Sentencia 2002-01586 de mayo 21 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 2002-01586

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

EXTRACTOS: «3.1. De la sanción por mora en el pago de cesantías definitivas. Dice el actor que sus prestaciones, entendiendo la Sala que se trata de cesantías como único rubro al cual cabe aplicar la Ley 244 de 1995, fueron canceladas tardíamente y que por tanto se debe reconocer a su favor un día de salario por cada día de retardo.

El fin buscado por el legislador con la consagración de esta sanción, no es otro que procurar un actuar oportuno de la administración en beneficio del administrado, de manera tal que así no se obtuviera respuesta frente al derecho prestacional —cesantía— solicitado, surgía la posibilidad de reclamar indemnización, evitando así que la falta de respuesta o la respuesta evasiva le ocasionara perjuicio al administrado.

Es por ello que la falta de respuesta no impide la efectividad de la sanción, porque si la administración no se pronuncia, el término a partir del cual comienza el conteo de los días de mora, se contabiliza desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, obrar en contrario impediría que la norma cumpliera su cometido, que no es otro que la protección de los intereses del trabajador cesante al término de su relación laboral(4).

Esta indemnización está prevista en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 así:

“... La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.

El plazo de 45 días que la norma le da a la administración para proceder al pago del derecho, empieza a contabilizarse una vez han transcurrido los 15 días siguientes a la radicación de la petición y con los cuales cuenta la administración para emitir un pronunciamiento de fondo, adicionados por los cinco de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación, este y no otro puede ser el sentido de la disposición, puesto que si se aceptara que el término empieza a contabilizarse una vez expedido el acto administrativo, se estaría avalando el retardo injustificado de la administración en proferirlo, desconociendo los motivos que el legislador tuvo para la consagración de esta sanción.

Sobre este preciso punto esta corporación en decisión de Sala Plena, concluyó:

“... conviene recalcar que la Ley 244 de 1995, artículo 1º, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar su falta de respuesta o sus respuestas evasivas que acarrean perjuicio al peticionario. Carecería de sentido que el legislador mediante norma expresa estableciera un término especial para la liquidación y pago de cesantías si el inicio del mismo quedara al arbitrio de la administración.

Cuando la administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.

Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante...”(5).

Consecuente con lo anterior, la indemnización procede en el evento de la demora en el pago de la cesantía definitiva al haber trascurrido el plazo legal, es decir, que la exigibilidad de dicha indemnización depende no solo del reconocimiento de la prestación, sino de su pago por fuera de los 45 días que la ley otorga a la administración para tal efecto.

Bajo los anteriores presupuestos, considera la Sala que para este evento y dado que el actor afirma que la cesantía definitiva no le ha sido cancelada y que la entidad no desvirtúo esta afirmación, es procedente ordenar el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria.

Demostrado está que la administración profirió el acto reconocimiento de la cesantía al actor, esto es la Resolución 109 de 2001 (fls. 2-5), que dicho acto le fue notificado al interesado el 15 de diciembre de 2001 (fl. 5), que contra el mismo no se interpuso recurso por lo cual cobro ejecutoria el 21 del mismo mes y año, estando obligada la administración a cancelar el valor de la cesantía dentro de los 45 días siguientes, sin que hasta la fecha de esta sentencia se tenga certeza de dicho pago. El demandante afirma que no se le ha cancelado el valor correspondiente y la administración no desvirtúo esta afirmación.

Consecuente con lo anterior y ante la evidencia de la mora en el pago de la prestación tantas veces citada, procede el reconocimiento de la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 a favor del señor William Arango Pérez, desde el 22 de febrero de 2001 hasta la fecha en que efectivamente sea cancelada esta prestación.

3.2. Sanción por no consignación oportuna de la cesantía. El régimen anualizado de cesantías se hizo extensivo a las entidades territoriales en virtud del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 reglamentado por el Decreto 1582 de 5 de agosto de 1998 (vigente desde el 10 de agosto de 1998), en el cual se dispuso que el régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos vinculados a partir de 31 de diciembre de 1996, que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990. Normas cuyo contenido literal es el siguiente:

Artículo 13 de la Ley 344 de 1996: “Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente ley, las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:

a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral (...)”.

Artículo 99 de la Ley 50 de 1990: “El nuevo régimen especial del auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

1. (...).

2. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anuales o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.

3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo...”.

Acorde con la anterior trascripción normativa y como quedó demostrado que el actor se vinculó con la administración territorial el 1º de junio de 1999, el régimen de cesantías que le era aplicable era el anualizado, que le ordenaba a la entidad consignar anualmente el valor de las cesantías en el fondo privado que el trabajador voluntariamente escogiera, o en su defecto, en el que la administración elija, porque la no manifestación del servidor sobre el fondo en el que quiere le sea consignado el valor de las cesantías, no exime a la administración de cumplir con la obligación de consignación dentro del plazo legal fijado, obligación que como se demuestra en el expediente, no cumplió la entidad aquí demandada, quien liquidó la cesantía y los intereses de la misma al término del vínculo tal y como se infiere del contenido de la Resolución 109 de 2001 (fls. 2-5).

Así las cosas, resulta viable la sanción por mora que reclama el demandante sustentado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pero solo en lo que tiene que ver con las cesantías correspondientes al año 1999, dado que su valor no fue consignado antes del 15 de febrero del año 2000 y en razón a que los valores causados por los años 2000 y la fracción del 2001, debieron cancelarse al momento del retiro del servidor, es decir, ya no estaba obligada la entidad a consignar la prestación, sino a entregársela al servidor en el plazo que le señala la Ley 244 de 1995.

Importante resulta aquí aclarar que existe diferencia entre la indemnización derivada de la falta de consignación antes del 15 de febrero en un fondo, por la cesantía que le corresponde al trabajador por el año anterior o la fracción correspondiente a dicha anualidad liquidada a 31 de diciembre, con la que surge frente a la falta de pago de dicha prestación a la terminación de la relación legal o reglamentaria, ya que una vez que se presenta este hecho, esto es, cuando el trabajador se retira del servicio por cualquier causa y la administración no consigna oportunamente la cesantía que adeuda, deberá cancelar a título de indemnización la sanción prevista en la Ley 244 de 1995.

Lo anterior indica que a pesar de la naturaleza sancionatoria de una y otra indemnización, las situaciones que gobiernan son distintas, la del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 aplicable a los empleados territoriales por expreso mandato del artículo del Decreto 1582 de 1998 se genera por la no consignación oportuna de la cesantía que se paga anualizada, y la segunda, la prevista en la Ley 244 de 1995 se genera por el no pago de la cesantía al momento del retiro del servicio. Es decir, que la primera de las sanciones será pagadera hasta el momento en que el trabajador se retira del servicio, pues a partir de este instante la obligación que se origina no es la de consignar la cesantía en un fondo, sino la de entregarla al trabajador junto con las demás prestaciones y salarios a que tenga derecho.

Cada una de estas sanciones tienen una finalidad y origen distinto, por lo cual, reitera la Sala que la sanción moratoria originada en la falta de consignación oportuna de la cesantía causada a 31 de diciembre, en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, cesa cuando empieza a pagarse la moratoria derivada de la Ley 244 de 1995 pues aquella rige mientras está vigente la relación legal y esta a partir de cuando fenece. Esta última finalidad es la que impide su reconocimiento de manera concurrente.

Finalmente y frente a la indexación procede únicamente sobre el valor de la sanción por no consignación oportuna de la cesantías, en los términos ordenados por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 extensivo a las entidades territoriales en virtud del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 reglamentado por el Decreto 1582 de 1998, y no frente a la indemnización moratoria de la Ley 244 de 1995 dado que esta última constituye la actualización del valor de la cesantía no pagada oportunamente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR el fallo inhibitorio proferido el 11 de mayo de 2007 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, atendiendo a las razones consignadas en precedencia.

2. DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 109 de 2001 en cuanto negó al actor el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación oportuna del valor anual de las cesantías correspondientes al año 1999 y por el no pago oportuno de las cesantías al retiro del servicio.

3. CONDENAR a la entidad cancelar a William Arango Pérez un día de salario por cada día de retardo contabilizados desde el 16 de febrero de 2000 hasta el 3 de enero de 2001 a título de sanción por la no consignación oportuna de la cesantía correspondiente al año 1999.

4. CONDENAR a la entidad cancelar a William Arango Pérez un día de salario por cada día de retardo contabilizados desde el desde el 22 de febrero de 2001 hasta la fecha en que efectivamente sea cancelada esta prestación, a título de indemnización moratoria por el no pago oportuno de la cesantía definitiva.

5. El valor de la condena ordenado en el numeral tercero que precede, a favor del señor William Arango Pérez se actualizará, aplicando para ello la siguiente fórmula:

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6. DENEGAR las restantes pretensiones de la demanda atendiendo a lo consignado en la parte motiva.

Cópiese y notifíquese. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(4) Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, sentencia del 12 de marzo de 2009. Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente 1945-2007.

(5) Sentencia del 27 de marzo de 2007. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jesús María Lemos Bustamante. Actor: José Bolívar Caicedo Ruiz. Expediente 200002513 01.