Sentencia 2002-01666 de septiembre 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 130012331000200201666 01

Consejero ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Álvaro Cadavid Larroche

Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La apelación, expresa su inconformidad con el fallo impugnado en torno a los siguientes aspectos: (i) El silencio administrativo positivo debió ser reconocido por el a quo pues de acuerdo con el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, la aplicación de las reglas sobre esta figura es excluyente y en el presente caso se constató que la administración tardó más de treinta (30) días contados entre la fecha de contestación del requerimiento aduanero, cual fue el 7 de febrero de 2002, y el acto administrativo que decidió de fondo, esto es, la Resolución de decomiso 802 del 14 de mayo de 2002; (ii) Los decretos 2685 de 1999 y 1232 de 2001, fueron aplicados de manera retroactiva, puesto que la motonave objeto de decomiso, ingresó al país en el año 1983, y aquellas son posteriores a esta fecha; (iii) Insiste en lo innecesario de la solicitud de la declaración de importación por parte de la administración, que permitiera la libre circulación en el resto del país, dado que la motonave se encontraba de paso en el territorio continental y la misma no encuadra dentro de la definición de mercancía, que es respecto de lo que se exige dicha declaración.

3. Procede la Sala a evaluar, en su orden, los cuestionamientos esgrimidos por el recurrente contra la decisión del a quo, comenzando por establecer si en el presente caso operó el silencio administrativo positivo.

Pues bien, obsérvese que de acuerdo con el recurrente, la administración excedió los treinta (30) días de que trata el artículo 512 del estatuto aduanero, pues el demandante respondió el requerimiento especial aduanero 000666 de diciembre 31 de 2001(19), el 7 de febrero de 2002(20), y la DIAN, profirió la Resolución de decomiso 802 el 14 de mayo de 2002(21), superando así el término de contestación de que trata el artículo 512 del estatuto aduanero. Ahora, es de considerar que contra esta resolución, el actor interpone el recurso de reconsideración el 5 de junio de 2002(22), el cual le es resuelto mediante Resolución 1633 de agosto 20 de 2002(23).

Por su parte, la posición de la administración y admitida por el a quo consiste en que pese a haberse superado el término de treinta (30) días anteriormente señalado, el artículo 519 ibídem prevé que para que opere el silencio administrativo positivo deben transcurrir doce (12) meses contados a partir del inicio del proceso hasta la decisión de fondo, lo cual no se configura en el presente caso, puesto que este, comenzó el 10 de agosto de 2001 con la aprehensión de la mercancía y la decisión de fondo contentiva de la resolución de decomiso, fue emitida el 14 de mayo de 2002, evidenciando que el término allí establecido para que opere dicha figura no alcanzó a cumplirse.

Así las cosas, conviene reparar en lo preceptuado por las disposiciones legales que permiten definir si, en efecto, operó la figura en comento, cuales son los artículos 512 y 519 del estatuto aduanero, que en sus versiones vigentes para la época de ocurrencia de los hechos(24), señalaban en lo pertinente:

“ART. 512.—Acto administrativo que decide de fondo.

Recibida la respuesta al requerimiento especial aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al Requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la liquidación oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar...”.

“ART. 519.—Incumplimiento de términos.

Los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de sanción alguna por concepto de rescate.

No procederá la entrega de la mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que trata el artículo 228 del presente decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación.

Cuando no sea posible legalizar la mercancía, el procedimiento previsto en el presente título continuará hasta la definición de la situación jurídica de la mercancía.

Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará.

Habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo...” (resaltado fuera de texto).

Nótese que el régimen concerniente a la procedencia del silencio administrativo positivo, se halla consagrado de manera integral en el artículo 519 transcrito, y este prevé que el desconocimiento de los términos establecidos en el Capítulo al cual corresponde esta norma, esto es, el XIV, contentivo del “Procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, la definición de la situación jurídica de la mercancía y la expedición de liquidaciones oficiales”, dan lugar a la materialización de dicha figura jurídica.

En este orden, ha de considerarse en el sub lite, en primer lugar, el término previsto en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, el cual, hace parte del capítulo previsto en el inciso 1º del artículo 519, y al ser respecto de dicho término que el recurrente procura el reconocimiento del silencio administrativo positivo.

Sobre la manera de contabilizar los términos para que opere el mencionado silencio administrativo, en la forma en que se halla consagrado en el artículo 519 del estatuto aduanero, y particularmente, en concordancia con el término previsto en el artículo 512, se ha pronunciado esta sección en sentencia de 8 de noviembre de 2007, Expediente 2003-01855-01, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta, así:

“... Sea lo primero y a manera de preámbulo poner de presente que los artículos 512 y 519 dan lugar a inferir que el silencio administrativo positivo respecto de la decisión de fondo puede darse en virtud de dos términos o, lo que es igual, en dos eventos, esto es, por el vencimiento de los 30 días señalado en el artículo 512, y por el de 12 meses contados desde la iniciación de la actuación administrativa, del inciso quinto del artículo 519. Esa situación, en principio, puede ser compleja y merece ser analizada detenidamente, toda vez que si el acto que decide el fondo fuere proferido después de los 30 días que establece el artículo 512, pero dentro de los 12 meses contados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo respectivo, de todas formas se daría el silencio administrativo positivo. De otra parte, si se asumiera que el silenció solo tiene ocurrencia bajo el término del artículo 519, inciso 5º, el término señalado en el 512 resultaría inefectivo. La forma de superar esa complejidad entre ambas disposiciones es la de entender que el previsto en el inciso quinto del artículo 519 es un término máximo que cobija todos los previstos en el capítulo XIV del decreto en comento, de los cuales el otro clausurativo es el de 30 días para la decisión de fondo consignado en el artículo 512; mientras que los previstos para las demás diligencias y trámites atrás reseñados tienen, sin perjuicio de su perentoriedad, un carácter meramente procedimental de modo que su incumplimiento solo repercute en la esfera de la responsabilidad disciplinaria del funcionario respectivo, sin que ello de ninguna manera implique la configuración de alguna de las situaciones administrativas referenciadas. De modo que en realidad la regulación bajo estudio ha establecido un término específico para proferir la decisión del fondo y un término global para el mismo efecto, pero contados a partir de puntos de referencia distintos. En ese orden, se hace posible que la decisión de fondo se profiera dentro de los comentados 30 días del artículo 512 pero después de los 12 meses contemplados en el artículo 519, y por ello tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, como igual puede ocurrir en la situación contraria, atrás planteada...” (resaltado fuera de texto).

Por su parte, en sentencia de 5 de junio de 2008, Expediente 2002-00113-01, con ponencia de quien proyecta la presente providencia, se puntualizó:

“... una interpretación diferente lleva a desconocer los términos legales establecidos en los artículos 512 y 515 del mencionado Decreto 2685 de 1999, para proferir las decisiones de fondo; términos cuya inobservancia sí producen la consecuencia jurídica del silencio administrativo positivo, porque así lo prevé expresamente el artículo 519 ibídem, modificado por el Decreto 1189 del 29 de junio de 2000...” (resaltado fuera de texto).

En este orden, es claro que en el presente caso tuvo ocurrencia el presupuesto jurídico consistente en que la administración sobrepasare los treinta (30) días de que trata el artículo 512 del estatuto aduanero, para que operare el silencio administrativo positivo expresamente consagrado en el inciso 1º del artículo 519 ibídem, el cual a su turno, da lugar a la devolución de la mercancía, tal como allí se contempla.

No obstante, es menester verificar el que se hubieren cumplido los demás presupuestos legales previstos en la norma para efectos de reconocer la figura jurídica reclamada por el actor, pues en tratándose del procedimiento tendiente a definir la situación jurídica de mercancías, no es suficiente con que la administración exceda el término señalado para expedir la resolución de decomiso, sino que, además, y para efectos de proceder a la devolución de la mercancía, es preciso verificar la “... previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar...”, en los términos indicados por el artículo 228 ibídem.

De este modo, es del caso considerar que el artículo 228 del Decreto 2685 de 1999 preceptúa en lo pertinente:

“Procedencia de la legalización:

Las mercancías de procedencia extranjera, presentadas a la aduana en el momento de su importación, respecto de las cuales se hubiere incumplido alguna obligación aduanera que dé lugar a su aprehensión, podrán ser declaradas en la modalidad de importación que corresponda a la naturaleza y condiciones de la operación, en forma voluntaria o provocada por la autoridad aduanera, según se establezca en el presente decreto.

(...).

De ser procedente la declaración de legalización, la mercancía en ella descrita se considerará, para efectos aduaneros, presentada, declarada y rescatada (resaltado fuera de texto).

En el presente caso, obsérvese que el expediente no da cuenta de que el demandante hubiere adelantado procedimiento alguno tendiente a introducir legalmente la mercancía al territorio continental, ni menos aún de la legalización de la motonave en cuestión, como presupuesto fundamental para que aquel pudiere beneficiarse de la dilación en que incurrió la administración para expedir el acto de fondo, esto es, del silencio administrativo positivo. Al contrario, el demandante se limitó a alegar que no había lugar a presentar declaración alguna aludiendo a razonamientos como que la motonave no constituye una mercancía, entre otros, lo que corrobora que no se configuraron los requisitos previstos por el artículo 519 del estatuto aduanero, para reconocer dicha figura jurídica.

Sobre el asunto en comento, vale la pena traer a colación la Sentencia de esta sección de 4 de octubre de 2007, Expediente 2003-00093-01, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta, en la que se indicó:

“De otra parte, no se observa la ocurrencia del silencio administrativo positivo que invoca el memorialista, atendiendo el alcance de esa figura en la norma que la consagra, el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, que a la letra dice: “ART. 519.—Incumplimiento de términos. (...) En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de sanción alguna por concepto de rescate (...). En este caso es claro que se trata de un procedimiento administrativo tendiente a definir la situación de la mercancía que fue aprehendida y luego decomisada, luego lo que procede como efecto del vencimiento del término enunciado es la entrega de la mercancía previa legalización de la misma; beneficio este que no aparece invocado por la actora dentro de ese procedimiento administrativo y menos que se hubiera allanado a efectuar tal legalización” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, es de colegir que no hay lugar a admitir el beneficio del silencio administrativo positivo, pero no por las razones esgrimidas por el a quo, sino por cuanto, como se anotó, no concurrieron los presupuestos fácticos de que trata la norma que lo consagra, frente a procedimientos de definición jurídica de mercancías, los cuales constan, se recalca, de la dilación administrativa para emitir el pronunciamiento de fondo más la legalización de la mercancía.

4. En lo que respecta al argumento consistente en que no resultaba procedente aplicar normas retroactivamente, en atención a que la motonave fue objeto de declaración ante la aduana en el año 1983(25), y los decretos 2685 de 1999 y 1232 de 2001 son posteriores, la Sala encuentra que tal planteamiento no es admisible, toda vez que para la época en que el demandante desplazó la mercancía al territorio continental de manera irregular, se encontraban vigentes las normas aplicadas por la administración para definir la situación jurídica de la mercancía.

Obsérvese que la mercancía se hallaba sometida al régimen especial consagrado para el Puerto Libre de San Andrés, a partir de la Ley 127 de 1959, cuyo artículo 5º dispone que “las mercancías extranjeras importadas al territorio de San Andrés y Providencia solo podrán ser introducidas a otros lugares del país, pagando los derechos de aduana y de acuerdo con las disposiciones legales que rijan el comercio exterior” (resaltado fuera de texto).

De ahí que, desde la importación de la motonave en el año 1983 a San Andrés Isla, esta se encontrare sujeta al cumplimiento de las normas que establecían los requisitos para introducir las mercancías al resto del territorio aduanero nacional, so pena de la ilegalidad de la operación.

De este modo, el actor debía conocer que su mercancía se hallaba sometida a limitaciones legales para desplazarla al territorio continental, por lo que, para el momento en que dispuso su introducción al mismo, debió constatar los requisitos para el efecto, los cuales se hallan consagrados en el artículo 423 del estatuto aduanero (26), donde se señala que ello es posible por el sistema de envíos o bajo la modalidad de viajeros.

Ahora, si lo pretendido por el actor era comprobar que el objetivo del traslado de la motonave a Cartagena era utilizarla con fines recreativos, debió gestionar para el efecto la autorización para la salida temporal del territorio insular, de que trata el artículo 421 del estatuto aduanero, cuyo tenor dispone:

“Salida temporal. La Administración de Aduanas de San Andrés, podrá autorizar la salida temporal del territorio insular hacia el resto del territorio aduanero nacional, de medios de transporte terrestre y marítimos, máquinas y equipos y partes de los mismos, para fines turísticos, deportivos, exhibiciones, ferias, eventos culturales, actividades de carácter educativo, científico o para mantenimiento y/o reparación, por un término máximo de tres (3) meses, prorrogables por tres (3) meses más, por motivos justificados. Antes del vencimiento del término que se autorice, la mercancía de que se trate deberá regresar al territorio insular.

Para el efecto, deberá constituirse garantía bancaria o de compañía de seguros, a favor de la Nación, por el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros que dichas mercancías pagarían si fuesen importadas al resto del territorio aduanero nacional. El plazo se contará desde la fecha de aceptación de la declaración de salida temporal en el formato que establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Adicionalmente, es del caso corroborar que las normas aplicables para efectos de la aprehensión y decomiso llevada a cabo por la administración eran las del Decreto 2685 de 1999, acudiendo a lo que esta Sección ha puntualizado respecto del momento a partir del cual debe entenderse como cometida la infracción aduanera, pues es este el que define la normativa aplicable al caso. Así, la Sala ha indicado que aquel se halla definido por el de la ocurrencia de los hechos, el cual coincide con la iniciación de la investigación administrativa(27). A su turno, este momento, según ha indicado también la Sala, corresponde al de formulación del requerimiento especial aduanero pues es a partir de ahí que la administración identifica o tiene conocimiento de la conducta constitutiva de la infracción(28).

De acuerdo con lo anterior, al haberse formulado el requerimiento, inicialmente, el 19 de noviembre de 2001(29), es evidente que para ese entonces, se hallaban vigentes las normas cuya aplicación el actor juzga de retroactiva, contenidas en los decretos 2685 de 1999 y 1231 de 2001, por lo que no cabe duda de lo inadmisible del argumento así planteado por aquel.

En este punto, no sobra advertir que la Sala no comparte el planteamiento del a quo, referente a que el momento de definición de la ilegalidad en la introducción de la mercancía al territorio continental se haya constituido por la fecha de notificación del acta de aprehensión, dado el criterio jurisprudencial arriba expuesto.

Así las cosas, y al constatarse, por un lado, que la mercancía se hallaba sometida desde su importación en 1983 al régimen especial estipulado para el territorio insular de San Andrés; y, por el otro, que el actor no acreditó en el curso de la investigación administrativa el cumplimiento de alguna de las condiciones previstas para introducir en legal forma la mercancía al resto del territorio aduanero nacional, como el pago de los tributos aduaneros, la introducción mediante el sistema de envíos o la modalidad de viajeros o el permiso temporal, se evidencia que los actos acusados se expidieron sin vulneración al orden jurídico.

5. Finalmente, el planteamiento consistente en que la motonave en cuestión no encuadra dentro del concepto de mercancía, y por tanto, de ella no se predica la realización de una importación, no cuenta con la mínima vocación de aceptación, puesto que, como recuerda el a quo, aludiendo a lo previsto en el artículo 1º del estatuto aduanero, mercancía es todo bien clasificable en el arancel de aduanas, susceptible de ser transportado y sujeto a un régimen aduanero. De este modo, no se vislumbra motivo alguno por el cual se estime que la motonave decomisada no se ajuste a la definición de mercancía dada por el estatuto aduanero, menos aún, al considerar que esta ya había sido sometida al régimen de importación propio de la Isla de San Andrés, y en el respectivo registro se consigna la posición arancelaria a ella correspondiente(30).

Lo anotado, da cuenta, entonces, de lo contradictorio del planteamiento del recurrente, redundando indefectiblemente en su denegación.

De acuerdo con lo señalado, no se observa la ilegalidad alegada por el recurrente frente a las resoluciones acusadas, por lo que la Sala procederá a confirmar la sentencia recurrida en apelación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(19) Folios 68 a 70 del cuaderno de antecedentes administrativos.

Este documento corrige el requerimiento especial aduanero proferido el 22 de noviembre de 2007, obrante a folios 59 a 61 del mismo cuaderno, y en el cual se propone el decomiso de la mercancía, en el sentido de señalar la dirección correcta de los interesados para efectos de su notificación.

(20) Folios 66 y 67 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(21) Folios 128 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos.

(22) Folios 168 a 181 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(23) Folios 208 a 218 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(24) Con anterioridad a las modificaciones introducidas por el Decreto 4431 del 2004.

(25) Folio 44 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(26) “Introducción de mercancías. Las mercancías importadas al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en desarrollo de lo dispuesto en el presente título, podrán ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos o bajo la modalidad de viajeros”.

(27) Léase la sentencia de esta sección del 31 de julio de 2003, Expediente 00637-01 (7900). M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(28) Léase la sentencia de 1º de noviembre de 2007, expediente con radicación 2003-00803-01, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

(29) Este requerimiento fue posteriormente corregido para efectos de su notificación a la dirección correcta, mediante el requerimiento 000666 de diciembre 21 de 2001.

(30) A folio 41 del cuaderno de antecedentes administrativos obra una copia del registro de importación. Aunque la misma es ilegible, es posible observar que allí se diligencia la casilla referente a la posición arancelaria.