Sentencia 2002-01513/35458 de marzo 9 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-26-000-2002-01513-01(35458)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Inversiones Coro Ltda.

Demandado: Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes

Referencia: acción de controversias contractuales (apelación sentencia)

Bogotá, D. C., nueve de marzo de dos mil dieciséis.

Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 2 de abril de 2008, mediante la cual se adoptaron las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERO. DECLÁRASE probada parcialmente la excepción de acción indebida propuesta por la demandada, en relación con las pretensiones primera y segunda encaminadas a obtener la declaratoria de existencia de un contrato estatal y de incumplimiento del mismo.

“SEGUNDO. CONDÉNASE a la Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes a pagar a la firma Inversiones Coro Ltda. la suma de doscientos sesenta y ocho millones doscientos ochenta y un mil quinientos once pesos con veintiocho centavos ($268.281.511,28), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

“TERCERO. La entidad pública demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos de los artículo 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

“CUARTO. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

“QUINTO. Sin costas.

“SEXTO. Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por secretaria los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remanentes devuélvanse al interesado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículo 7º y 9º del Acuerdo 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.

I. Antecedentes procesales

1. La demanda.

El 26 de agosto de 2002 la sociedad Inversiones Coro Ltda., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra la Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes en ejercicio de la acción de contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(1).

1.1. La actora deprecó las siguientes declaraciones y condenas:

“1.1.1 Se DECLARE LA EXISTENCIA del contrato de prestación de servicio de mantenimiento preventivo y correctivo con suministro de repuestos para el parque automotor de la Cámara de Representantes celebrado entre la sociedad Inversiones Coro Ltda. y la Cámara de Representantes para el mantenimiento de los vehículos relacionados en el hecho 7º de esta demanda.

“1.1.2. Se DECLARE que la sociedad demandante ejecutó a cabalidad el objeto del contrato y, a su turno, la contratante incumplió en parte con el pago del precio de los servicios prestados.

“1.1.3. En consecuencia, se CONDENE a la Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes a pagar a la sociedad Inversiones Coro Ltda. la suma de doscientos treinta y dos millones ciento noventa mil doscientos veintiséis pesos mlc ($232.190.226,oo) junto con los intereses de mora comerciales a la tasa vigente desde la fecha de la cuenta de cobro del 26 de diciembre de 2001 y según cada una de las facturas anexas con esta demanda y hasta el día en que se pague en forma total la obligación. En caso de que se determine que no hay lugar a liquidar el interés a la tasa bancaria, que se CONDENE al pago de los intereses legales del artículo 1.617 del Código Civil y a la indexación de la suma debida conforme al IPC”.

1.2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas fueron expuestos los que la Sala resume, así:

1.2.1. El 9 de julio de 2001 las partes dentro del sub lite celebraron el contrato Nº 131 que tuvo por objeto la prestación del servicio de mantenimiento preventivo y correctivo, con suministro de repuestos, para el parque automotor de la Cámara de Representantes, y un valor de $455’000.000,00.

1.2.2. Para octubre de 2001 los recursos afectos al contrato habían sido ejecutados en su totalidad, no obstante lo cual continuaban los requerimientos de la Entidad para la prestación de los servicios. A pesar de las solicitudes formuladas por el contratista para que se adicionaran recursos al contrato, ello no se hizo, pero se acordó, en acta del 16 de noviembre de 2001, reactivar la ejecución del contrato y, en tal virtud, se efectuaron prestaciones, con y sin órdenes formales de servicio(2), todas recibidas a satisfacción por la contratante, por un monto que excedió a lo pactado contractualmente en $232.190.226.00.

2. Actuación procesal de primera instancia.

2.1. La demanda fue admitida mediante auto del 11 de septiembre de 2002(3), en el cual se ordenó la notificación de la providencia a la demandada y al Ministerio Público, así como la fijación en lista del proceso por el término legal.

2.2. Dentro del término de fijación en lista la entidad pública demandada, mediante escrito presentado el 28 de noviembre de 2001, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma, aceptó algunos hechos, negó otros y precisó los restantes(4).

La oposición de la demandada gravitó, fundamentalmente, en torno de la inadecuada estructuración de la demanda. Así, luego de afirmar la inexistencia un contrato entre las partes para la prestación de los servicios cuyo pago reclama la demandada, derivado ello de la formalidad ad substantiam actus o ad solemnitaten prevista por el ordenamiento jurídico para los contratos estatales, solicitó negar las pretensiones de la demanda.

En efecto, la entidad pública accionada advirtió que si bien entre las partes se había celebrado un contrato para la prestación de servicios de mantenimiento preventivo y correctivo, con suministro de repuestos, para el parque automotor de la entidad, el mismo había finalizado en octubre de 2001 por el agotamiento de los recursos afectos a tal negocio jurídico, pues de acuerdo con su cláusula quinta tendría una duración hasta el 31 de diciembre de 2001 o “hasta agotar el presupuesto”. Aseguró que, habiéndose ejecutado el presupuesto del contrato, éste había finalizado y no podía ser objeto de adición alguna.

Indicó, sin embargo, que si el a quo consideraba pertinente la adecuación de la acción y, en consecuencia, tramitaba el sub lite tal como si se hubiese presentado una acción reparación directa por observar la concreción de un enriquecimiento sin causa, resultaba menester tener en cuenta lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 23 de abril de 2002, por el cual improbó la conciliación prejudicial a la que habían arribado las partes, pues advirtió que, al no existir suficientes soportes para los reconocimientos efectuados a favor de la demandante, los acuerdos resultaban lesivos para patrimonio público.

Propuso, en consecuencia de lo indicado en precedencia, la excepción que denominó “ejercicio de la acción indebida” fundamentada, evidentemente, en la inexistencia de un contrato que soportara las reclamaciones de la accionante.

2.3. En escrito del 16 de diciembre de 2002 el demandante se pronunció respecto de la excepción formulada por la accionada, indicando al efecto que las prestaciones cuyo pago deprecaba fueron ejecutadas dando continuidad al contrato previamente celebrado entre las partes de acuerdo con el acta del 16 de noviembre de 2001(5).

2.4. Trabada en forma la litis, por auto del 6 de febrero de 2003 se abrió el proceso a pruebas, se ordenó la práctica de las solicitadas por las partes, salvo la inspección judicial requerida por la demandante, de cuya procedencia se resolvería una vez evacuada la práctica de aquellas ordenadas(6).

2.5. Concluido el término probatorio, con auto del 20 de noviembre de 2003 se corrió traslado conjunto para alegar de conclusión(7), oportunidad de la cual hizo uso la parte demandante(8). La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

La demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito generatriz de la presente controversia en cuanto a la ejecución de las prestaciones alegadas y se refirió a algunas de las pruebas documentales que conforman el acervo probatorio.

2.6. Estando el proceso en la oportunidad para decidir, de conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, el a quo ordenó la práctica de una prueba pericial, con el objeto de determinar de manera exacta la suma de dinero que, presuntamente, le adeudaba la demandada a la sociedad actora(9).

3. Sentencia consultada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió sentencia el 2 de abril de 2008(10), en la que, luego de reseñar el decurso procesal, las intervenciones de las partes, realizar una valoración de los medios probatorios allegados al expediente y presentar consideraciones en torno del asunto sustantivo del trámite, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

3.1. En relación con la excepción propuesta por la demandada relativa a la indebida escogencia de la acción, el Tribunal la encontró parcialmente próspera, pues si bien se demostró la existencia previa de una relación contractual, la misma “… había terminado en virtud de uno de los supuestos previstos para su finalización en el texto del contrato, cual era el agotamiento del valor del mismo”. Puntualizó el a quo:

“(…). La referida situación enmarca la prestación de los servicios cuyo pago se pretende fuera de la órbita contractual por cuanto no existió entre las partes un acuerdo de voluntades elevado a escrito según lo dispone el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y, por ende, la acción de controversias contractuales es improcedente”.

No obstante lo anterior, el Tribunal consideró que lo pretendido podía conocerse de fondo bajo los supuestos de la acción de reparación directa “…que a todas luces es la idónea para desatar la controversia”, por lo que, dando prevalencia al derecho sustancial, resultaba procedente estudiar de fondo el asunto, teniendo en cuenta, además, que tanto la acción de controversias contractuales como la de reparación directa se tramitan por el mismo procedimiento y que la entidad demandada había contado con la posibilidad de controvertir y defenderse frente a un presunto enriquecimiento sin causa, pues a ello se refirió expresamente en la contestación.

3.2. En relación con la objeción por error grave de la prueba pericial rendida, declaró que la misma era infundada teniendo en cuenta que con la complementación efectuada se determinó la existencia de una posible sobreestimación de los precios de algunos de los repuestos, con lo que se resolvió, satisfactoriamente, uno de los puntos puestos a su consideración en relación con el ajuste de los precios facturados respecto de aquellos vigentes en el mercado. Con respecto a la reparación de uno de los vehículos (placas OBC 236) y el costo de los servicios correspondiente, el a quo no encontró razones para desestimarlo, pues se encontró demostrado el gran número de repuestos requeridos y el recibo a satisfacción por la de demandada.

3.3. Al abordar los aspectos sustanciales de la litis, el a quo se refirió a la evolución que ha tenido en la jurisdicción contencioso administrativa el tratamiento de los eventos en que los particulares prestan sus servicios a la administración, bien en ausencia total de contrato escrito o bien cuando ejecutan prestaciones adicionales a las pactadas en el contrato. Precisó, en ese sentido, que, no obstante haberse acudido a la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente autónoma, pero residual, de las obligaciones, también se ha advertido la existencia de violaciones normativas que trasladarían el asunto a un juicio de responsabilidad extracontractual en el que el quebrantamiento de normas imperativas juega un papel esencial de cara a la determinar la procedencia o no de una medida reparadora o restitutoria.

Acogiendo un pronunciamiento de esta Sección del año 2007(11), el Tribunal advirtió:

“Así las cosas, es claro para la Sala, que de acuerdo a la posición jurisprudencia [sic] que ahora se acoge, en aquellos eventos en que la administración ha propiciado en el particular la certeza de que se encuentra frente a un procedimiento administrativo de contratación y, en tal virtud, bajo el entendido de la existencia de una confianza legítima del particular en la entidad pública, lo lleva a ejecutar prestaciones en ausencia de un contrato estatal o por encima de las pactadas en el mismo, el ente estatal está obligado a indemnizar totalmente los perjuicios ocasionados, salvo que aparezca probada la concurrencia de culpas, caso en el cual la misma servirá para reducir la indemnización en forma proporcional a la incidencia de aquella en la causación de los perjuicios. Finalmente, si la conducta del particular no ha sido inducida por la administración, es claro que aquella no está llamada a responder”.

3.4. Al descender al caso en concreto, en primer lugar, encontró demostrada la efectiva prestación de los servicios señalados por la sociedad demandante, salvo excepciones puntuales que fueron advertidas, así como su recibo a satisfacción por la entidad demandada. Por otra parte, el tribunal encontró plena certeza de que la entidad indujo a la actora a continuar realizando el mantenimiento de sus vehículos luego de agotado el presupuesto del contrato suscrito para tal fin y que esta última actuó “… amparada en la confianza legítima en la entidad pública que en forma inequívoca le solicitó y autorizó la prestación del servicio en cada caso particular, continúo [sic] adelantando la labor encomendada, razón por la cual resulta justo y equitativo realizar el pago de la misma”.

Conforme con lo indicado, el Tribunal accedió a la solicitud de condena relacionada con el pago de los servicios prestados por la actora y ordenó a la demandada el pago del valor facturado, previa deducción del porcentaje de sobreestimación de precios advertido en el dictamen pericial, el cual ascendió al 2.111% del monto total.

En cuanto a los intereses reclamados, el a quo negó su reconocimiento, pues consideró que ellos sólo eran procedentes en tratándose de relaciones derivadas de un contrato estatal y que, en consecuencia, al tratarse el sub lite de un evento de “… responsabilidad extracontractual de la demandada (…), no puede accederse al pago de intereses sobre dichas sumas”.

4. Actuación procesal de segunda instancia.

4.1. Delanteramente resulta menester señalar que mediante escrito del 18 de abril de 2008 la demandada presentó el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia(12), el cual, no obstante haber sido concedido(13), no fue sustentado oportunamente.

4.2. De acuerdo con lo anterior, en auto del 19 de septiembre de 2008, previa verificación de las condiciones legales respectivas, la Corporación avocó el conocimiento del sub lite en el grado jurisdiccional de consulta. El mencionado auto fue recurrido por la parte demandante(14), pues consideró que, no obstante la falta de sustentación, la sentencia de primera instancia había sido apelada, con lo cual no se cumplía con uno de los requisitos fijados por el ordenamiento para la procedencia del grado jurisdiccional de consulta. Mediante proveído del 16 de enero de 2009 se resolvió el recurso interpuesto, negándolo.

4.3. Mediante auto del 17 de abril de 2009 se ordenó correr traslado conjunto a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo.

De la oportunidad procesal hicieron uso los extremos de la litis, así como el Ministerio Público.

4.3.1. En escrito del 9 de junio de 2009(15) la demandada presentó sus alegaciones, en las que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, pues consideró que la actora incurrió en culpa, al punto que afirmó que con la comunicación del 29 de noviembre de 2001, en la que la demandante solicitó la adición del contrato, se evidenció que, en realidad, las reparaciones de los vehículos ya habían sido efectuadas “…y lo que se pretendía era legalizar hechos cumplidos”.

De acuerdo con lo anterior, advirtió la accionada la existencia de una concurrencia de culpas, en tanto la Cámara de Representantes había permitido al particular ejecutar las prestaciones, por lo cual solicitó disminuir considerablemente la condena.

4.3.2. El Ministerio Público, en concepto rendido mediante escrito del 17 de junio de 2009(16), luego de hacer un recuento del trámite, formular el que consideró problema jurídico del sub examine(17) y determinar aquello que advirtió probado en el expediente, señaló:

— El contrato Nº 131 de 2001, celebrado entre los extremos de la litis, terminó en el mes de octubre de 2001 por agotamiento de recursos.

— La reclamación de la actora, en consecuencia, es de naturaleza extracontractual, pues los servicios que son objeto del sub examine fueron prestados sin que hubiese mediado la suscripción de un contrato adicional, de lo cual se sigue que la acción contractual no es la vía procesal pertinente para dirimir el conflicto planteado.

— La acción adecuada para reclamar el pago de los servicios prestados por fuera de la órbita del contractual es la acción in rem verso por enriquecimiento sin causa, teniendo en cuenta que la entidad se benefició patrimonialmente con un correlativo perjuicio del actor.

— Los soportes documentales allegados por la demandante para soportar el valor adeudado por el servicio prestado no resultan idóneos ni suficientes para acreditar lo reclamado. Advirtió que las facturas allegadas carecen de fecha de recibo por la Cámara de Representantes, sólo algunas de las actas de entrega de los servicios prestados a los vehículos fueron allegadas en original y un gran porcentaje de estas carecen de la fecha de recibo a satisfacción. En cuando a las órdenes de servicio suscritas por el interventor externo del contrato, el coordinador de automotores y el jefe de la división de servicios de la Cámara de Representantes, por medio de las cuales se autorizaba el servicio de mantenimiento y/o suministros de repuestos, se observa que las fechas registradas en ellas son de los meses de julio, agosto y septiembre de 2001, de lo que se infiere que corresponden a servicios prestados cuando aún se encontraba vigente y en ejecución el contrato Nº 131 de 2001. Frente a la comunicación del 17 de diciembre de 2001, suscrita por el interventor externo y el Coordinador de automotores, y dirigida a la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, en la que consta la relación de vehículos a los que se les prestó servicio, observó que se trata de una copia simple, lo que impedía otorgarle valor probatorio. Indicó, finalmente, que con la inspección judicial practicada había quedado demostrado que en los archivos de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no se encontraba la “… documentación que en copias fueron presentadas como pruebas en la demanda para establecer la prestación de los servicios que se adeuda”.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, el Ministerio Público solicitó revocar el fallo condenatorio y, en su lugar, proferir uno inhibitorio por indebida escogencia de la acción.

II. Consideraciones

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, procede a resolver el presente asunto sometido a su conocimiento.

Para efectos de lo anterior, en primer término se verificará (1) la competencia de la Corporación para conocer del sub examine, (2) estudiará algunos asuntos procesales previos, (3) pondrá de presente aquello que se encuentra demostrado dentro del proceso de relevancia para la decisión que será adoptada, (4) estudiará la acción procesal ejercida y su pertinencia y (5) descenderá al caso concreto.

1. Competencia.

Calificada la acción ejercida por la demandante como de controversias contractuales, la Sala es competente para conocer del asunto en grado jurisdiccional de consulta.

En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), la consulta de sentencias proferidas en contra de entidades públicas requiere la concurrencia de aspectos que se pasan a verificar:

1.1. Que se trate de sentencias proferidas en procesos que sean susceptibles de tramitarse en dos instancias.

La pretensión formulada en la demanda, para la fecha de su presentación, equivalía a 751,4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo cual supera el monto previsto para que el presente trámite sea pasible de la segunda instancia, esto es 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con los artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. Que en la sentencia se haya impuesto una condena en contra de una entidad estatal por cuantía superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, o que haya sido proferida en contra de quien(es) hubiere(n) estado representado(s) por curador ad litem.

Se encuentra acreditado que la condena de primera instancia fue impuesta a una entidad estatal (Nación - Congreso de la República) y que es superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del fallo, pues la misma ascendió a $268’281.511.28, los cuales equivalen a 581,3 salarios de la época.

1.3. Que no se haya apelado la condena.

Al respecto ha de precisarse que debe entenderse que no se presentó apelación no sólo en los casos de ausencia de interposición del recurso, sino también, como sucedió en el presente caso, cuando habiéndose interpuesto se declara desierto, comoquiera que para los efectos de la consulta en nada se diferencia el hecho de que el recurso no se haya interpuesto o fuere desierto, toda vez que el efecto práctico en tales eventos es idéntico, esto es, la imposibilidad de conocer el proceso por el superior de quien profirió la condena.

2. Aspectos procesales previos.

2.1. Valor probatorio de la documentación aportada.

La Sala encuentra que parte del material probatorio que reposa en el expediente procesal se encuentra en copia simple, tal como lo puso de presente el Ministerio Público.

No obstante lo anterior, a pesar de no haberse dado cumplimiento a la ritualidad de autenticación de las copias aportadas, como lo previene el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil –aplicable en virtud de la disposición integrativa contenida en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo–, esta Sala encuentra oportuno y necesario acoger, nuevamente, el criterio de la Sala Plena de la Sección Tercera que, en sentencia de unificación jurisprudencial, otorgó pleno valor probatorio a los documentos así aportados –en copia simple– bajo precisas circunstancias, las cuales se pasarán a constatar en el caso en concreto(18).

En primer lugar, conviene prevenir que el trámite procesal, íntegro, ha gozado de un decurso pacífico en cuanto a los medios de convicción que reposan en el expediente respectivo.

En efecto, desde el escrito introductorio, hasta las alegaciones de conclusión de la segunda instancia, todos los intervinientes –salvo lo manifestado por el Ministerio Público en su vista fiscal –cfr. supra numeral I.4.3.2– han debatido en torno de los documentos aportados, otorgándoles plena validez, cual si fueran los documentos auténticos; teniendo la oportunidad de tachar o controvertir su contenido, en cambio, se han afirmado en lo que en ellos se expresa –al margen de las interpretaciones que convienen a sus particulares intereses de ataque o defensa–. Esta circunstancia ofrece al juzgador plena confianza en torno de la veracidad de los medios de convicción que integran el proceso y le impedirían hacer de lado el interés manifiesto, expresa o implícitamente, de las partes en la valoración de los documentos por ellas aportados o apreciados como ciertos.

Por otra parte, en consonancia con la sentencia de unificación, advierte la Sala que, en esta oportunidad, aquello que pretende ser probado mediante las copias simples aportadas no encuentra, legislativamente, cualificación específica en materia probatoria. En efecto, ni los actos derivados de la prestación de los servicios efectuada por la actora, ni sus soportes, ni mucho menos la correspondencia cruzada, requieren, de acuerdo con la ley, una prueba solemne especial, como sería el caso de la acreditación del estado civil, la prueba del título ejecutivo o el acto de protocolización de un negocio jurídico de transferencia de domino de un bien inmueble, motivo por el cual no se quebranta el orden público al otorgar validez probatoria al material de convicción que conforma el presente trámite.

De acuerdo con lo anterior, la Sala, en aras de respetar el principio constitucional de la buena fe, así como el deber de lealtad procesal, reconocerá valor a la totalidad de la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada, en su veracidad, por ninguno de los intervinientes.

2.2. Caducidad.

Tal como lo advirtió el a quo, aún en el evento de la adecuación de la acción, la misma no había caducado al momento de la presentación de la demanda, pues los servicios fueron prestados hasta el mes de diciembre de 2001 y la demanda fue presentada el 19 de julio de 2002, es decir, antes de que transcurrieran los dos años previstos en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

3. Aspectos relevantes acreditados en el proceso.

Precisada la posición de la Sala en punto de la prueba documental aportada y su valor como medio de acreditación en el sub lite, respecto de los hechos relevantes para adoptar la decisión que corresponda, se encuentra debidamente demostrado, lo que pasa a indicarse.

3.1. Entre la Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes y la sociedad Inversiones Coro Ltda., se celebró, el 9 de julio de 2001, un contrato que tuvo por objeto “… el servicio de Mantenimiento Preventivo y Correctivo con suministro de repuestos, con destino al parque automotor de la Cámara de Representantes, en un todo de acuerdo con la oferta presentada para la licitación 04 de 2001”(19). El referido contrato tuvo un valor de $455’000.000,00 (cláusula tercera) y su plazo de ejecución se previó hasta el 31 de diciembre de 2001 o hasta el agotamiento de los recursos a él afectos, lo primero que ocurriera (cláusula quinta). De conformidad con lo previsto en la cláusula segunda, el contratista se obligó a “… prestar el servicio, previa presentación de autorización u órdenes, los [sic] cuales serán suministrados por la Cámara de Representantes División de Servicios, para los ítems de servicios”. Entre otros aspectos propios de este tipo de negocios jurídicos, en la cláusula decimoséptima se previó que la interventoría sería ejercida por un ingeniero mecánico, contratado por la entidad, con quien debería firmarse el acta de inicio y que la supervisión estaría a cargo del jefe de la división de servicios de la Cámara de Representantes.

3.2. El 9 de julio de 2001 el Jefe de la División de Servicios de la Cámara de Representantes, el interventor del Contrato Nº 131 de 2001 y el representante legal de Inversiones Coro Ltda., suscribieron el acta de inicio del contrato Nº 131 de 2001, en la que, además, se dejó constancia del acuerdo en relación con el procedimiento para la ejecución del contrato, “… de manera que siempre el interventor esté enterado al momento de autorizar un mantenimiento, así como verificar el recibido a satisfacción de manera conjunta con el responsable fiscal del vehículo”(20).

3.3. En comunicación del 17 de octubre de 2001 la sociedad contratista puso de presente a la directora de la oficina de bienes y servicios de la Cámara de Representantes que, de los $455’000.000,00 del valor del contrato, habían sido ejecutados $452’297.358,00 (99,40%) y que el monto faltante aproximado para reparación de vehículos y mantenimiento pendientes era de $165’000.000,00 y $70’000.000,00, respectivamente. En cuanto a los vehículos pendientes de reparación, precisó que los mismos se encontraban en sus instalaciones y, en consecuencia, solicitaba, instrucciones en relación con el procedimiento a seguir respecto de ellos(21).

3.4. Producto de la comunicación indicada en inmediata precedencia y en su misma fecha, fue suscrito entre el interventor del contrato y el representante del contratista un documento denominado “acta de interrupción del contrato”, en la cual se indicó que los recursos del contrato Nº 131 de 2001 se habían agotado y que tal “interrupción” se mantendría hasta que la Cámara de Representantes autorizara adicionar el valor del contrato y así poder continuar con su ejecución(22).

3.5. De acuerdo con la prueba pericial practicada, la demandada realizó 3 pagos por un valor total de $456’198.893,00 y encontró una “nota crédito 57103/57107” por valor de $3’693.660,00 expedida por la demandante el 19 de diciembre de 2001, bajo el concepto “por productos facturados doblemente por error en el sistema”.

De lo anterior se advierte un valor total ejecutado de $452’505.233,00, correspondiente al 99,45%, que difiere de aquel otro señalado por la demandante (cfr. supra numeral II.3.3.). La Sala, considerando que sobre este punto no hubo ninguna objeción con respecto al dictamen y que el mismo se soporta en la evidencia documental contable que las mismas partes le facilitaron, tendrá por cierto el valor en él reflejado y no el advertido por la sociedad demandante.

La pericia revela, además, que los pagos fueron efectuados los días 13 de septiembre, 9 de octubre y 26 de diciembre de 2001 y que la facturación realizada por la demandada se llevó a cabo entre el 31 de julio y el 20 de diciembre de 2001.

3.6. El 16 de noviembre de 2001 el interventor del contrato Nº 131 de 2001 y el representante legal del contratista suscribieron un documento que denominaron “acta de reactivación del contrato Nº 131 de 2001”, en el que se indica lo siguiente:

“… según orden verbal dada en reunión llevada a cabo el día 15 de Noviembre/2001 en las oficinas de la Dirección Administrativa de la H. Cámara de Representantes, entre los señores Fabián Elías Paternina Director Administrativo, Rita Cotes Cotes, Jefe División de Servicios y Alfredo Fernández Jefe Sección Suministros en representación de la Honorable Camara (sic) de Representantes y el Señor Eduardo Ortiz Orjuela, Gerente General de Inversiones Coro Ltda., se levanta a partir de la fecha la interrupción temporal del contrato en mención y se procederá a terminar de reparar los vehículos que según solicitudes de Presidencia, Segunda Vicepresidencia, varios Honorables Representantes, Dirección Administrativa, Jefatura de División de Servicios han hecho por escrito y verbalmente(23) (Resalta la Sala).

3.7. En comunicación del 29 de noviembre de 2001 dirigida al Director Administrativo de la Cámara de Representantes, la demandante, por intermedio de su representante legal, solicitó la adición del contrato Nº 131 de 2001 en un valor equivalente el 50% del inicialmente pactado, esto es, en la suma de $227’500.000,00, toda vez que “…se requiere cubrir el valor de las reparaciones de los vehículos que están en nuestros talleres en proceso, los vehículos ya reparados, y el mantenimiento preventivo de vehículos que ya cumplieron su periodo de tiempo [sic] requerido”. La comunicación es acompañada por un anexo en el que se identifican los “vehículos reparados y pendientes de facturar” y se señalan los siguientes conceptos: “total entregado por fact” por un monto de $117’044.140,00, “valores aprox. de vehículos en proceso” por un monto de $95’942.700,00, y “mantenimiento preventivo previsto” por un monto de $14’513.160,00(24).

3.8. Mediante comunicación del 27 de diciembre de 2001 la sociedad demandante solicita al Director Administrativo de la Cámara de Representantes ordenar una conciliación por la suma de $232’231.733,00 relacionada con el contrato Nº 131 de 2001, pues no obstante haberse agotado los recursos afectos a tal contrato desde el mes de octubre de 2001, “… el servicio no fue suspendido por instrucciones de los órganos directivos de la H. Cámara de Representantes y de los mismos usuarios de los servicios, los cuales seguían enviando vehículos para los efectos del objeto del contrato debidamente autorizados”(25).

3.9. De conformidad con la constancia elaborada por el inventor externo del contrato Nº 131 de 2001 y el coordinador de automotores de la Cámara de Representantes, con fecha de recibo de la Cámara de Representantes del 17 de diciembre de 2001 y asunto “relación de vehículos atendidos en inversiones Coro Ltda.”(26), la comunicación del 27 de diciembre de 2001 dirigida por la sociedad demandante al interventor del contrato, cuya referencia es “ajuste cuentas pendientes pago contrato”(27), las facturas, órdenes de servicio y actas de entrega que reposan a folios 55 y siguientes del cuaderno de pruebas Nº 1, y el dictamen pericial(28), la Sala extrae, con certeza, la siguiente información:

Placa del vehículoFacturaFecha de la facturaOrden de servicioActa de entregaValor factura
OBD 8935747611/dic/01No se aporta24 de octubre de 2001$687.300
OBC 2385749211/dic/01No se aporta24 de octubre de 2001 81.200
BJM 4375749311/dic/01No se aporta25 de octubre de 2001 386.350
OJG 2175751911/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha$965.120
OJG 1995752011/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $89.204
OIL 5565756913/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $829.420
OBA 7465757013/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha$5.286.565
57573 
BJM 4355757713/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $181.600
BJM 4355757813/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $2.233.650
OBE 1655757913/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $111.360
OIL 4855758013/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $31.340
OBE 3045762914/dic/0115 de agosto de 2001Se aporta sin fecha $1.697.080
OJG 2025764414/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $4.747.780
OJG 2035764522/dic/01No se aporta29 de noviembre de 2001 $779.520
OJG 2035767517/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $3.343.538
OBC 2375767617/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $2.315.546
OBE 1905769517/dic/0115 de agosto de 200127 de octubre de 2001 $11.235.384
5775013/dic/01
OJG 2035777022/dic/01No se aporta29 de noviembre de 2001 $274.470
OJG 2105777122/dic/01No se aportaSe porta sin fecha $5.670.754
OBE 3035777222/dic/12No se aporta27 de octubre de 2001 $79.682
OJG 2155777422/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $2.848.633
BJM 4385777722/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $14.171.786
OJG 1985777822/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha $658.880
OJG 2165777922/dic/0111 de septiembre de 2001Se aporta sin fecha $1.640.340
OJG 2095778022/dic/1225 de julio de 200110 de octubre de 2001 $15.011.112
 IJG 2055778122/dic/01No se aporta29 de septiembre de 2001 $12.779.084
OBE 2885778222/dic/016 de septiembre de 2001Se aporta sin fecha $5.853.058
OJG 2195778322/dic/0130 de agosto de 200127 de septiembre de 2001 $15.731.193
OBE 3025778422/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha. Se deja nota: “en proceso de reparación” $34.727.619
OBC 2355778522/dic/01No se aportaSe aporta sin fecha. Se deja nota: “en proceso de reparación” $8.090.907
MQA 4155778622/dic/0115 de agosto de 2001Se aporta sin fecha. Se deja nota: “en proceso de reparación” $12.584.492
OBA 7355778722/dic/0115 de agosto de 2001Se aporta sin fecha. Se deja nota: “en proceso de reparación” $13.943.686
OBC 2365778822/dic/0122 de agosto de 2001Se aporta sin fecha $21.953.545
OBE 1435778922/dic/0121 de septiembre de 200112 de octubre de 2001 $14.456.656
OBE 3685779022/dic/0124 de julio de 2001Se aporta sin fecha $11.921.096
OBC 2275779122/dic/0115 de agosto de 2001Se aporta sin fecha $4.791.276
Total facturación$232.190.226

Lo anterior permite concluir:

3.9.1. De las 38 facturas impagadas, el 66% (25 facturas) no cuenta con una orden de servicio regularmente expedida por la entidad.

3.9.2. Las órdenes de servicio que cuentan con el aval de los funcionarios encargados del asunto y que soportan 13 de las facturas emitidas, fueron expedidas entre el 14 de julio y el 21 de septiembre de 2001, fechas anteriores a aquella en la que se suspendió la ejecución del contrato por agotamiento de recursos.

3.9.3. En 11 de los 38 servicios facturados (31,5%) es posible establecer la fecha de entrega de los vehículos. Tales entregas se realizaron entre el 27 de septiembre y el 29 de noviembre de 2001; 2 lo fueron con posterioridad al acta de reactivación del contrato, 5 durante la suspensión y 4 antes de la suspensión.

3.9.4. Sólo en 4 de los 38 servicios facturados (10%) es posible establecer la fecha de la orden de servicios y la fecha de entrega del vehículo; la totalidad de tales eventos sucedieron con anterioridad a la suspensión del contrato.

3.9.5. El monto total de los servicios facturados asciende a la suma de $232’190.266,00, suma que, expresada en salarios mínimos legales mensuales vigentes para el 2001, supera el 50% del valor inicial del contrato.

4. Pertinencia de la acción procesal.

De los medios de convicción que fueron puestos de presente en el apartado que precede inmediatamente, resulta claro para la Sala que la acción procesal ejercida por la actora, tal como lo consideró el a quo, no era la pertinente. Sin embargo, las razones expuestas por juez de primera instancia para concluir en tal aserto, no corresponden a la materialidad de la evidencia arrimada al plenario, ni, en consecuencia, a sus efectos jurídicos.

4.1. Existencia del contrato.

El Tribunal a quo advirtió, tal como de hecho lo manifestó la parte demandada a lo largo del proceso, que la condición prevista en la cláusula de plazo del contrato, esto es, el agotamiento del presupuesto del contrato se había concretado y que, por lo mismo, el contrato había finalizado. A propósito, en la cláusula en comento se pactó:

“TÉRMINO DEL CONTRATO: El contrato tendrá una duración hasta el 31 de diciembre de 2001, o hasta agotar el presupuesto contado a partir del inicio de la ejecución del mismo, es decir, desde la fecha en que sea aprobada por parte de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, la garantía que se establece en la cláusula sexta o hasta el agotamiento de su valor, siempre y cuando no exceda del término establecido en la presente cláusula”(29). (Resalta la Sala)

Contrario a lo observado por el Tribunal, la Sala encuentra que al momento de la ejecución de las actividades no sustentadas en la relación contractual que vinculó a los extremos de la litis, esto es, aquellas que, aparentemente, superaron el valor pactado, no se había concretado la condición dispuesta en la cláusula de plazo del contrato, esto es, el agotamiento del presupuesto destinado para su ejecución.

4.1.1. En sustento del anterior aserto debe indicar la Sala, delanteramente, que el contrato estatal es el principal vector del presupuesto público, por manera que las normas que regulan a este último gozan de principalísima importancia y deben ser consideradas, respetadas y verificadas durante todas las fases del proceso contractual: desde la estructuración y planeación de la contratación (v.gr. programación integral del presupuesto, expedición de certificados de disponibilidad presupuestal), pasando por su perfeccionamiento y ejecución (v.gr. registro presupuestal, recepción y pago de servicios), así como al momento de su finalización (v.gr. balance financiero del contrato al momento de su liquidación).

4.1.2. En particular, no debe olvidarse que dentro del ciclo presupuestal de los negocios jurídicos celebrados por la administración pública, los recursos cursan tres estadios diferentes: el primero, relativo a la constatación de la disponibilidad suficiente de recursos, dentro de las apropiaciones presupuestales asignadas a la entidad pública de que se trate, para celebrar el contrato respectivo y garantizar así la existencia de los recursos para atender el gasto que tal negocio jurídico podría implicar(30). Seguidamente, luego de perfeccionada la relación jurídico contractual, corresponde a la administración pública, como requisito previo para el inicio de la ejecución del contrato(31), registrar el compromiso presupuestalmente, lo que supone que la apropiación presupuestal que se encontraba disponible queda comprometida de manera definitiva para atender el gasto que dicho contrato ocasiona a la administración. Finalmente, entregados los bienes o prestados los servicios, sobreviene la etapa de ejecución del recurso, en la cual sale efectivamente del patrimonio público a título de pago de la prestación efectuada por el contratista del Estado. Esta etapa comporta la recepción del bien o servicio por la entidad, la constatación de su adecuación a las condiciones técnicas y/o de calidad, así como a las demás condiciones de tiempo, modo y lugar previstas en el contrato, a lo cual se sucede la exigencia de la remuneración pactada por el contratista a través de la presentación de una factura o documento equivalente(32).

4.1.3. Se concluye de lo indicado, que sólo una vez entregado el bien o el servicio la apropiación comprometida para atener las erogaciones generadas por la relación contractual respectiva puede entenderse ejecutada y, consecuentemente, disminuida o agotada la apropiación presupuestal respectiva.

4.1.4. Descendiendo al sub lite, deviene evidente, que tanto las partes como el a quo pasaron por alto la realidad respecto de la ejecución de los recursos del contrato para establecer si la previsión contenida en la cláusula quinta del negocio había o no generado las consecuencias jurídicas extintivas en ella previstas frente a los efectos del negocio jurídico.

El término de ejecución del contrato, tal como se dejó dicho, se sujetó a dos circunstancias excluyentes, por manera que ante la ocurrencia de una cualquiera de ellas, la relación contractual finalizaría.

La estipulación previó, en efecto, que las prestaciones eran exigibles o bien hasta el 31 de diciembre de 2001, sujetando la existencia del contrato a un plazo extintivo(33), o hasta el agotamiento del presupuesto a él afecto, esto es, una condición resolutiva(34), lo primero que ocurriera.

Así las cosas, teniendo en cuenta el dictamen pericial rendido, los recursos del contrato no se ejecutaron en su totalidad y, por lo tanto, se mantuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2001, en la medida en que no acaeció la condición resolutoria pactada. De hecho, la Sala debe subrayar que, tal como se evidencia en la pericia(35), la entonces contratista y ahora demandante presentó facturas por los servicios prestados –de aquellas que resultaron pagadas–, hasta el 20 de diciembre de 2001; es más, luego de oficializar el “agotamiento de los recursos del contrato” la contratista presentó y la entidad pública pagó, facturas por $134’418.943,00, lo cual revela que para el 17 de octubre de 2001 el contrato Nº 131 de 2001 contaba con recursos no ejecutados y, por contera, continuó irradiando los efectos jurídicos que le eran propios.

4.2. Prestaciones en exceso de las contratadas.

Teniendo claridad –como la tiene la Sala– de la existencia del contrato celebrado entre los extremos de la litis y de su vigencia hasta la culminación del plazo extintivo previsto en su cláusula quinta, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2001, resulta ahora necesario establecer si los mayores valores facturados por la contratista respecto del presupuesto inicialmente comprometido, correspondieron o no a actividades requeridas para el cumplimiento del objeto negocial pactado.

La anterior definición resulta determinante en punto de la acción procesal pertinente, pues, de corresponder a prestaciones que pueden considerarse como una extensión natural y necesaria del objeto negocial, ellas podrían estar insertas en el vínculo contractual y por tanto, objeto de reclamación a través de la acción –o medio de control– de controversias contractuales, en tanto que, de no existir la conexidad referida, resultará necesario verificar si existe alguna fuente de la que pueda dimanar la obligación de pago, reparación o compensación diferente al negocio jurídico.

En efecto, como lo ha anotado la Corporación, no toda ejecución de mayores cantidades de trabajo, obra o servicios son de naturaleza extracontractual, por lo cual resulta necesario estimar, en el caso concreto, su relación con el objeto del contrato y la necesidad de su ejecución(36).

Pues bien, al verificar la naturaleza del negocio jurídico celebrado entre Inversiones Coro Ltda. y el Congreso de la República, se evidencia que las prestaciones relacionadas con el mantenimiento preventivo y correctivo, con suministro de repuestos, se encontraban claramente delimitadas por el monto total del presupuesto que fue destinado a su ejecución. En realidad, no fueron factores como el número total de vehículos dispuestos para el servicio de la Cámara de Representantes o de aquellos que requerían algún tipo de servicio específico previamente identificado, las circunstancias determinantes para la definición del contenido y alcance del objeto contractual, pues, claramente, el contratista le daba cumplimiento al prestar los servicios de mantenimiento ordenados regularmente por la entidad pública contratante y hasta el valor total pactado; en esta medida, la prestación de tal tipo de servicios a vehículos en exceso del presupuesto contractual de ninguna manera podría considerarse como una actividad necesaria para el cumplimiento del objeto del negocio o como una extensión natural de las obligaciones a cargo de Inversiones Coro Ltda.(37)

Como se deja visto, las actividades adelantadas en exceso de los recursos pactados no guardan relación de necesidad en punto del cumplimiento del contrato, ni mucho menos corresponden a una extensión natural y obligada de las prestaciones a cargo del contratista, motivo por el cual su reclamación no puede cursar bajo el amparo de la acción de controversias contractuales, pues, precisamente, las prestaciones excesivas ejecutadas por el ahora demandante estuvieron huérfanas de un vínculo negocial, lo que, además, fue evidente para Inversiones Coro Ltda., a punto que formuló como pretensión en esta litis la declaratoria de existencia del contrato en cuya virtud consideró haber prestado los servicios que son objeto de reclamación(38).

Es preciso indicar, en adición a lo antes mencionado, que de las pruebas allegadas al expediente, se advierte que las actividades reclamadas por la demandante no estuvieron determinados, por ejemplo, por servicios ya iniciados por el contratista y para cuya culminación, por circunstancias imprevisibles, irresistibles y ajenas a las partes, fuera menester adicionar recursos o bienes o servicios no pactados, pues en este evento podría considerarse, eventualmente, la posibilidad de que ello gozara de la condición de necesidad y conexidad con la ejecución del objeto contractual y, por contera, fuese procedente la acción incoada por la demandante. Por el contrario, lo que se encuentra acreditado en el sub judice da cuenta de que la contratante remitió vehículos y el contratista recibió y ejecutó actividades tendientes a su reparación o mantenimiento sin contar con el suficiente presupuesto, lo que reafirma la conclusión precedentemente señalada por la Sala, en punto de la ausencia de conexidad entre las actividades con costo superior al pactado y el cumplimiento del objeto contractual, pues, se reitera, el contrato no se edificó sobre un volumen específico de vehículos o de servicios, sino sobre un monto de recursos finito y determinado que no podría ser sobrepasado, so pena de presentarse la condición respecto de la vigencia del contrato.

Finalmente, observa la Sala que si bien el monto de los recursos dispuestos para el contrato no fue facturado en su totalidad, tal como dio cuenta la prueba pericial ya referida (cfr. supra numeral II.3.5) y, por lo tanto, no se concretó la condición pactada, sí es evidente que, producto de un inadecuado proceso de seguimiento a la ejecución del contrato, tanto por la entidad pública contratante, como por su contratista, fueron emitidas, irregularmente, algunas órdenes de servicio que superaron el precio del contrato y que, en desapego de sus obligaciones contractuales y, en todo caso, por fuera de ellas, fueron atendidas por el contratista, lo que, evidentemente no se hubiese presentado si las partes hubiesen plegado su conducta a aquello a lo que estaban obligadas.

4.3. Acción procesal.

De lo que viene de afirmarse, reitera la Sala, en coincidencia con lo determinado por el a quo, que no era la acción de controversias contractuales la pertinente para la reclamación que formuló la demandante, por lo que resulta necesario determinar, de acuerdo con lo alegado y probado en el proceso, si la acción de reparación directa a la cual adecuó el Tribunal la acción incoada, resulta la procedente para encauzar el asunto sub examine y, más precisamente, establecer si en el caso concreto se presentó un enriquecimiento sin causa de la Administración que comporte el restablecimiento patrimonial de la demandante(39).

Con este propósito, debe indicarse, de entrada, que en aplicación del principio iura novit curia y con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 228 superior –con lo que se hace prevalecer el derecho sustancial sobre el meramente adjetivo y se evitan, en consecuencia, sentencias inhibitorias–, la jurisprudencia de esta Sección tiene por cierta la posibilidad de encauzar las acciones indebidamente formuladas, siempre que con ello no se desconozca la causa petendi fundante del petitum de la demanda, en garantía del debido proceso (derecho de contradicción y defensa) que asiste al sujeto pasivo de la acción(40).

Por lo anterior, al interpretar el contenido de las pretensiones contenidas en el escrito generatriz del sub judice, se advierte que de la pretensión 1.1.3. (vid. supra numeral I.1.1.) puede entenderse la existencia de una solicitud encaminada a la recomposición patrimonial de la demandante, en tanto se requiere una condena por cuya virtud se restituya el valor de los servicios prestados en exceso de lo pagado, lo que se ajusta, además, a los hechos en los que se soporta tal pretensión, en los que se evidencia la existencia de actividades ejecutadas por la demandante y no remuneradas por la Administración. Análogamente, dado que la interpretación que de las pretensiones adelanta la Sala no se funda en hechos diferentes a los narrados por la actora, es evidente que la demandada contó con la posibilidad de defenderse de los hechos enrostrados, por lo que su derecho de defensa se encuentra libre de cualquier afrenta.

Así las cosas, resulta palmaria la posibilidad de estudiar la presente litis bajo el entendido de que la misma si bien se dijo de controversias contractuales, puede ventilarse por medio de la acción de reparación directa.

Por lo demás, la Sala ha de subrayar la pertinencia de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo en la sentencia que es objeto del grado jurisdicción de consulta, cuando advirtió la improcedencia de la pretensión dirigida a la declaratoria de existencia del contrato y, para tales propósitos, reiteró la posición de esta Corporación en el sentido que ella es improcedente cuandoquiera que se pretermite la solemnidad escritural –ad substantiam actus, artículo 40 de la Ley 80 de 1993– a la que están sometidos los contratos estatales(41).

5. Caso concreto

5.1. Encuentra la Sala que el conflicto que se somete a su análisis recae, específicamente, en la necesidad de determinar si resulta procedente la restitución del patrimonio de la demandante por cuenta de los servicios de mantenimiento y suministro de repuestos prestados a la administración pública en exceso del valor contractual pactado.

Para los anteriores efectos, se reitera, la Sala no encuentra título de rango legal o de estirpe negocial del que pueda dimanar la pretendida obligación a cargo de la entidad pública, por lo que será necesario establecer si el alegado desplazamiento patrimonial configuró enriquecimiento sin causa de la administración, para lo cual es menester confrontar los supuestos fácticos del sub lite con los parámetros generales establecidos por la Corporación en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012(42).

5.2. Teniendo en cuenta lo anterior, sea lo primero reiterar lo señalado en la sentencia de unificación antes mencionada, en la cual se discurrió, tal como enseguida se transcribe:

“12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

“Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta.

“No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios” (destaca la Sala).

En otros términos, como también lo ha precisado la Corporación(43), para la configuración del enriquecimiento sin causa no solo basta con determinar la existencia del traslado patrimonial –un empobrecimiento correlativo a un enriquecimiento– y la ausencia de una relación contractual que ampare las prestaciones ejecutadas, sino que es menester la concurrencia de los siguientes elementos:

a) Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía.

b) Por empobrecimiento, que se traduce en la disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico.

Precisamente por ese empobrecimiento es que puede ejercer la acción que se comenta.

c) Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra;

d) Ausencia de causa, es decir, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura;

e) Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente”(44).

5.3. Pues bien, en punto de los servicios alegados como impagados se evidencia, en primera instancia, un desapego de ambas partes a los términos del contrato celebrado entre ellas y, como se señaló precedentemente, una orfandad contractual en tales prestaciones, pues no se encuentran ligadas por un vínculo de necesidad respecto del mencionado contrato. 

En efecto, las partes desconocieron la solemnidad escritural de carácter sustancial ordenada por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (artículo 40) y, no obstante reconocer la insuficiencia de los recursos con los que contaban en el contrato celebrado, decidieron continuar con la prestación de los servicios, a despecho de las normas de orden público que rigen las relaciones contractuales de la administración.

5.4. Es importante subrayar que si bien las partes optaron por la suspensión del contrato entre ellas celebrado al evidenciar que los recursos no serían suficientes para cubrir las actividades solicitadas por la entidad y que el contratista era consciente de la necesidad de adicionar el valor del contrato (cfr. supra numeral II.3.4.), es evidente que gran cantidad de las actividades adelantadas, cuyo pago ahora se requiere, fueron ejecutadas antes y durante la suspensión del contrato (cfr. supra numeral II.3.9.3). Adicionalmente, tal como se evidenció al momento de establecer los hechos relevantes acreditados en el proceso (numeral II.3.9.) es imposible establecer la fecha de entrega a satisfacción a la entidad de la mayoría de las actividades a las que se refieren las facturas presentadas, lo que genera incertidumbre respecto de las prestaciones que se dijo ejecutar y una debilidad probatoria sustancial a este respecto. 

5.5. No obstante la evidente desatención de las partes a sus obligaciones legales, debe la Sala estimar el alcance del acta de reactivación de la que se dio cuenta en el numeral II.3.6., toda vez que en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 se indicó como una de las posibles hipótesis para la procedencia de la actio in rem verso y la configuración de un enriquecimiento sin causa, aquellos eventos en los cuales se acredite que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de presentaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. 

En el acta mencionada se indicó:

“… según orden verbal dada en reunión llevada a cabo el día 15 de Noviembre/2001 en las oficinas de la Dirección Administrativa de la H. Cámara de Representantes, entre los señores Fabián Elías Paternina Director Administrativo, Rita Cotes Cotes, Jefe División de Servicios y Alfredo Fernández Jefe Sección Suministros en representación de la Honorable Camara (sic) de Representantes y el Señor Eduardo Ortiz Orjuela, Gerente General de Inversiones Coro Ltda., se levanta a partir de la fecha la interrupción temporal del contrato en mención y se procederá a terminar de reparar los vehículos que según solicitudes de Presidencia, Segunda Vicepresidencia, varios Honorables Representantes, Dirección Administrativa, Jefatura de División de Servicios han hecho por escrito y verbalmente(45) (Resalta la Sala).

Al respecto, la Sala no puede considerar que de lo contenido en el acta transcrita pueda deducirse una imposición por parte de la entidad pública para que el particular hubiere realizado las actividades que son ahora objeto de las pretensiones de su demanda, pues, por una parte, tal como se refirió en precedencia, Inversiones Coro Ltda. era consciente de la necesidad de una adición en el valor del contrato para poder continuar con sus actividades y, por otra, que la mencionada “orden verbal” no obedece, en rigor, al ejercicio del imperio propio de la administración pública, más si se tiene en cuenta que el acta a la que se alude es suscrita por la ahora demandante y el “interventor” designado por la entidad pública, quien, de acuerdo con los medios de convicción que hacen parte del expediente, también era un contratista de la entidad y, por lo mismo, no gozaba de la competencia para ejercer los poderes públicos a los que se refiere la excepción contenida en la sentencia de unificación. No existe, además, ningún otro medio demostrativo dentro del proceso que dé cuenta de la existencia de la “orden verbal”, ni de su alcance y contenido, lo que, aunado a la renuencia de pago por parte de la entidad pública luego de la presentación de las facturas, resta mérito demostrativo a lo allí contenido. 

5.6. Por último, corresponde a la Sala subrayar las evidentes debilidades en el proceso de seguimiento y control en la ejecución del contrato por las partes del mismo, lo que sin duda contribuyó, de manera determinante, a la necesidad de soslayar el negocio que las vinculaba y ejecutar prestaciones por fuera del mismo. Tal circunstancia advierte, por sí misma, una negligencia clara en su comportamiento que, a la postre, es causa adecuada de los traslados patrimoniales, con lo que el enriquecimiento alegado por la parte demandante no resulta incasuado y, por el contrario, halla fundamento en un actuar culposo y desprovisto de las cargas de diligencia, buena fe y sagacidad negocial y, por contera, no pueden considerarse reunidos los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, en tanto en ellos se exige, como se dejó visto la inexistencia de una justificación. 

De conformidad con lo señalado, corresponderá la revocatoria de la sentencia objeto de estudio en sede del grado jurisdiccional de consulta.

Finalmente, como consecuencia de las evidentes irregularidades que se presentaron en el curso de la relación contractual la Sala compulsará copias con dirección a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.

6. Costas del proceso.

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia proferida el 2 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone:

1. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

2. Compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue disciplinariamente la conducta de los funcionarios y contratistas del Congreso de la República – Cámara de Representantes que hubieren intervenido o participado en la ejecución del contrato objeto de los hechos de la demanda.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Folios 28 a 41 del cuaderno principal.

2 Anota el accionante, a este respecto, que en algunos eventos las solicitudes no guardan las formalidades requeridas, no obstante lo cual, el servicio era prestado.

3 Folios 43 y 44 loc. cit.

4 Folios 47 a 53 loc. cit.

5 Folios 56 al 58 loc. cit.

6 Folios 60 al 61 loc. cit. Mediante auto del 12 de junio de 2003 se negó la práctica de la inspección judicial por considerar que los hechos que con ella se pretendían probar, podían ser acreditados con los documentos enviados por la Cámara de Representantes. Tal acto fue recurrido por la demandante (fl. 70 cdrno. ppl.)y mediante auto del 24 de julio de 2003 (fls 72-73 cdrno. ppl). fue repuesto y, en su lugar, se ordenó la práctica de la inspección solicitada.

7 Folio 69 loc. cit.

8 Folios 82 al 86 loc. cit.

9 Folio 90 y 91 loc. cit.

10 Folios 286 a 298 loc. cit.

11 Sentencia del 7 de junio de 2007, Expediente 14669.

12 Folio 300 loc. cit.

13 Auto del 7 de mayo de 2008, folio 302 loc. cit.

14 Folios 321 al 323 loc. cit.

15 Folios 347 al 353 loc. cit.

16 Folios 354 a 373 loc. cit.

17 Indicó la Vista Fiscal: “La controversia jurídica se contrae a establecer si resulta procedente o no la declaratoria de ‘existencia del contrato de prestación de servicios de mantenimiento preventivo y correctivo con suministro de repuestos para el parque automotor de la Cámara de Representantes’, celebrado entre las partes (demandante y demandada) el que se ejecutó a cabalidad por la actora, pero se incumplió por la demandada, pues después de haberse agotado el presupuesto o valor del contrato y sin que hubiese sido adicionado, el servicio de mantenimiento se siguió prestando excediendo el valor pactado en $232.190.226, monto que corresponde a trabajos recibidos a satisfacción por parte del interventor externo del contrato y que a la fecha de la demanda no ha [sic] sido cancelados por la demandada”.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

19 Folios 2 al 5 del cuaderno de pruebas.

20 Folios 6 y 7 loc. cit.

21 Folios 8 y 9 loc. cit.

22 Folio 8 loc. cit. A folio 93 del cuaderno de pruebas No. 2 reposa un documento del 29 de mayo de 2003 suscrito por el Jefe de la División de Servicios de la Cámara de Representantes, en la que certifica que los recursos del contrato Nº 131 de 2001 se agotaron el 17 de octubre 2001, tal como aparece consignado en el acta del interrupción temporal suscrita por William Mora, interventor del contrato y Eduardo Ortiz, representante legal del contratista.

23 Folio 11 del cuaderno de pruebas Nº 1.

24 Folios 24 y 25 loc. cit.

25 Folio 399 a 400 loc. cit.

26 Folio 37 loc. cit.

27 Folios 49 y 50 loc. cit.

28 Cuaderno No. 6

29 Folios 3 y 4 del cuaderno de pruebas.

30 Cfr. Decreto 111 de 1996, artículo 71; Ley 80 de 1993, artículo 25, numeral 6º.

31 Valga recordar que desde el año 2006 la corporación ha reiterado la posición según la cual el registro presupuestal, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 es un requisito de ejecución y no de perfeccionamiento de los contratos estatales. Al respecto se señaló: “Analizadas las pruebas obrantes en el expediente la Sala advierte que el contratista cumplió con el trámite de legalización que estaban a su cargo, cual era la constitución de las garantías.
“No obra documento demostrativo del proceso de apropiación presupuestal, pero ello no permite afirmar que éste no se produjo y menos aún, que la entidad quedó exenta de cumplir las obligaciones derivadas de un contrato que celebró con el aquí demandante.
“En efecto, suscrito el contrato la entidad quedaba con el deber de expedir el registro de apropiación presupuestal, conforme lo exige el inciso 2 del artículo 41 de la ley 80 de 1993. Y si no cumplió con esta obligación, mal podría invocar su propia culpa en beneficio propio.
“En este punto la Sala precisa que la omisión respecto del trámite del presupuesto del contrato, traduce en el incumplimiento de una obligación de la entidad pública, que le fue impuesta por la ley (art. 41, ley 80 de 1993) y, en este caso, también por el contrato.
Cabe igualmente advertir que la ausencia de registro presupuestal no produce la inexistencia del contrato estatal, determina su inejecución, la que aunada a los perjuicios que cause al contratista, configura la responsabilidad contractual del ente público infractor.
“En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: ‘Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.’ En tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las condiciones para su ejecución, así: ‘Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.’
“De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se producen cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato).
“Al efecto cabe tener en lo afirmado por Marienhoff, para quien, como regla ‘puede afirmarse que el contrato queda ‘perfeccionado’ cuando se produce el acuerdo o fusión de voluntades entre las partes’.
“De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo previsto en la ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se han cumplido las condiciones para su existencia, esto es, al recorrer su definición, porque concurren sus elementos esenciales, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que suspendan su ejecución.” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 2006, expediente 15307, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, reiterada entre otras, en las sentencias del 7 de junio de 2007, expediente 14669, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 22 de abril de 2009, expediente 29699, C.P. Enrique Gil Botero). (Resalta la Sala).

32 Decreto 1957 de 2007, modificado por el artículo 3 del Decreto 4836 de 2011: Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

33 “[E]l plazo puede ser suspensivo o extintivo. En el primer evento se suspenden el derecho y el deber, por ejemplo, un contrato con pago a tantos días, meses o años; derecho y deber correlativo se congelan hasta que llegue el término fijado, vencido el cual se tornan exigibles. Y en el segundo, se extinguen, verbigracia, un contrato de arrendamiento de un bien por tiempo determinado, al cabo del cual fenecen los derechos y obligaciones derivados del mismo”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, expediente 13750. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

34 “[L]a condición puede ser suspensiva o resolutiva; la primera ‘suspende la exigibilidad de un derecho’ mientras se cumple; en tanto que la segunda ‘extingue un derecho’ con su cumplimiento (art. 1536 C.C.)”. Ibídem.

35 Folio 4 del cuaderno 6.

36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de junio de 2015, expediente 24800, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.

37 Tal como se dejó indicado supra numeral II.3.1., el contrato tuvo por objeto “… el servicio de Mantenimiento Preventivo y Correctivo con suministro de repuestos, con destino al parque automotor de la Cámara de Representantes, en un todo de acuerdo con la oferta presentada para la licitación 04 de 2001” y, entre otros aspectos, se pactó la obligación del contratista de “… prestar el servicio, previa presentación de autorización u órdenes, los [sic] cuales serán suministrados por la Cámara de Representantes División de Servicios, para los ítems de servicios”.

38 Sobre este particular es importante advertir que en el texto inicial de la demanda interpuesta –que fue inadmitida– se incluyeron como pretensiones subsidiarias las relativas a la declaratoria de un enriquecimiento injustificado de la administración (folios. 5 y 6 del cuaderno principal).

39 A este respecto es importante resalar que de acuerdo con una sentencia de unificación proferida por esta Corporación, es la acción de reparación directa –hoy medio de control– la llamada a amparar las pretensiones relativas al enriquecimiento sin casusa. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de noviembre de 2012, Expediente 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 1998, Expediente 11099. C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 29 de enero de 2009, Expediente 15662. C.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia del 9 de mayo de 2012, Expediente 17008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 1998, Expediente 11099. C.P. Daniel Suárez Hernández.

42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de noviembre de 2012, Expediente 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de mayo de 2012, Expediente 17008. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del septiembre 6 de 1991, Expediente 6306. C.P. Daniel Suárez Hernández.

45 Folio 11 del cuaderno de pruebas 1.