Sentencia 2002-01072 de noviembre 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 73001-23-31-000-2002-01072-01(27744)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: María Omaira Nieto

Demandado: Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora

Referencia: Reparación directa

Bogotá, D.C., noviembre trece de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 19 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que el demandante solicitó, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, $ 200.000.000, y la cuantía fijada por la ley, para la época de presentación de la demanda —abr. 24/2002—, para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $ 36.950.000(1).

2.2. Caducidad de la acción.

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable para la época de los hechos(2), la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

Según la demanda, el hecho generador del daño, esto es, la pérdida del predio denominado “La María Dosquebradas”, de propiedad de la actora, devino como consecuencia de la actuación irregular del Incora, por haber iniciado un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el citado inmueble, a fin de legalizar la situación de varios invasores ilegales, actuación que, según el material probatorio que milita en el plenario, se inició el 15 de mayo de 2000 (fls. 14 a 22, cdno. 3) y, dado que la demanda de reparación directa fue instaurada por la actora el 24 de abril de 2002 (fls. 84 a 92, cdno. 1), no hay duda de que ello ocurrió dentro del término de ley.

2.3. Caso concreto y análisis probatorio.

Según la demanda, la pérdida del predio de propiedad de la actora obedeció a una actuación irregular del Incora, por haber iniciado un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre dicho bien, a fin de legalizar la situación de varios invasores ilegales.

Por su parte, la demandada se defendió de las imputaciones formuladas en su contra y alegó que la decisión a través de la cual inició dicho procedimiento administrativo nunca fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria, de modo que no produjo efectos jurídicos y, por lo mismo, ningún perjuicio pudo haber causado a la actora.

Pues bien, de conformidad con el material probatorio aportado al plenario, se encuentra acreditado que, mediante escritura pública 266 del 12 de febrero de 1980, de la Notaría Segunda de Ibagué, la señora María Omaira Nieto adquirió, en forma común y proindiviso con el señor Camilo María Rodríguez Cifuentes, el predio rural denominado “La María Dosquebradas”, ubicado en jurisdicción del municipio de Falan, departamento del Tolima, con una extensión de 80 hectáreas (fls. 4 a 8, cdno. 1), compraventa que fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 362-0001478, del Círculo de Registro de Honda, departamento del Tolima (fls. 9 a 11, cdno. 1).

Está acreditado, asimismo, que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Lérida embargó el predio acabado de mencionar (medida que fue registrada el 21 de octubre de 1988 en el folio de matrícula inmobiliaria 362-0001478 —fl. 10, cdno. 1—) y que el 1º de junio de 1989 se practicó diligencia de secuestro sobre el referido inmueble, el cual quedó a disposición del señor Héctor Jordán Lozada, quien fue designado secuestre. Este, a su vez, entregó el inmueble, en calidad depósito provisional, al señor Humberto Orjuela Melo, a fin de que lo administrara (fl. 69, cdno. 1).

El 26 de marzo de 1999, el referido juzgado ordenó la terminación del proceso ejecutivo seguido contra la señora María Omaira Nieto (fl. 70, cdno. 1). El 12 de abril de ese mismo año se registró, en el folio de matrícula inmobiliaria 362-0001478, la medida de cancelación del embargo sobre el predio “La María Dosquebradas” (fl. 11, cdno. 1).

El 23 de junio de 1999, el Juzgado Promiscuo Municipal de Falan, en cumplimiento del despacho comisorio 54 del 28 de abril de 1999, librado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Lérida, fracasó en su intento de restituir el predio “La María Dos Quebradas” a su propietaria, toda vez que el señor Humberto Orjuela Melo, depositario provisional del inmueble, se opuso rotundamente a ello, alegando que varias personas, entre las que se encontraba él, habían construido en el inmueble casas de habitación y que, además, tenían cultivos y cría de animales y que, por lo tanto, desde hacía varios años, ejercían posesión sobre el referido predio (fls. 80 a 83, cdno. 1).

El 25 de junio de ese mismo año, un grupo de campesinos de la región solicitó al gerente del Incora, regional Tolima, que iniciara un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el predio “La María Dosquebradas”, toda vez que un número aproximado de 20 familias se encontraba, desde hacía más de 10 años, ejerciendo posesión sobre el mismo (fls. 12 a 20, cdno. 1).

Ahora bien, la Ley 160 de 1994(3), reglamentada por el Decreto 2665 de ese mismo año, establecía “en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes”.

La citada ley disponía, así mismo, que en todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio el Incora debía practicar una inspección ocular al predio intervenido (art. 53, num. 5º), diligencia que, en el asunto sub examine, se realizó el 26 y el 27 de enero de 2000, en la que se constató que, en el predio “La María Dosquebradas”, habitaban, desde hacía algunos años, varias familias, muchas de las cuales habían construido en ese lugar casas y tenían cultivos y cría de animales (fls. 90 a 115, cdno. 3).

En virtud de lo anterior, el Incora expidió la Resolución 132 del 15 de mayo de 2000, “Por la cual se ordena iniciar un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio privado del predio rural denominado La María-Dosquebradas, ubicada (sic) en la vereda Alto del Rompe, municipio de Falan, Tolima”, con fundamento en que (se transcribe textualmente):

“B. El predio se encuentra ocupado por veintitrés familias. Una de las cuales lleva más de veinte años en el predio. La mayoría de los ocupantes entraron al predio el 29 de enero de 1989, según escrituras de protocolización de declaraciones extrajuicios. Además, manifestaron que el predio estaba abandonado y enrastrojado y con un beneficiadero de caña y una vivienda desmantelados. Igualmente, aseguraron que no fueron objetados en su ocupación y que han tenido crédito y servicios para la explotación de las parcelas. Algunos ocupantes llegaron al predio por compra de mejoras y posesión a ocupantes anteriores.

(...).

Para el caso que nos ocupa, en el predio rural denominado La María Dosquebradas, ubicado en jurisdicción del municipio de Falan, departamento del Tolima, según lo reporta en el informe de visita tiene un grupo de ocupantes asentados en el predio con un lapso de tiempo superior a 3 años continuos explotado en forma directa sus áreas ocupadas sin reconocer dominio ajeno, de lo cual se infiere que exista una causal precisa que motiva al Incora ordenar la realización de un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio privado (...)” (fls. 15 y 21, cdno. 3).

La decisión anterior fue recurrida por la demandante y, mediante Resolución 187 del 11 de julio de 2000, el Incora la confirmó (fls. 61 a 64, cdno. 1).

El 30 de enero de 2001, la procuraduría para asuntos agrarios solicitó, al gerente del Incora (fl. 71, cdno. 1)(4), la revocatoria de la Resolución 132 del 15 de mayo de 2000 y el archivo del procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el predio “La María Dosquebradas”, en consideración a que no era cierto que la señora María Omaira Nieto lo hubiera abandonado. Si bien esta no lo explotó económicamente, ello obedeció a que el inmueble tenía una medida cautelar de embargo y secuestro, decretada por un juez de la República, lo cual fue aprovechado por el depositario provisional del bien y por un grupo de campesinos de la región, para construir mejoras, plantar cultivos y criar animales.

Teniendo en cuenta los cuestionamientos formulados por el Ministerio Público, el Incora, mediante Resolución 3 del 31 de enero de 2001, revocó la Resolución 132 del 15 de mayo de 2000 y ordenó que se archivara dicho procedimiento administrativo (fls. 66 a 68, cdno. 1).

Pues bien, como lo indican las pruebas acabadas de referir, para la época en que el Incora inició el procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el predio “La María Dosquebradas”, lo cual ocurrió el 15 de mayo de 2000 (fls. 14 a 22, cdno. 3), dicho bien ya se encontraba invadido por varias familias campesinas, quienes ejercían posesión sobre este desde hacía varios años, al punto que habían construido casas y tenían plantaciones y cría de animales.

En efecto, recuérdese que, en virtud de la terminación del proceso ejecutivo seguido contra la actora, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Lérida dispuso que se le restituyera el predio “La María Dosquebradas”, para lo cual programó una diligencia de entrega, que se realizaría el 23 de junio de 1999; sin embargo, esta no pudo practicarse (fls. 80 a 83, cdno. 1), toda vez que el señor Humberto Orjuela Melo, depositario provisional del bien, se opuso a la misma, alegando que varias familias campesinas, incluido él, llevaban varios años ejerciendo posesión sobre el inmueble.

Al respecto, en el acta de dicha diligencia quedó consignado lo siguiente (se transcribe textualmente):

“(...) Una vez allí se procede a identificar el predio objeto de la entrega y a recorrer en su totalidad la finca. Como desde lo alto de la finca, se visualiza la existencia de una serie de casas de habitación y mejoras que según algún vecino de la región fueron puestas por personas que han invadido el inmueble, el juzgado dispone la visita a cada uno de estos ranchos para ver la situación jurídica de cada uno de los ocupantes. Como en el contexto del acta de la diligencia de secuestro anexo al comisorio se lee que el predio quedó a cargo del señor Humberto Orjuela Melo, en su condición de depositario y como se tiene conocimiento que este ciudadano vive cerca al predio a entregar e inclusive tiene mejoras en la finca de Omaira Nieto, el juzgado dispone la comparecencia del señor Orjuela Melo a este lugar. Después de esperar media hora apareció el citado ciudadano a quien se le invitó para que acompañara al juzgado a la entrega, negándose rotundamente aduciendo que en la finca se encuentran algunas personas que por hace algún tiempo se encuentran dentro de ella (...)” (se resalta) (fl. 80, cdno. 1).

En vista de lo anterior, el juzgado recorrió la finca, a fin de verificar lo dicho por el señor Orjuela Melo y estableció, efectivamente, que esta se encontraba ocupaba por varias familias, quienes vivían en ese lugar desde hacía algunos años y tenían casas construidas, cultivos y cría de animales, entre ellas:

“Sonia Stella Melo (...) quien dijo vivir allí con el señor Alirio Sogamoso (...) hace once años aproximadamente, la casa es de bloque de cemento, consta de cinco habitaciones (...) el área cultivada (...) es de media hectárea en café y plátano. Tiene servicios de luz y agua (...) Ana Beatriz Buitrago (...) hace diez años vive en dicha mejora (...) rancho de dos piezas (...) pisos en cemento (...) ahí servicio de luz y agua (...) Alberto Rueda y su compañera Rosalba Ardila, tiene casa construida (...) tiene servicios de agua y luz, viven ahí hace cinco años, tiene en posesión un área de una hectárea (...) Urbano Guzmán (...) El área de posesión es de cuatro hectáreas y tiene servicios de luz y agua. Manifestaron estar viviendo ahí hace unos once años (...) Obdulio Triana (...) la casa consta de dos alcobas y una sala (...) área aproximada de posesión dos hectáreas. Viven hace diez años y tienen cultivo de plátano, café o yuca (...) Henry Vargas (...) Su casa consta de tres habitaciones (...) Posee una extensión de dos hectáreas, cultivan café, plátano, yuca, maíz y árboles frutales (...) viven ahí hace tres años (...) Luis Alfredo Guerrero (...) su casa consta de cuatro habitaciones (...) Viven desde hace unos seis años, área de posesión, tres hectáreas (...) Luis Alberto Grisales, su casa consta de dos piezas y sala (...) tienen agua y luz están ahí desde hace unos siete años (...) los señores Sogamoso (...) viven allí hace unos once años en posesión (...)” (fl. 82, cdno. 1).

Es importante resaltar que, además de las personas acabadas de mencionar, en dicho predio vivían otras familias, las cuales no pudieron ser visitadas por el referido juzgado, teniendo en cuenta que la diligencia de restitución debió suspenderse, debido a que ya era muy tarde.

Ahora bien, como se dijo ab initio, el Incora, previo a la expedición de la Resolución 132 del 15 de mayo de 2000, que ordenó iniciar un procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el predio rural “La María - Dosquebradas”, de propiedad de la actora, practicó, el 26 y el 27 de enero de ese mismo año, una inspección ocular en dicho lugar y constató, así mismo, que este se encontraba habitado por varias familias, quienes habían construido casas y tenían cultivos, diligencia en la que llegó a las siguientes conclusiones (se transcribe textualmente):

El predio se encuentra ocupado por veintitrés familias. Una de de las cuales lleva más de veinte años en el predio. La mayoría de los ocupantes entraron al predio el 29 de enero de 1989. Además manifestaron que el predio estaba abandonado y enrastrojado y con un beneficiadero de caña y una vivienda, desmantelados. Igualmente aseguraron que no fueron objetados en su ocupación y que han obtenido crédito y servicios para la explotación de las parcelas. Algunos ocupantes llegaron al predio por compra de mejoras y posesión a ocupantes anteriores (...)” (se resalta) (fl. 90, cdno. 3).

Así, pues, el material probatorio acabado de referir indica, claramente, que mucho antes de que el Incora iniciara el procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio sobre el predio rural de propiedad de la señora María Omaira Nieto, lo cual ocurrió el 15 de mayo de 2000, este ya era ocupado por varias familias, quienes ejercían posesión en ese lugar desde hacía algunos años, de modo que no le asiste razón alguna a la parte actora en cuanto aseguró que el Incora creó falsas expectativas en los campesinos de la región, en la medida en que estos creyeron que dicha entidad les iba a adjudicar el inmueble, pues —se insiste—, para la época en que la demandada inició el mencionado procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio, el predio de la actora ya estaba invadido por varias familias campesinas de la región, al punto que ni siquiera fue posible que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Lérida lo restituyera a su propietaria, una vez ordenó el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre el inmueble.

A lo dicho se suma que el mencionado procedimiento de extinción del derecho de dominio nunca se materializó, toda vez que el Incora, mediante Resolución 3 del 31 de enero de 2001, revocó la Resolución 132 del 15 de mayo de 2000 y ordenó que fuera archivado (fls. 66 a 68, cdno. 1).

El material probatorio deja entrever, asimismo, que el responsable de que el predio “La María Dosquebradas” hubiera sido ocupado por varias familias campesinas de la región habría sido el señor Humberto Orjuela Melo, depositario provisional del inmueble, teniendo en cuenta que, como se vio, este se opuso rotundamente a que el juzgado lo entregara a su propietaria, alegando que varias familias campesinas, incluido él, llevaban varios años ejerciendo posesión sobre el bien.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la actora no demostró los hechos alegados en la demanda, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia.

2.5. Condena en costas.

La Sala se abstendrá de condenar en costas al demandante, por cuanto la conducta procesal no se enmarca dentro de los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 19 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2. Abstiénese de condenar en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese».

(1) Decreto 597 de 1988.

(2) Ley 446 de 1998.

(3) “ART. 52.

(...).

También será causal de extinción de derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos. El procedimiento respectivo se iniciará de oficio o a solicitud de autoridad competente.

(...).

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria tendrá a su cargo adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado sobre predios rurales según lo previsto en la presente ley”.

(4) Si bien dicho documento obra en copia simple, el mismo puede ser valorado en este caso, teniendo en cuenta que, mediante sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de septiembre de 2013 (Exp. 25.022), la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la posibilidad de que el juez pueda valorar las copias simples que obren en los procesos, decisión que, si bien el ponente de la presente sentencia no comparte, la acata y respeta, de suerte que, en el sub júdice, las copias simples aportadas por la parte actora al expediente podrán valorarse, teniendo en cuenta que no fueron objetadas ni tachadas por las entidades demandadas.