Sentencia 2002-01423 de agosto 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Rad. 54001-23-31-000-2002-01423-01(19170)

Actor: constructora Herpa Ltda.

Demandado: Ministerio de Hacienda y crédito Público y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN

Bogotá D.C., seis de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si la Resolución Sanción 070642001000037 del 30 de julio de 2001 fue notificada por la DIAN a la constructora Herpa Ltda. antes del vencimiento del término otorgado por el legislador para expedir este tipo de actos.

Para resolver el problema jurídico, se analizarán las normas que regulan la competencia de la administración tributaria para expedir sanciones por compensación improcedente del impuesto sobre las ventas en materiales de construcción, vigentes para la época de la controversia, y se tratará el tema de la notificación de los actos administrativos en materia tributaria.

2. Término para notificar las sanciones por devolución o compensación improcedente del impuesto sobre las ventas en materiales de construcción – Análisis del caso concreto

2.1. El artículo 850 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995, vigente para la época en la que la constructora Herpa Ltda. solicitó la devolución del IVA por el período gravable 1998, dispone que tienen derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social, las entidades cuyos planes estén debidamente aprobados por el Inurbe o por su delegado.

No obstante, de conformidad con el artículo 670 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 131 de la Ley 223 de 1995, las devoluciones o compensaciones efectuadas con fundamento en la declaración privada del contribuyente o responsable del impuesto sobre las ventas, “no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor”.

Por eso, si la administración tributaria, dentro del proceso de determinación, rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, el contribuyente o responsable, a título de sanción, está en la obligación de reintegrar la suma devuelta o compensada en exceso, más los intereses moratorios que correspondan, aumentados en un 50%.

Además, si la devolución la obtuvo mediante documentos falsos o fraude, la Administración está facultada para imponer una sanción adicional, equivalente al 500% del monto devuelto de forma improcedente.

2.2.- Tal como lo dispone el artículo en comento, las sanciones por devolución o compensación improcedente deben imponerse “dentro del término de dos años contados a partir de la fecha en que se notifique la liquidación oficial de revisión”.

Sin embargo, tratándose de devolución del impuesto sobre las ventas en materiales de construcción, el Decreto 1288 de 1996, reglamentario del artículo 850 del Estatuto Tributario, en el artículo 14 previó que el término de dos años para imponer ese tipo de sanciones se contaría “a partir de la fecha en que se haya notificado la respectiva resolución de devolución o compensación”.

2.3.- Para el caso, se debe tener en cuenta que mediante la Resolución 160 del 28 de julio de 1999, notificada ese mismo día, la DIAN compensó la suma de $56.651.297 por saldo a favor del contribuyente por concepto de impuesto a las ventas pagado en la adquisición de materiales para la construcción de vivienda de interés social(1).

3. De la notificación de los actos

3.1. Dentro del proceso está demostrado que la DIAN profirió la Resolución Sanción 070642001000037 el 30 de julio de 2001, tal como consta en los folios 26 a 35 del expediente.

También está probado que dicho acto fue notificado por correo al contribuyente el 31 de julio de ese año, de acuerdo con la certificación expedida por Adpostal que obra en los folios 66 y 67.

3.2. Para la DIAN, el acto fue proferido y notificado dentro del término de los dos años de que trata el artículo 14 del Decreto 1288 de 1996, toda vez que la fecha de introducción al correo fue el 30 de julio de 2001, teniendo en cuenta que el 28 era sábado.

Por su parte, la sociedad demandante alega que la resolución sanción es extemporánea y, por tanto, nula, porque su notificación se efectuó por fuera de ese término.

3.3. Al respecto debe tenerse en cuenta que el artículo 565 del Estatuto Tributario prevé que las resoluciones en las que se impongan sanciones deben notificarse por correo o personalmente.

Si se opta por la notificación por correo, como ocurrió en el caso que se estudia, la administración tributaria está en la obligación de enviar una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 566 ibídem.

3.4. Es preciso aclarar que para la fecha de expedición de la Resolución Sanción —30 de julio de 2001—, la expresión contenida en el artículo 566 del estatuto tributario, conforme al cual se disponía que la notificación por correo se entendía surtida en la fecha de introducción al correo de la copia del acto, había sido declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-096 del 31 de enero de 2001, esto es, antes de proferirse y notificarse la mencionada resolución.

Sostener, entonces, como lo hace la DIAN, que el acto se entiende notificado en la fecha de introducción al correo, resulta inconstitucional ya que los actos no pueden entenderse conocidos por el administrado “antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia”(2).

No puede perderse de vista, además, que en vigencia de la expresión declarada inconstitucional, ya se había sostenido por esta corporación que aquella era una presunción que admitía prueba en contrario, pues demostrada la fecha efectiva en la que se hubiera recibido el acto, esa sería tomada como la fecha de notificación y no la de introducción al correo(3).

3.5. En ese sentido, para que la notificación por correo se practique legalmente, se requiere que efectivamente el acto del que se trata sea enviado y recibido en la dirección informada por el contribuyente.

Como en el caso concreto el contribuyente probó que recibió el acto enviado por correo el 31 de julio de 2001 (fl. 66 y 67), esto es, por fuera del término de los dos años contemplado en el artículo 14 del Decreto 1288 de 1996, se impone la anulación de los actos demandados, como en efecto concluyó el a quo.

4. Anotación final.

4.1.- Las razones expuestas en los apartes precedentes son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que no se hace necesario estudiar el cargo del recurso de apelación relacionado con la legalidad de la sanción del 500% del monto devuelto, por haberse utilizado documentos falsos para obtener la compensación.

4.2. No obstante, debe advertirse que las sentencias de nulidad producen, por regla general, efectos inmediatos, lo que implica la eliminación en el ordenamiento jurídico del acto declarado nulo.

Por razones de seguridad jurídica, la nulidad de los actos administrativos reglamentarios o generales, en principio, dejan incólumes las situaciones jurídicas consolidadas hasta la ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad, en vista de que los actos reglamentarios o normativos que produce la administración tienen una naturaleza similar a la ley.

Pero, bajo ese razonamiento, la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general, que produce efectos inmediatos, supone afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción Contencioso Administrativa al momento de proferirse el fallo(4). Así lo reconoció también la Corte Constitucional en la Sentencia T-389 de 2009, Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.

4.3. En ese orden de ideas, tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, se reitera, de situaciones pendientes o en curso que estén en controversia ante la administración o la Jurisdicción, la declaratoria de nulidad del acto general incide necesariamente en su validez.

Por tal razón, el reproche sobre los efectos aplicados por el Tribunal respecto de la sentencia de nulidad de esta Sección del 16 de mayo de 2002(5), tampoco está llamado a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Se CONFIRMA la sentencia del 18 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

2. Se RECONOCE personería para actuar a la abogada Sandra Liliana Cadavid Ortiz, quien asume directamente la representación del proceso en su calidad de subdirectora de gestión de representación externa de la DIAN, en los términos de la Resolución 007237 del 26 de septiembre de 2012 (fl. 230-244).

3.- DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Cfr. Antecedentes de la Resolución sanción 070642001000037 del 30 de julio de 2001 (fl. 27).

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2001.

(3) Ver, entre otras, las sentencias del 13 de marzo de 2003, expediente 13020, Consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa; 7 de octubre de 2004, Radicación 15001-23-31-000-2000-0606-01(14089), Consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa; 27 de octubre de 2005, Radicación: 25000-23-27-000-2001-00701-01(13823), Consejero ponente: Héctor J. Romero Díaz.

(4) Ver entre otras sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado las siguientes: sentencia de 23 de julio de 2009. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 76001-23-31-000-2002-00452-01(16404); sentencia de 24 de julio de 2008. C.P. Ligia López Díaz. Expediente: 05001-23-31-000-2001-03911-01(16859); sentencia de 8 de noviembre de 2007. C.P. Ligia López Díaz. Expediente: 05001-23-31-000-2001-03477-01(16284).

(5) Consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa, Radicado: 11001-03-27-000-2001-00113-01 (11985).