Sentencia 2002-01529 de abril 13 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 250002326000200201529 01 (37453)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Magaly Celmira Chíquiza de Parra y otro

Demandado: Distrito Capital de Bogotá

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., trece de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. La competencia del Consejo de Estado.

2.1.1. La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 11 de junio de 2009, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, pues la mayor pretensión que se estimó en la demanda supera los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos para la fecha de interposición del recurso (L. 954/2005)(18).

2.1.2. Procedencia de la acción de reparación directa ejercida.

En el sub judice, la entidad demandada insistió en la configuración de la excepción de “Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”, postura compartida por el Ministerio Público en el trámite de las dos instancias, en el que solicitó que se revocara la sentencia proferida en primera instancia y en su lugar se profiriera una inhibitoria, por estimar que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción, dado que los actores impetraron una acción de reparación directa cuando debieron interponer la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este contexto y con el fin de establecer si la acción ejercida por la parte actora era la indicada o si por el contrario se presentó una indebida escogencia de la misma, se estudiarán, los eventos de la procedencia de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho y con base en ese estudio se procederán a verificar los hechos y las pretensiones de la demanda, toda vez que es a partir de los mismos que debe determinarse la acción procedente para la reclamación de los perjuicios.

En punto a la procedencia de estas acciones, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que:

“Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.

El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa (art. 86), como las de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85), aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario solicitar la nulidad del mismo.

En relación con la procedencia de las mencionadas acciones esta Sala ha señalado:

‘Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta(19)’.

Es claro que el legislador estableció las acciones que son procedentes para reclamar ante la justicia el resarcimiento del daño antijurídico causado como consecuencia del comportamiento o la actividad del Estado. Cuando dicho comportamiento se materializa en acto administrativo ilegal será necesario acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cuando se concreta en una operación, hecho u omisión o en un acto legal que altera el principio de igualdad de las cargas públicas, será la acción de reparación directa la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios causados(20) (se resalta).

En el caso concreto, los demandantes solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable al Distrito Capital de Bogotá por los perjuicios materiales e inmateriales a ellos causados con ocasión de las obras realizadas en los alrededores del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre, situado en la calle 14 Nº 8-82 de Bogotá, así como por su declaración y cierre definitivo.

Manifestaron que no se estaban atacando la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó el cierre definitivo de la Estación de Servicio - Terpel - Sucre, ni la responsabilidad de la administración por expropiación u ocupación temporal, sino que se estaba frente a una operación administrativa que generó el rompimiento del principio de igualdad en las cargas públicas que todos los administrados deben soportar(21).

Al respecto, lo primero que debe precisar la Sala es que si bien en las pretensiones de la demanda se indicó que el daño fue generado también por las obras realizadas alrededor de la Estación de Servicio - Terpel Sucre, en los hechos de la demanda se dijo que las mismas fueron efectuadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, entidad creada mediante Acuerdo 19 de 1972, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que no fue demandada dentro de la presente acción, razón por la que la Sala centrará el estudio del presente caso a la decisión de cierre definitivo del aludido establecimiento de comercio adoptada por el Distrito Capital de Bogotá - Alcaldía Local de Santa Fe, entidad contra la que se dirigió exclusivamente la demanda.

Importa señalar, igualmente, que aunque obran en el expediente los medios probatorios que permiten verificar que sobre el inmueble donde se asentaba la Estación de Servicio Terpel Sucre se decretó una expropiación por vía judicial(22), la misma, además de que se promovió a iniciativa de otra persona jurídica distinta de la demanda, esto es, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, no incluyó indemnización alguna por el establecimiento comercial, circunstancia que permite descartar en el presente caso la configuración de una cosa juzgada por este concepto y aceptar que a través de la presente acción se reclamen los perjuicios producidos como consecuencia del cierre definitivo ordenando por el Distrito Capital de Bogotá en desarrollo de un proceso administrativo de carácter policivo.

Ahora bien, observa la Sala que los actores señalaron en la demanda que la Alcaldía de la Localidad Tercera Santa Fe expidió la Resolución 131 AJ de 2000, mediante la cual declaró que la Estación de Servicio Terpel Sucre constituía una fuente de peligro inminente para la ciudadanía, y, como consecuencia de ello, ordenó su cierre definitivo, decisión que fue confirmada en su totalidad por Resolución 164 AJ del mismo año, por lo que, a primera vista, parecería que el origen del daño antijurídico cuya reparación se pretende habría tenido lugar con la expedición de los actos administrativos mencionados, sin embargo, para la Sala es claro que el daño alegado deviene de los perjuicios generados como consecuencia de la imposibilidad de seguir desarrollando la actividad comercial de la estación de servicio, circunstancia que para los actores constituyó la imposición de un sacrifico mayor que rompió la igualdad frente a las cargas públicas, cuyo resarcimiento es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que para efectos de la indemnización solicitada por los actores en la demanda, la acción escogida es la procedente, con fundamento en que en realidad no se cuestiona la legalidad de unos actos administrativos que ordenaron el cierre definitivo de un establecimiento de comercio, como pretende hacerlo ver la parte demandada y el Ministerio Público, sino que se indemnicen los perjuicios materiales e inmateriales que con tal proceder se causaron a sus propietarios, razones que en este punto llevan a confirmar la decisión adoptada por el a quo en la sentencia de primera instancia.

2.3. Ejercicio oportuno de la acción.

Una vez establecido que la parte actora seleccionó la vía procesal adecuada para lograr la prosperidad de sus pretensiones indemnizatorias, procede la Sala a analizar si la misma se interpuso dentro de la oportunidad legal prevista para tal fin.

Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1 de 1984(23), la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

En el presente asunto, advierte la Sala que ésta se interpuso dentro de los dos (2) años que establece el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la responsabilidad administrativa que se demandó se originó en los perjuicios sufridos por los demandantes derivados del cierre del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre sucedido el 26 de julio de 2000, cuando se efectuó la diligencia de sellamiento efectuada por la Alcaldía Local de Santa Fe(24) y, comoquiera que la demanda se interpuso el 26 de julio de 2002, se impone concluir que se interpuso oportunamente.

2.4. Legitimación en la causa por activa.

Debe la Sala estudiar la calidad con la cual la señora Magaly Celmira Chíquiza de Parra concurrió al proceso, toda vez que en la sentencia de primera instancia se consideró que no estaba debidamente acreditada su legitimación en la causa, puesto que figuraba como propietaria del inmueble ubicado en la carrera 14 Nº 8-82 de Bogotá, D.C., según original del certificado de libertad y tradición, pero no como dueña del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre.

En el recurso de alzada los recurrentes manifestaron que la señora Chíquiza de Parra si estaba legitimada en la causa por activa en el presente asunto, pues al verificar la escritura pública 9695 de 29 de noviembre de 1974, se aprecia que los señores José de la Cruz Parra y Magaly Celmira Chíquiza de Parra adquirieron un lote de terreno en una proporción del 50% para cada uno, para desarrollar la actividad comercial de distribución de combustibles.

En relación con la prueba de la propiedad de establecimientos de comercio, debe decirse que esta Sección(25) ha sostenido que el certificado de cámara de comercio sobre su titularidad, si bien constituye un documento idóneo para acreditar tal circunstancia, no es la única prueba con la que se puede demostrar, toda vez que en el sistema probatorio colombiano se acogió el sistema de libre apreciación de la prueba.

Precisado lo anterior y una vez revisado el expediente, encuentra la Sala que no está demostrado en el proceso que la señora Magaly Celmira Chíquiza de Parra era la propietaria del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre, asentado en el inmueble ubicado en la carrera 14 Nº 8-82 de Bogotá, D.C., tal como lo consideró el Tribunal a quo en la sentencia de primera instancia.

En efecto, obran en el proceso las escrituras públicas 6313 de 30 de agosto de 1974(26) y 9695 de 29 de noviembre de la misma anualidad(27), a través de las cuales la Compañía ESSO Colombia S.A. transfirió a los señores José de la Cruz Parra y Magaly Celmira Chíquiza de Parra la posesión que tenía sobre un inmueble ubicado en la carrera 14 Nº 8-82 de Bogotá.

En el primero de los mencionados documentos se dejó expresa constancia de que “se trata exclusivamente de la enajenación de un inmueble y en manera alguna del traspaso o cesión de un establecimiento de comercio, cualquiera haya sido la destinación que la ESSO le haya dado al inmueble o cualquiera sea el destino que le dé el comprador” y, a través del segundo, se aclaró que el inmueble objeto de venta comprendía un globo de terreno junto con sus edificaciones y las mejoras en él existentes, con lo que quedó indemne la anterior precisión respecto a que la venta no comprendía ningún establecimiento comercial.

A lo anterior debe agregarse, que en ninguno de los documentos remitidos por la Cámara de Comercio de Bogotá, se hizo mención a la propiedad de la señora Chíquiza de Parra sobre el aludido establecimiento de comercio(28).

Sobre este aspecto obra el registro mercantil 0008345 de 23 de marzo de 1972(29), en el que aparecía inscrito el señor José de la Cruz Parra como propietario de la Estación de Servicio Esso Nº 13 Sucre. Se allegaron las respectivas renovaciones(30) y la cancelación de la matrícula, la cual se hizo efectiva el 9 de enero de 2001(31).

A través de la certificación de 12 de noviembre de 2004, EXXONMOVIL de Colombia informó que en la carrera 14 Nº 8-82 de Bogotá funcionaba una estación de servicio denominada ESSO Nº 13 - Sucre, la cual estaba en funcionamiento desde 1946 y que desde el 30 de marzo de 1973 el señor José de la Cruz Parra González tenía registrado a su nombre el establecimiento de comercio en mención(32).

Ahora bien, aun cuando el señor Jaime Saavedra(33) afirmó en su declaración que “entre esos predios se encontraba la bomba de gasolina del señor José de la Cruz Parra, su esposa e hijos”, dicha aseveración no es suficiente para tener por acreditada la propiedad de la señora Magaly Celmira Chíquiza de Parra respecto del establecimiento de comercio denominado Estación de Servicio Terpel - Sucre, pues además de que no encontró respaldo en otro medio de prueba, es contradicha por la declaración del señor José Manuel Parra(34), hijo de los demandantes, quien de manera tajante afirmó que “la estación durante toda su historia perteneció a José de la Cruz Parra, esto es, por más de 40 años”.

Así las cosas, las pruebas antes referidas, no permiten tener por acreditada la titularidad del establecimiento comercial denominado Estación de Servicio Terpel - Sucre en cabeza de la señora Magaly Celmira Chíquiza de Parra y, en consecuencia su legitimación en la causa para acudir como demandante en el presente proceso, circunstancia que también impone en este punto la confirmación de la sentencia apelada.

2.5. Lo probado en el proceso.

De conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tiene debidamente acreditado que:

• Los señores José de la Cruz Parra González y Magaly Celmira Chíquiza de Parra adquirieron el inmueble ubicado en la carrera 14 Nº 8-82 de Bogotá, D.C.(35), sobre el cual se asentó el establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre, inscrito a nombre del primero de los mencionados, destinado al abastecimiento de combustible, ACPM y sus anexos(36).

• Con fundamento en las denuncias formuladas por la comunidad del sector conocido como la “Calle del Cartucho”(37), referidas a que los indigentes podían incinerar la Estación de Servicio Terpel - Sucre para impedir la ejecución del Programa de Renovación Urbana adoptado por el Decreto 880 de 1998 y los conceptos emitidos por la curaduría urbana Nº 1 de Bogotá(38) y el Cuerpo de Bomberos del Distrito(39), la Alcaldía Local de Santa Fe expidió la Resolución 131 A.J. de fecha 27 de mayo de 2000(40), mediante la cual resolvió declarar que la mencionada estación de servicio constituía una fuente de peligro inminente para la ciudadanía y, en consecuencia, ordenó el cierre definitivo de sus instalaciones.

• Una vez interpuestos los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la resolución atrás referida(41), mediante la Resolución 164 A.J. de fecha 23 de junio de 2000(42), la Alcaldía Local de Santa Fe decidió mantener vigente el cierre del establecimiento de comercio.

• A la decisión contenida en los anteriores actos administrativos se les dio cumplimiento a través de la diligencia de sellamiento definitivo efectuada por el Alcalde Local de Santa Fe el día 26 de julio de 2000(43).

2.4. De la responsabilidad del Distrito Capital de Bogotá en el caso concreto.

En el presente caso, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso se encuentra acreditado el daño sufrido por el señor José de la Cruz Parra González, consistente en la imposibilidad de continuar explotando económicamente el establecimiento de comercio de su propiedad a causa de la orden de cierre definitivo adoptada por la Alcaldía Local de Santa Fe, por lo que abordará la Sala el análisis de imputación correspondiente, con el fin de determinar si en el presente asunto dicho daño le puede ser atribuido a la entidad demandada y, por lo tanto, si es deber jurídico de ésta resarcir los perjuicios que del mismo se derivan.

Previamente al análisis de los supuestos de responsabilidad aplicables al caso concreto, en relación con la imputación jurídica del daño, debe decirse que, al no existir consagración constitucional de ningún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez encontrar los fundamentos jurídicos de sus fallos, razón por la cual los títulos de imputación hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia.

Esta Sección del Consejo de Estado ha establecido que el Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los particulares la existencia del Estado(44).

Con fundamento en lo anterior, se tiene entonces que la lesión antijurídica, traducida en la limitación a los derechos de propiedad de los particulares, deviene imputable a la Administración pública, comoquiera que en ejercicio de una actividad legítima y lícita del Estado se irroga un daño especial y anormal que, se itera, desborda la igualdad frente a las cargas públicas.

Bajo dicho razonamiento, al resolver un caso en el cual se pretendía obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado como consecuencia de la imposición de la limitación a la propiedad de los demandantes por la declaratoria de patrimonio arquitectónico, la Sala que integra esta Sección del Consejo de Estado, precisó, en su oportunidad, lo siguiente:

“En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán.

En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora XXXX es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”(45).

Ahora bien, respecto del daño especial como título objetivo de imputación en casos similares al presente, mutatis mutandis, la Sala ha discurrido así(46):

“En otras oportunidades la Sala ha estudiado el régimen de responsabilidad aplicable a los casos en que se reclama la indemnización por los perjuicios causados con el ejercicio de una actividad lícita de la Administración bajo el denominado régimen por daño especial. Sobre este asunto la jurisprudencia ha señalado:

“(…).

“Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o a la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.

“Surge pues, de la esquemática exposición hecha, que la pretensión indemnizatoria por daño especial, excluye cualquier otra pretensión con idéntico fin, propuesta con base en la ilegalidad del acto o de la operación o el hecho administrativo, la falla o falta del servicio y la derivada de la arbitrariedad administrativa o “vías de hecho”(47).

Se trata entonces de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o falla atribuible a la Administración, sino el ejercicio de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados”.

En ese orden de ideas, la concreción y prevalencia del interés general —artículo 1º de la Constitución Política—, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2º de la Carta.

En el caso sub examine, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, se tiene acreditado que la Alcaldía Local de Santa Fe expidió la Resolución 131 AJ de 27 de mayo de 2000, por medio de la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado Estación de Servicio Terpel - Sucre, con fundamento en la protección de orden público y la prevalencia del interés general.

Los argumentos que sirvieron de fundamento para dicha decisión fueron, en lo sustancial, los siguientes (se transcribe el texto tal cual aparece en el expediente):

“Con ocasión de las constantes quejas de algunos vecinos del llamado sector de "El Cartucho", entre las carreras 13 y 14 con calle 9ª de la ciudad existe una estación de gasolina cuyas sustancias pueden ser utilizadas por personas inescrupulosas como arma de retaliación ante el avance de los programas de redención social que en la zona se halla haciendo el Gobierno Distrital.

Para corroborar estas denuncias oficiamos al Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, la Curaduría Urbana Nº 1 y a la comandancia Policial de la Gerencia del Espacio Público, con el propósito de obtener sus conceptos en torno a esta novedad investigada, encontrando que todos ellos fueron unánimes en opinar que efectivamente y sobre todo por los disturbios efectuados recientemente por la comunidad, existe la posibilidad de que la referida Estación de Servicio pueda ser tomada por los rebeldes y ser utilizados sus productos para desencadenar en un momento dado una conflagración.

No obstante lo anterior, la Alcaldía se trasladó al cuestionado lugar con miras a observar personalmente la situación que nos ocupa, una vez allí fuimos atendidos por el señor José Cornelio Hernández como administrador del citado establecimiento y quien, luego de enterado del objeto de nuestra visita, expreso que efectivamente en dos oportunidades los revoltosos del lugar le manifestaron su intención de tomar esas instalaciones como arma defensiva para oponerse a las intenciones gubernamentales que ya se conocen y, aun cuando el mismo expositor mencionó que la estación de servicio cuenta con los dispositivos de seguridad industrial para enfrentar las irregularidades explosivas que en determinado momento se puedan dar, ya sea por provocación ajena o por efectos de las leyes físicas que gobiernan el instalamento, considera el despacho que tales controles de prevención resultan insuficientes para resistir el delirio de una comunidad enfurecida que puede proceder a realizar sus planes demoledores y de perversidad con tal de lograr su permanencia en esas condiciones lamentables a las cuales han accedido por diferentes circunstancias, entre ellas la de desadaptación social y su natural arraigo a esos modelos de vida que estiman como propio dentro de los linderos de su hegemonía y sus particulares irradiaciones a otros lugares de la ciudad.

Ante esta realidad, corresponde a las autoridades de Policía velar por la prevalencia del interés general y la protección del orden público interno entendido éste en sus facetas de seguridad, salubridad, moralidad y hasta de ornato en el ámbito urbanístico, todo lo cual se traduce fundamentalmente en el derecho a la vida y a su calidad de desarrollo como expresiones inherentes al ser humano, de donde surge la necesidad inaplazable de cortar los elementos que puedan producir una alteración a estos valores.

Por lo expuesto la Alcaldía,

RESUELVE:

Primero. Declarar que la estación de servicio denominada “Terpel Sucre” ubicada entre las carreras 13 y 14 con calle 9 de esta ciudad, constituye una fuente de peligro inminente para la ciudadanía por los motivos que se han expresado.

Segundo. Corno consecuencia de lo anterior se ordena el cierre definitivo de dichas instalaciones procediendo a oficiarle para su efectividad tanto al Comando de la Tercera Estación de Policía como a la Defensoría del Espacio Público para que se sirvan proceder de conformidad, una vez se encuentre en firme esta decisión”.

Se tiene, establecido así mismo, que ante la interposición de los recursos de reposición y en subsidio apelación, la Alcaldía Local de Santa Fe procedió mediante Resolución 164 AJ de 23 de junio de 2000 a confirmar en su totalidad la decisión de cierre definitivo.

Así las cosas, la Sala encuentra que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, la entidad demandada es responsable por los hechos narrados en la demanda, toda vez que el cierre del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre de propiedad del señor José de la Cruz Parra González y la imposibilidad de continuar su explotación económica, obedecieron a una causa ajena a su funcionamiento, pues, en efecto, fue el interés de la parte demandada en la protección del orden público y la prevalencia del interés general lo que la llevó a adoptar la decisión comentada, por lo que se entiende que al demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen que soportar todos los administrados, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer ni utilizarlo libremente, al igual que su derecho de ejercer la actividad comercial escogida.

El daño por cuya indemnización se demandó tuvo como causa directa una actuación legítima de la Administración, pero, a pesar de la legalidad de la misma, se observa que el demandante debió soportar una carga excepcional y un mayor sacrifico que se concretó en el cierre de su negocio, daño por virtud del cual se puede concluir que respecto del actor se rompió la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, debiéndose precisar que si bien se acepta, como lo sugirió el Distrito Capital de Bogotá, que el interés particular debe ceder frente a los intereses generales, lo cierto es que siempre que la Administración causa daños antijurídicos a los ciudadanos, aún en ejercicio de actividades legítimas y provechosas para la comunidad, debe reparar el perjuicio respectivo.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, procederá a estudiar la indemnización de perjuicios de conformidad con el petitum de la demandas y de lo probado en el proceso.

3. Indemnización de perjuicios.

3.1. Perjuicios materiales.

3.1.1. Daño emergente.

Por concepto de “daño emergente consolidado”, el actor solicitó la suma $ 9’800.000, correspondiente al valor que tuvo que pagar por el trasteo de los bienes muebles que se encontraban al interior del establecimiento de comercio, así como por el almacenamiento o bodegaje de los mismos.

Para acreditar tales perjuicios, la parte actora allegó al plenario las cuentas de cobro correspondientes a “arrendamiento - bodegaje de bienes muebles” desde el 23 de agosto de 2000 y hasta el 31 de julio de 2002, las cuales fueron aportadas en varias impresiones con la firma escaneada del Gerente de la Empresa “All Service Depot”, pagándose por este concepto la suma de $ 10’720.000.

En la sentencia de primera instancia, se negó el reconocimiento de este rubro, por cuanto a juicio del a quo, el simple escaneo de la firma manuscrita del gerente de la empresa de depósito, no bastaba para comprobar la autenticidad y autoría de estos documentos, puesto que al ser unos documentos electrónicos la firma digital y comprobación de la misma, debían cumplir con los requisitos de certificación y comprobación electrónica.

Ahora bien, en relación con estos documentos, estima la Sala que cuentan con plena eficacia probatoria y, por ende, serán valorados en este asunto, pues, al contrario de lo estimado por el a quo, no se trata de documentos electrónicos ni de la firma digital del representa legal de la Empresa “All Service Depot”.

En efecto, en el plenario obran 28 cuentas de cobro, allegadas con la firma escaneada del Representante Legal de la Empresa “All Service Depot”, circunstancia que por sí sola no les da el carácter de documentos electrónicos o firma digital, pues de conformidad con los dictados del artículo 2º de la Ley 527 de 1999, “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”, para que puedan considerase como tales se requiere que estén adheridos a un mensaje de datos o que tengan soporte material en algún tipo de dispositivo electrónico o magnético, características que no comparten los documentos impresos acompañados con la demanda.

No obstante lo anterior, considera la Sala que estas pruebas documentales no demuestran el pago de los rubros reclamados por este concepto, pues se trata de cuentas de cobro que, además de no estar respaldadas por una constancia que demuestre la efectividad de su pago, en el espacio destinado para la firma del cliente no aparece rúbrica alguna, razones que hacen improcedente que se acceda a su reconocimiento.

— Por concepto de “daño emergente futuro”, solicitó la parte actora la suma de $ 1’215.000.000, correspondientes al “valor de instalación de una nueva estación de servicio” y “el inventario de combustible requerido para iniciar nuevamente el negocio”, no obstante, para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño infligido por la actividad dañina realizada por la autoridad pública, sin que en el proceso exista certidumbre o una cierta probabilidad objetiva acerca de si en un futuro el establecimiento comercial estación de Servicio Terpel - Sucre iba a funcionar nuevamente, por lo que en estas condiciones tal pedimento no pasa del plano de las simples suposiciones o conjeturas, que hacen improcedente su reconocimiento.

En el caso de autos, no se demostró siquiera que el señor José de la Cruz Parra González, una vez producido el cierre definitivo del establecimiento de comercio, hubiera iniciado las gestiones necesarias para la instalación de una nueva estación de servicios, puesto que ello depende de un número considerable de variables, tales como la disposición de un nuevo sitio para su instalación, el suministro del combustible por parte de sus distribuidores y la obtención por parte de su propietario de los respectivos permisos para su funcionamiento, de lo cual no existe prueba en el expediente, a lo que debe agregarse que, tal como lo sostuvo el a quo, el daño a partir del cual se estructuró la responsabilidad del Estado no genera como consecuencia necesaria y obligada la instalación de un nuevo establecimiento de comercio con las mismas características.

3.1.2. Lucro cesante.

Por este concepto se solicitó en la demanda la suma de $ 1’582.200.000, correspondientes al “Inventario del combustible contenido en los tanques al momento del sellamiento de la estación de servicio”, las utilidades generadas por el establecimiento comercial” y “ el Good will de la estación de servicio”.

Debe advertir en primer lugar la Sala que la prueba pericial omitió pronunciarse acerca del primero de los mencionados ítems, no obstante lo cual, el mismo deberá negarse, por cuanto, sobre la preexistencia y cantidad del combustible al momento del cierre definitivo del establecimiento comercial, no existe prueba alguna, esto es, no obran en el proceso inventarios, contratos de suministro o facturas de compra del mencionado producto por parte de la Estación de Servicio Terpel - Sucre.

Respecto del good will del establecimiento comercial Estación de Servicio Terpel - Sucre, debe decir la Sala que dentro del proceso no obra material probatorio suficiente que demuestre que se presentó un agravio a su buen nombre como empresa y en consecuencia un detrimento económico, aunado a que la decisión de su cerramiento no se debió a una causa que obedeciera al desempeño del mismo, sino a una decisión fundamentada en la prevalencia del interés general, razón por lo que no hay lugar a reconocerlo y, en consecuencia, se negará esta pretensión.

En cuanto a los presuntos perjuicios materiales sufridos por el demandante con ocasión de la supuesta imposibilidad de explotar económicamente el establecimiento de comercio denominado “Terpel - Sucre”, obra en el cuaderno 3 un dictamen pericial rendido por un perito contador, respecto del cual advierte la Sala un alto grado de inconsistencia en cuanto a la carencia de fundamentos serios en los cuales sustenta sus conclusiones, razón por la cual dicho dictamen carece de eficacia probatoria para el análisis del presente caso.

En efecto, dentro de la facultad que le asiste al juez para valorar toda la comunidad probatoria recaudada de conformidad con las reglas de la sana crítica, puede prescindir de una experticia técnica rodeada de semejantes singularidades. Así se desprende de lo preceptuado por los artículos 237, numeral 6º y 241 —inciso 1º— del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:

“ART. 237.—Práctica de la prueba. En la práctica de la peritación se procederá así: (...)

“6. El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones. (…)

“ART. 241.—Apreciación del dictamen. Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y claridad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso”.

Sólo al juez, en consecuencia, corresponde apreciar cuál es la fuerza de convicción que debe reconocerle al dictamen, sin que esté obligado a aceptarlo cuando no reúna los requisitos legalmente exigidos para su validez y eficacia. Una sujeción absoluta, inopinada y acrítica respecto de la pericia convertiría al juez en un autómata y a los peritos en verdaderos decisores de la causa.

Si bien en el dictamen pericial obrante en el proceso se señaló que las utilidades dejadas de percibir por el cierre del establecimiento comercial ascendían a la suma de $ 383’764.694, lo cierto es que el mismo no otorga certeza sobre la causación de los mismos, pues se limitó a indicar que tales perjuicios equivalían a la referida suma de dinero, sin explicar los fundamentos que permitieron establecer esa conclusión y sin que se allegaran los respectivos soportes necesarios que produjeron esa afirmación.

A lo anterior debe agregarse que, en la experticia no se tuvieron en cuenta las condiciones comerciales del sector donde se encontraba ubicado el establecimiento de comercio, pues tal como lo afirmó el señor José Cornelio Hernández(48), “el nivel comercial del sector se perdió por toda la indigencia y por los problemas que causan, antes de la primera toma empezaron todos los negocios a decaer”, “el nivel de ventas y utilidades decayó totalmente debido a esto, no solo por los indigentes sino por los atracadores que permanecen en la Caracas” y “el negocio hace quince años se deterioró”.

Así las cosas, concluye la Sala que la experticia se limita a emitir su concepto sin explicar las razones que lo condujeron a ese resultado, pues no se allegaron los estudios y/o soportes a los cuales alude el dictamen. Así las cosas, para la Sala el dictamen no resulta en modo alguno suficiente y, por ello, carece de eficacia probatoria, pues no se hizo razonamiento alguno sobre los motivos que permitieron concluir sobre los eventuales perjuicios materiales que habría sufrido el demandante, cuestión que —se reitera—, revela a dicho dictamen como insuficiente en relación con los aspectos sobre los cuales debió versar.

En estas condiciones y dado que las conclusiones del dictamen no otorgan credibilidad a la Sala en relación con los perjuicios reclamados, deberá acudirse a la condena en abstracto(49) para que, en incidente posterior de liquidación de perjuicios, se proceda a establecer tal circunstancia.

Con el fin de determinar la suma que el Distrito Capital de Bogotá debe pagar a los demandantes, en el incidente de liquidación de perjuicios se fijará por peritos el valor de ese porcentaje. Los peritos establecerán:

1. El período a indemnizar, por un lapso de dos (2) años, el cual se considera razonable para que el señor José de la Cruz Parra González hubiere logrado reactivar sus actividades productivas(50).

2. Con base en ese tiempo, se determinará el valor que dejó de percibir por la imposibilidad de adelantar la actividad comercial a la cual se dedicaba, calculado con base en las formulas aplicadas reiteradamente por esta Sección del Consejo de Estado.

3. En el incidente se procederá a liquidar la respectiva indemnización con fundamento en el listado de facturas de compra venta que se le generaron al señor José de la Cruz Parra González por parte de la empresa Terpel, documentos con los cuales se deberá establecer el promedio de ventas mensuales efectuadas por la “Estación de servicio Terpel - Sucre”, un año antes de la ocurrencia de los hechos y que en definitiva den cuenta del monto dejado de percibir.

4. Todos los valores serán actualizados hasta la fecha en la cual quede en firme la providencia que apruebe la liquidación de perjuicios.

5. El mentado incidente deberá ser promovido por la parte actora dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto del Tribunal Administrativo a quo en donde se disponga el obedecimiento a lo dispuesto en esta providencia, según las previsiones contenidas en los artículos 172 del Código Contencioso Administrativo y 135 a 137 del Código de Procedimiento Civil.

3.2. Perjuicios morales.

El demandante solicitó que se impusiera una condena por concepto de perjuicios morales, equivalente en pesos a (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, porque el hecho de la Administración le generó sentimientos de angustia y de perturbación psicológica, no empero, en este caso aunque se acreditó que el cierre del establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel causó una serie de perjuicios materiales al actor, no se probó que ese hecho le hubiere producido un daño moral, pues no se aportó prueba alguna acerca de la angustia y la afección psicológica alegada por el demandante, circunstancia que no puede ser objeto de presunción por parte del Juez, razón por la cual la Sala negará el reconocimiento de este perjuicio.

5. Cesión de derechos litigiosos.

En el curso de la primera instancia, la parte demandante cedió los derechos litigiosos a favor de los señores Juan Pablo, Magaly y José Manuel Parra Chíquiza, lo cual ocurrió con aquiescencia expresa de la parte demandada, aceptada por el Tribunal de Cundinamarca en providencia de 23 de abril de 2009(51). En consecuencia, para todos los efectos, se tendrá en cuenta la sustitución procesal aludida.

6. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia de 11 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y, en su lugar, se resuelve:

“PRIMERO. DECLARAR al Distrito Capital de Bogotá administrativa y patrimonialmente responsable por los daños patrimoniales causados al señor José de la Cruz Parra González por razón del cierre del establecimiento comercial Estación de Servicio Terpel - Sucre, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR EN ABSTRACTO al Distrito Capital de Bogotá, a pagar a los señores Juan Pablo Parra Chíquiza, Magaly Parra Chíquiza y José Manuel Parra Chíquiza, en calidad de cesionarios de los derechos litigiosos del señor José de la Cruz Parra González, a título de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, las sumas que resulten liquidadas como consecuencia del respectivo incidente, tomando como fundamento las bases expuestas en la parte considerativa de este proveído

TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

QUINTO. Las condenas se cumplirán en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO. Sin costas (L. 446/98, art. 55).

SÉPTIMO. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

18 La cuantía del proceso supera la exigida para que esta Corporación pueda conocer en segunda instancia respecto de un proceso de reparación directa, de conformidad con la Ley 954 de 2005, esto es 500 SMLMV, que equivalían a $ 154’500.000 teniendo en cuenta que la demanda se presentó en el año 2002 y el salario mínimo para ese año se fijó en la suma de $ 309.000; por perjuicios materiales en la demanda se solicitó la suma de $ 1.224’800.000.

19 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Auto del 19 de julio de 2007, expediente 2006015080 (33628)

20 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 27 de abril de 2011, expediente 19846, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

21 Folios 361 a 375, cuaderno principal.

22 A folio 350 a 360, cuaderno principal, obran los documentos remitidos por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, respecto del proceso de expropiación que se adelantó al inmueble de propiedad de los demandantes situado en la calle 14 Nº 8-82 de Bogotá, el cual fue requerido con destino al Proyecto Parque Tercer Milenio comprendido dentro del Programa de Renovación Urbana adoptado por el Decreto 880 de 19 de octubre de 1998.

23 Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

24 Folios 104 a 107, cuaderno principal.

25 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 9 de junio de 2010, radicación: 23001-23-31-000-1997-08870-01(18536), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

26 Folios 160 a 169, cuaderno principal.

27 Folios 172 a 177, cuaderno principal.

28 Folios 16 a 156, cuaderno de pruebas 2.

29 Folio 85, cuaderno de pruebas 2.

30 Folios 87 a 144, cuaderno de pruebas 2.

31 Folio 152, cuaderno de pruebas 2.

32 Folio 157, cuaderno de pruebas 2.

33 Folios 172 a 175, cuaderno de pruebas 2.

34 Folios 178 reverso a 181, cuaderno de pruebas 2.

35 El inmueble ubicado en la carrera 8-82 de Bogotá, D.C., fue adquirido por los señores José de la Cruz Parra González y Magaly Celmira Chíquiza de Parra, mediante escritura pública 6613 de 30 de agosto de 1974 (fls. 160 a 169, cdno. ppal.), complementada por escritura pública 9695 de 29 de noviembre de la misma anualidad (fls. 172 a 176, ibíd.).

36 A folio 18, cuaderno de pruebas 2, obra el registro mercantil del establecimiento comercial denominado Estación de Servicio Esso Sucre Nº 13, matriculado bajo el número 00008346 de 23 de marzo de 1972, el cual se denominaría posteriormente Estación de Servicio Terpel Sucre Nº 13 (fl. 33, ibíd.). A folio 85 ibídem, obra el registro mercantil 0008345 de 23 de marzo de 1972, en el que aparecía inscrito el señor José de la Cruz Parra como propietario de la Estación de Servicio Esso Sucre Nº 13.

37 Folio 58, cuaderno principal.

38 Folio 62, cuaderno principal.

39 Folios 60 a 61, cuaderno principal.

40 Folios 60 a 61, cuaderno principal.

41 A folio 77, cuaderno principal, obra el recurso de reposición y apelación interpuesto por el señor José Cornelio Hernández, administrador de la Estación de Servicio Terpel - Sucre.

42 Folios 95 a 99, cuaderno principal.

43 Folios 104 a 107, cuaderno principal.

44 Consejo de Estado, Sentencia de 28 de octubre de 1976, expediente 1482.

45 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, expediente 16.079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

46 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, expediente 16980, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

47 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 1482. Sentencia del 28 de octubre de 1976, M.P. Jorge Valencia Arango. Las consideraciones expuestas en esa providencia fueron reiteradas por la Sala en sentencia del 13 de diciembre de 2005, expediente 24.671, M.P. Dr. Alier Hernández Enríquez.

48 A folios 78 a 83, cuaderno principal, obra la declaración del señor José Cornelio Hernández, quien fungía para el momento de los hechos como administrador del Establecimiento de comercio Estación de Servicio Terpel - Sucre.

49 El artículo 172 del Código Contencioso Administrativo dispone que: “La condena al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en el artículo 178 de este código y 308 del de Procedimiento Civil”.

50 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 14 de diciembre de 1998, expediente 10.311, M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque. En aquella oportunidad se señaló:

“A pesar de que en el expediente obra prueba testimonial —Luis Hernando Bonilla C. (fls. 43-45, cdno. 3) y Enrique Villarreal Q. (fls. 50-53, cdno. 3)— demostrativa de que el HOTEL VAS no fue reconstruido con posterioridad a la ocurrencia del incendio el 18 de mayo de 1989, la Sala reconocerá perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante durante el término de un (1) año, el cual se considera fue el tiempo razonable para que sus propietarios realizaran las reparaciones locativas, si se tiene en cuenta que el mencionado incendio consumió el inmueble donde funcionaba el hotel así como la totalidad de sus muebles y enseres de dotación.

“Es decir, la situación dañina que es objeto de prolongación en el tiempo debe tener un límite racional que el juez aprecia y determina en cada caso concreto ya que “se trata, pues, de eventos en los cuales, a partir de una situación creada por el hecho dañino, se tiene que establecer hasta cuándo es admisible la prolongación de la situación. La lógica del juez colombiano en este aspecto es la de impedir que la víctima se quede impasible ante su daño. Se parte, pues, de un principio sano en el sentido de que no se avala la tragedia eterna y, por el contrario, se advierte a la víctima que su deber es reaccionar frente al hecho dañino y sobreponerse… Llegar, en efecto, a la posibilidad de que las consecuencias de la situación dañina se extiendan indefinidamente sería patrocinar la lógica de la desesperanza, de la tragedia eterna y de un aprovechamiento indebido” (se resalta).

51 A folios 414 a 415, cuaderno principal.