Sentencia 23989 de octubre 7 de 2004

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 25000-23-26-000-2002-1614-01(23989)

Consejero Ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: SNS Lavalin Internacional Sucursal Colombia

Demandado: Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT

Bogotá, D.C., siete de octubre de dos mil cuatro.

Resuelve la Sala la apelación interpuesta por la parte actora en contra del auto de 3 de septiembre de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo en contra del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT.

Antecedentes

El 2 de agosto de 2002, la sociedad SNC Lavalin Internacional, actuando por medio de apoderado, ejerció acción ejecutiva en contra del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, en adelante INAT, para que se librara mandamiento ejecutivo por las siguientes cantidades:

“1. Por capital inicial, actualizado al mes de junio de 2002......... $ 885.473.409.

2. Por intereses moratorios, calculados a una tasa equivalente al doble del interés legal civil (12%) sobre montos históricos actualizados, por cada año de mora en la cancelación de las facturas: ........ $ 495.968.082

SUBTOTAL $ 1.381.441,491.

3. Por haberse cumplido los eventos contemplados en el artículo 886 del Código de Comercio, solicito se ordene la capitalización de intereses a partir de la fecha de presentación de esta demanda, de aquellos que lleven más de un año de vencidos al día de hoy, así como de los que llegaren a vencerse de ahora en adelante y hasta el pago total del capital y sus intereses.

4. Por las costas de la ejecución, incluidas las agencias en derecho, que deberán ser valoradas atendiendo lo prescrito por el Artículo 393 del Código de Procedimiento Civil.

Así las cosas, el valor de la pretensión ejecutiva, sin incluir capitalización de intereses, ni las costas de la ejecución, asciende al valor de MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($ 1.381.441.491)”.

Los hechos que motivaron la demanda ejecutiva que se estudia, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, son los siguientes:

El 4 de septiembre de 1999, la sociedad SNC Lavalin y el INAT suscribieron el contrato 122, cuyo objeto era el diseño detallado y estudios complementarios del Proyecto Triángulo del Tolima Regional 12, por un valor de $ 2.862.735,981.

El literal a) de la cláusula 3 del contrato disponía que el 50% del valor del mismo se pagaría de manera anticipada al contratista, una vez perfeccionado y aprobada, por la entidad contratante, la garantía única de cumplimiento. En el literal b) de la misma cláusula, se acordó que el 50% restante se pagaría al contratista previa presentación y trámite de los comprobantes de egreso, debidamente aprobados por el supervisor del contrato, de conformidad con lo estipulado en los términos de referencia y lo ordenado por la ley.

El 15 de octubre de 1996, las partes suscribieron un otrosí aclaratorio en el que se dispuso que el literal b) de la cláusula 3 del contrato quedaría así:

“(...) El otro cincuenta por ciento (50%) se cancelará mediante pagos mensuales, previa presentación y trámite de la factura correspondiente acompañada del comprobante de egreso, sustentados por actas de interventoría firmadas entre el CONSULTOR Y EL INTERVENTOR”.

Durante el periodo final del desarrollo del contrato de consultoría, SNC Lavalin presentó las facturas 32, 59, 62, 70, 71 y 72, radicándolas ante la entidad estatal junto con los soportes correspondientes, firmados por el director y por el interventor del proyecto. Las facturas mencionadas nunca fueron canceladas por el INAT.

El 14 de abril de 1999, las partes suscribieron acta de recibo definitivo de los diseños, los cuales fueron recibidos a satisfacción. A pesar de lo anterior, la entidad demandada no ha cancelado las facturas debidas, ni ha liquidado el contrato, argumentando que

“de entrar a liquidar un contrato sin antes cancelar al Contratista las obligaciones pendientes de pago, resaltando que hacerlo es configurar un título ejecutivo a favor del mismo y que, a su turno, conllevaría una posible demanda contra el instituto, creando una situación más gravosa, por lo que sugería que para proceder a la firma del acta de liquidación, se debería adjuntar el correspondiente certificado de reserva presupuestal”.

Se intentó una conciliación prejudicial ante la Procuraduría delegada ante el Tribunal Administrativo, donde se llegó a un acuerdo, pero el mismo fue improbado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque consideró que no se habían allegado al expediente los suficientes documentos probatorios que permitieran demostrar la suma supuestamente debida.

A juicio del actor, las facturas y sus soportes constituyen título ejecutivo contra el INAT, pues contienen una obligación clara, expresa y exigible, a cargo de la administración, de pagar una cantidad líquida de dinero al contratista. Adicionalmente afirmó:

“— Obligación expresa: es decir que esté determinada sin lugar a dudas en los documentos que constituyen el título ejecutivo. Este requisito se cumple con las copias auténticas del contrato principal y su adicional, las facturas y sus anexos, las constancias de radicación y presentación ante el INAT de las mencionadas facturas (...).

— Obligación clara: Vale decir, que en los documentos que conforman el título consten todos los elementos que integran la obligación, como son el acreedor, el deudor y el objeto o prestación. En este caso el acreedor es SNC LAVALIN INTERNACIONAL SUCURSAL COLOMBIA, el deudor es el INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS Y, el objeto de la obligación es el desarrollo del diseño y de los estudios complementarios (...).

— Obligación Exigible: es aquella que no está sometida a plazo, condición o modo, esto es, por tratarse de una obligación pura y simple ya declarada (...)”.

Por último, el apoderado de la parte actora sostuvo que la entidad demandada no canceló las facturas dentro de los 30 días siguientes a la presentación, por lo que debe pagar intereses moratorios, hasta que ocurra el pago efectivo de las sumas debidas.

Providencia impugnada

El 3 de septiembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no librar mandamiento ejecutivo en contra del INAT. Como fundamento de su decisión manifestó lo siguiente:

“Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que los documentos aportados no cumplen con los requisitos exigidos por el mencionado artículo, por cuanto no es posible derivar un título ejecutivo de unos documentos que no tienen la calidad de originales. Tampoco son auténticos por que (sic) no cumplen con el requisito establecido en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, que dispone en su parte pertinente que los documentos cuando se hayan aportado en copias, se tendrán como prueba cuando han sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o copia auténtica.

Así las cosas, encuentra la Sala que dichos documentos no reúnen la calidad exigida por la norma y por lo mismo ellos no forman un título ejecutivo, Cabe decir además, que dichos documentos aunque se encuentren sellados por el INAT, no cumplen con los requisitos para conformar un título y por lo mismo, deberá negarse el pago”.

Agregó que, conforme al artículo 11 de la Ley 446 de 1998, el ejecutante no puede exonerarse de su obligación de aportar los documentos que constituyen plena prueba contra el deudor.

Recurso de apelación

El 11 de septiembre de 2002, la parte actora apeló el auto por medio del cual se negó el mandamiento de pago. Como sustento del recurso afirmó:

“En la providencia impugnada el Tribunal estimó erradamente que los documentos anexados junto con la demanda no constituyen copias auténticas, por cuanto no fueron autorizados por director de oficina administrativa. Decimos que tal consideración es errada por cuanto todos y cada uno de los documentos que se pretende hacer valer como título ejecutivo dentro del proceso tienen impuesto un sello que textualmente dice “EL PRESENTE DOCUMENTO ES FIEL COPIA DEL ORIGINAL QUE REPOSA EN LOS ARCHIVOS DE LA OFICINA JURÍDICA DEL INAT”, que además está suscrito de puño y letra por el Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad ejecutada, con la correspondiente fecha de suscripción.

De esta manera, no es cierto que los títulos no reúnan la calidad exigida por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, puesto que se trata de copias autorizadas por el director de una oficina administrativa. Tal calidad puede ser verificada con la simple inspección física de los mismos documentos”.

Consideraciones

Valor probatorio de las copias

Teniendo en cuenta que el Tribunal negó el mandamiento de pago, argumentando que los documentos presentados no eran auténticos, la Sala considera pertinente hacer una breve reflexión sobre el tema.

En primer lugar, se debe tener en cuenta que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil establece que “es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad”.

De acuerdo con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, un documento público es “(…) el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención”; instrumento público el “(…) escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario”; y escritura pública el escrito “otorgado por un notario o quien haga sus veces (…) que ha sido incorporado en el respectivo protocolo (…)” (art. 251, ibíd.).

De otra parte, se presume respecto del documento público que es “auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad” (art. 252, ibíd.).

Respecto de las copias de los documentos, sean éstos públicos o privados, el estatuto procesal civil les confiere el mismo valor probatorio del documento original, en los casos expresamente señalados por el artículo 254 (disposición modificada por el D. 2282/89, art. 1º, num. 117):

“Artículo 254 (modificado por el D.E. 2282/89, art. 1º, num. 117).

Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

1) Cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2) Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3) Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (CPC, art. 254).

Mediante Decreto 2651 de 1991 se expidieron normas transitorias destinadas a descongestionar los despachos judiciales (rigió hasta jul. 10/98). El artículo 25 dispuso que “Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.

La Corte Constitucional, mediante sentencia de febrero 11 de 1998, por la cual declaró exequibles el numeral 2º del artículo 254 y el numeral 3º del artículo 268 del Código de Procedimiento Civil dijo:

“Tanto el demandante como el Procurador General de la Nación, afirman que las dos normas demandadas se encuentran suspendidas por el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, cuya vigencia ha sido prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. La Corte no comparte este criterio, por las siguientes razones.

El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.

Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura…”(1) (resalta la Sala).

El contenido del artículo 25 del Decreto 2651 de 1991 fue recogido por el artículo 11 de la Ley 446 de 1998, pero solo en cuanto a la presunción de autenticidad de los documentos privados; la norma prescribe:

“Autenticidad de documentos. En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.

Por su parte, el artículo 12 de la Ley 446 de 1998 dispone:

“Se presumirán auténticos los documentos que reúnan los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, cuando de ellos se pretenda derivar título ejecutivo”.

Acogiendo el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, antes expuesto, estima la Sala que los documentos amparados con la presunción de autenticidad, de que trata la anterior disposición, son los originales, ya se trate de documentos privados o públicos.

De tal manera que, si se presenta una copia de un documento público con el propósito de que preste mérito ejecutivo, se requiere que ésta cumpla con alguno de los requisitos establecidos en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil para que tenga el mismo valor probatorio del original((2)).

La anterior es una sana medida legal destinada a brindar seguridad y certeza a las relaciones jurídicas, en tratándose del proceso ejecutivo que tiene una naturaleza y finalidades especiales, por cuanto se parte de la base de la existencia de un título ejecutivo declarativo o constitutivo de un derecho sustancial y subjetivo consolidado que, en principio, no se discute.

Caso concreto

Ahora bien, en el caso concreto, se observa que los documentos aportados por la parte actora tienen un sello, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica, que dice lo siguiente:

“El presente documento es fiel copia del original que reposa en los archivos de la oficina jurídica del INAT”.

Algunos documentos tienen un sello, firmado por el jefe del Grupo Financiero de la entidad, que dice lo siguiente:

“El presente documento es fiel copia del original que reposa en el archivo del Grupo Financiero INAT”.

Siendo así las cosas, es claro que los documentos aportados tienen el mismo valor probatorio que los originales, pues cumplen con el requisito establecido en el numeral 1º del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, es decir, fueron autorizados por director de oficina administrativa, en este caso, por el Jefe de la Oficina Jurídica y por el Jefe del Grupo Financiero del INAT.

Por lo anterior, no es atendible el argumento expuesto por el a quo para negar el mandamiento de pago y, en consecuencia, la Sala estudiará la existencia del título ejecutivo y la procedencia del mandamiento de pago.

Título ejecutivo

Reiteradamente, la jurisprudencia(3) ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos, y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley.

El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo —entre otros— por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del co-contratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.

Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles.

La Sala ha aclarado que es expresa la obligación que aparece nítida y manifiesta de la redacción misma del título; es decir, que en el documento que contiene la obligación deben constar en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado, tienen que estar expresamente declaradas estas dos situaciones, sin que, para ello, sea necesario acudir a elucubraciones o suposiciones.

La obligación es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido.

Por último, es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición.

En este caso, se trata de un título ejecutivo complejo que, a juicio del demandante, se compone del Contrato 122 de 1996, el otro sí suscrito el 15 de octubre del mismo año, las cuentas de cobro presentadas —no canceladas— y sus respectivos anexos.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala analizará la existencia del título ejecutivo y la posibilidad de librar mandamiento de pago.

Caso concreto

De acuerdo con la demanda ejecutiva, la entidad contratante debe al contratista, por concepto de facturas 32, 59, 62, 70, 71 y 72, la suma de $ 561.255.191, suma que solicita se actualice y se ordene el pago, con los respectivos intereses moratorios. En relación con las pruebas, la Sala observa que en el expediente obra lo siguiente:

Forma de pago

— Contrato 122 de 1996. Cláusula Tercera: “Forma de Pago. El INAT pagará al CONSULTOR el valor del presente contrato así: a) Con posterioridad al perfeccionamiento del contrato y una vez aprobada por parte del INAT la garantía única de cumplimiento, el INAT entregará al CONSULTOR una suma igual al 50% del valor básico del contrato a título de anticipo, es decir la suma de MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA PESOS CON 50/100 M/CTE., la cual será manejada por el CONSULTOR en cuenta bancaria abierta a nombre del proyecto o contrato. El anticipo se amortizará en igual porcentaje al otorgado y se reducirá de cada comprobante de egreso que se presente por la ejecución del contrato. b) El otro 50% previa presentación y trámite de los comprobantes de egreso, debidamente aprobados por el supervisor del contrato, de conformidad con lo estipulado en los términos de referencia y lo ordenado por la ley”.

— Otro sí suscrito el 15 de octubre de 1996. Cláusula primera. “El literal b) de la cláusula TERCERA del contrato inicial quedará así: el otro 50% se cancelará mediante pagos mensuales, previa presentación y trámite de la factura correspondiente acompañada del comprobante de egresos, sustentados por actas de interventoría firmadas entre el CONSULTOR y el INTERVENTOR”.

Conforme a lo señalado, el contratista debía presentar mensualmente la respectiva factura respaldada por el comprobante de egreso y las actas de interventoría firmadas por el consultor y el interventor. Ahora bien, en el proceso obran los siguientes documentos.

FacturasFactura 32. Abril de 1997. Por concepto de servicios de personal, viáticos, primas y costos directos causados durante el mes de agosto 1997. Valor $ 80.396.042Factura 59. Noviembre de 1997. Por concepto de servicios de personal, viáticos, primas y costos directos causados durante el mes de septiembre de 1997. Valor: $ 29.020.187Factura 62. Noviembre de 1997. Por concepto de personal, viáticos, primas y costos directos causados durante el mes de octubre de 1997. Por un valor de $ 24.996.791.Factura 70. Diciembre de 1997. Por concepto de servicios de personal, viáticos, primas y costos directos causados durante noviembre de 1997. Por un valor de $ 31.841.633.Factura 71. Diciembre de 1997. Por concepto de servicios de personal, viáticos, primas y costos directos causados en diciembre de 1991. Por un valor de $ 275.722.038, (habiéndose descontado el valor de amortización del anticipo por $ 275.727.391)Factura 72. Diciembre de 1997. Por concepto de servicios de personal, viáticos, primas y costos directos causados durante el mes de diciembre de 1997. Por un valor de $ 119.278.500
Documentos de soporte (Anexos)
Acta de gastosActa 6, por un total de $ 80.396.042, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.Acta 12, por un total de $ 29.020.187, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.Acta 13, por un total de $ 24.996.791, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.Acta 14, por un total de $ 31.841.633, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.Acta 15, por un total de $ 551.449.429, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.Acta 15, por un total de $ 119.278.500, suscrita por el Interventor y el gerente administrativo.
Relación de ajustes (actas suscritas por el director del proyecto y el interventor)— Por personal profesional: $ 16.349.121
— Por personal técnico: $ 5.787.626.
— Por personal auxiliar: $ 1.861.050
— Por personal de planilla: $ 918.400
— Por viáticos de personal: $ 301.739.
Por primas regionales de personal: $ 820.023
Por costos directos: $ 3.698.060.
— Por subcontrato: $ 50.659.623
Para un
total
de:
$ 80.396.042

— Por personal profesional: $ 17.457.371.
— Por personal técnico: $ 5.833.129
— Por personal auxiliar: $ 1.592.230
— Por personal de planilla: $ 642.880
— Por viáticos. $ 256.317
— Por primas regionales: $ 1.021.110
— Por costos directos: $ 2.217.150
Para un total de: $ 29.020.187
— Por personal especializado: $ 17.851.345
- Por personal técnico: $ 4.702.747
— Por personal auxiliar: $ 296.218
— Por personal de planilla: $ 275.520
— Por viáticos: $ 240.095
— Por primas regionales: $ 451.169
— Por costos directos: $ 1.179.697
Para un total de $ 24.996.791
— Por personal profesional: $ 19.605.902
— Por personal técnico: $ 4.877.683
— Personal auxiliar: 2.145.375
— Personal de planilla: $ 826.560
— Por viáticos: $ 584.013
— Por primas regionales: $ 428.091
— Por costos directos: $ 3.374.009
Para un total de: $ 31.841.633.
— Por personal profesional: 58.923.370.
— Por personal técnico: $ 10.706.412
— Por personal auxiliar: $ 9.273.200
— Por personal de planilla: $ 3.821.400
— Por viáticos: $ 765.000
— Por primas regionales: $ 1.186.277
— Por costos directos: 17.518.750
— Por subcontratos: $ 234.210.000
— Por trabajos adicionales aprobados: $ 215.045.020
Para un total de $ 551.449.429
— Por personal profesional: $ 12.745.126
— Por personal técnico: $ 2.315.791
— Por personal auxiliar: $ 2.005.798
— Por personal e planilla: $ 826.560
— Por viáticos: $ 165.470
— Por primas regionales: $ 235.589
— Por costos directos: $ 3.789.306
— Por subcontratos: $ 50.659.623
— Por trabajados adicionales aprobados: $ 46.514.238

Documento de radicación del INATFecha: 23/06/97

Fecha: 28/11/97Fecha: 28/11/97Fecha: 18/12/97Fecha: 17/12/97Fecha: 17/12/97
Orden de pagoRadicación 1784-1997. Fecha: 23/06/97- Al deducir industria y comercio (ICA) se establece como valor neto a pagar, la suma de $ 78.225.349Radicación 3939-1997. Al deducir Industria y comercio (ICA) y retener el valor de la retención en la fuente, se establece, como valor neto a pagar, la suma de $ 28.294.682 Radicación 3998 -1997- Al deducir industria y comercio (ICA) y retener la retención en la fuente, la cuenta se establece como valor la suma de $ 243.171. Radicación 4378-1997. Al deducir industria y comercio (ICA) y hacer la retención en la fuente, se establece como valor neto a pagar la suma de $ 243.171. Radicación 4376-1997. Al deducir industria y comercio (ICA, retención en la fuente y amortización del anticipo, se establece como valor neto a pagar, la suma de $ 261.935.803Radicación 4379-1997
Valor debido$ 80.396.042$ 29.020.187$ 24.996.791.$ 31.841.633.$ 275.722.038$ 119.278.500
TOTAL$ 561.255.191

De acuerdo con las pruebas mencionadas, la Sala observa que, en este caso, el título ejecutivo complejo, está conformado por el contrato 122 de 1996, el otro si del contrato, las facturas 32, 59, 62, 70, 71 y 72, aportadas en copia auténtica y las respectivas actas suscritas por el interventor y el director del proyecto que soportan las sumas de las facturas. De los documentos mencionados se puede concluir lo siguiente:

— La parte actora tiene a su favor un crédito por el valor de $ 561.255.191 que surge del no pago de las facturas mencionadas anteriormente y que no han sido canceladas por la entidad demandada.

— La obligación mencionada es expresa, pues aparece como manifiesta de las facturas presentadas ante la entidad. También es clara pues el valor debido se encuentra discriminado en las facturas y es soportado por las actas suscritas por el director del proyecto y el interventor; así mismo, la obligación es exigible por lo que se expondrá a continuación:

Como se dijo anteriormente, una obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición. En el caso concreto la obligación consta en las cuentas de cobro presentadas por el contratista por medio de las cuales se cobra las actas de reajuste mencionadas. En relación con la exigibilidad de las mismas, es necesario mencionar que, una vez radicada la cuenta, la entidad contaba con el término prudencial de un mes para pagarla(4), es decir, que la factura es exigible un mes después de la fecha de presentación sin que se haya producido el pago correspondiente, entonces la entidad se constituyó en mora.

Las facturas cuyo pago se solicita fueron radicadas ante el INAT en las siguientes fechas:

Número de la facturaFecha de radicación
Factura 3223 de junio de 1997
Factura 5928 de noviembre de 1997
Factura 6228 de noviembre de 1997
Factura 7018 de diciembre de 1997
Factura 7117 de diciembre de 1997
Factura 7217 de diciembre de 1997

La obligación, como se dijo, era exigible un mes después de la presentación de la respectiva cuenta de cobro.

Por lo anterior, la Sala considera que, en este caso, se trata de un título ejecutivo complejo que contiene una obligación clara expresa y exigible que no ha sido cancelada, según lo expresado por la entidad demandada por la falta de disponibilidad presupuestal; razón a todas luces improcedente para negar el pago de una obligación debida, si se tiene en cuenta que el contrato debe contar con disponibilidad presupuestal previa.

Pago de intereses

La parte actora solicitó, adicionalmente, el pago intereses moratorios calculados a una tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre montos históricos actualizados.

Teniendo en cuenta que las partes no acordaron de intereses moratorios es necesario dar aplicación al artículo 4º de la Ley 80 según el cual las entidades estatales:

“Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.

Sin perjuicios de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado” (resaltado fuera de texto).

Así mismo, se debe tener en cuenta el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, que estableció lo siguiente:

“ART. 1º—De la determinación de los intereses moratorios. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º numeral 8º de la Ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento de índice de precios al consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos”.

Así las cosas, le asiste la razón a SNS Lavalin al solicitar el pago, como intereses moratorios, del 12% anual sobre el valor histórico actualizado.

Como se dijo, el pago de intereses moratorios se empezará a contar un mes después de la fecha de presentación de las cuentas de cobro ante el INAT; es decir que el pago de intereses moratorios se debe empezar a pagar desde las siguientes fechas hasta el día en que se realice el pago definitivo:

Número de la facturaFecha en que el INAT se constituyó en mora
Factura 3223 de julio de 1997
Factura 5928 de diciembre de 1997
Factura 6228 de diciembre de 1997
Factura 7018 de enero de 1998
Factura 7117 de enero de 1998
Factura 7217 de enero de 1998

La anterior afirmación surge de lo expuesto, sobre el tema, por la jurisprudencia:

“Radicada la misma, el IDU contaba con el término prudencial de un mes para pagarla, vencido el cual configura la mora. Esta práctica mercantil con respaldo legal en el artículo 885 del Código de Comercio(5), puede válidamente aplicarse en el contrato estatal cuando se guarda silencio sobre el término para el pago de las actas al contratista como sucedió en el presente caso”(6).

Conforme a lo expuesto, la Sala considera procedente librar mandamiento de pago para que se cancele el valor de las facturas 32, 59, 62, 70, 71 y 72 debidamente actualizadas a la fecha del pago, así como el pago de los intereses moratorios de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 679 de 1994; los intereses deben comenzarse a pagar desde el vencimiento del plazo de un mes que tenía la entidad para cancelar cada cuenta de cobro presentada.

Por último, la Sala desea llamar la atención sobre la actitud negligente de la entidad estatal en relación con la liquidación del contrato. Como se ha expuesto en otras oportunidades, el acta de liquidación del contrato determina el estado económico del mismo y los derechos y obligaciones de las partes, de lo cual surge su importancia no sólo para el contratista sino también para la entidad contratante. 

Así, teniendo en cuenta que la liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél, no es admisible, como argumento para negarse a liquidar el contrato, la falta de disponibilidad presupuestal de la entidad, pues, como se dijo, antes de celebrar el contrato la entidad debe contar con la disponibilidad presupuestal necesaria para garantizar la ejecución del contrato. Mucho menos resulta argumento admisible, el hecho de que el acta de liquidación puede servir al contratista como título ejecutivo; dicha afirmación vulnera de manera flagrante el principio de la buena fe, pues mientras el contratista cumple con sus obligaciones, la entidad, de manera arbitraria, se rehúsa a cumplir las suyas.

Capitalización de intereses

La parte ejecutante solicitó, además del pago de intereses moratorios, la capitalización de los intereses debidos con más de un año de anterioridad, con base en el art. 886 del Código de Comercio.

Tal disposición regula la capitalización de intereses o el denominado anatocismo. Con este nombre se conoce el fenómeno en virtud del cual los intereses, aunados —o amalgamados— al capital primigenio que los produjo, pueden a su turno generar intereses (mutación financiera), circunstancia que, en principio, se encuentra proscrita en el ordenamiento colombiano(7).

La legislación civil, en los artículos 1617 y 2235, prohíbe el anatocismo. En efecto, el artículo 2235 del Código Civil dispone que “Se prohíbe estipular intereses de intereses”, esto es que no puede pactarse el llamado interés compuesto. Por otra parte, el numeral 3º del artículo 1617 ibídem también impide el cobro de intereses sobre los intereses moratorios, al estatuir que “Los intereses atrasados no producen interés”. Estas normas son la regla general.

Sin embargo, en el ordenamiento comercial, se permite el cobro de intereses sobre intereses siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos: que se trate de intereses debidos con un año de anterioridad y que, adicionalmente, se presente demanda judicial por el acreedor persiguiendo el pago de los mismos, o que hubiere mediado un eficaz acuerdo posterior al vencimiento de los réditos. La justificación de esta figura, en la legislación comercial, ha sido explicada por la Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos:

“Empero, el ordenamiento mercantil —como se anunció—, haciendo menos hincapié en los aludidos motivos de contenido ético y moral que otrora sirvieron para justificar la prenotada limitación, a fuer que —en el punto— permeado por las legislaciones francesa, española e italiana, entre múltiples ordenamientos modernos que se enrolan en la tendencia de legitimar la procedencia de la figura en cuestión, así sea sub conditione, y considerando, además, que la actividad mercantil por su naturaleza es típicamente lucrativa y que el préstamo de dinero, in concreto, suele obedecer a exigencias connaturales al proceso de producción, más que a la necesidad del consumo propiamente dicho -con las excepciones de rigor-, consagró una regla bien diferente, permitiendo el anatocismo en las obligaciones mercantiles “desde la fecha de la demanda judicial del acreedor, o por acuerdo posterior al vencimiento”, siempre que se trate de intereses pendientes, esto es, “aquellos que sean exigibles, es decir, los que no han sido pagados oportunamente” (D. 1454/89, art. 1º), y que se adeuden con un año de anterioridad (C. de Co., art. 886)(8).

La norma que contempla la posibilidad de cobrar intereses sobre intereses en materia mercantil es del siguiente tenor:

“ART. 886.—Código de Comercio: Los intereses pendientes no producirán intereses sino desde la fecha de la demanda judicial del acreedor, o por acuerdo posterior al vencimiento, siempre que en uno y otro caso se trate de intereses debidos con un año de anterioridad, por lo menos”.

Como se dijo, la parte ejecutante considera que se debe aplicar dicha disposición y, en consecuencia, ordenar el pago de intereses sobre los intereses debidos con un año o más de anterioridad. A juicio de la Sala la solicitud mencionada es improcedente por las razones que expondrá a continuación.

En materia contractual, la Ley 80 de 1993, en el artículo 4º, numeral 8º, establece la posibilidad de pactar intereses moratorios y, de no pactarse, determina que la tasa aplicable será el equivalente al doble del interés legal sobre el valor histórico actualizado. Este mecanismo legal se encuentra reglamentado por el artículo 1º del Decreto 679 de 1994. Es preciso reiterar que si las partes lo consideran conveniente pueden acordar el pago de intereses moratorios de acuerdo a la legislación comercial(9), pero de no hacerlo, la única posibilidad es aplicar lo establecido en la norma mencionada.

Con la entrada en vigencia de la Ley 80 se reguló de manera íntegra la materia por lo que, ante la falta de estipulación de las partes, no es posible remitirse a la legislación comercial para aplicar la figura consagrada en el artículo 886 del Código de Comercio. Sobre este punto, vale la pena mencionar la siguiente jurisprudencia:

“Para el 18 de octubre de 1995, fecha de presentación de la demanda, ya regía la Ley 80 de 1993, la cual marcó un hito importante en la materia, toda vez que reguló los intereses moratorios en la contratación estatal en caso de no haberse pactado por las partes.

(...).

La discusión planteada por la demandante en tanto pretende que se le aplique la legislación mercantil por ejercer una actividad comercial quedó ya superada, toda vez que pese a que los contratos estatales se rigen por las reglas del derecho privado (L. 80/93, arts. 13 y 32), ello habrá de entenderse para el evento en que la normatividad contractual no haya contemplado norma especial y particular”(10).

Así las cosas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, la tasa del interés de mora aplicable, en la contratación estatal, a falta de estipulación, es la que establece el ordinal 8º del artículo 4º —el doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado—, liquidado de acuerdo con las pautas señaladas por el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, por lo que no resulta aplicable lo establecido en la legislación comercial. Sobre todo, si se tiene en cuenta que la ley adecuó la institución de los intereses moratorios a la institución de la responsabilidad contractual para ofrecerle al contratista una indemnización por el daño sufrido y restablecer la equivalencia económica del contrato(11).

No sobra señalar que está permitido que el contratista, afectado por el incumplimiento de la administración, solicite, además del pago de intereses moratorios, el de otros perjuicios causados por el mismo incumplimiento. En efecto, la jurisprudencia ha considerado que “el acreedor, entonces, cualquiera que sea la estirpe de la obligación: civil o comercial, tiene derecho a demandar, no sólo el reconocimiento de los perjuicios previamente cuantificados —lato sensu— por el legislador, sino también el de cualquiera otro daño que la mora de su deudor le hubiere generado, el cual queda situado al margen de la presunción consagrada por la ley respecto de los primeros, esto es en la periferia de los intereses, motivo por el cual ese daño mayor que se alega, debe ser acreditado en forma fehaciente”(12).

Conforme a lo anterior, forzoso es concluir, que no es posible acceder a la solicitud de la ejecutante en el sentido de ordenar la capitalización de intereses, pues la disposición que establece dicha figura no es aplicable en materia de contratación estatal.

Condena en costas

La sociedad ejecutante solicitó condenar en costas al INAT; sin embargo, esta petición no resulta procedente, en el caso concreto, como se expondrá a continuación.

La condena en costas se encuentra regulada por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que establece:

“ART. 171.—Condena en costas. En todos los proceso, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil” (resalta la Sala).

De acuerdo con la norma transcrita, el juez debe tener en cuenta la conducta de las partes, dentro del proceso, para determinar la condena. En relación con el elemento subjetivo que incluyó la norma, la jurisprudencia ha afirmado:

“El artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, faculta al juez para condenar en costas a la parte vencida pero en consideración a la conducta asumida por ella. Este precepto resulta aplicable en el presente caso, no obstante que se trata de una acción instaurada antes de la expedición de la Ley 446 de 1998, por tratarse de una norma de carácter procesal que tiene vigencia en forma inmediata. La nueva disposición contiene dos modificaciones sustanciales: a) posibilita la condena en costas para la entidad pública vencida, pues bajo la vigencia del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo solo se permitía dicha condena para el litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso, con lo cual se atiende por este aspecto al principio de igualdad de las partes y, b) exige una valoración subjetiva para su condena, en tanto que en la norma anterior el criterio para su procedencia era simplemente objetivo, pues remitía el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil. En la nueva regulación de las costas en el proceso administrativo no basta entonces que la parte sea vencida, toda vez que se requiere una valoración de la conducta observada por ella en el proceso. La dificultad surge al determinar los criterios de que debe tener en cuenta el juez para decidir cuando la conducta de la parte justifica la condena en costas. La norma remite así a lo que la doctrina ha denominado “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos indeterminados”, los cuales no dan vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor margen de apreciación. En el caso concreto, la cláusula abierta que contiene el artículo 56 de la Ley 446 de 1998 no faculta al juez para decidir a su arbitrio sobre la existencia material de la conducta procesal, sino para resolver en frente a una actuación claramente verificable, cuando ella amerita la condena al reembolso de los gastos hechos por la parte con el juicio, incidente o recurso, en consideración a los fines de esa facultad discrecional. La Sala considera que el juicio que en este caso debe hacerse implica un reproche frente a la parte vencida, pues solo en la medida en que su actuación no se acomode a un adecuado ejercicio de su derecho a acceder a la administración de justicia sino que implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena respectiva. En la medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a quien la presenta un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con interés meramente dilatorio se considerará que ha incurrido en una conducta reprochable que la obliga a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. En este orden de ideas en el caso particular de los honorarios del abogado reclamados por la parte demandante, que hacen parte de las costas bajo el rubro agencias en derecho, si bien está debidamente acreditada su causación pues efectivamente hubo una activa participación del apoderado para sacar avante las pretensiones de la demanda tales como presentación de la misma, aporte y participación en práctica de pruebas, interposición de recursos, y si la bien la tesis sostenida por la parte opositora no fue de recibo para la Sala, se considera que no hubo abuso en la actuación procesal de la demanda, pues no incurrió en conductas dilatorias ni temerarias como las señaladas antes. En consecuencia, se negarán por este aspecto las súplicas de la demanda”(13).

Conforme a lo anterior, es claro que el Juez, al momento de decidir si es procedente condenar en costas debe, necesariamente, analizar la conducta de la entidad demandada pues, sólo si concluye que ésta actuó de mala fe, en forma temeraria o dilatoria, puede imponer la condena mencionada.

En este caso no es posible condenar en costas a la entidad ejecutada pues, como se dijo, para ello, es necesario analizar la conducta de la parte vencida y, en el sub judice, la entidad ejecutada no ha tenido participación alguna en el proceso.

Por las razones expuestas, la Sala revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispondrá librar mandamiento solicitado.

En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA,

RESUELVE:

REVOCAR el auto del 3 de septiembre de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar dispone:

1. LIBRAR mandamiento de pago en contra del Instituto Nacional de Adecuación de tierras INAT por los siguientes conceptos:

— Por capital inicial, la suma de QUINIENTOS SESENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CIENTO NOVENTA Y UN PESOS M/CTE. ($ 561.255.191), con fundamento en las facturas 32, 59, 62, 70, 71 y 72. La suma mencionada deberá ser actualizada a la fecha efectiva del pago.

— Por los intereses moratorios causados desde la fecha en que el INAT se constituyó en mora hasta la fecha efectiva del pago. Los intereses mencionados se liquidarán en la oportunidad y forma previstos en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil y de conformidad con lo previsto por el ordinal 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 679 de 1994.

2. Una vez notificado el presente auto devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase.

Magistrados: Ramiro Saavedra Becerra—Nora Cecilia Gómez Molina, Presidente de Sala—María Elena Girado Gómez—Alier E. Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar.

1 Corte Constitucional. Sentencia C-023 de 1998 de febrero 11 de 1998; Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 14 de Octubre de 1999, expediente 5405; en el mismo sentido ver Auto del 22 de febrero de 2002, expediente 18549.

3 Entre otros puede consultarse el auto proferido el 4 de mayo de 2000, expediente 15679, ejecutante: Terminal de Transporte de Medellín S.A.

4 Consejo de Estado, Sección tercera, Providencia 31 de marzo de 2003, expediente 8972.

5 Dispone este artículo: “Todo comerciante podrá exigir intereses legales comerciales de los suministros o ventas que haga al fiado, sin estipulación del plazo para el pago, un mes después de pasada la cuenta”.

6 Así lo ha precisado la Sala, entre otras, en sentencias de 13 de abril de 1999, expediente 10.131 y del 22 de febrero de 2001, expediente 13682.

7 Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, Sentencia del 19 de noviembre de 2001, expediente 6094.

8 Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, Sentencia del 19 de noviembre de 2001, expediente 6094.

9 En efecto, la jurisprudencia ha afirmado que “El reconocimiento de intereses moratorios en las obligaciones mercantiles, de acuerdo con los artículos 65 de la Ley 45 de 1990 y 884 del Código de Comercio, los cuales son perfectamente posibles de aplicar en las obligaciones derivadas de un contrato estatal si así lo convienen las partes, corresponden a la liquidación integral de los perjuicios causados al acreedor” Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 21 de febrero de 2002, expediente 14112.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de mayo de 2001, expediente 13635.

11 En este sentido pueden verse las sentencias de esta Sección del 28 de octubre de 1994, expediente 8092 y del 17 de mayo de 2001, expediente 13.635.

12 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 19 de noviembre de 2001, expediente 6.094.

13 Consejo de Estado, Sección Tercer, Sentencia de 18 de febrero de 1999, Proceso 10775.