Sentencia 2002-01356/42845 de febrero 19 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 70001-23-31-000-2002-01356-01(42845)

Consejera Ponente:

Dra. María Adriana Marín

Actor: Rocío del Carmen Quintero Porto y otros

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación

Referencia: acción de reparación directa

Temas: Privación injusta de la libertad / Eximente de responsabilidad del Estado / Culpa exclusiva de la víctima / Opera cuando la actuación del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad - su comportamiento irregular llevó a que se le investigara y se le impusiera medida de aseguramiento, que se califica de culpa grave.

Bogotá, D. C., diecinueve de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Prelación de fallo.

La Sala decide el presente caso en virtud del Acta Nº 10 del 25 de abril de 2013, en la que Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los eventos de privación injusta de la libertad podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso al Consejo de Estado.

2. Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 20 de octubre de 2011, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y la interpretación de la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 9 de septiembre de 2008, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se encuentra radicada en los tribunales administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso(4).

3. Ejercicio oportuno de la acción.

En concordancia con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en los casos en los cuales se ejerce la acción de reparación directa con fundamento en la privación injusta de la libertad, el término de caducidad de dos años se cuenta desde el día siguiente al momento en el cual el sindicado recupera la libertad y/o la providencia absolutoria queda ejecutoriada, lo último que ocurra(5).

En el presente caso, la responsabilidad patrimonial que se impetra en la demanda se origina en los daños eventualmente sufridos por la aquí demandante con ocasión de la privación de la libertad, ocurrida entre el 13 de septiembre de 1996 y el 12 de noviembre de 1999.

En el expediente reposa la providencia proferida el 8 de septiembre de 2000, por medio de la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo confirmó la sentencia del 12 de noviembre de 1999, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo que absolvió a la señora Rocío del Carmen Quintero Porto del delito de celebración de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

Ahora bien, respecto a la ejecutoria de las providencias en el marco del proceso penal, el Decreto-Ley 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal vigente para la fecha en la que el Juzgado Penal del Circuito de Sincelejo profirió sentencia absolutoria a favor de la señora Rocío del Carmen Quintero Porto, establecía:

Artículo 197. Ejecutoria de las providencias. Las providencias quedan ejecutoriadas tres días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos y no deban ser consultadas. La que decide el recurso de casación, salvo cuando se sustituya la sentencia materia del mismo, la que lo declara desierto, y las que deciden la acción de revisión, los recursos de hecho, o de apelación contra las providencias interlocutorios, quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente (…).

De conformidad con el anterior precepto legal y a la luz de las pruebas allegadas al expediente, se tiene que la sentencia del 8 de septiembre de 2000 quedó debidamente ejecutoriada el 12 de septiembre de 2000, por lo que al haberse presentado la demanda el 3 de septiembre de 2002 (fl. 32, c. 1), resultaría que la acción se ejercitó dentro del término previsto para ello.

4. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa respecto de la parte demandante está acreditada, dado el interés que le asiste a la señora Rocío del Carmen Porto para reclamar la indemnización de perjuicios por la medida de privación de la libertad, la misma que depreca para sus familiares, de los cuales se arrimó al expediente la prueba que demuestra el vínculo parental, así: la señora Teresa Porto de Quintero acreditó ser madre de la víctima directa; la señora Laura Angélica Sanclemente Quintero acreditó la calidad de hija de esta y los señores Hernando José, Eduardo, Freddy, Carmen Teresa y Matilde Quintero Porto probaron ser sus hermanos (fls. 93 a 99, c. 1).

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, se constata que el daño que se invoca en la demanda proviene de actuaciones y decisiones que corresponden a la Fiscalía General de la Nación, actuaciones estas que fueron señaladas en la demanda como las causantes del daño cuya indemnización reclama la parte actora.

5. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si la medida de detención preventiva proferida contra la señora Rocío del Carmen Quintero Porto por la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo comporta un daño antijurídico que deba ser reparado o, si por el contrario, se configura la causal de culpa exclusiva de la víctima.

6. Caso concreto.

6.1. Cuestión previa.

Previo a abordar el caso concreto, es importante hacer las siguientes precisiones relacionadas con el supuesto daño alegado por la demandante en relación con las diferentes investigaciones y detenciones que sufrió la señora Rocío del Carmen Quintero Porto, que fueron alegadas en la demanda y en el recurso de apelación.

El artículo 65 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, exige que en los poderes especiales se deba determinar claramente el asunto para el cual se confiere el respectivo mandato, de tal modo que no pueda confundirse con otro. Asimismo, el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil señala las facultades del apoderado, entre otras, que “podrá formular todas las pretensiones que estime conveniente para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que en el poder se determinan”.

Igualmente, en lo que tiene que ver particularmente con el poder especial, en la Sentencia T-1033 de 2005 la Corte Constitucional(6) se señaló que:

El poder especial deberá determinar las facultades que tiene el mandatario sin necesidad que, dentro del mandato, se discriminen todas y cada una de las pretensiones que se deben formular en la demanda. Basta nombrar los parámetros generales dentro de los cuales los abogados deberán elaborar su petición. De acuerdo con lo anterior y para presumirse la representación de que alguien represente los intereses de otro, será suficiente que ello aparezca acreditado en el respectivo expediente. Se debe hacer claridad en que el poder especial adquiere plena validez jurídica una vez cumpla con todas sus formalidades. Sin embargo, éste generará efectos jurídicos solamente en el momento en que el mandatario lleve a cabo la ejecución del mandato a él conferido, lo que ocasiona la extinción del mismo de manera inmediata.

Por lo anterior, en lo que tiene que ver con el poder especial es necesario determinar las facultades que tiene el apoderado, sin necesidad de que, dentro del mandato, se discriminen todas y cada una de las pretensiones que se deben formular en la demanda. Basta con señalar los parámetros dentro de los cual el abogado deberá elaborar su petición.

En el presente caso se estableció un parámetro específico en los escritos de poder especial obrantes a folios 345 a 352 del cuaderno de primera instancia, toda vez, que los poderdantes limitaron las facultades del abogado representante del proceso, a demandar en sede de reparación directa por los perjuicios causados, específicamente, por la investigación penal adelantada contra la señora Rocío del Carmen Quintero Porto, iniciada por la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo radicada con el Nº 092 (8), absuelta en primera instancia por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo mediante sentencia del 12 de noviembre de 1999, confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo en sentencia de septiembre 8 de 2000.

Es preciso señalar que si bien en la demanda se hace alusión a varias investigaciones penales adelantas a la señora Rocío del Carmen Quintero Porto, lo cierto es que en los escritos de poder otorgados por cada uno de los demandantes, se concretó que la causa del daño fue la investigación penal iniciada por la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito, por lo que las facultades del apoderado quedaron limitadas en el entendido de que éste formulara acción de reparación directa por los perjuicios causados a la señora Quintero Porto y su núcleo familiar originados en esa causa penal, así quedó expresado en los poderes otorgados por los actores:

Rocío del Carmen Quintero Porto (…) otorgo poder especial, amplio y suficiente al abogado (…) para que en mi nombre y con fundamento en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, por los trámites del proceso ordinario, instaure ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRFECTA contra la Fiscalía General de la Nación (…) a fin de que se le declare responsable de los daños de todo orden que me produjeron con ocasión de la investigación surtida ante la Fiscalía Octava Unidad de Delitos contra la Administración Pública Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo, Sucre, radicada con el Nº 092 (8), en mi condición de Alcaldesa de Tolú Sucre, absuelta en primera instancia por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo mediante sentencia del 12 de noviembre de 1999, confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de esa misma ciudad en sentencia de septiembre 8 de 2000(7).

Entonces, en la demanda se aseveró que el daño sufrido por la señora Rocío del Carmen Quintero Porto no solo se originó en la privación de su libertad, sino también en la diferentes investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación las cuales fenecieron en la preclusión, así lo expuso:

Pero el daño antijurídico contra la doctora Rocío del Carmen Quintero Porto no solo tuvo origen en los hechos anteriores sino en la actuaciones concertadas que la Fiscalía General de la Nación produjo con el fin de presionar sicológica y moralmente a esta ciudadana, vertidas por desgracia bajo el manto de un procedimiento arropado de legalidad y producidas por quienes tenían la sagrada misión de administrar justicia.

Efectivamente contra la señora Quintero Porto no solo cursó la investigación a que nos hemos referido en los hechos anteriores, sino a las siguientes (…) (fls. 7 a 8, c. 1).

Resulta necesario reiterar que la causa petendi se limita a la aludida investigación de la Fiscalía Octava Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, como se deduce del poder otorgado por los demandantes y por ser la única investigación y juzgamiento penal narrados en detalle en la demanda.

En ese sentido, la pretensión resarcitoria en relación con la investigación penal iniciada por la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo, culminada en sentencia absolutoria, guarda congruencia con el poder otorgado por los demandantes, contrario a lo expuesto en el escrito de apelación en el que se pretende inferir que el daño consistió, además, en las diferentes “persecuciones y detenciones efectuadas por la Fiscalía General de la Nación” (fl. 666, c. 2).

Por lo tanto, con sustento en las disposiciones procesales, la Sala encuentra que el poder conferido en el proceso comprende la facultad expresa de solicitar la reparación de perjuicios causados a los demandantes por la investigación penal adelantada por la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo a la señora Quintero Porto, mientras fungía como Alcaldesa de Tolú, cuya investigación culminó en las sentencias absolutorias aludidas.

6.2. El daño.

Ahora bien, con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado, una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de imputarla a la entidad demandada.

En el caso concreto, el daño alegado por la demandante es la afectación a su libertad, durante el tiempo que estuvo detenida en el marco del proceso penal que se adelantó en su contra como supuesta autora del delito de celebración de contratos sin cumplimiento de los requisitos legales, por el cual fue capturada y recluida en un establecimiento penitenciario desde el 13 de septiembre de1996, según consta en el oficio de 10 de junio de 2010 expedido por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC a través del cual certificó el ingreso a la Cárcel del Distrito Judicial de Sincelejo de la hoy demandante, así:

Ingresó el 13 de septiembre de 1996 ordenado por la Fiscalía 8 Seccional de Sincelejo, sindicada del delito de peculado por apropiación y celebración indebida de contrato y salió trasladada para la Infantería de Marina en Coveñas el día 14 de Septiembre del mismo año ordenado por la misma autoridad judicial(8).

Según la sentencia penal de primera instancia, proferida el 12 de noviembre de 1999, al momento de proferirse la decisión absolutoria, la señora Quintero Porto se encontraba con el beneficio de detención domiciliaria impuesta por la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, la cual fue concedida mediante Resolución de 13 de noviembre de 1996 (fl. 55, c. 1), por lo que se infiere entonces que la demandante estuvo privada de la libertad en centro carcelario desde el 13 de septiembre de 1996 hasta el 13 de noviembre de 1996 y con medida restrictiva de la libertad de carácter domiciliario, entre el 14 de noviembre de 1996 y el 12 de noviembre de 1999.

En efecto, la Sala considera que no hay duda sobre la existencia del daño alegado, pues se encuentra acreditado que la señora Rocío del Carmen Quintero Porto fue procesada penalmente como supuesta autora del delito de celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales; que fue privada de su libertad desde el 13 de septiembre de 1996 hasta el 12 de noviembre de 1999, por disposición de la Fiscalía General de la Nación y que posteriormente fue absuelta por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo, decisión que fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Sincelejo.

Al proceso concurrieron la señora Teresa Porto de Quintero quien acreditó ser madre de la víctima directa, según consta en el registro civil de nacimiento de esta (fl. 93, c. 1); la señora Laura Angélica Sanclemente Quintero acreditó ser hija de aquella, con su registro civil de nacimiento (fl. 99, c. 1), y los señores Hernando José, Eduardo, Freddy, Carmen Teresa y Matilde Quintero Porto, quienes probaron la calidad de hermanos de la señora Rocío del Carmen, con los respectivos registros civiles de nacimiento (fls. 94 a 98, c. 1). Hechos de los cuales se infiere que padecieron un daño como consecuencia de la privación de la libertad de su hija, madre y hermana, respectivamente.

6.3. La Imputación.

Se desprende de las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo y por el Tribunal Superior de Sincelejo - Sala Penal, que a la señora Rocío del Carmen Quintero Porto se le inició una investigación penal por parte de la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito por el delito de celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales (fls. 35, 57, c. 1). Los hechos que dieron origen a la investigación se pueden constatar con las referidas providencias, los cuales se sintetizan así:

El 14 de agosto de 1995 la señora Rocío del Carmen Quintero Porto en su calidad de Alcaldesa de Santiago de Tolú celebró contrato de suministro de 8 computadores para el municipio, con cada una de las personas naturales y jurídicas: contrató directamente con Petrofer Ltda. (Mariela Ayala Mejía), David Jaramillo y Cía. S. en C., Organización Comercial Tropicana Ltda., Gilberto Javier Jiménez Moyano, Inversiones Jimo Ltda., y con Álvaro Luna Jiménez. En total adquirió 48 computadores (fls. 35 a 36, 56 a 57, c. 1).

Junto con una denuncia anónima, se allegó a la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Sincelejo copia de estos contratos. Al ser verificados por la Fiscalía, se advirtió que algunos carecían de la fecha de celebración, firma del representante legal de las sociedades, así como del registro mercantil y registro único de proponentes (fl. 57, c. 1).

La Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito convocó a indagatoria a la señora Quintero Porto, quien manifestó que los computadores provenían de una negociación de la señora Mariela Ayala Mejía con el anterior Alcalde. La señora Quintero Porto aseguró que había negado inicialmente a recibirlos. Sin embargo, posteriormente los aceptó, porque la vendedora redujo el valor de cada equipo a $3’000.000. De esa manera procedió a anular el contrato anterior y a suscribir nuevos contratos con los ya citados contratistas (fl. 38, c. 1).

El 12 de septiembre de 1996, la Fiscalía Octava Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva en establecimiento carcelario por el punible de celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por aplicación oficial diferente, en atención a que la servidora pública omitió dar aplicación a Ley 80 de 1993, y, en su lugar, optó por fraccionar la contratación para que cada sociedad suministrara 8 computadores, así, al reducir la cuantía se habilitara una contratación directa, para obviar la regla general de la licitación pública (fls. 56 a 58. c. 1).

El 4 de marzo de 1997 a la señora Quintero Porto le fue proferida resolución acusatoria por el delito de celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales, en concurso con el delito de peculado por aplicación diferente. La decisión fue apelada y el superior confirmó la acusación respecto del primer delito y la revocó respecto del segundo (fl. 59, c. 1). Como fundamento de la acusación por el punible de celebración de contratos sin cumplimiento de los requisitos legales, se expuso lo siguiente:

Para la Fiscalía, no se dio cumplimiento al requisito de las dos ofertas que se hace necesario en la celebración de todo contrato, se omitió la identificación de los contratistas, los contratos aportados no indican el rubro presupuestal donde se va a cargar la obligación contraída, no aparece el certificado de disponibilidad presupuestal como tampoco la imputación de los mismos (fl. 52, c. 1).

El 12 de noviembre de 1999 le correspondió al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo dictar sentencia en la que absolvió a la señora Rocío del Carmen Quintero Porto al considerar que su conducta no se ajustó a los presupuestos establecidos en el artículo 247 del Decreto 2700 de 1991(9) (vigente para la época de los hechos) para la configuración del tipo penal, es decir, que no se comprobó que la servidora pública hubiere obtenido un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero (fls. 35 a 55, c. 1). Como fundamentos de la absolución de la primera instancia, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo consideró:

Un ingrediente subjetivo complementa la descripción típica del hecho punible ‘con propósito de obtener un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero’. A él se refieren los citados autores. De no presentarse este elemento la conducta no se adecuará, será irrelevante. La inobservancia objetiva de los requisitos legales esenciales podrá constituir una falta disciplinaria, pero si probatoriamente no se establece que tal omisión obedece al ingrediente subjetivo, la conducta no es típica.

(…)

Ha manifestado la procesada en sus diferentes oportunidades en el proceso que en ningún momento tuvo intención distinta que no fuera la de proteger y preservar los intereses del municipio al resolverle un problema que dejó la administración anterior, rebajó la cantidad de computadores que había contratado su predecesor, como también consiguió rebaja del precio de cada uno, anuló los contratos antes celebrados y firmó nuevos, lo cual encuentra comprobación con las pruebas aportadas al expediente, los referidos contratos suscritos por Franco Mouthon, las declaraciones de Alfredo Ramírez Barrera, Marcos Muskus, Mariela Ayala, los comprobantes de precios de computadores en los años 1994, 1995.

Ahora bien, si no se observaron los requisitos a que alude la Fiscalía, no se vislumbra por ninguna parte del informativo que la acusada haya obtenido un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero, todo lo contrario aparece de las probanzas recaudadas que no se ha cancelado el valor de dichos contratos.

La falta de ese elemento subjetivo, desnaturaliza la conducta como punible, debiendo el Juzgado como lo clama el defensor absolver a la enjuiciada (fls. 52 a 54, c. 1).

El 8 de septiembre de 2000 el Tribunal Superior de Sincelejo confirmó la sentencia absolutoria, no obstante hizo algunas precisiones respecto de la configuración del elemento objetivo del tipo penal y aseveró que la sindicada debía ser absuelta en el entendido de la aplicación del principio de in dubio pro reo (fls. 56 - 92, C. 1), así lo señaló:

No cuenta la Sala con la certidumbre de la configuración del elemento subjetivo del tipo penal que se le endilga a la acusada, pese a la demostración de las numerosas irregularidades contractuales, puesto que esto último no basta para que la conducta cobre una relevancia penal. La Sala dará aplicación al postulado in dubio pro reo y al principio de presunción de inocencia consagrados en los artículos 2º y 445 del Código de Procedimiento Penal y 29 de la Carta Política, confirmando la sentencia materia del recurso (fl. 91 a 92, c. 1).

Así las cosas, los presupuestos fácticos del sub lite podrían ser encuadrados, en principio, en el régimen de responsabilidad derivado de la privación injusta de la libertad que tiene lugar cuando, a pesar de haberse dictado una medida de detención con el lleno de los requisitos que exige la ley para el efecto, se profiere posteriormente una sentencia absolutoria en la cual se establece, finalmente, que no existe la certeza necesaria para privar de la libertad al sindicado. No obstante, se procede ahora a analizar si dadas las circunstancias del caso concreto, se dan los presupuestos para concluir que se trata de un evento constitutivo del hecho exclusivo de la víctima, que pueda dar lugar a exonerar de responsabilidad patrimonial al Estado.

El sustento de esta afirmación descansa en el contenido de las providencias del Juzgado Segundo Penal de Circuito y del Tribunal Superior de Sincelejo que absolvieron a la señora Quintero Porto de la conducta endilgada, dado que su lectura permite entrever la existencia de algunas situaciones que incidieron en la privación de su libertad, al margen de que la decisión final en este caso fuera de carácter absolutorio.

En materia de privación injusta, se ha sostenido que no toda absolución en un proceso penal deviene en responsabilidad patrimonial del órgano judicial, puesto que cuando la investigación tuvo sustento probatorio y de ella se pudo desprender que la actuación del procesado fue de tal magnitud que justificó la actuación judicial, es la conducta de la víctima la causante del daño, sin perjuicio de que, en sede de la justicia ordinaria, se hubiere proferido sentencia absolutoria.

La jurisprudencia de esta corporación(10) ha definido los parámetros que se hacen necesarios para considerar la presencia en un determinado evento del hecho de la víctima como eximente de responsabilidad del Estado.

En materia de responsabilidad del Estado por el daño de los agentes judiciales, el artículo 70 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia– establece que el daño se entenderá causado por la culpa exclusiva de la víctima cuando se encuentre acreditado que esta actuó con culpa grave o dolo o no haya interpuesto los recursos de ley.

Para identificar los conceptos de culpa grave y dolo, la jurisprudencia(11) ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil(12), de los cuales se extrae que el primero corresponde con un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.

La corporación ha establecido que la declaratoria de culpa exclusiva de la víctima obliga a que se examine si el proceder –activo u omisivo– de quien predica la responsabilidad del Estado tuvo injerencia en la generación del daño. De ser así, corresponde examinar en qué medida la acción u omisión de la víctima contribuyó en el daño. Puntualmente, esta Sección sostuvo(13):

‘Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado, exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño.

‘(…)

‘Específicamente, para que pueda hablarse de culpa de la víctima jurídicamente, ha dicho el Consejo de Estado, debe estar demostrada además de la simple causalidad material según la cual la víctima directa participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño, el que dicha conducta provino del actuar imprudente o culposo de ella, que implicó la desatención a obligaciones o reglas a las que debía estar sujeta.

‘De igual forma, se ha dicho:

“… para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración, aquella debe cumplir con los siguientes requisitos:

“Una relación de causalidad entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total. Por el contrario, si ese hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe declararse la responsabilidad estatal (…)”(14)’.

En asuntos como el analizado, se entiende configurada la culpa de la víctima cuando se establece que el afectado con la medida de aseguramiento actuó con temeridad dentro del proceso penal o incurrió en las conductas ilícitas que dieron lugar a la respectiva actuación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de la privación de la libertad, sin importar que con posterioridad sea exonerado de responsabilidad.

En este orden de ideas, se concluye que en asuntos como el que aquí se debate, la culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva actuación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad.

En ese entendido, a pesar de que la señora Rocío del Carmen Quintero resultó absuelta del delito de celebración de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales, a la Sala no le cabe duda de que su conducta dio lugar a que, además de ser investigada, fuera objeto de una medida restrictiva de su libertad, lo cual, desde luego, no implica una calificación de las decisiones adoptadas por la justicia ordinaria, en orden a determinar si fueron acertadas o no.

Las irregularidades presentadas en el proceso de contratación no pasaron inadvertidas para la Fiscalía Octava Delegada, que según da cuenta la sentencia penal de segunda instancia:

El agente fiscal, luego de certeros planteamientos destinados a demostrar que la Alcaldesa Rocío del Carmen Quintero Porto vulneró ostensiblemente el estatuto de la contratación administrativa, poniendo de presente el deliberado propósito de ésta de hacer esguinces a la ley, porque en vez de recurrir a la aplicación de mecanismos legales para solucionar el posible conflicto con la contratista Mariela Ayala Mejía, optó por dividir la contratación con varias firmas y personas, teniendo el cuidado que cada contrato resultare de menor cuantía para la vigencia de 1995.

(…)

En consecuencia, no requiere la Sala de mayor sentido analítico para compartir el criterio expresado por los funcionarios representantes de la Fiscalía y del Ministerio Público, cuando, luego de un análisis exhaustivo de los hechos llegan a la conclusión de que en la celebración de los contratos de suministro celebrados entre la Alcaldía de Santiago de Tolú, representada, por su titular Rocío del Carmen Quinterio Porto y las firmas Petrofer Ltda., David Jaramillo y Cía., Organización Comercial Tropicana Ltda., Inversiones Jimo Ltda., Álvaro Luna Jiménez y Gilberto Moyano, que tenían por objeto cada uno de ellos la adquisición de 8 computadores, se omitieron requisitos esenciales exigidos por el Estatuto de la Contratación Administrativa y de sus decretos reglamentarios y aún algunos generales de todo contrato, configurándose así, desde el punto de vista objetivo, el tipo penal de Celebración de Contratos sin Cumplimiento de Requisitos Legales.

En efecto, resulta evidente la ausencia del rubro y registro presupuestales que amparaban la adquisición de los 48 computadores, lo cual constituye una exigencia precontractual inevitable en todo contrato administrativo. Lo anterior emerge con tanta claridad de la lectura del proceso, que no solo el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía y el análisis del presupuesto para la vigencia de 1995 corroboran tal aserto, sino que es la misma acusada la que dubita en su indagatoria para señalar un renglón preciso, al manifestar que la imputación presupuestal bien podía estar contenida en el rubro de Educación o en el de Dotación y Equipos o en el Fondo de Dotación de Escuelas y Colegios. Esa pudo ser la razón para que se omitiera también en los contratos la cláusula obligatoria sobre la existencia del rubro en mención.

Ahora bien, el legislador definió la licitación pública como regla general para la selección de contratistas, no obstante, el estatuto de contratación estatal señala las excepciones a esta regla, trayendo de presente la figura de la contratación directa para aquellos contratos de menor cuantía, sin que ello signifique un negocio jurídico libre, dado que las autoridades deben actuar de conformidad con los principios de transparencia e imparcialidad en atención a los criterios del proceso de selección objetiva de los contratistas, aspecto que la servidora pública obvió en el proceso de contratación, así se señala en la referida sentencia penal:

Del mismo modo la licitación pública o el concurso previo son requisitos antecedentes a todo contrato estatal que deben cumplirse en guarda de los Principios de Transparencia e Imparcialidad. Es así como el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, enumera los casos en que, excepcionalmente, se puede contratar directamente, siendo uno de ellos el contrato de menor cuantía. Empero se ha dicho con acierto que la contratación directa no significa contratación libre, porque las entidades del Estado siempre estarán obligadas a realizar la selección objetiva de los proponentes, como se desprende del numeral 8º del artículo 24 de la Ley de Contratación y de los artículos 2º y 3º del Decreto 855 de 1994, formalidad que no se cumplió por parte de la Alcaldesa Quintero Porto, pues si bien ella puso de presente algunas cotizaciones y ofertas, ellas no corresponden a los momentos previos de la contratación no se hicieron conforme estatuyen los incisos segundo y siguiente del canon últimamente citado.

Pero es que sería absurdo admitir que en el presente asunto se dio la selección objetiva del contratista, cuando es un hecho comprobado que los contratos de suministro, con excepción del suscrito con Mariela Ayala Mejía, son totalmente ficticios, porque aparecen celebrados por personas jurídicas o naturales que jamás contrataron con el municipio de Santiago de Tolú, habiéndose suplantado firmas e incorporado en ellos documentos falsos, para darles apariencia de legalidad. Por ello tiene razón la representante del Ministerio Público cuando afirma que las pluricitadas negociaciones nunca nacieron a la vida jurídica, al faltarles elementos esenciales de todo contrato como la capacidad (prueba de la existencia y representación legal de cada una de ellas). El consentimiento (ni siquiera se intentó un acuerdo de voluntades), objeto y causa lícitos(15).

Al respecto, cabe anotar que aunque el fallo absolutorio concluyó que la señora Quintero Porto, en calidad de alcaldesa de Santiago de Tolú no cometió conducta punible alguna en razón de que no se probó el elemento subjetivo del tipo penal como ya se dijo, de extraer un provecho para sí, el contratista o para un tercero, lo cierto es que la servidora pública omitió dar cumplimiento a las exigencias esenciales de la contratación pública que fueron la causa de que se promoviera la investigación penal en su contra, como fueron la i) ausencia de la partida presupuestal, ii) violación al principio de transparencia e imparcialidad, iii) omisión del procedimiento de selección objetiva de los proponentes iv) falta de la prueba de existencia y representación legal de los contratantes, lo que generó una falta de capacidad y consentimiento en el contrato de suministro.

En ese contexto, aun cuando no se acreditó la culpabilidad de la señora Quintero Porto por el punible de contratación sin cumplimiento de requisitos legales, en consideración de lo expuesto, la Sala concluye que la conducta de la demandante fue determinante en la producción del daño, entendido como la imposición de medida de aseguramiento consistente en detención en centro carcelario y posteriormente restricción domiciliaria, pues se demostró que la actora no obró de la manera que le era jurídicamente exigible, en consideración al cargo que desempeñaba, toda vez que no atendió el procedimiento establecido para la contratación estatal, teniendo en cuenta el especial cuidado que amerita la disposición de recursos públicos.

Teniendo en cuenta las irregularidades señaladas en precedencia, las cuales tuvieron lugar cuando la señora Rocío del Carmen Quintero Porto fungía como alcaldesa del municipio de Santiago de Tolú, a juicio de la Sala, a la Fiscalía no se le podía exigir una actuación diferente a la que, en efecto, desplegó, esto es, la apertura de la investigación penal correspondiente y la imposición de una medida de aseguramiento de detención preventiva en su contra. Se insiste: si bien la hoy demandante fue absuelta de responsabilidad penal, la irregularidad de su conducta sí resultó determinante para que se le impusiera la medida de aseguramiento de detención preventiva, sustituida por detención domiciliaria, circunstancia que rompió el nexo de causalidad entre el daño irrogado y su imputación a la Fiscalía General de la Nación.

En otras palabras, es evidente en el caso en cuestión, la señora Quintero Porto obró con culpa grave, toda vez que, como quedó visto, violó una obligación a la que estaba sujeta sin duda, cual era de tomar las precauciones previstas en la ley a fin de que se siguieran los lineamientos de la selección objetiva de los contratistas, además de abstenerse de ejecutar un acto contrario a los principios rectores del Estatuto de Contratación Estatal.

En síntesis como en la presente controversia se configuró la causal eximente de responsabilidad en la modalidad de culpa grave, toda vez que está demostrado que la conducta de la demandante fue la causa determinante en la ocurrencia del daño, se confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones que esta formuló en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación.

7. Condena en costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia de 20 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Folios 18 a 21 del cuaderno de primera instancia.

2 El término de fijación en lista transcurrió desde el 23 de septiembre hasta el 6 de octubre de 2003. El apoderado de la Fiscalía General de la Nación allegó el escrito de contestación de la demanda el 3 de octubre de 2003, visible a folios 362 a 381 del cuaderno de primera instancia.

3 Proveído dictado dentro del Expediente No. 110010326000200800009 00, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

4 Auto del 9 de septiembre de 2008 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00. M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

5 Al respecto consultar, por ejemplo, Sentencia del 14 de febrero de 2002. Exp. 13.622. C. P. María Elena Giraldo Gómez. Dicho criterio ha sido reiterado por la Subsección en sentencia de 11 de agosto de 2011, Exp. 21801, así como por la Sección en auto de 19 de julio de 2010, Radicación 25000-23-26-000-2009-00236-01(37410), C. P. (E) Mauricio Fajardo Gómez.

6 Criterio reiterado en las sentencias T-988/06, T-194/12.

7 Folio 345 del cuaderno de primera instancia.

8 Folio 576 del cuaderno de primera instancia.

9 ARTÍCULO 247. Prueba para condenar. No se podrá dictar sentencia condenatoria sin que obren en el proceso pruebas que conduzcan a la certeza del hecho punible y la responsabilidad del sindicado.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10) de noviembre del 2017). C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

11 En este sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, Exp. 17.933, M. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 30 de abril de 2014, Exp. 27.414, M. P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 2 de mayo de 2016, Exp. 32.126, M. P. Danilo Rojas Betancourth, reiteradas por la sentencia del 1 de agosto de 2016, Exp. 41.601, M. P. Hernán Andrade Rincón.

12 “Artículo 63. Clases de culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.
“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo.
“Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.
“El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
“Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.
“El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.

13 Cita textual del fallo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 38438. C. P. Hernán Andrade Rincón.

14 Cita textual del fallo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2005; Exp. 15784. C. P. Ramiro Saavedra Becerra.

15 folios 86 a 87 del cuaderno de primera instancia.