Sentencia 2002-01331 de marzo 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad. 76001-23-31-000-2002-01331 01 (0087-10)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Humberto Rizo Coll

Demandado: municipio de Jamundí

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico consiste en determinar si procede el reintegro del actor al cargo de técnico administrativo en el municipio de Jamundi, del cual fue desvinculado por la supresión del empleo.

Fue aducida como causa petendi en juicio la falta motivación, en tanto, según la parte actora, el estudio técnico que soportó la supresión no reúne los requisitos exigidos en el Decreto 1572 de 1998.

En relación con la modificación de las plantas de personal el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 indica:

“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto”.

Por su parte, el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, el cual regula el ingreso, la permanencia y el retiro de servicio público en los empleos de carrera de las entidades y organismos a los cuales se les aplica la Ley 443 de 1998, modificado a su vez por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, prevé:

“ART. 149.—Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general”.

El artículo 154 original del Decreto 1572 de 1998, prescribía que los estudios que soportaran las modificaciones a las plantas de personal debían estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplaran como mínimo un análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales, un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios, una evaluación de las funciones asignadas a los empleos, unas cargas de trabajo y un análisis de los perfiles de los empleos.

Pero como se dijo, dicha preceptiva fue modificada por el Decreto 2504 de 1998, quedando el artículo 154, así:

“ART. 154.—<Artículo modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

Si bien esta nueva norma reglamentaria flexibilizó de alguna manera las exigencias en el contenido de los estudios técnicos, dependiendo de “la causa que origine la propuesta”, en todo caso el estudio debe contener por lo menos alguno de los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo 2. Evaluación de la prestación de los servicios 3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Nótese entonces, que la modificación reglamentaria del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, si bien explícitamente, condicionó los estudios técnicos a metodologías de diseño organizacional y ocupacional, implícitamente fijó el estudio en concreto únicamente a una relación de causalidad, entre lo determinante y lo determinado.

Lo anterior, para advertir que el estudio técnico no necesariamente debe abarcar la totalidad de los aspectos consagrados en los tres numerales del artículo 154 modificado del Decreto 1572 de 1998, sino únicamente los relevantes, dependiendo la causa que origina la reestructuración.

Son estas normas pues a las que debió sujetarse la administración municipal para expedir los actos impugnados.

Caso concreto

Según el Decreto acusado 131 de 19 de noviembre de 2001, el Concejo Municipal de Jamundí, mediante Acuerdo 11 de 16 de mayo del mismo año, le concedió al alcalde facultades pro tempore para modificar, fusionar, suprimir o crear organismos y dependencias, y adoptar la planta de cargos del municipio.

El 19 de noviembre de 2001, se expidieron los Decretos 130 y 131, que estableció la nueva estructura administrativa de la administración central del municipio y fijo la nueva planta de personal, respectivamente.

Uno de los fundamentos del Decreto 131, acusado, está relacionado con la Ley 617 de 2000, sobre el saneamiento fiscal de las entidades territoriales que exigió a los municipios adecuar el tamaño de su estructura organizacional y administrativa.

La parte actora allegó con la demanda el denominado “estudio técnico hojas de vida asesoría plan de ajuste fiscal y reforma administrativa” (fls. 26 a 44), documento reconocido por la parte contraria, como el informe que soportó la supresión de los empleos en el municipio de Jamundí (fl. 199).

En dicho documento se relacionaron los siguientes ítems: 1. Objetivos generales 2. Evaluación de las hojas de vida del personal. 3. Metodología. 4. Marco normativo y 5. Anexos.

En los objetivos generales del estudio se anunció la identificación de cada uno de los servidores dependiendo de las diversas situaciones administrativas en que se encontraban, para una eventual desvinculación, con el fin de “producir los proyectos de actos administrativos, comunicaciones, notificaciones necesarias para dar viabilidad a la reforma administrativa”.

Y en efecto, en la evaluación de las hojas de vida del personal, se identificaron e individualizaron los empleados, según el informe, por sus habilidades, conocimientos, actitudes y experiencia, asignando a los resultados valores numéricos, de acuerdo con escalas de valoración definidas “para determinar técnicamente mediante la calificación de los criterios legales asignados, qué personas se ajustan al perfil de los nuevos cargos y recomendar y sustentar la decisión”.

Dichos criterios de evaluación fueron: tiempo de servicio, edad del funcionario, composición familiar, calificación correspondiente a evaluación del desempeño año 2001, formación académica, estado de salud, capacitación relacionada, experiencia laboral relacionada, antecedentes disciplinarios, antecedentes penales funciones similares y asignación salarial igual o superior.

Según el acápite de metodología se procedió a recopilar la información, generando listados y se realizaron “varias reuniones con la alcaldesa del municipio, en orden a precisar y sustentar los criterios técnicos y jurídicos tenidos en cuenta para las eventuales desvinculaciones y reincorporación de funcionarios en orden a la supresión de los cargos propuestos en la nueva estructura” y de acuerdo a ello, se revisaron y ajustaron los siguientes proyectos de actos administrativos:

“2.5.1. Decreto por el cual se determina la estructura orgánica de la administración central del municipio de Jamundi y se determinan las funciones de sus dependencias.

2.5.2. Decreto por el cual se modifica la planta de personal de la administración central del municipio de Jamundí y se establece la escala de salarios.

2.5.3 Resolución por medio del cual se distribuye la planta global de cargos en la estructura administrativa y áreas de trabajo

2.5.4. Manual especifico de funciones y cargos de la administración central del municipio de Jamundí”.

Lo anterior, permite concluir que la justificación técnica estuvo basada en un trabajo descriptivo del personal vinculado a la administración municipal, y a partir de allí, sin ningún análisis objetivo se establece la nueva estructura y planta de personal.

A ese respecto, la Sala considera lo siguiente:

En relación con la Ley 617 de 2000, se debe precisar que esta corporación ha señalado efectivamente que dicha norma puede brindar fundamento legal a la supresión de cargos a partir de 2001, pues, según la misma ley, este medio contribuye al saneamiento de la entidades territoriales y ajusta los gastos de funcionamiento, al mismo tiempo que garantiza la sostenibilidad financiera de la administración en procura del interés general.

Sin embargo, la administración, en virtud de ese mandato legal debe ceñirse al marco constitucional y legal previsto para ese efecto, como los consagrados en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, avalados por la Corte Constitucional, en atención a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debe observar la administración con el fin de controlar los posibles desmanes en que pueda incurrir, en este caso en relación con los derechos de los empleados en carrera.

Si bien en principio la intención del municipio de racionalizar el gasto está sustentada en un mandato legal, su desarrollo a simple vista transgredió los preceptos contenidos en el Decreto 1572 de 1998, en especial, los contenidos en el artículo 154, analizados en paginas anteriores, pues se observa que el estudio no analizó ninguno de los tres aspectos relevantes para determinar una nueva estructura o fijación de la planta de personal.

El estudio carece de cualquier razonamiento de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios o de las funciones asignadas, perfiles o cargas de trabajo de los empleos. El análisis presentado carece de cualquier justificación técnica u objetiva, por el contrario está sustentado en criterios meramente subjetivos.

Siendo así, del material probatorio allegado al plenario se colige que los estudios técnicos que sirvieron como fundamento para la modificación de la planta de personal llevada a cabo mediante Decreto 131 de 19 de noviembre 2001, para la fecha de expedición del acto no cumplieron con los requisitos legales en cuanto a su contenido material, circunstancia que hace anulable el acto demandado, por desconocer uno de los presupuestos consagrados en la Ley 443 de 1998 y en su decreto reglamentario, configurándose así una expedición irregular del decreto acusado.

En ese orden, la administración departamental deberá reintegrar al señor Humberto Rizo Coll, sin solución de continuidad, al cargo de técnico administrativo o a otro empleo de carrera pero con funciones afines y remuneración igual o superior a aquél en la respectiva planta de personal, si el mismo ha sido suprimido.

No hay lugar al pago de costas por parte de la parte vencida en juicio, pues no existe motivo alguno para tal condena.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 18 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso promovido por el señor Humberto Rizo Coll contra el municipio de Jamundí.

En su lugar dispone:

1. Declárase la nulidad parcial del Decreto 131 de 19 de noviembre de 2001, por el cual se establece la planta de personal del municipio de Jamundí, en cuanto suprimió el cargo del demandante.

2. Como consecuencia de la anterior nulidad y a manera de restablecimiento del derecho, el municipio de Jamundí reintegrará al señor Humberto Rizo Coll al cargo de técnico administrativo o a otro empleo de carrera pero con funciones afines y remuneración igual o superior a aquél en la respectiva planta de personal, si el mismo ha sido suprimido.

3. El municipio de Jamundí reconocerá y pagará al señor Humberto Rizo Coll los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde cuando fue retirado del servicio y hasta cuando se produzca su reintegro efectivo, entendiéndose que no hay solución de continuidad.

4. El municipio de Jamundí actualizará la condena, en la forma señalada en la parte motiva de esta providencia aplicando para ello la siguiente fórmula:

R = Rh Índice final

Índice inicial

según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de su desvinculación hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que quede ejecutoriada esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que fue desvinculado).

5. El municipio de Jamundí dará cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y observará lo dispuesto en el artículo 177 y 178 ibídem.

6. De las sumas que resulten a favor del demandante se descontará el valor de lo que le fue pagado por concepto de indemnización, como consecuencia de la supresión de su cargo, pues desapareciendo la causa, desaparece la justificación del pago realizado.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».