Sentencia 2002-0153 de marzo 31 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ALCANCE DE LAS FUNCIONES DEL REVISOR FISCAL

EN ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

EXTRACTOS: «La ciudadana Claudia Renée Caballero Leclercq, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Circular Conjunta 122 SNS - 036 JCC de 21 de septiembre de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud y la Junta Central de Contadores, dirigida a revisores fiscales, usuarios de servicios de revisoría fiscal, entes vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, relativa a “precisiones en materia de ejercicio de la función de fiscalización”.

(...).

Prevé la circular acusada, en los apartes que ofrecen controversia para la demandante:

“...La Superintendencia Nacional de Salud de conformidad con lo ordenado por el Decreto 1259 de 1994 y en ejercicio de las funciones de control, inspección y vigilancia en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales frente a las entidades públicas, privadas o mixtas que realicen actividades de aseguramiento y prestación de los servicios de salud en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus normas reglamentarias, y con el ánimo de fortalecer el control y manejo oportuno, eficaz, transparente y eficiente de los recursos financieros del sector salud y la Junta Central de Contadores, interesadas en definir pautas generales en torno al ejercicio de la función de revisoría fiscal, y conscientes de las inquietudes que se vienen presentando como consecuencia del desconocimiento de los alcances de tan trascendental función en los entes sometidos a la inspección y vigilancia de la primera, formulan a continuación algunas precisiones e imparten instrucciones a los ejecutores de la función de fiscalización y los usuarios de los servicios”.

“...El control de fiscalización incluye a través de sus procedimientos, una concepción según la cual, cada operación o actividad que se realiza, lleva implícita una partícula compuesta por procesos decisionales, bienes, uso de recursos, regulación interna y externa, repercusiones financieras, económicas y de riesgo, protección de la comunidad, calidad de los productos y servicios ofrecidos, tecnología, competencia, estructura organizacional y todos los demás aspectos inherentes, por lo que su vigilancia no efectúa excepciones sobre ningún aspecto o ámbito objeto de control.

De esta manera, son materia de evaluación todos los elementos y partículas que conforman una actividad u operación, es decir, son sujetos del escrutinio del control de fiscalización de los recursos humanos (personal, perfil profesional, experiencia, escala salarial, salud, proceso de selección y contratación, funciones, responsabilidades, categoría jerárquica, etc.); los recursos económicos (insumos, materias primas, ciclo de compras, ciclo de producción, productos terminados, ciclo de mercado y ventas, etc.); los recursos financieros (capital, uso, liquidez, generación de flujos positivos de efectivo, acceso al crédito, etc.); los recursos técnicos (tecnología, conocimiento, desarrollos de investigación) y los recursos físicos (planta física, equipos, maquinaria, ubicación geográfica, etc.).

Del mismo modo, son objeto de examen las políticas trazadas por la dirección para conducir el ente económico, las decisiones o arquetipo decisional, los procedimientos adoptados mediante guías para cada actividad y operación, los resultados, metas, la misión y visión de la entidad, la regulación o normatividad aplicable al ente y el sistema de información contable, entre otros”.

“...Cerciorarse que las operaciones que se celebren o cumplan por cuenta de la entidad objeto de su fiscalización, se ajusten a las prescripciones legales y estatutarias y a las decisiones de la asamblea general y del consejo administrativo o junta directiva, o quien haga sus veces e igualmente que las mismas se hayan desarrollado con eficiencia en pro de los objetivos sociales”.

“...Colaborar con la Superintendencia Nacional de Salud, rindiéndole los informes oportunos, confiables, verificables, razonables y propios del ejercicio de la revisoría fiscal, así como aquellos que requiera el ente de control con fundamento en lo ordenado por las circulares externas expedidas por la superintendencia”.

“...Velar porque la administración garantice la adecuada atención de los usuarios, así como el manejo técnico de su información en bases de datos actualizadas, de acuerdo con sanos principios de administración y conforme con las disposiciones que rigen el sistema de seguridad social en salud”.

“...Ejercer un estricto control en el cumplimiento de las normas que rigen el sistema general de seguridad social en salud y de las circulares e instrucciones emanadas de la Superintendencia Nacional de Salud”.

“En consecuencia, al constituirse en objeto de la suplencia el evitar la vacancia de un cargo, como que su función es suplir y no suplantar, en aquellas instituciones en que se contemple su elección solo se podrá concretar la actuación del elegido en eventos de faltas definitivas o temporales del titular del cargo, caso en el cual deberá tomar posesión ante la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y condiciones ya indicados”.

Los artículos 1º, 8º, 10 y 13 de la Ley 43 de 1990, que se invocan como vulnerados, son del siguiente tenor:

(...).

Los artículos 207 y 215 del Código de Comercio, que también se endilgan como quebrantados, son del siguiente tenor:

“ART. 207.—Son funciones del revisor fiscal:

1. Cerciorarse de que las operaciones que se celebren o cumplan por cuenta de la sociedad se ajusten a las prescripciones de los estatutos, a las decisiones de la asamblea general y de la junta directiva.

2. Dar oportuna cuenta, por escrito, a la asamblea o junta de socios, a la junta directiva o al gerente, según los casos, de las irregularidades que ocurran en el funcionamiento de la sociedad y en el desarrollo de sus negocios;

3. Colaborar con las entidades gubernamentales que ejerzan la inspección y vigilancia de las compañías y rendirles los informes a que haya lugar o le sean solicitados;

4. Velar por que se lleven regularmente la contabilidad de la sociedad y las actas de las reuniones de la asamblea, de la junta de socios y de la junta directiva, y por que se conserven debidamente la correspondencia de la sociedad y los comprobantes de las cuentas, impartiendo las instrucciones necesarias para tales fines;

5. Inspeccionar asiduamente los bienes de la sociedad y procurar que se tomen oportunamente las medidas de conservación o seguridad de los mismos y de los que ella tenga en custodia a cualquier otro título;

6. Impartir las instrucciones, practicar las inspecciones y solicitar los informes que sean necesarios para establecer un control permanente sobre los valores sociales;

7. Autorizar con su firma cualquier balance que se haga, con su dictamen o informe correspondiente;

8. Convocar a la asamblea o a la junta de socios a reuniones extraordinarias cuando lo juzgue necesario, y

9. Cumplir las demás atribuciones que le señalen las leyes o los estatutos y las que, siendo compatibles con las anteriores, le encomiende la asamblea o junta de socios …”.

“ART. 215.—El revisor fiscal deberá ser contador público. Ninguna persona podrá ejercer el cargo de revisor en más de cinco sociedades por acciones.

Con todo, cuando se designen asociaciones o firmas de contadores como revisores fiscales, estas deberán nombrar un contador público para cada revisoría, que desempeñe personalmente el cargo, en los términos del artículo 12 de la Ley 145 de 1960. En caso de falta del nombrado actuarán los suplentes”.

Al confrontar las exigencias que resalta la actora a la circular acusada con las funciones consagradas en las normas superiores transcritas, advierte la Sala lo siguiente:

Lo relativo a la evaluación de la gestión de los administradores, de los procedimientos empleados en materia de recursos humanos, económicos, financieros, técnicos y físicos, no resulta ajena a las funciones que a los revisores fiscales les atribuye el Código de Comercio, en la medida en que, como quedó visto, estos deben cerciorarse de que las operaciones que se celebren o cumplan por cuenta de la sociedad se ajusten a las prescripciones de los estatutos, a las decisiones de la asamblea general y de la junta directiva.

A juicio de la Sala, las operaciones a que alude el artículo 207, numeral 1º, no son las de carácter contable, sino todas aquellas actividades que le corresponde emprender a una sociedad para el logro de su cometido o el cabal desarrollo de su objeto social.

Ello no solo se infiere del claro texto legal, sino del numeral 4º, ibídem, ese sí circunscrito a la materia contable, en la medida que le impone al revisor fiscal la función expresa de “Velar por que se lleven regularmente la contabilidad de la sociedad y las actas de las reuniones de la asamblea, de la junta de socios y de la junta directiva, y por que se conserven debidamente la correspondencia de la sociedad y los comprobantes de las cuentas, impartiendo las instrucciones necesarias para tales fines”.

De otra parte, conforme al numeral 2º, ibídem, le corresponde al revisor fiscal dar oportuna cuenta de las irregularidades que ocurran en el funcionamiento de la sociedad y en el desarrollo de sus negocios, lo que lleva a suponer que su labor va más allá de la simple auditoría sobre los balances y estados financieros, debiendo, por lo mismo, ejercer un control efectivo sobre el funcionamiento de la empresa o sociedad en la que se desempeña como tal y en el desarrollo de sus negocios, lo que obviamente implica revisar si las personas vinculadas cumplen el perfil profesional que se requiere; si fueron vinculadas mediante el proceso de selección y contratación exigido; qué funciones tienen y qué responsabilidades cumplen; cómo se emplean los recursos económicos, físicos y tecnológicos, pues sabido es que solo mediante la debida utilización de tales recursos puede cumplir las funciones a que alude el numeral 5º, ibídem, de procurar que se tomen oportunamente las medidas de conservación o seguridad de los bienes.

Cabe advertir que la función de colaborar con la Superintendencia Nacional de Salud, rindiéndole los informes oportunos y confiables y los que requiera el ente de control mediante las circulares externas que expida, que se controvierte en la demanda, se acompasa enteramente con la consagrada en el numeral 3º del artículo 207, consistente en “Colaborar con las entidades gubernamentales que ejerzan la inspección y vigilancia de las compañías y rendirles los informes a que haya lugar o le sean solicitados”.

La circular acusada impone como funciones a los revisores fiscales las de “velar por que la administración garantice la adecuada atención a los usuarios, así como el manejo técnico de su información en bases de datos actualizadas, de acuerdo con sanos principios de administración y conforme con las disposiciones que rigen el sistema de seguridad social en salud”; y “ejercer un estricto control en el cumplimiento de las normas que rigen el sistema general de seguridad social en salud y de las circulares e instrucciones emanadas de la Superintendencia Nacional de Salud”.

Estima la Sala que estas funciones constituyen una consecuencia lógica de las demás funciones que el artículo 207 del Código de Comercio impone a los revisores fiscales, pues si como ya se dijo, a estos les corresponde, entre otras obligaciones legales, la de cerciorarse de que las operaciones que se celebren o cumplan por cuenta de la sociedad se ajusten a las prescripciones de los estatutos, a las decisiones de la asamblea general y de la junta directiva; dar oportuna cuenta, por escrito, a la asamblea o junta de socios, a la junta directiva o al gerente, según los casos, de las irregularidades que ocurran en el funcionamiento de la sociedad y en el desarrollo de sus negocios; inspeccionar asiduamente los bienes de la sociedad y procurar que se tomen oportunamente las medidas de conservación o seguridad de los mismos; e impartir las instrucciones, practicar las inspecciones y solicitar los informes que sean necesarios para establecer un control permanente sobre los valores sociales, en la medida en que una entidad de las que son sometidas al control de la Superintendencia Nacional de Salud, en el desarrollo de sus operaciones se ajuste a la ley, los estatutos y las decisiones de la asamblea general y de la junta de socios, obviamente estará en condiciones de garantizar una adecuada atención a sus usuarios, que es por lo que debe velar el revisor fiscal, mediante el ejercicio del control que se le ha encomendado. No se trata de que este funcionario garantice la adecuada atención, ya que ello le compete directamente a la entidad vigilada, sino que con su eficaz control y vigilancia vele o contribuya a hacer posible esa adecuada prestación.

Finalmente, y en lo atinente al cargo de violación del artículo 215 del Código de Comercio, conforme lo señala el señor agente del Ministerio Público, no está llamado a prosperar, pues tal norma se limita a señalar que en caso de falta del revisor fiscal nombrado actuarán los suplentes, sin que haga mención alguna acerca del momento en que se realiza la posesión, razón por la que el aparte de la circular acusada que regula dicho aspecto no está en condiciones de contrariar el mandato legal.

En consecuencia, estima la Sala que las disposiciones de la circular acusada se ajustan a la legalidad, razón por la que habrá de denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de marzo 31 de 2005. Radicación 2002-0153. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

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