa de normas sustanciales por interpretación errónea y aplicación indebida, debieron declararse infundadas porque su formulación no se hizo de acuerdo con las formalidades técnicas que caracterizan la súplica como medio extraordinario de impugnación.

En esta forma dejo expresadas las razones de mi disentimiento.

Héctor J. Romero Díaz 

Fecha ut supra. 

(1) De conformidad con el literal e) del parágrafo del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979, el título de maestra equivale al de bachiller pedagógico.

(2) Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2D, Radicación 11001 0315 000 2002 01046 01, expediente S-593, C.P. Héctor J. Romero Díaz,

(3) Cf. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 1º de agosto de 1985, proceso 163, M.P. doctor Horacio Montoya Gil.