Sentencia 2002-01685 de agosto 11 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expedientes acumulados: 25000231500020020168501, 25000231500020030225101, 25000231500020030206201, 25000231500020020293101, 25000231500020040033701.

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Acciones populares

Actores: Sara Isabel Ríos Gast, Sandra Patricia Quiñones Palacios, Miguel Andrés Ariza Abril, Juan Carlos Castañeda Cáceres y Juan Carlos Piraquive Suárez.

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política dispone:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (ago. 25) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

“ART. 2º—Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Ahora, en el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales g), h), i), j), l) y n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la interposición de la acción popular.

5.1. La regulación constitucional de los servicios públicos.

Debe la Sala comenzar por referirse a la regulación constitucional de los servicios públicos, en orden a establecer los parámetros dentro de los cuales ha de garantizarse su prestación, objetivo que prioriza el artículo 365 de la Constitución Política.

A estos efectos, resulta relevante establecer que el artículo en mención dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley y, según lo dispone el artículo 366 ibídem, deben estar encaminados a procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

5.2. El servicio público de transporte.

Ahora bien, conforme lo dispone el artículo 3º de la Ley 105 de 1993(22), el transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas, por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica.

En el mismo sentido, los artículos 4º y 5º de la Ley 336 de 1996(23) han definido el transporte público como un servicio de carácter esencial, que debe gozar de la especial protección estatal, y está sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia.

Al respecto, en Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional estableció:

“En el contexto urbano el servicio de transporte público es un medio indispensable para poder ejercer la libertad de locomoción. “El fenómeno de la ciudad —su tamaño y distribución— hace del transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de movilización. La necesidad de trascender la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio, mercado, etc., en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente de medios de transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que prestan este servicio”(24).

En síntesis, se tiene que el transporte público es un servicio de carácter esencial, que goza de especial protección del Estado, siendo inherente a la finalidad social del Estado.

5.3. El servicio público urbano de transporte masivo.

Ahora, según lo disponen los artículos 2º de la Ley 86 de 1989(25)y 3º de la Resolución 3109 de 1997(26), el servicio público de transporte masivo se presta en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros y que da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de movilización, a través de una combinación organizada de infraestructura y equipos, conformada por el conjunto de predios, señales, paraderos, estaciones e infraestructura vial, utilizados para satisfacer la demanda de transporte.

A su turno, el artículo 1º de la Ley 86 de 1989, establece que la política sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros debe orientarse a asegurar la prestación de un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de las ciudades y el uso racional del suelo urbano; y ello, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 300 numeral 2º de la Carta Política, 86 de la Ley 336 de 1996 y 1º de la Resolución 226 de 1999(27), puede encontrarse a cargo, entre otros, del Ministerio de Transporte, de las asambleas departamentales, y para el caso particular del Distrito Capital, de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

5.4. Transmilenio.

Así, mediante Acuerdo 4 de 1999(28), el Concejo de Bogotá autorizó al Alcalde Mayor, en representación del Distrito Capital, para participar conjuntamente con otras entidades del orden distrital, en la constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A., bajo la forma jurídica de sociedad por acciones del orden distrital, con la participación exclusiva de entidades públicas, con el objeto de gestionar, organizar y planear el servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia.

El artículo 1º de dicha normativa estableció que Transmilenio S.A. tendría personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, y el 3º ibídem, que dentro de sus funciones estaría garantizar que los equipos usados para la prestación del servicio incorporasen tecnología de punta.

Sobre la naturaleza y el régimen jurídico que le son aplicables, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 13 de septiembre de 2002 (M.P. Cesar Hoyos Salazar) estableció:

“…la naturaleza jurídica de Transmilenio S.A. es la de una sociedad anónima pública, esto es, constituida exclusivamente por entidades públicas, y en cuanto a su régimen jurídico aplicable, es el de las empresas industriales y comerciales del Estado, el cual corresponde al derecho privado, con determinadas excepciones legales. El hecho de que se le aplique la regulación de las empresas industriales y comerciales del Estado, no significa que sea una de éstas, pues su naturaleza está dada por el Acuerdo de autorización y la escritura de constitución y no cambia por la aplicación de un régimen, a falta de uno propio, de otra clase de entidad descentralizada, el cual en fin de cuentas es el del derecho privado, con contadas excepciones. Cabe anotar que el Código de Comercio, ya desde 1972, cuando empezó a regir, preveía en el inciso segundo del artículo 100 que las sociedades por acciones, se rigen por las normas de las compañías comerciales “cualquiera que sea su objeto”, con lo cual extendía su alcance ciertamente a las sociedades civiles por acciones pero también a las públicas, pues no las excluía”(29).

5.5. Caso concreto.

En el presente caso, los actores pretenden que se amparen los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la libre competencia económica, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios; debido al sobrecupo que presentan los vehículos articulados y alimentadores del servicio de transporte masivo de Transmilenio, y porque dicho servicio se presta hasta la 1:00 a.m., debiendo prestarse hasta las 2:00 a.m.

Del material probatorio se destaca:

• Copia de la escritura pública Nº 1528, de 13 de octubre de 1999, en la que consta que el Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte - Fondant, cuenta con una participación accionaria del 66.6% de Transmilenio S.A. Se destaca:

“(…)

Otorgantes: Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá y Metrovivienda.

(…)

SuscriptorAcciones SuscritasValor del aportePorcentaje
Fondatt2.0002.000.000.00066.66677%
Instituto Desarrollo Urbano997997.000.00033.233%
Instituto Distrital de Cultura y Turismo11.000.0000.0333%
Distrito Capital11.000.0000.0333%
Metrovivienda11.000.0000.0333%
Totales3.000$ 3.000.000.000100%

(…)”(30).

• Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 4901-1, de 30 de agosto de 2000, expedida por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (Icontec), en la que se establece el procedimiento para determinar la capacidad máxima de pasajeros de los vehículos articulados. Se destaca:

“(…)

3.1.9. Capacidad de pasajeros.

La ocupación máxima promedio dada por el diseño es de siete pasajeros de pie por metro cuadrado y el porcentaje mínimo de pasajeros sentados debe ser el 20% de la capacidad total.

3.1.9.1 Cálculo del área disponible para pasajeros. El área disponible (So) para los pasajeros se debe calcular por sustracción de las áreas especificadas en los literales a) hasta d), del área total:

a) Área del compartimiento del conductor.

b) Área de los peldaños que dan acceso a las puertas y la superficie de todo peldaño de una profundidad inferior a 30 cm.

c) Área de cualquier parte sobre la cual la disponibilidad de espacio vertical sea inferior a 1.35 m, medida desde el piso.

d) En un autobús articulado, la superficie de cualquier parte de la sección articulada, cuyo acceso esté prohibido por mamparas o barandas.

3.1.9.1.1 El área disponible (S1) para los pasajeros de pie se determina deduciendo de So las siguientes áreas:

a) El área de todas las partes del suelo en las que la inclinación exceda el ocho por ciento.

b) La superficie de cualquier parte no accesible a un pasajero que viaja de pie cuando todas las sillas están ocupadas.

c) La superficie de cualquier parte en la que su altura libre por encima del suelo sea inferior a 190 cm, o inferior a 180 cm para la parte del pasillo situada por encima y por detrás del eje trasero y las partes relacionadas (no se tendrán en cuenta a estos efectos los asideros o cintas de sujeción).

d) La superficie que se extiende por delante de un plano vertical que pasa por el centro de la superficie del asiento de la silla del conductor (en su posición más extrema hacia atrás) y por el centro del retrovisor exterior situado en el lado opuesto del puesto del conductor, véase la figura 8, y

e) El área que se extiende 30 cm delante de cualquier silla

f) Cualquier parte de la superficie del suelo (rincón o reborde, por ejemplo) en la que no sea posible colocar o circunscribir un rectángulo de 400 mm x 300 mm

g) La superficie ocupada por las sillas

3.1.9.1.2. Definición del número total de pasajeros. El número total de pasajeros en los autobuses debe ser calculado de manera que las siguientes condiciones se cumplan simultánea y completamente:

Ps < PBV – PVD / Q

Donde:

Ps: Número de sitios disponibles para pasajeros sentados

PBV: Peso bruto vehicular

PVD: Peso del autobús descargado

Q: Masa asumida para la carga de cada pasajero sentado, que debe ser 68 Kg.

La masa sobre cada eje del autobús no debe exceder el valor máximo técnicamente establecido por el fabricante del chasis (véase num. 3.3.1).

3.1.9.1.3 El autobús debe ser claramente identificado de manera visible en la vecindad de la puerta frontal con letras o pictogramas de no menos de 15 mm de altura y no menos de 25 mm de ancho, con la siguiente información:

a) El número de sillas disponibles con que el autobús está equipado.

b) El número total de pasajeros para el cual el autobús está diseñado.

c) El número de pasajeros de pie que puede transportar el autobús.

(…)”(31).

• Copia del Oficio 31609 suscrito por el director general de transporte férreo y masivo y dirigido el 16 de noviembre de 2001 al gerente de Mercedes Benz Colombia S.A., en que manifiesta que el bus articulado O 400 UPA Mercedes - Benz cumple con la norma NTC 4901-1. Se destaca:

“En atención al asunto de la referencia, nos permitimos manifestar que verificada y confrontada su solicitud referente al bus articulado O 400 UPA Mercedes - Benz, está acorde con la Resolución 2646 de 31 de agosto de 2000, y cumple la norma NTC 4901-1 “Parte 1-Autobús”.

(…)”(32).

• Copia del artículo “Servicio desmejorado”, publicado el viernes 20 de septiembre de 2002 en el periódico El Tiempo, en que se destaca que el servicio de Transmilenio ha desmejorado. Se resalta:

“Es cierto que Transmilenio es una de las cosas más buenas que tiene Bogotá, pero también es verdad que en la medida que el uso de este sistema se ha hecho más concurrido, lastimosamente se ha desmejorado notablemente el servicio”(33).

• Copia del artículo “Se llenaron los buses” de la sección Bogotá, publicado el martes 12 de noviembre de 2002 en el periódico El Tiempo, en que se indica que existen quejas por las aglomeraciones que se presentan en los articulados y en las estaciones de Transmilenio. Se destaca:

“A Transmilenio se les está saliendo lo masivo por todas partes: en las estaciones donde los usuarios entran y salen frenéticamente. En las filas para comprar las tarjetas y para subirse a los buses.

Y, obviamente, en los buses que en las horas pico van hasta las banderillas y en ocasiones deben retrasar su salida porque la puerta no cierra o quedó machucada alguna mano, una maleta o parte de la chaqueta o la gabardina de alguien”(34).

• Copia del artículo “La excelencia, desafío de Transmilenio”, publicado el 2 de diciembre de 2002 en el periódico El Tiempo, en el que se manifiesta que algunas estaciones están desbordadas por la demanda. Se destaca:

“Algunas estaciones están desbordadas por la demanda. Es el caso de las de la calle 76 y el Museo del Oro”(35).

• Memorando 01 0128 elaborado por la directora de operaciones de Transmilenio S.A. y dirigido el 23 de enero de 2003 a la oficina asesora de asuntos legales de Transmilenio S.A., en que manifiesta que el procedimiento para la realización de la programación de la frecuencia y número de buses del sistema Transmilenio, tiene en cuenta factores como la demanda, los recursos disponibles y los tiempos de recorrido por servicio. Se destaca:

“(…) Procedimiento para realizar la programación.

La información básica para realizar la programación se describe a continuación:

1. Demanda: se conoce a través de los datos suministrados por la base de recaudo. Los datos útiles para la elaboración de la programación que están en dicha base de datos son cantidad de pasajeros que entran y salen del sistema, e información que se tiene para cada estación y para cada hora del día. También se debe contar con información de ocupación de los buses, la cual se obtiene a través de aforos realizados en campo.

2. Recursos disponibles: este dato corresponde a la cantidad de buses que están disponibles para programar.

3. Tiempos de recorrido por servicio: este dato se obtiene a través de trabajos de campo y se ajusta mediante el seguimiento diario que hace el SAE (sistema de ayuda a la explotación) dado que éste tiene la posibilidad de suministrar información real de la operación a lo largo del día.

Para establecer la cantidad de despachos que se van a hacer de cada servicio a lo largo del día se sigue el procedimiento descrito a continuación.

1. Se procesa la información de demanda para todo el día de operación, hora por hora. Con esto se conoce la cantidad de pasajeros por hora que están, ingresan y salen del sistema, así como su origen y su destino. Para conocer la distribución de los pasajeros por cada servicio se toma la información de ocupación, la cual se toma para periodos continuos de quince (15 minutos) a lo largo de todo el día.

2. Una vez conocida la cantidad de pasajeros que hay para cada servicio en cada periodo del día es posible establecer la cantidad de despachos que se deben realizar para cada servicio. Para esto se establece un nivel de servicio, que representa el nivel de ocupación promedio esperado en los buses. Durante los periodos pico el nivel de ocupación de diseño no es mayor de 150 pasajeros por bus, mientras que durante los periodos valle se diseña con un nivel de ocupación que no es mayor de 130 pasajeros por bus. Cabe anotar que se trabaja con estas cifras debido a que el sistema Transmilenio es un transporte masivo de pasajeros, la capacidad de transporte de los buses articulados es de máximo 160 personas por vehículo. Teniendo la cantidad de pasajeros por servicio y la cantidad de pasajeros que se espera tenga cada bus, se define la cantidad de buses por hora o despachos que deban realizarse para cada uno de los servicios.

3. Para establecer la cantidad de buses físicos necesarios para atender la demanda existente se toma la cantidad de buses por hora necesarios en cada servicio y el tiempo que tardan en hacer un recorrido completo, incluyendo el tiempo necesario para operar en cada estación”(36).

• Copia del Oficio 11632 suscrito por el director general de transporte férreo y masivo y dirigido el 28 de abril de 2003 al representante legal de Navitrans S.A., en que manifiesta que el bus articulado L 941 A 6X2/2 NB cumple la norma NTC 4901-01. Se destaca:

“(…).

En atención al asunto de la referencia, nos permitimos manifestar que verificada y confrontada su solicitud referente al bus articulado L 941 A 6X2/2 NB Scania, está acorde con la Resolución 2646 de 31 de agosto de 2000, y cumple la norma NTC 4901-01 “Parte 1-Autobús.

(…)”(37).

• Inspección judicial realizada a solicitud de Transmilenio S.A. y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el 26 de noviembre de 2003, a las 9:00 a.m., a la estación de Transmilenio ubicada en la avenida Caracas con calle 72, que que permitió constatar que aun sin superar la capacidad máxima de los vehículos del sistema de transporte masivo, se presenta dificultad en el abordaje, en la salida y en la movilidad al interior de los mismos. Se destaca:

“(…) En este estado de la diligencia la honorable magistrada ordena el conteo de las personas que se transportan por este medio, encontrándose que el presente bus lleva 100 personas de pie y 48 sentadas. En este estado de la diligencia se deja constancia que con el número de pasajeros de pie, el acceso al bus y su movilidad dentro del mismo, presenta dificultad. El señor gerente de la empresa Transmilenio indica al despacho que la capacidad de los buses es de 160 personas, 48 de ellas deben ir sentadas. Enterados del objeto de la diligencia los usuarios del servicio manifestaron su inconformidad por la falta de frecuencia del paso de los buses, así mismo indican que de acuerdo con la hora se presenta sobrecupo en los buses y en ocasiones es imposible acceder a los mismos en las diferentes estaciones”(38) (Se resalta)

• Inspección judicial realizada a solicitud de Transmilenio S.A. y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el 18 de diciembre de 2003, a las 9:00 a.m., en la sede administrativa de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A., en la que se observó que las personas ubicadas al interior del bus no cuentan con elementos para sostenerse y que al utilizar la capacidad máxima del bus, es necesario que las personas traspasen las franjas amarillas de seguridad que colindan con las puertas de abordaje. Se destaca:

“(…) Dispone el ingreso de 160 personas al interior del bus designado para este efecto, con el fin de comprobar y mostrar al despacho la capacidad del vehículo y las condiciones en que se transportan los ciudadanos que hacen uso de dicho servicio. Contados por el despacho el número de personas autorizadas para movilizarse en un bus, se observa que las mismas ocupan hasta las puertas y las que se ubicaron en el centro del bus no cuentan con los elementos para sostenerse. Algunas personas de las que se encontraban al interior indicaron al despacho que se presenta dificultad para movilizarse hacia las puertas y que se nota falta de aire cuando el bus está totalmente lleno, así mismo se indica por otras personas que no se presenta esa falta de aire a pesar de que una de ellas manifiesta sufrir de bronquitis. En este estado de la diligencia se indica por la señora subgerente de la empresa, que a medida que se ha venido prestando el servicio de transporte masivo, se han atendido algunos aspectos que permiten su mejoramiento, entre ellos, se ha licitado recientemente la instalación de censores en los buses para controlar su capacidad, según el peso, así mismo la instalación de informadores electrónicos que le indicarán al usuario la distancia que hay entre los buses que llevan el mismo recorrido, para que la distribución de los pasajeros se efectúe de mejor manera”(39).

• Oficio 2171, suscrito por la dirección de infraestructura y transporte y dirigido el 13 de febrero de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que manifiesta que Transmilenio S.A., como entidad gestora y controladora del sistema de transporte masivo, deberá implementar un IPK(40) diario para horas pico y valle, que permita tener un control sobre la calidad del servicio. Se destaca:

“(…) En el capítulo V. Conclusiones: se observa que Transmilenio S.A. como gestor y controlador del sistema deberá contar con un IPK diario especificado por horas pico y valle para tener un control sobre la calidad del servicio”(41).

• Oficio 974, suscrito por el gerente general de Transmilenio S.A., dirigido el 24 de febrero de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que informa que la capacidad máxima de los vehículos del sistema de transporte masivo, se establece con base en lo dispuesto en el artículo 3.9 de la Resolución 2646 de 2000 (ago. 31), y en la norma NTC 4901; y que la implementación del sistema ha sido benéfica para la ciudad. Se destaca:

“Pregunta: a) Qué capacidad de transporte tienen los buses articulados del sistema Transmilenio.

Informe bajo juramento: De conformidad con la información técnica suministrada por la dirección de operaciones, me permito informar que cada uno de los concesionarios de operación troncal acreditó ante Transmilenio S.A., copia del oficio por medio del cual el director general de transporte férreo y masivo del Ministerio de Transporte, les aceptó la solicitud de homologación de los vehículos articulados, toda vez que cumplen con los requisitos de la Resolución 2646 del 31 de agosto de 2000 y cumplen con la Norma NTC 4901-1 Parte 1-autobús-, según la marca de cada vehículo.

(…) Pregunta: h) Cuál ha sido la dignificación del transporte urbano a través de Transmilenio, si está incurriendo en las mismas faltas que el transporte colectivo y atenta contra la seguridad de los pasajeros.

Informe bajo juramento: (…) Cabe señalar la tendencia positiva que se viene experimentando después de la entrada en funcionamiento del sistema Transmilenio, en relación con la disminución de las fatalidades, los atropellos, lesionados y choques.

(…) Esto unido al mejor comportamiento ambiental de la ciudad, la disminución en los tiempos de viaje, la certeza en el uso y oportunidad de transporte para el usuario, el respeto a la libre autodeterminación del usuario, la igualdad de infraestructura en todos los sitios de la ciudad cubiertos por el sistema, la cultura ciudadana, la identidad del ciudadano con su ciudad, la racionalización del transporte y los menores consumos de combustibles en la ciudad.

Pregunta: Adicionalmente se solicita respetuosamente envíe con destino a la presente acción un informe sobre las campañas adelantadas para el correcto uso del sistema Transmilenio.

Informe: De conformidad con la información suministrada por el profesional especializado del área de comunicaciones de la subgerencia general, a continuación presento un informe sobre las campañas de sensibilización adelantadas para el correcto uso del sistema Transmilenio, las cuales tienen como propósito formar al usuario en el acatamiento de las normas voluntarias para el buen uso del sistema. Para tal fin se utilizaron medios masivos de comunicación, tales como prensa, radio y televisión, los cuales se relacionan a continuación(42):

• Oficio suscrito por el gerente general de WV Radio-Televisión, dirigido el 19 de febrero de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que relaciona la publicidad contratada por Transmilenio S.A. Se destaca:

“De acuerdo a su solicitud del oficio en referencia, me permito certificar la inversión de Transmilenio S.A., en los años 2002, 2003 y 2004, así(43):

AñoMesInversión
2002Febrero$ 4.330.428.00
2003Febrero$ 2.586.207.00
2003Marzo$ 2.586.207.00
2003Diciembre$ 6.000.000.00
2004Enero$ 6.000.000.00
Total inversión $ 21.502.842.00

 

• Oficio MB-212-04, suscrito por la coordinadora del área de convivencia proyecto Misión Bogotá, dirigido el 3 de marzo de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que pone de presente la misión de los guías cívicos en el sistema Transmilenio. Se destaca:

“ (…) La misión de los guías cívicos del convenio consiste en apoyar las campañas de divulgación a la ciudadanía sobre los objetivos y características del sistema de transporte masivo, e incentivar el cumplimiento de normas del sistema y el acatamiento voluntario de los preceptos de convivencia ciudadana, con el fin de fortalecer el sentido de pertenencia de los usuarios por Transmilenio”(44).

• Oficio 5.8.02, suscrito por la gerente general de Transmilenio S.A., dirigido el 8 de marzo de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que pone de presente las funciones de los integrantes de Misión Bogotá, en las instalaciones e infraestructura de Transmilenio. Se destaca:

“Me refiero a su solicitud arriba referenciada, relacionada con el entrenamiento, misión y funciones que cumplen los integrantes del grupo de Misión Bogotá en las instalaciones e infraestructura del sistema de transporte masivo Transmilenio. Al respecto me permito informarle que la presencia de este personal en el sistema tiene entre sus propósitos el apoyar las campañas de formación y sensibilización a los usuarios del sistema, especialmente el acatamiento de las normas”(45).

• Copia del Oficio S.J. 11-04, suscrito por el apoderado judicial de la Alcaldía de Bogotá, dirigido el 23 de marzo de 2004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que pone de presente que 160 personas pueden transportarse en los vehículos articulados de Transmilenio, sin correr ningún riesgo. Se destaca:

“De manera atenta y en consideración al cuestionario presentado en la acción popular de la referencia, por parte de su despacho, me permito hacer las siguientes precisiones:

1. La capacidad autorizada ha sido respondida por la Sociedad Transmilenio S.A., pero podemos informar que ésta es de 48 pasajeros sentados y 112 de pie.

2. La segunda pregunta ha sido igualmente respondida por Transmilenio y reposa en el expediente.

3. En cuanto a la tercera pregunta, es una formulación subjetiva y sin un fundamento técnico, por cuanto no hay prueba de que exista tal sobrecupo, y menos que ponga en riesgo la seguridad de los usuarios. Lo que debe evaluar y apreciar el despacho es que estamos ante un servicio clasificado y catalogado como masivo, por lo que no puede compararse con uno del tipo ejecutivo o colectivo, donde deben ir los pasajeros solamente sentados. De la inspección judicial practicada podemos concluir que las ciento sesenta personas pueden trasladarse sin riesgo alguno, eso sí, con las incomodidades propias del sistema, pero nunca excediendo el tope permitido para cada vehículo.

4. El cuarto interrogante ha sido ya respondido por la Empresa Transmilenio S.A., el cual podemos complementar en el sentido de que cada bus articulado cuenta con una tarjeta de operación con la que podrá transportar hasta ciento sesenta (160) pasajeros.

5. Las sanciones a que está expuesto aquel vehículo de transporte público que contravenga lo dispuesto por las normas vigentes, son las contempladas en el Código Nacional de Tránsito, por lo que del informe presentado por la Policía de Transmilenio y la subsecretaría financiera de la entidad, podemos concluir que han sido impuestos setenta comparendos por transportar pasajeros excediendo la capacidad autorizada.

6. La pregunta sexta es una apreciación subjetiva y sólo sustentada en el hecho de que los buses articulados en las horas pico van con su capacidad al tope, lo cual no infiere que llevan más de los legalmente autorizados, y cuando ello es así la Policía adscrita al sistema son quienes les levantan las respectivas ordenes de comparendo, por lo que no es cierto que la Secretaría de Tránsito no esté aplicando lo que dice la ley vigente.

7. Esta aseveración es sin duda compartida en el sentido del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la capital, no así en lo que respecta con el cumplimiento del ordenamiento jurídico contendido en el Código de Tránsito, por lo que es mínimo el indicie de accidentalidad en dicha clase de servicio, comparada con las cifras que presenta el transporte público colectivo actual.

8. La dignificación del sistema está sin más ni menos en el menor tiempo en los desplazamientos, lo que por ende genera ahorro de combustible, lubricantes e insumos para su operación, pero sin duda lo más relevante es poder dar una calidad de vida mejor y acorde con lo que nos merecemos, y no es cierto que esté incurriendo en las mismas faltas del transporte colectivo, pues no hay guerra del centavo, no paran donde quieren, no presenta elevados índices de accidentes y si está prestando un beneficio real y material a un sin número de asociados que utilizan dicho servicio.

9. Está demostrado que hemos cambiado una forma y estilo de vida que hoy es disfrutada y beneficia a muchas más personas que las que pueden verse perjudicadas, por lo que como máxima autoridad en el Distrito Capital para el tema de tránsito y transporte, siempre seguiremos haciendo cumplir lo que determina la ley y la Constitución (…).

En cuanto a la relación de comparendos impuestos remito cuadro que contiene la información solicitada.

Comparendos elaborados a conductores de buses alimentadores y articulados de Transmilenio por años

AñoSemáforo en rojoVelocidadNo respetar señalesSobre cupoOtras infraccionesTotal por años
200184 2 22108
2002193196 33251
2003150255 38218
200412 010527
Total por infracción43944131098604

De otra parte, desde el punto de vista de la subsecretaría financiera, el listado de infracciones impuestas a los operadores y alimentadores del sistema Transmilenio, desde el 6 de enero de 2001 (fecha en que empezó a operar el sistema) hasta el 16 de marzo de 2004, según reporte suministrado por la firma Data Tools, es el siguiente:

Relación de comparendos impuestos a conductores de Transmilenio (troncales y alimentadores)

Nº InfraccionesContravenciónDescripción contravenciónValor
27948Conducir un vehículo, particular o de servicio público, excediendo la capacidad autorizada en la licencia de tránsito o tarjeta de operación1.673.000
32160Conducir un vehículo cuya carga o pasajeros obstruyan la visibilidad del conductor hacia el frente, atrás o costados, o impidan el control sobre el sistema de dirección, frenos o seguridad166.000
637099Transportar pasajeros excediendo la capacidad autorizada en la licencia de transito y tarjeta de operación2.614.200

 

Con las anteriores precisiones doy por resuelto el cuestionario remitido mediante Oficio 36 P.”(46) (se resalta).

• Copia del Oficio SD245, suscrito por la subgerente general de Transmilenio S.A. y dirigido el 21 de abril de 2005 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que pone de presente que en Transmilenio no existe sobrecupo. Se destaca:

“(…) Me permito dar respuesta a cada una de sus inquietudes, así:

Copia de los programas de control que se han establecido para los conductores infractores por sobrecupo, conforme lo establece el artículo 93 del Código Nacional de Tránsito.

No hay sobrecupo en un transporte masivo, los buses vienen diseñados para ser utilizados en su máxima capacidad, con 4 puertas de servicio sobre las que el conductor no tiene registro del número de pasajeros a bordo. Los vehículos de la fase II vienen equipados, con un registro de control de peso por eje que ante un peso determinado dispara alarma, sin que ello indique que el bus lleva sobrecupo.

Datos estadísticos sobre el número total de buses que hoy se movilizan hacía diferentes portales del sistema, cuántos en cada portal y el número de usuarios o pasajes vendidos únicamente en horas pico en cada portal, (conforme lo permite la L. 472/98, art. 28, incs. 2º y 3º).

Número total de vehículos que se movilizan hacia diferentes portales del sistema

MesNúmero de buses
Octubre 2004586
Noviembre 2004580
Diciembre 2004582
Enero 2005595
Febrero 2005601
Marzo 2005608

 

Número de expediciones realizadas desde cada portal en la hora pico de la mañana.

10/04 11/04 12/04 1/05 2/05 03/05

Autopista Norte149149149123149149
Calle 80150150150128154154
Américas8282827691100
Usme878787748787
Tunal878787748787

 

Promedio de pasajeros transportados en portales por hora pico octubre de 2004 a marzo de 2005

Octubre 2004:

Autopista Norte: 9.853 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 11.924 (07:00 - 8:00)

Tunal: 7.283 (06:00 - 7:00)

Usme: 6.912 (06:00 - 7:00)

Américas: 4.020 (06:00 - 7:00)

Noviembre 2004:

Autopista Norte: 9.987 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 12.512 (07:00 - 8:00)

Tunal: 7.343 (06:00 - 7:00)

Usme: 6.978 (06:00 - 7:00)

Américas: 4.463 (06:00 - 7:00)

Diciembre 2004:

Autopista Norte: 7.966 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 10.224 (07:00 - 8:00)

Tunal: 6.319 (07:00 - 8:00)

Usme: 5.874 (07:00 - 8:00)

Américas: 3.634 (06:00 - 7:00)

Enero 2005:

Autopista Norte: 8.095 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 10.125 (07:00 - 8:00)

Tunal: 5.774 (07:00 - 8:00)

Usme: 5.356 (06:00 - 7:00)

Américas: 3.932 (06:00 - 7:00)

Febrero 2005:

Autopista Norte: 10.474 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 12.605 (07:00 - 8:00)

Tunal: 7.160 (06:00 - 7:00)

Usme: 6.897 (06:00 - 7:00)

Américas: 5.801 (06:00 - 7:00)

Marzo 2005:

Autopista Norte: 10.393 (07:00 - 8:00)

Calle 80: 12.230 (07:00 - 8:00)

Tunal: 6.937 (06:00 - 7:00)

Usme: 6.895 (06:00 - 7:00)

Américas: 5.540 (06:00 - 7:00)

— Certificación sobre si el tamaño o espacio interior de estos automotores, eventualmente puede recepcionar una mayor cantidad de pasajeros de los previstos en la ficha técnica aprobada por el Ministerio de Transporte, en la que se indica que la capacidad transportadora de un vehículo articulado es de aproximadamente 160 pasajeros.

Contamos con la homologación de la carrocería la cual es emitida por el Ministerio Transporte, en donde determina que los buses vienen diseñados con una capacidad máxima de siete (7) personas por metro cuadrado.

Además, en la tarjeta de operaciones que es expedida por la Secretaria de Tránsito y Transportes para cada bus, determina que la capacidad es de 150 pasajeros en total.

(…)

— Certificación en que se haga constar por la dirección de operaciones de Transmilenio S.A. si los vehículos articulados pueden arrancar de una estación con la puerta abierta o pasajeros colgando en las puertas, y si se encuentran operando o no en el sistema alerta sonora que advierte a los usuarios que las puertas se van abrir o a cerrar en la estación.

En cuanto a si los vehículos articulados pueden arrancar de una estación con la puerta abierta o pasajeros colgando en las puertas, le comentamos que esa posibilidad no existe, ya que ni el diseño de las estaciones ni el electrónico del vehículo lo permiten.

En cuanto al sistema de alarma sonora está funcionando en los móviles de la fase II (Transmasivo, Conexión Móvil, SI02), en la fase I, no fue especificada contractualmente en la tipología de los vehículos por lo tanto no la tienen”(47).

• Copia del oficio suscrito por la ciudadana Sandra Patricia Quiñónez Palacios, dirigido el 2 de junio de 2005 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que manifiesta que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá no puede vigilar imparcialmente el funcionamiento de Transmilenio S.A., pues indirectamente tiene una participación accionaria en ella. Se destaca:

“(…) Me dirijo a su honorable despacho para allegar la escritura pública Nº 1528, expediente 3365052, de 13 de octubre de 1999, por la cual se constituyó Transmilenio S.A., documento que solicito sea tenido en cuenta, o en su defecto, si a bien lo tiene el despacho, lo decrete de oficio, por cuanto es de trascendental importancia, ya que con éste se evidencian intereses creados entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., y la empresa Transmilenio S.A., circunstancia que le resta a la secretaría imparcialidad en su gestión de control, frente a la empresa transportadora.

En este documento se observa que el Fondatt es el accionista mayoritario de la empresa Transmilenio S.A., con una participación accionaria del 66-6667%, a su vez el Fondatt es una institución que pertenece a la Secretaría de Tránsito, circunstancia que naturalmente no garantiza un desempeño imparcial en el ejercicio de control que por disposición legal le corresponde llevar a cabo a la Secretaría de Tránsito, respecto a todos los operadores del servicio de transporte, incluido Transmilenio S.A. En efecto, aquí se genera un impedimento de la secretaría para controlar a la mencionada empresa transportadora, por ello tanta irregularidad relacionada con el sobrecupo y otros, sin solución”(48).

Copia del oficio suscrito por el vicepresidente de administración de la Empresa Busscar de Colombia S.A., de 16 de septiembre de 2005, dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que manifiesta que sobrepasar los límites máximos de carga establecidos en los vehículos articulados puede aumentar la posibilidad de accidentes y los gastos de mantenimiento de los buses; así como reducir la calidad del servicio. Se destaca:

“(…)

Asumiendo que su inquietud estaba dirigida a Busscar de Colombia S.A., como una de las empresas proveedoras de carrocerías para los buses del sistema Transmilenio, procedemos a responder su solicitud de la siguiente manera:

Las principales consecuencias que genera el sobrecupo en los buses son:

a) Sobrepasar los límites máximos de carga establecidos por el fabricante del chasis para cada eje, excediendo los esfuerzos que pueden soportar los elementos mecánicos de la suspensión, ocasionando posibles desgastes y fracturas, aumentando la posibilidad de un accidente y a la vez aumentando costos de mantenimiento y disminuyendo la vida útil del vehículo.

b) Generar mayor impacto sobre las vías urbanas, que en el caso de las rutas alimentadoras, probablemente no tienen el acondicionamiento previo necesario para soportar el peso del vehículo con más de 80 pasajeros en condición dinámica.

c) Reducción del confort de los pasajeros, pues los vehículos están diseñados para un número determinado de personas, garantizando la adecuada renovación del aire de la cabina para evitar las consecuencias de salir de un vehículo con temperatura superior a la del medio ambiente de Bogotá.

Sobre las consecuencias que genera llevar personas apoyadas en las puertas, le manifestamos que ningún vehículo se encuentra diseñado para transportar personas apoyadas en las puertas de servicio, por las siguientes razones:

1. Las puertas deben realizar movimientos de apertura y cierre sin ningún tipo de obstáculos, como serían las personas o cargas transportadas por las mismas.

2. Las huellas de la escalera o de las rampas de acceso fueron calculadas para soportar el peso de los pasajeros solamente en el momento del abordaje o descenso y no para soportar pesos acumulados durante la travesía de los buses.

3. Si las puertas se accionan con pasajeros apoyados en las mismas, la apertura o cierre pueden generar lesiones a los pasajeros, debido a su consistencia y a la fuerza de los mecanismos que realizan los movimientos.

(…)”(49)(se resalta).

• Copia del Oficio 2006IE2284, suscrito por el director de operaciones de Transmilenio S.A. y dirigido el 15 de junio de 2006 a la oficina asesora de asuntos legales de la Alcaldía de Bogotá, en que pone de presente la forma de establecer la capacidad máxima de usuarios que pueden abordar los vehículos articulados de Transmilenio y la cantidad de viajes que hace cada vehículo a lo largo del día. Se destaca:

“(…)

3. Capacidad vehículos.

La base formal que sustenta la capacidad máxima de pasajeros que utilizan los buses troncales, se fundamenta en la acreditación que cada uno de los concesionarios de operación troncal presentó a Transmilenio S.A., según la cual se establece por marca del vehículo la capacidad de cada bus. El director general de transporte férreo y masivo del Ministerio de Transporte les aceptó la solicitud de homologación de los vehículos articulados, por estar conforme con la Resolución 2646 de 31 de agosto de 2000 y cumplir con la norma NTC 4901-1 “Parte 1-Autobús”.

Para los vehículos Volvo - Carrocería Marco Polo - Superior, Oficio 32821 de 28 de noviembre de 2000, con capacidad para 160 pasajeros.

Para los vehículos Mercedes Benz, Oficio 31609 de 16 de noviembre de 2001, con capacidad para 163 pasajeros.

Para vehículos Scania, Oficio 11632 de 28 de abril de 2003, con capacidad para 176 pasajeros.

Lo anterior en concordancia con las cláusulas 23.1 y 6.1 de los contratos de concesión de operación troncal fase 1 y fase 2, según las cuales la capacidad mínima total de 160 pasajeros.

Al respecto de la capacidad máxima de pasajeros que deben atender los buses troncales, es necesario anotar que desde la realización de la programación se estudian las condiciones de operación del sistema, haciendo énfasis en la definición de los niveles de servicio, capacidad, velocidad y tiempos de operación. La información básica para realizar la programación se describe a continuación:

Demanda: Se conoce a través de los datos suministrados por la base de datos de recaudo. Los datos útiles para la elaboración de la programación que están en dicha base de datos son cantidad de pasajeros que entran y salen del sistema, información que se tiene para cada estación y para cada hora del día. También se debe contar con información de ocupación de los buses, la cual se obtiene a través de aforos realizados en campo.

Recursos disponibles: Este dato corresponde a la cantidad de buses que están disponibles para programar.

Tiempos de recorrido por servicio: Este dato se obtiene a través de trabajos de campo y se ajusta mediante el seguimiento diario que hace el SAE (sistema de ayuda a la explotación), dado que este tiene la posibilidad de suministrar información real de la operación a lo largo del día.

Para establecer la cantidad de despachos que se van a hacer de cada servicio a lo largo del día se sigue el procedimiento descrito a continuación:

1. Se procesa la información de demanda para todo el día de operación, hora por hora. Con esto se conoce la cantidad de pasajeros por hora que ingresan o salen del sistema, así como su origen y su destino. Para conocer la distribución de los pasajeros por cada servicio se toma la información de ocupación, la cual se toma para periodos continuos de quince (15 minutos) a lo largo de todo el día.

2. Una vez conocida la cantidad de pasajeros que hay para cada servicio en cada periodo del día, es posible establecer la cantidad de despachos que se deben realizar para cada servicio. Para esto se establece un nivel de servicio, que representa el nivel de ocupación promedio esperado en los buses. Durante los períodos pico el nivel de ocupación de diseño no es mayor de 150 pasajeros por bus, mientras que durante los periodos valle se diseña con un nivel de ocupación que no es mayor de 130 pasajeros por bus. Cabe anotar que se trabaja con estas cifras debido a que el sistema Transmilenio es un transporte masivo de pasajeros, la capacidad de transporte de los buses articulados es de 160 personas, teniendo un margen de aumento de 10 pasajeros más. Teniendo la cantidad de pasajeros por servicio y la cantidad de pasajeros que se espera tenga cada bus, se define la cantidad de buses por hora o despachos que deben realizarse para cada uno de los servicios.

Para establecer la cantidad de buses físicos necesarios para atender la demanda existente se tiene la cantidad de buses por hora necesarios en cada servicio y el tiempo que tardan en hacer el recorrido.

Es importante recalcar que la capacidad por bus utilizada para programar es de 160 pasajeros, de los cuales 48 pasajeros ocupan sillas, y 112 pasajeros viajan de pie, cumpliendo con la norma nacional establecida para transporte masivo de pasajeros en buses que estipula una ocupación de siete (7) pasajeros por metro cuadrado, por lo cual los buses se ven congestionados, como sucede en todo sistema de transporte masivo de pasajeros. Por lo tanto no hay sobrecupo sino, la utilización del espacio disponible en los buses articulados.

Finalmente le informo que los buses que operan la fase II del sistema, cuentan con un sistema de control de sobrepeso que emana una señal de advertencia cuando se supera el peso permitido.

(…)”(50).

• Copia del Acta de la proyección del video DVD presentado por Canal Capital, realizada el 22 de junio de 2006, en la que el apoderado de Transmilenio S.A. intervino para explicar cómo funciona el sistema de seguridad de Transmilenio. Se destaca:

“ (…)

Acto seguido la honorable magistrada, conductora del proceso, autoriza la proyección del video. Una vez visto, la misma la honorable magistrada concede el uso de la palabra a los apoderados para que puedan controvertirlo. Para el efecto concede la palabra al señor apoderado de Transmilenio S.A. que manifiesta: en primer lugar el video corresponde a noticias que salieron al aire en el año 2006, mientras que la providencia de fecha 22 de junio incorpora al expediente imágenes que salieron al aire el 2, 3 y 4 de mayo de 2000, y en consecuencia no corresponde con la prueba incorporada. De otra parte es de anotar que los videos hoy vistos no guardan relación alguna con los temas de sobrecupo en el sistema e inseguridad. Antes, por el contrario, en todos los videos se aprecia el tránsito de vehículos articulados desocupados, no obstante encontrarse en situación anormal el sistema de transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Bogotá el día que refiere la nota, en el año 2006. Con relación a la seguridad dentro de las estaciones, el despacho ha solicitado a Transmilenio S.A. un informe detallado, el cual está llegando al Tribunal entre el día de mañana y el martes, según el manejo de correspondencia. Además, quiero reiterar que el índice de criminalidad dentro de la infraestructura física del sistema que es de propiedad del Distrito Capital, lo maneja la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. Todo ello se verá en la respectiva documentación que soporta el informe. De otra parte, quiero dejar constancia que en el sistema de Transmilenio la programación de la frecuencia de la flota es la que regula el cupo de pasajeros que puede ingresar a cada vehículo, ya que dentro de este concepto se encuentra incorporado el hecho de que en cada estación el bus hace una parada de aproximadamente 22 segundos. En este estado de la diligencia la honorable magistrada deja la constancia de que el apoderado de Transmilenio S.A. manifiesta que en las estaciones de Transmilenio se encuentran ubicadas cámaras de televisión, algunas de las cuales han sido robadas. De igual forma deja constancia de que el apoderado de Transmilenio S.A. manifiesta que las personas que cometen hurtos dentro de las estaciones y buses son puestas a disposición de la Policía Nacional, quien los deja en libertad pasado dos días. Al respecto el Dr. Mosquera manifiesta que la seguridad dentro del sistema Transmilenio, comparativamente con la de otros sistemas de transporte público de pasajeros de la ciudad, es mucho mejor, en la medida en que dentro del sistema no se han producido atracos, violaciones dentro de buses, secuestro de buses, y los denominados paseos millonarios. Siendo la mayor molestia el hurto simple, también llamado bolsilleo, que sucede en toda la ciudad, y no como fenómeno exclusivo de Transmilenio. A este respecto, la Policía Nacional diariamente captura delincuentes utilizando para el efecto el apoyo de las cámaras de televisión que se han instalado en las estaciones del sistema, y los pone a ordenes de la autoridad competente, mas por la mínima cuantía de cada uno de ellos y la ausencia de querella o denuncia del dueño del bien, los delincuentes, en aplicaciones de las normas procesales penales vigentes, son dejados en libertad. No siendo otro el objeto de la presente diligencia, se termina y firma por los que en ella intervinieron, siendo las 3:30 P.M.”(51).

• Copia del Oficio 2006EE5004, suscrito por la jefe de la oficina asesora jurídica de la Alcaldía de Bogotá, dirigido el 10 de julio de 2006 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que manifiesta que según un estudio realizado por la Cámara de Comercio de Bogotá, se presenta sobrecupo en los buses de Transmilenio. Se destaca:

“(…).

Es de anotar que en los vehículos troncales del sistema Transmilenio, no hay sobrecupo. Cada uno de ellos se encuentra debidamente diseñado para prestar servicio de transporte masivo urbano de pasajeros. Al respecto la misma Cámara de Comercio de Bogotá adelantó pruebas propias para establecer o no la existencia de un presunto sobrecupo en los buses, y llegó a la conclusión de que el mismo no existía. En igual forma encontró que la imagen que se observa de buses llenos obedece a que los usuarios se quedan en las puertas y no utilizan correctamente el cuerpo central del vehículo.

Dicho documento, si el despacho lo tiene a bien, lo puede obtener directamente con la Cámara de Comercio, la cual ya hizo conocer parte del informe el pasado fin de semana, por televisión, a través del noticiero del Canal Caracol.

No obstante lo anterior, es de resaltar que el transporte masivo parte de criterios diferentes a los demás modos de transporte, y en el sistema Transmilenio se utiliza un sistema de programación que permite una utilización promedio de la flota con una ocupación muy por debajo de la capacidad real de cada bus, como se ha visto en las mismas pruebas recaudadas en el proceso.

Con relación a la tipología de la flota y la forma de realizar la programación, anexo y remito un informe de la Dirección de Operaciones al respecto.

Sobre el tema de seguridad en el sistema, es de anotar que por ser las estaciones espacios abiertos al público, la vigilancia de estas se encuentra a cargo de la Policía Nacional de servicio en Transmilenio; anexo un informe comparativo de resultados de los meses de enero a junio por los años 2005 y 2006. Adicionalmente la seguridad se encuentra apoyada por cámaras de video, las que de conformidad con la ley se encuentran debidamente monitoreadas por la Policía Nacional, obteniendo muy buenos resultados en el apoyo a la seguridad ciudadana, dentro de las estaciones del sistema.

Transmilenio S.A. siempre ha tenido presente la seguridad dentro del sistema, y por ello contrató los servicios de personal idóneo, quienes presentaron un informe al respecto, copia del cual anexo, con la observación de que debe ser manejado como documento reservado, ya que da una imagen completa del sistema de transporte masivo.

El cambio que se efectuó recientemente en los servicios troncales obedeció a los resultados de los estudios que se realizaron en todo el sistema, teniendo como objetivo mejorar tiempos de viaje de los usuarios, y optimizando los recursos disponibles tales como infraestructura y flota.

Los estudios se basaron en la matriz origen destino la cual permite conocer el patrón de viaje de los usuarios, es decir cuál es su origen y hacia dónde se dirigen, así mismo la demanda y datos históricos del sistema, lo cual permitió revaluar y modelar y diseñar los servicios de acuerdo con las necesidades de un sistema de transporte masivo que está en constante desarrollo. De igual manera, Transmilenio S.A. actualmente está trabajando en algunos ajustes al diseño de los nuevos servicios troncales.

(…)”(52)(se resalta).

• Copia del “Estudio para la implantación en Transmilenio de un horario adicional nocturno”, sin fecha, en el que una vez analizados factores técnicos, tales como la variación en el porcentaje de la demanda y los costos de operación, se concluye que es inviable implementar dicho horario. Se destaca:

“La movilización de pasajeros en el sistema Transmilenio, a través de todas las franjas horarias de operación, se da gracias al subsidio cruzado que existe entre pasajeros. Esto quiere decir que los pasajeros que viajan en horas de alta ocupación son pasajeros menos costosos para el sistema, (el costo por transportarlos es menor a la tarifa que pagan), mientras que los pasajeros que viajan en horas de baja ocupación son pasajeros caros para el sistema (el costo por transportarlos es mayor a la tarifa que pagan).

El equilibrio de estos pasajeros hace posible que con la tarifa actual de $ 1000, el sistema opere en la forma en que lo hace actualmente, remunerando adecuadamente a las empresas que prestan servicios troncales, a las del sistema de recaudo, a la fiducia que administra los recursos, a la gestión y planeación de Transmilenio S.A.; y a las empresas que prestan el servicio de alimentación.

En un día hábil el sistema moviliza, en su última hora de operación (11 P.M.-12 P.M.), 3.900 pasajeros. Con las características de operación de este periodo (servicio expreso 10 y servicios corrientes 1,2,3) cada uno de estos pasajeros tiene un costo de $ 1.750, 75% mayor a la tarifa cobrada.

Basándose en la tendencia de carga de las últimas horas de operación del sistema, se desarrolló, a través de un modelo exponencial, una proyección de demanda para tres horas adicionales de operación, encontrándose la siguiente información:

HoraDemanda
12 P.M.-1 A.M.1.218
1 A.M.-2 A.M.528
2 A.M.-3 A.M.229

 

(…) Con la operación del sistema antes mencionada (6 minutos de intervalo máximo) el costo por cada uno de estos pasajeros asciende a $ 18.200 pesos. Modificando los intervalos máximos de despacho y asumiendo intervalos de 60 minutos para cada uno de los servicios (1 bus en la hora), se tendría un costo por pasajero de $ 5.400 (escenario de espera ½ hora. Y si bien ½ hora es la espera media, habrá personas que tendrán que esperar 59 minutos por el bus).

(…) Con las condiciones contractuales actuales los operadores troncales y alimentadores pueden transferir su costo total adicional a la tarifa, mientras que los agentes recaudador y gestor no pueden transferir la diferencia entre los ingresos adicionales y los costos adicionales a la tarifa, y por lo tanto generarían un déficit de $ 18.8 millones por semana y de $ 7.1 millones por semana respectivamente.

(…) En conclusión, debido a las bajas demandas y la alta capacidad del sistema, la operación en horario nocturno extendido genera costos muy altos (costos inclusive mayores al costo de otros modos que ya prestan el servicio en esta franja), los cuales deberían ser asumidos directamente por los pasajeros de esta franja horaria.

(…) Adicional a los problemas de costos y tarifarios se encuentran los siguientes inconvenientes en el funcionamiento de un horario adicional:

— Inconvenientes contractuales con operador de recaudo

— Lavado de estaciones

— Lavado y mantenimiento de vehículos troncales

— Lavado y mantenimiento de vehículos alimentadores

— No existencia de servicios intermunicipales

— Seguridad

— Personas con altos índices de alcohol”(53).

• Dos (2) fotografías sin fecha, en las que se observa un vehículo articulado del sistema Transmilenio y un vehículo alimentador, con hacinamiento y sobrecuro de pasajeros(54).

• Cuatro (4) fotografías sin fecha, en las que se observa un vehículo articulado del sistema Transmilenio con sobrecupo de pasajeros(55).

• Cinco (5) fotografías sin fecha, en las que se observa un alto número de personas ubicadas sobre las franjas amarillas de seguridad; y placas al interior de los vehículos articulados de Transmilenio, que informan que la capacidad máxima de pasajeros es de 160 personas y que, por seguridad, no deben ubicarse en las franjas amarillas dibujada al lado de las puertas(56).

• Cuatro (4) folletos publicitarios de Transmilenio S.A., sin fecha, en los dan recomendaciones para el adecuado funcionamiento del sistema. Se destaca:

“Línea amarilla. Recordemos que en los puentes, estaciones y al entrar y salir del bus, debemos caminar por la derecha y ubicarnos siempre detrás de la línea amarilla”(57).

• Copia del documento Conpes 3093 de 15 de noviembre de 2000, sobre el “Sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Bogotá”, en que consta cuál es la responsabilidad de las entidades públicas y privadas, respecto del sistema de transporte masivo Transmilenio. Se destaca:

“El Distrito es responsable de la construcción y mantenimiento de la infraestructura y del suministro de los equipos del centro de control. Por su parte, el sector privado suministra y opera, mediante contratos de concesión, los buses y los equipos de recaudo (…) La gestión, regulación y control del sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros le corresponde a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A. Por su parte, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, es el responsable de la construcción, mantenimiento y mejora de la infraestructura del sistema Transmilenio”(58).

• Copia del artículo “Bloqueada autopista sur y portal de Transmilenio por protestas” publicado el 9 de marzo de 2011 en la página web de Caracol Radio, en el que se informa del bloqueo realizado por varios usuarios descontentos con la frecuencia de los servicios, en el portal del sur de Transmilenio. Se destaca:

“Entre cinco mil y diez mil usuarios se están viendo afectados por el bloqueo del portal del sur de Transmilenio.

Más de 200 usuarios protestan en la zona por los retrasos en los alimentadores, por lo que la estación permanece cerrada.

El gerente de operaciones de Transmilenio, Mario Valbuena, aseguró que los retrasos en el sur de Bogotá, tanto en los articulados como en los alimentadores, se debe no sólo a la falta de buses, sino a los trancones y las obras en la zona.

Dijo que en el Portal del Sur se ha aumentado el tráfico en cerca de 100 mil usuarios, y aunque se han adicionado buses, estos no dan abasto”(59) (se resalta).

• Copia del artículo “Transmilenio ampliará cinco estaciones en primer semestre de 2011”, publicado el 9 de noviembre de 2010 en la página web del periódico El Espectador, en el que se informa sobre la ampliación que se realizará a varias estaciones de Transmilenio con el fin de disminuir los tiempos de desplazamiento y reducir los factores de congestión en las estaciones. Se destaca:

“Para el primer semestre de 2011 Transmilenio ampliará las estaciones: Escuela Militar, Campín, Virrey, Calle 85 y Calle 100, las cuales beneficiarán a más de 120 mil pasajeros.

El gerente de Transmilenio, Fernando Páez, enfatizó que estas mejoras en la infraestructura del sistema, disminuirán tiempos de desplazamiento y reducirán los factores de congestión en las estaciones”(60).

• Copia del artículo “Proyectos buscarán mejorar la calidad del servicio en Transmilenio y hacerlo más ágil y seguro”, publicado el 22 de noviembre de 2008 en la página web del periódico El Tiempo, que documenta la congestión del sistema. Se destaca:

“¿Cuáles son los sitios de mayor demanda? Los portales de la fase I (Norte, Calle 80 y Tunal) coparon su capacidad, porque se diseñaron sin tener en cuenta la demanda futura del sistema. También hay problemas de congestión en las estaciones calle 100, héroes, 76 y 72(…)”(61).

Copia del artículo “La apretada estación de Transmilenio de la calle 100”, publicado el 10 de septiembre de 2008 en la página web del periódico El Tiempo, que relata la experiencia de una usuaria en la estación de la calle 100 y otras de las estaciones más congestionadas del sistema. Se destaca:

“Son las 6 de la tarde, hora en que a diario Sonia Galindo intenta entrar a la estación de Transmilenio de la calle 100. Entre empujones logra sumarse a las apretadas filas que se forman de 5 a 8 de la noche. Como no tiene tarjeta, debe esperar cerca de 20 minutos para acercarse a la taquilla y otros 10 para entrar. Galindo hace parte de los 26 mil usuarios que en un día utilizan esta parada del articulado. La tercera más congestionada en horas pico, luego de Ricaurte y la calle 76, la misma que sólo entre 6 y 9 de la mañana recibe cerca de 6 mil pasajeros. Esta se suma a otras cuatro del norte de la ciudad (Calle 106, Pepe Sierra, Calle 127 y Prado) que en horas pico cuentan con un técnico encargado de agilizar la entrada y vigilar la frecuencia de las rutas(62).

• Copia del artículo “Como sardinas: Transmilenio y el sobrecupo”, publicado por Carlos Hernán Mojica, especialista en transporte y planeación urbana, el 10 de diciembre de 2008 en la página web http://www.ciudadanosenred.com.mx/node/16059, que relata los sinsabores que deben soportar los usuarios de Transmilenio por el sobrecupo que se presenta en los vehículos articulados. Se destaca:

“¿Alguien se ha preguntado qué tantas personas debemos aceptar que estén montadas en un bus? No es extraño oír relatos de personas que entraron a la estación de Transmilenio y que tienen que esperar que pasen uno, dos y hasta tres buses hasta poder subirse, porque al abrir la puerta, los buses están a su tope y sólo unos pocos avezados y otros desvergonzados logran colarse. Peor aún, los casos de los que quieren bajarse y no llegan a la puerta a tiempo, y ni hablar de aquellos que en el proceso son atendidos por los amigos de lo ajeno. Dentro de las encuestas de satisfacción que hace Transmilenio, el sobrecupo en los buses es percibido como la principal fuente de insatisfacción. El problema del sobrecupo ha afectado tan gravemente a Transmilenio que su gestor original, el ex alcalde Enrique Peñalosa, perdió las elecciones a la Alcaldía de Bogotá defendiendo a un sistema cuya imagen estaba por el piso frente a un oponente que adoptó al sobrecupo y la inseguridad dentro del sistema como sus caballitos de batalla para desprestigiar la obra más representativa de la administración Peñalosa. ¿Pero cuál es el origen de este colosal error de cálculo? ¿Cómo es posible que un sistema tan bien planeado esté cojeando después de tanto tiempo? En mi opinión hay dos razones:

Una causa es la dificultad de medir la comodidad. Los evaluadores y gestores de los sistemas pueden demostrar los beneficios de las inversiones en BRTs mediante indicadores visibles como ahorros en tiempos de viaje, cantidad de kilómetros construidos y cantidad de pasajeros transportados, entre otros. La comodidad del viaje no tiene un indicador obvio ni fácil de medir o controlar. Por otro lado, llevar los buses llenos es visto como un sinónimo de eficiencia y uso adecuado de la capacidad transportadora. ¿Por qué? Sucede que uno de los problemas del sistema tradicional es la duplicación de rutas y la sobreoferta de transporte. Por tanto, las mejoras en eficiencia de los nuevos sistemas apuntan a tener los buses funcionando a capacidad (llenos) y de esta manera proveer el servicio a un menor costo. Sin embargo, la definición de capacidad del bus es realmente ambigua. Por un lado los constructores de buses ofrecen una capacidad conservadora para garantizar su producto. Por otro lado, la alta demanda por transporte público ha demostrado que sí caben más pasajeros. Entonces, cuál sería la cantidad “óptima” de pasajeros por bus?

De acá surge la segunda causa del problema: no hay consenso entre técnicos y usuarios del nivel adecuado de ocupación de los buses. La planeación de estos sistemas requiere definir a priori un factor que se llama la “densidad de ocupación” (número de pasajeros por metro cuadrado). Sin embargo no hay una base de conocimiento para los BRTs que evalúe los pros y contras de ofrecer el servicio bajo diferentes condiciones de ocupación; por lo tanto, no hay consenso de cuál debería ser la densidad de ocupación apropiada para los nuevos sistemas. (…)

Si bien el principio que rige el transporte masivo es proveer movilidad y acceso minimizando el uso del espacio vial y los costos de operación, no debemos olvidar que estamos transportando pasajeros que también valoran la comodidad y tienen derecho a la privacidad. En Transmilenio, un sistema maduro cercano a los 8 años de operación, el sobrecupo se volvió un tema crítico y jugó un papel importantísimo en la pérdida de un campeón político que apoyaba el desarrollo y mejoramiento del sistema. El diseño y la evaluación de los sistemas de transporte público deben dar al sobrecupo la misma prioridad que se le da a otros aspectos más fáciles de medir como la mejora en los tiempos de viaje y los bajos costos de construcción. El riesgo de no hacerlo es generar inconformidad en la base de usuarios en el mediano plazo y arriesgar la sostenibilidad futura del sistema en el largo plazo”

• Copia del artículo “Disturbios en Transmilenio”, publicado el 26 de abril de 2010 en el periódico El Espectador, que informa sobre tres protestas por parte de usuarios, que se presentaron sobre la troncal de la Avenida de las Américas, en las estaciones El Tintal y Pradera, y en la Avenida Caracas, a la altura de la calle 32; a causa de la inconformidad generalizada con el servicio prestado por la empresa Transmilenio. Se destaca:

“Tres protestas por parte de usuarios, en diferentes puntos de la ciudad, volvieron a evidenciar un descontento general con el servicio prestado por la empresa Transmilenio. Sobre la troncal de la avenida de las Américas, en las estaciones El Tintal y Pradera, y en la Caracas a la altura de la calle 32, decenas de ciudadanos se reunieron y bloquearon el carril por donde pasan los buses articulados exigiendo mejoras inmediatas.

Algunos argumentaban sentirse “humillados” al tener que esperar todos los días entre 45 minutos y una hora por un bus de Transmilenio. “Además, cuando llega el articulado, viene tan lleno que uno queda como salchicha”, manifestó un molesto usuario.

“Las embarazadas, los discapacitados, los niños, no pueden entrar de lo llenos que van los buses”, “uno de hombre irrespeta a las mujeres sin querer”, “es un servicio malo y caro”, fueron otras de las frases que se escucharon en los tres bloqueos.

En dos de los casos —en la Caracas y en la estación Pradera— se unieron a la manifestación grupos de estudiantes de instituciones cercanas para pedir tarifa preferencial para ellos. Los alumnos de los colegios Nicolás Esguerra, Camilo Torres y Panamericano llegaron hacia el mediodía, cuando salieron de sus clases. Los del Panamericano se quejaron además del traslado de su sede, anunciado recientemente por el Distrito.

La protesta de la Caracas culminó de manera violenta cuando la Policía lanzó chorros de agua a los jóvenes para que desbloquearan la vía. Los menores corrieron hacia la carrera 7ª y algunos resultaron con heridas en sus brazos y en la cabeza.”

• Copia de las estadísticas generales de Transmilenio 2010, publicadas para el 16 de junio de 2011 en la página web de Transmilenio S.A., y de las que se destaca la siguiente información(63):

Estadísticas Transmilenio 2010
Datos generales
Pasajeros totales al 30 de abril de 20113.307.809.383Pasajeros
Promedio pasajeros horas pico de abril de 2011196.958Pasajeros
Pasajeros alimentados totales al 30 de abril de 20111.654.532.250Pasajeros
Estaciones en operación114Estaciones
Flota troncal disponible vinculados a 30 de abril de 20101267Buses
Rutas alimentadoras83Rutas
Barrios alimentados318Barrios
Km en operación de alimentación (aprox.)663Km

 

• Copia del informe final de asistencia técnica para la optimización operacional de Transmilenio, realizado en diciembre de 2007 por el “Institute for Transportation & Development Policy”, y publicado para el 16 de junio de 2011 en la página web de Transmilenio S.A., en el que se destaca que las estaciones con mas afluencia de pasajeros son: Calle 72, Calle 76, Calle 100, Calle 26, Museo del Oro, Avenida Jiménez, Calle 63, Héroes, Marly, Virrey, Calle 26 y Calle 45; y que las horas pico del sistema se dan entre las 6:00 a.m. y las 8:30 a.m. y entre las 5:00 p.m. y las 7:30 p.m., aproximadamente(64).

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si Transmilenio S.A. y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá (hoy Secretaría de Movilidad) violan los derechos colectivos de los usuarios, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, porque durante las horas de mayor afluencia de pasajeros, varios de los vehículos articulados y alimentadores de Transmilenio circulan con hacinamiento y sobrecupo.

A estos efectos, se tiene que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y Transmilenio S.A., son entidades encargadas de organizar el sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros en el Distrito Capital. Sobre el particular, los artículos 1 de la Resolución 226 de 1999(65)y 2 del Acuerdo 4 de 1999(66), disponen:

Resolución 226 de 1999

ART. 1º—Aprobar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C., como autoridad única de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros para Santa Fe de Bogotá (se resalta).

Acuerdo 4 de 1999

“ART. 2º—Objeto. Corresponde a Transmilenio S.A. la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos” (se resalta).

En un mismo sentido, el documento Conpes 3093, de 15 de noviembre de 2000, sobre el “Sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Bogotá”, establece:

“El Distrito es responsable de la construcción y mantenimiento de la infraestructura y del suministro de los equipos del centro de control. Por su parte, el sector privado suministra y opera, mediante contratos de concesión, los buses y los equipos de recaudo (…) La gestión, regulación y control del sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros le corresponde a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A. Por su parte, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, es el responsable de la construcción, mantenimiento y mejora de la infraestructura del sistema Transmilenio”(67).

Ahora bien, respecto de la protección a los usuarios del sistema de servicio público urbano de transporte masivo, se advierte que los artículos 2º y 3º de la Ley 105 de 1993 y 5º de la Ley 336 de 1996 consagran, respectivamente, que “la seguridad de las personas constituye una prioridad del sistema y del sector transporte”, que el servicio de transporte público debe prestarse en condiciones de “calidad y seguridad de los usuarios”, y que el mismo debe garantizar “la protección de los usuarios” .

Aun cuando en los oficios S.J. 11-04 de 23 de marzo de 2004(68), SD2445 de 21 de abril de 2005(69)y 2006EE5004 de 10 de julio de 2006(70), el apoderado judicial de la Alcaldía de Bogotá, el subgerente general de Transmilenio S.A. y la jefe de la oficina asesora jurídica de la Alcaldía de Bogotá, afirman que los vehículos de Transmilenio transitan sin sobrecupo y que 160 pasajeros pueden “trasladarse sin riesgo alguno”, pruebas allegadas al proceso desvirtúan ese asunto.

En efecto, de las once (11) fotografías en las que se observa un altísimo número de personas abordo de los vehículos articulados y alimentadores de Transmilenio S.A.(71); de los artículos de prensa “se llenaron los buses”, “la excelencia, desafío de Transmilenio”, “Proyectos buscarán mejorar la calidad del servicio en Transmilenio y hacerlo más ágil y seguro” y “La apretada estación de Transmilenio de la calle 100” publicados en el periódico El Tiempo el 12 de noviembre(72) y el 2 de diciembre del 2002(73), y el 22 de noviembre(74) y el 10 de 2008(75), respectivamente, en los que consta que existen múltiples quejas de los usuarios por las aglomeraciones que se presentan en los vehículos articulados y en las estaciones de Transmilenio; de las inspecciones judiciales realizadas el 26 de noviembre de 2003(76), a la estación de Transmilenio ubicada en la avenida Caracas con calle 72, y el 18 de diciembre de 2003(77), a la sede administrativa de la empresa, en las que se constató que durante las horas de mayor afluencia de pasajeros (horas pico) los buses de Transmilenio transitan con sobrecupo, y que el ingreso de 160 pasajeros a los vehículos articulados hace que los personas “ocupen el bus hasta las puertas”; del artículo “Como sardinas: Transmilenio y el sobrecupo”, publicado el 10 de diciembre de 2008(78)por Carlos Hernán Mojica, especialista en transporte y planeación urbana, en la página web ciudadanosenred.com.mx, en el que se relatan los sinsabores que deben soportar los usuarios de Transmilenio por el sobrecupo que se presenta en los vehículos articulados; y de los artículos “Transmilenio ampliará cinco estaciones en primer semestre de 2011” y “Bloqueada autopista sur y portal de Transmilenio por protestas”, publicados respectivamente el 9 de noviembre de 2010 y el 9 de marzo de 2011(79)en el periódico El Espectador y en la página web de Caracol Radio, en los que consta que se han realizado protestas y motines recientemente por el sobrecupo que se presenta en Transmilenio; y de las inspecciones judiciales realizadas el 26 de noviembre de 2003(80), a la estación de Transmilenio ubicada en la avenida Caracas con calle 72, y el 18 de diciembre de 2003(81), a la sede administrativa de la empresa, en las que se constató que durante las horas de mayor afluencia de pasajeros (horas pico) los buses de Transmilenio transitan con sobrecupo, y que el ingreso de 160 pasajeros a los vehículos articulados hace que los personas “ocupen el bus hasta las puertas”; la Sala advierte que durante las horas pico(82)los buses alimentadores y articulados de Transmilenio movilizan un volumen excesivo de personas y ponen en riesgo la seguridad de los usuarios.

Así mismo, de las inspecciones judiciales descritas(83), en las que se advierte que el sobrecupo de los articulados dificulta la movilización dentro del vehículo; y del oficio suscrito el 16 de septiembre de 2005 por el vicepresidente de administración de Busscar de Colombia S.A.(84), empresa proveedora de carrocería para los buses de Transmilenio, en que manifiesta que sobrepasar los límites máximos de carga establecidos por el fabricante de chasis para cada eje, excediendo los esfuerzos que pueden soportar los elementos mecánicos de la suspensión, puede aumentar “la posibilidad de un accidente”; y que “ningún vehículo se encuentra diseñado para transportar personas apoyadas en las puertas de servicio [porque] (…) si las puertas se accionan con pasajeros apoyados en las mismas, la apertura o cierre pueden generar lesiones a los pasajeros, debido a su consistencia y a la fuerza de los mecanismos que realizan los movimientos” ; se observa que siempre que los usuarios abordan articulados o alimentadores con sobrecupo, existe un riesgo cierto para su seguridad, pues el hacinamiento incrementa la posibilidad de que se sufran accidentes y evidentemente representa un riesgo para su seguridad y la de sus bienes.

A lo anterior debe sumarse que los usuarios de Transmilenio han realizado numerosas protestas por las largas y continuas esperas que deben soportar para abordar los articulados y alimentadores del sistema, así como por el sobrecupo que se presenta en los mismos. En efecto, ha sido tal el desespero de los usuarios, que las protestas pacíficas, en varios casos, se han convertido en motines violentos para exigir la adopción de medidas eficaces y concretas que garanticen la prestación de un servicio eficiente y oportuno. De estos hechos dan cuenta los artículos titulados “Disturbios en Transmilenio” y “Bloqueada autopista sur y portal de Transmilenio por protestas”, publicados el 26 de abril de 2010 y el 9 de marzo de 2011, respectivamente en el periódico El Espectador y en la página web de Caracol Radio, en los que se informa de bloqueos realizados en varias partes de la ciudad, por usuarios descontentos con la frecuencia de los servicios y el sobrecupo de los articulados.

Precisamente por tratarse del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Bogotá, de cuya adecuada operación depende que se haga efectiva la función social a esta destinado, permitiendo a las personas disminuir sus tiempos de desplazamiento por la ciudad(85), es menester que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y Transmilenio S.A., que según se demostró son las entidades encargadas de organizar y operar el sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Bogotá, adopten las medidas necesarias para que cese la violación de los derechos colectivos vulnerados, garantizando la eficiente y eficaz prestación del servicio y la seguridad de los usuarios.

Ahora bien, Transmilenio S.A. y la Alcaldía Mayor de Bogotá replican que el Tribunal erró porque (i) fijó el cupo máximo de pasajeros por articulado en 140 personas, sin haber vinculado al Ministerio de Transporte y desconociendo los parámetros establecidos en la Resolución 2646 de 2000 (31 de agosto) y en la Norma Técnica Colombiana NTC - 4901 de 2001; (ii) ordenó la instalación de dispositivos de control de peso en los vehículos del sistema, sin que exista norma expresa que así lo disponga; (iii) porque las órdenes impartidas generan aun mayor ineficacia e ineficiencia por no contar Misión Bogotá ni la Policía Metropolitana de Bogotá con suficiente personal para ubicarse durante las “horas pico” en las puertas de acceso a los articulados; (iv) porque la empresa de transporte masivo no cuenta con capacidad para aumentar la flota de buses, y (v) porque tendría que aumentar la tarifa de los pasajes para cubrir los costos en que el fallo le haga incurrir; y (vi) porque únicamente procede reconocer el incentivo al actor popular de la acción que primero se admitió, pues respecto de las demás había operado el “agotamiento de jurisdicción” .

1. Vinculación al Ministerio de Transporte.

No asiste razón a Transmilenio S.A. y a la Alcaldía Mayor de Bogotá, en cuanto consideran que debía haberse vinculado al proceso al Ministerio de Transporte, pues la acción popular de la referencia no tiene por objeto examinar la legalidad de las resoluciones 2646 de 2000(86), 5411 de 2007(87)y 2306 de 2008(88), expedidas por dicha entidad. Se resalta que como juez popular, a esta Sala le compete pronunciarse sobre la violación de los derechos colectivos invocados, ocasionada por el sobrecupo que se presenta en los vehículos alimentadores y articulados de Transmilenio; y no sobre la legalidad de actos administrativos.

Sobre el particular, en sentencia de 18 de mayo de 2006, (M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta), esta Sección determinó:

“Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación(89) ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero si puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos”(90).

2. Medidas adoptadas por el tribunal.

El Tribunal ordenó a Transmilenio S.A.: (i) implementar censores de peso en todos los buses del sistema, con el fin de que la capacidad máxima de pasajeros no sobrepasara de 140 personas; y mientras se cumple lo anterior, (ii) disponer de personal de Misión Bogotá, o de funcionarios de la entidad, para que en coordinación con la Policía Nacional, durante las horas pico, se ubiquen en las puertas de acceso a los vehículos, para garantizar que estos no se movilicen con sobrecupo. Además, (iii) ordenó a la Secretaría de Movilidad realizar operativos diarios de control, durante las horas de mayor afluencia de pasajeros, a fin de verificar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio.

2.1. La orden consistente en implementar censores de peso en todos los buses del sistema, con el fin de que la capacidad máxima de pasajeros no sobrepase de 140 personas.

La Sala considera que implementar censores de peso en los buses alimentadores y articulados de Transmilenio mitiga la amenaza a los derechos colectivos de los usuarios y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En efecto, esta medida permite asegurar que el número de personas que aborda los vehículos del sistema no exceda la capacidad máxima del vehículo. Sin embargo, es necesario que adicionalmente se instale una alarma audible, que permita alertar a los usuarios del sobrecupo, cuando estos excedan dicha capacidad máxima en los alimentadores y articulados de Transmilenio.

Se resalta, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que en las sentencias que amparan derechos colectivos es dable al juez impartir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho colectivo en favor de la entidad pública no culpable que lo tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando fuere físicamente imposible hacerlo. A este respecto, en sentencia de 19 de julio de 2007 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), esta Sección estableció:

“…es pertinente precisar, en primer lugar, que en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener las protección de dichos derechos, razón por la cual se pueden imponer ordenes de hacer o de no hacer, o exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho colectivo, cuando ello fuera posible”(91).

Empero, le asiste razón a Transmilenio S.A. al asegurar que la medida referida no garantiza que más de 140 personas aborden los vehículos articulados, pues el mecanismo por implementarse no es apto para contabilizar personas, sino para cuantificar el peso que se transporta.

Por lo anterior, la Sala modificará el fallo apelado, en el sentido de no fijar un monto máximo de personas que puede abordar los vehículos de Transmilenio, e instar a la autoridad única de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajero de Bogotá, para que realice los estudios técnicos pertinentes que le permitan establecer la capacidad y el número máximo de personas que puede abordar cada uno de los buses alimentadores y articulados de Transmilenio. Todo ello deberá hacerse a la luz de la normatividad vigente y en aras de garantizar la calidad del servicio y la seguridad de los usuarios.

2.2. La orden de disponer del personal de Misión Bogotá, o de funcionarios de la entidad, para que en coordinación con la Policía Nacional, durante las horas pico, se ubiquen en las puertas de acceso a los vehículos, para garantizar que los mismos no se movilicen con sobrecupo.

La Sala considera que la medida descrita es conducente para atemperar la amenaza a los derechos colectivos invocados. De hecho, mientras se implementan los censores y las alarmas de peso en todos los vehículos del sistema, es lo razonable que personal de Misión Bogotá y Transmilenio S.A. colaboren para que durante las horas de mayor afluencia de pasajeros, los vehículos alimentadores y articulados de Transmilenio se transporten sin sobrecupo.

Lo anterior, debe hacerse en estricto cumplimiento de la función social que le asiste a cada una de las entidades públicas y privadas, para garantizar la seguridad de los usuarios del servicio público urbano de transporte masivo.

Sobre el particular, en Sentencia C-645 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional señaló:

“En efecto, según el artículo 333 de la Carta Política, la empresa, como base del desarrollo económico, tiene una función social que implica obligaciones. Ello quiere significar que la libertad económica, base de la libre empresa, se desenvuelve en términos del interés general. Las potestades derivadas del derecho a ejercer una actividad económica no son absolutas, pues deben consultar siempre los intereses públicos puestos en juego. Además, como por disposición del inciso primero de la misma norma, la actividad económica y la iniciativa privada son libres, pero se ejercen dentro de los límites del bien común; y como para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley, claro es suponer que el legislador es el único autorizado para imponer restricciones a la misma”(92).

Por lo anterior, se modificará el fallo apelado, y en su lugar se ordenará a Transmilenio S.A. ubicar personal de la empresa y de Misión Bogotá en las puertas de cada vagón de las estaciones que interconectan las diferentes zonas del sistema,(93)de las troncales donde es posible hacer trasbordo a vehículos alimentadores(94), de las estaciones en las que según el informe final de asistencia técnica para la optimización operacional de Transmilenio, realizado en diciembre de 2007 por el “Institute for Transportation & Development Policy”(95), y los artículos “Transmilenio ampliará cinco estaciones en primer semestre de 2011”, “La apretada estación de Transmilenio de la calle 100” y “Proyectos buscarán mejorar la calidad del servicio en Transmilenio y hacerlo más ágil y seguro“, publicados respectivamente el 9 de noviembre de 2010, en la página web del periódico El Espectador, y el 10 de septiembre y 22 de noviembre de 2008, en la página web del periódico El Tiempo(96), se reporta mayor afluencia de pasajeros(97); y en cada uno de los Portales(98); para que eviten que se presente sobrecupo en los alimentadores y articulados de Transmilenio. Lo anterior se hará todos los días de 6:00 a.m. a 8:30 a.m. y de 5:00 p.m. a 7:30 p.m., durante el tiempo que sea necesario, de manera obligatoria mientras se implementan los censores y alarmas de peso referidos, y en coordinación con la Policía Nacional, quien de conformidad con el artículo 218 Superior, es la encargada de asegurar que los habitantes convivan en paz.

También se modificará el fallo recurrido, en el sentido de ordenar a Transmilenio S.A., que determine y publique al público horarios fijos y precisos, en los que cada ruta deberá circular rigurosamente por las estaciones que se encuentran a su cargo, a fin de garantizar que los usuarios no se vean obligados a esperar tiempos de espera irrazonables, por falta de puntualidad de los servicios. Tales horarios deberán publicarse en cada una de las estaciones del sistema, por medios idóneos, para que la ciudadanía tenga conocimiento de los horarios en los que circularán los servicios.

Además, Transmilenio S.A. deberá implementar un plan de expansión y ensanche con su respectivo cronograma de ejecución que permita al sistema ensancharse sin problemas de seguridad y sobrecupo en los articulados y alimentadores, pues la problemática que ocupa la atención del presente fallo tiene origen, entre otras razones, en la creciente demanda del servicio público de transporte masivo y en la falta de planeación y proyección que se le ha dado al sistema.

2.3. La orden de realizar operativos diarios de control, durante las horas de mayor afluencia de pasajeros, a fin de verificar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio.

La Sala estima acertado ordenar a la Secretaría de Movilidad que realice operativos diarios de control, durante las horas de mayor afluencia de pasajeros, a fin de verificar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio, pues como autoridad única de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros para Bogotá, a dicha entidad le compete vigilar su eficaz y eficiente prestación.

Sin embargo, la Sala adicionará el fallo impugnado con una instancia interinstitucional de coordinación, que asegure la eficaz implementación de las órdenes impartidas en este fallo, integrada por un delegado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la Personería Distrital, de la Secretaría de Movilidad, de la Policía Nacional, y de la Confederación Colombiana de Consumidores, quien deberá informar bimensualmente al tribunal sobre las decisiones y acciones que se tomen y realicen al respecto.

3. Otras medidas para salvaguardar la seguridad de los usuarios

Aunado a lo anterior, la Sala ordenará al Alcalde Mayor de Bogotá, como primera autoridad de policía del Distrito Capital, que en coordinación con la Policía Nacional, establezca un plan de seguridad para el sistema Transmilenio, que permita precisar y acometer los actos vandálicos y delictivos que pululan en el sistema de transporte masivo, entre otras razones, por el sobrecupo que se presenta en articulados y alimentadores.

Así mismo, se ordenará a Transmilenio S.A. instalar altavoces en todos los vehículos articulados y alimentadores del sistema, y utilizarlos para emitir mensajes de audio que exhorten a los pasajeros 1) a hacer efectiva la prelación que merecen las personas discapacitadas, mujeres embarazadas, niños y adultos mayores, pues siendo ellos parte de una población que se encuentra en estado de debilidad manifiesta, deben concentrarse todos los esfuerzos en garantizar la protección efectiva de sus derechos; y 2) a movilizarse dentro de los vehículos, de tal manera que no permanezcan aglutinados en las puertas, con el fin de evitar amontonamientos innecesarios que pongan en riesgo la evacuación de los vehículos en caso de una emergencia.

4. Reconocimiento del incentivo.

No son atendibles lo argumentos de Transmilenio S.A. y la Alcaldía Mayor de Bogotá, en cuanto consideran que el incentivo debía haberse reconocido únicamente al actor popular de la acción que primero se admitió, ya que respecto de las demás había operado el “agotamiento de jurisdicción”.

Por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone que en todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código.

Según lo dispone el artículo 157 del Código de Procedimiento Civil, es procedente la acumulación de procesos cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda y cuando el demandado sea el mismo y las excepciones propuestas se fundamenten en los mismos hechos, salvo que aquéllas tengan el carácter de previas. En desarrollo del primer supuesto, el artículo 82 ibídem dispone que ello podrá darse siempre que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; y cuando todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

Al respecto, en sentencia de 27 de noviembre de 2003 (M.P. Camilo Arciniegas Andrade) esta Sección dispuso:

“(…) Significa lo anterior que en la acción popular, por tratarse de un proceso especial, es viable la acumulación de procesos, siempre y cuando se reúnan los requisitos establecidos en el artículo 157 transcrito.

En el presente caso las dos acciones instauradas persiguen un mismo objeto: la recuperación del espacio público de la Avenida 19 con carrera 32, frente a los números 32-43 y 32-49 de esta ciudad, pretensiones que habrían podido acumularse en una misma demanda.

Igualmente se observa que en los dos procesos los demandados son los mismos (Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de Puente Aranda, Instituto de Desarrollo Urbano y Secretaría de Gobierno Distrital), solo que en el proceso 02-2351, se incluyó un demandado más: La Defensoría del Espacio Público.

Lo anterior lleva a concluir que se reúnen los requisitos exigidos por los artículos 157 y 159 del Código de Procedimiento Civil, pues existe identidad de causa y de objeto, lo que hace procedente decretar su acumulación (…).

En consecuencia, se revocará el auto apelado y en su lugar, se decretará la acumulación de los procesos.

Como quiera que el proceso 02-2351 se encuentra en período probatorio, mientras que el 03-0771 está pendiente de realizar la diligencia de pacto de cumplimiento, se suspenderá el primero, hasta tanto el segundo se encuentre en el mismo estado, para continuar su trámite conjuntamente”(99).

Por otro lado, sobre el rechazo de acciones populares con fundamento en el “agotamiento de jurisdicción”, la Sección Primera ha considerado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998, que la demanda sólo puede rechazarse cuando no reúne los requisitos de ley y no es subsanada oportunamente, de donde se sigue que es improcedente rechazarla con fundamento en que, si existe otro proceso con idéntico objeto y causa, se agota la jurisdicción.

En este sentido, mediante auto de 17 de junio de 2010 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), esta Sala estableció:

“(…) para la Sala es claro que en el sub lite se dan dos de los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular, esto es, que se invoque como vulnerado o amenazado algún derecho o interés colectivo y que se señalen los hechos u omisiones que pueden estar causando tal situación, de donde se sigue que el juez debe desplegar la actividad procesal tendiente a verificar si se vulneran o amenazan o no los derechos invocados por la omisión aducida como motivo de la demanda y decidir sobre las pretensiones de la misma.

En ese sentido, estima la Sala que no era procedente rechazar de plano la demanda formulada por el actor, más aun si se tiene en cuenta que la Ley 472 de 1998 no contempló situaciones como las aducidas en el auto recurrido como constitutivas de motivo para rechazar in limine la demanda.

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de dicha normativa, el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla.

Es decir, que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite.

Al revisar el expediente no se observa que ello sea precisamente lo que ocurrió en este asunto, en donde luego de admitirse la demanda y darse trámite al proceso, se dispuso anular la actuación y rechazar como consecuencia la demanda, con fundamento en que presuntamente existe otro proceso con el mismo objeto del presente con el que “se agota la jurisdicción”.

Lo anterior conduce a que el auto recurrido se revoque y en su lugar, se ordene al tribunal remitir el expediente a los juzgados administrativos para que continúen con el trámite del proceso (...)”(100).

Ahora, no obstante que mediante la Ley 1425 de 2010 (dic. 29)(101)fueron derogados los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en el caso sub examine la ley posterior no es aplicable, pues es sabido que a las situaciones reguladas en leyes procedimentales debe aplicárseles la ley vigente al momento de la interposición del recurso, coligiéndose entonces que la regla general predominante es la de irretroactividad de la ley y que la excepción nace de la indicación expresa del legislador sobre retroactividad(102).

Al respecto, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, establece que en los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

En un mismo sentido, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, dispone que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

Sobre este último artículo, en Sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte Constitucional manifestó:

“En lo que se refiere a los términos que hubiesen empezado a correr, y las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, la norma es clara en establecer que estas se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación (…)”(103).

De otro lado, en Sentencia C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la misma corporación dispuso:

“Sobre este tema la jurisprudencia de esta Corte, como también la de la honorable Corte Suprema de Justicia y del honorable Consejo de Estado, han expresado:

“El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la honorable Corte Suprema de Justicia, del honorable Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional.

Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado social de derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.

(…).

De acuerdo con lo aquí expuesto, la norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior. (…)”(104).

En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado, a través de sus diferentes Secciones, se ha pronunciado señalando el principio de irretroactividad de la ley, la cual rige hacia el futuro, y precisando que las normas procedimentales son de orden público y de aplicación inmediata, “con la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, respecto de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas evento en el cual los procedimientos aplicables para hacer efectivas las normas sustanciales son las vigentes en la época en que estos se adelanten (…)”(105).

Reiterando esta jurisprudencia, la misma Sección Cuarta (M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié), en sentencia de 15 de marzo de 2002, se pronunció sobre el particular de la siguiente manera:

“Otra es la situación respecto de las normas procedimentales o instrumentales que regulan trámites, términos, recursos y competencias y que tienen el carácter de orden público (CPC, art. 6º), pues éstas son de aplicación inmediata y prevalecen sobre las anteriores a partir de su entrada en vigencia, con la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, respecto de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias para hacer efectivas las normas sustanciales son los vigentes en la época en que éstos se adelanten”(106).

En el mismo sentido, esta Sección en sentencia de 19 de julio de 2007(107), y la Sala Plena de la corporación en providencia de 7 de junio de 2005 del mismo Ponente, se pronunciaron al decidir, con base en idénticos fundamentos normativos, que era imperativo resolver todos los recursos extraordinarios de súplica que hubieren sido interpuestos antes de la entrada en vigencia de la Ley 954 de 2005, bajo los presupuestos consagrados en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, es decir, cumpliendo los requisitos de forma y de oportunidad allí señalados; y que estos deberían decidirse en la forma consagrada en la ley vigente a la fecha de interposición del recurso, esto es, el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

De lo expuesto, concluye la Sala que procede reconocer el incentivo a los actores populares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, toda vez que sus acciones fueron, sin lugar a dudas, determinantes para conseguir el amparo de los derechos colectivos invocados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral 2º de la sentencia apelada, en el siguiente sentido:

1. ORDÉNASE a Transmilenio S.A., que dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, implemente e instale censores y alarmas audibles de peso, en todos los buses alimentadores y articulados del sistema Transmilenio.

2. ORDÉNASE a Transmilenio S.A., que durante el tiempo que sea necesario y, de manera obligatoria, mientras implementa e instala los censores y alarmas audibles de peso, ubique personal de la empresa y de Misión Bogotá en las puertas de cada vagón de las estaciones que interconectan las diferentes zonas del sistema,(108) de las troncales donde es posible hacer trasbordo a vehículos alimentadores(109), de las estaciones en las que según el informe final de asistencia técnica para la optimización operacional de Transmilenio, realizado en diciembre de 2007 por el “Institute for Transportation & Development Policy”, y los artículos “Transmilenio ampliará cinco estaciones en primer semestre de 2011”, “La apretada estación de Transmilenio de la calle 100” y “Proyectos buscarán mejorar la calidad del servicio en Transmilenio y hacerlo más ágil y seguro“, publicados respectivamente el 9 de noviembre de 2010, en la página web del periódico El Espectador, y el 10 de septiembre y 22 de noviembre de 2008, en la página web del periódico El Tiempo, se reporta mayor afluencia de pasajeros(110); y en cada uno de los Portales(111); para que eviten que se presente sobrecupo en los alimentadores y articulados de Transmilenio. Lo anterior se hará todos los días de 6:00 a.m. a 8:30 a.m. y de 5:00 p.m. a 7:30 p.m., en coordinación con la Policía Nacional.

3. ORDÉNASE a Transmilenio S.A., que dentro de los once (11) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, determine y publique al público horarios fijos y precisos, en los que deberán llegar y salir rigurosamente los buses y articulados de cada ruta a las respectivas estaciones, a fin de garantizar que los usuarios no se vean obligados a esperar tiempos irrazonables, por no conocer tales horarios o por la falta de puntualidad en la prestación del servicio. Tales horarios deberán publicarse en cada una de las estaciones del sistema, por medios idóneos, para que la ciudadanía tenga conocimiento de los horarios de llegada y partida de los buses y articulados a las estaciones del sistema.

4. ÍNSTASE a la Secretaría de Movilidad, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, realice los estudios técnicos pertinentes que le permitan establecer la capacidad y el número máximo de personas que puede abordar cada uno de los buses alimentadores y articulados de Transmilenio. Todo ello deberá hacerse a la luz de la normativa vigente, y en aras de garantizar la calidad del servicio y la seguridad de los usuarios.

Para tal efecto, la señala entidad deberá adoptar todas las medidas presupuestales y de planeación que aseguren el cabal cumplimiento de lo ordenado en este fallo.

4.(Sic) ORDÉNASE a Transmilenio S.A., que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, implemente y ponga en marcha un plan de expansión y ensanche con su respectivo cronograma de ejecución, que contrarreste la problemática de inseguridad y sobrecupo, en los buses articulados y alimentadores.

2. ADICIÓNASE el fallo impugnado con unos numerales 5º, 6º, 7º,8º, 9º, 10 y 11, así:

5. ORDÉNASE a la Alcaldesa del Distrito Capital y al gerente de Transmilenio S.A., en coordinación con el Comandante de la Policía Metropolitana que en forma inmediata y, en todo caso, a más tardar, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la ejecutoria de este fallo, liderar la implementación, de manera permanente, de una campaña educativa, informativa y de capacitación a la ciudadanía en general, que la concientice sobre los deberes que tiene, como usuaria del sistema Transmilenio.

En particular, deberá hacerse énfasis en el estricto cumplimiento de los siguientes deberes: (i) observar conductas de respeto, consideración, corrección, buen trato y las que la solidaridad y la convivencia pacífica imponen; (ii) acatar y cumplir con el deber de ceder el turno en las filas de entrada y salida y las sillas a las personas discapacitadas, mujeres embarazadas, personas con niños en brazos, niños y ancianos; (iii) acatar el deber de observar las conductas y comportamientos que propendan por el ordenado, eficaz y seguro funcionamiento del sistema y que hagan efectivo el deber de solidaridad con quienes por su condición, más lo necesiten.

De igual modo, deberán implementarse por parte de la Policía Nacional operativos que sancionen eficazmente a los contraventores.

6. ORDÉNASE a los usuarios del sistema Transmilenio cumplir con los siguientes deberes en forma inmediata: (i) observar las conductas y comportamientos propios de un trato considerado, amable y respetuoso,(ii) las necesarias para el ordenado, eficaz y seguro funcionamiento del sistema, (iii) las que hagan efectivo el deber de solidaridad con quienes por su condición, más lo necesiten (iv) observar las conductas de respeto, consideración, corrección, buen trato y las que la solidaridad y la convivencia pacífica les imponen; y (v) ceder el turno en las colas y las sillas a las personas con niños en brazos, las mujeres embarazadas, los niños, los ancianos, los discapacitados y/o las personas que padecen algún tipo de incapacidad o limitación sensorial.

7. ORDÉNASE al gerente de Transmilenio S.A., en forma inmediata y, en todo caso, a más tardar dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, PUBLICAR la parte resolutiva de esta sentencia en forma visiblemente destacada en todas las estaciones del sistema y en un diario de circulación nacional, de modo que los usuarios se informen sobre los deberes de conducta y de comportamiento que por esta sentencia se les imparte, y sobre las sanciones que acarrea su transgresión.

Así mismo, que dentro de un término no mayor un (1) mes (i) informe en por lo menos en un medio televisivo y en cada una de las estaciones del sistema mediante volantes, folletos u otro medio de información idóneo, sobre tales deberes de conducta y de comportamiento.

8. ORDÉNASE a Transmilenio S.A., en forma inmediata y, en todo caso a más tardar que dentro de los (15) quince días hábiles siguientes a la ejecutoria de este fallo, adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar que las personas discapacitadas, o con alguna limitación sensorial o física, las mujeres embarazadas, las personas con niños en brazos, los niños y los ancianos tengan preferencia para abordar y salir en todas las puertas de los vehículos articulados y alimentadores del sistema, y a sillas destinadas en forma exclusiva a este grupo poblacional, de modo que puedan entrar y salir de los vehículos, por cualquiera de las entradas.

9. ORDÉNASE a la Alcaldesa Mayor de Bogotá y al gerente de Transmilenio S.A., que a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en coordinación con el Comandante de la Policía Metropolitana, implementen un operativo de seguridad para el sistema Transmilenio, que permita contrarrestar y sancionar la inseguridad en el sistema de transporte masivo, que entre otras causas, propicia el sobrecupo que se presenta en articulados y alimentadores.

10. ORDÉNASE a Transmilenio S.A., que dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, instale altavoces en todos los vehículos articulados y alimentadores del sistema, y los utilice para emitir mensajes de audio que exhorten a los pasajeros (i) conferir prelación en las colas y en la entrada y la salida de los buses, así como las sillas a las personas con niños en brazos, las mujeres embarazadas, los niños, los ancianos, los discapacitados y/o las personas que padecen algún tipo de incapacidad o limitación sensorial, pues siendo ellos parte de una población que se encuentra en estado de debilidad manifiesta, deben concentrarse todos los esfuerzos en garantizar la protección efectiva de sus derechos; (ii) a movilizarse dentro de los vehículos, de tal manera que no permanezcan aglutinados en las puertas; (iii) observar una conducta conduciva al ordenado, solidario, eficaz y seguro funcionamiento del sistema; y (iv) a observar las conductas de respeto, consideración, corrección, buen trato y las que la solidaridad y la convivencia pacífica les imponen.

11. CONFÓRMASE un comité de interinstitucional de coordinación, que asegure la eficaz implementación de las órdenes impartidas en este fallo, integrado por la Alcaldesa Mayor de Bogotá, el personero distrital, el Secretario de Movilidad, el Comandante de la Policía Metropolitana, el gerente de Transmilenio y de la Confederación Colombiana de Consumidores, quien deberá informar públicamente y de manera periódica a la ciudadanía, sobre el cumplimiento de las medidas adoptadas para cumplir estrictamente las órdenes impartidas en este fallo.

3. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia impugnada.

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(22) Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.

(23) Estatuto General de Transporte.

(24) Sentencia T-595 de 2002, Actor: Daniel Arturo Bermúdez Urrego, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

(25) Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento

(26) Por el cual se reglamenta la habilitación, la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros y la utilización de los recursos de la Nación.

(27) Por la el director de transporte ferroviario (E) aprueba la autoridad única de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros para Santa Fe de Bogotá.

(28) Por el cual el Concejo de Bogotá autoriza al Alcalde Mayor, en representación del Distrito Capital, para participar, conjuntamente con otras entidades del orden Distrital, en la Constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A. y se dictan otras disposiciones

(29) Concepto de 13 de septiembre de 2002, radicación 1438, Actor: Ministro del Interior y de Justicia, M.P. Cesar Hoyos Salazar.

(30) Folios 798 a 815, cuaderno 3.

(31) Folios 15 a 43, anexo 2.

(32) Folio 51, anexo 2.

(33) Folio 10, cuaderno 4.

(34) Folio 9, cuaderno 4.

(35) Folio 11, cuaderno 4.

(36) Folios 57 a 58, cuaderno 8.

(37) Folio 59, anexo 2.

(38) Folios 147 a 149, cuaderno 8.

(39) Folios 150 a 152, cuaderno 8.

(40) Índice de pasajeros por kilómetro: mide el número de pasajeros que son transportados en el sistema por cada kilómetro recorrido.

(41) Folios 455 a 483, cuaderno 2.

(42) Folios 499 a 509, cuaderno 2.

(43) Folio 515, cuaderno 2.

(44) Folios 520 a 522, cuaderno 2.

(45) Folios 526 a 529, cuaderno 2.

(46) Folios 633 a 641, cuaderno 3.

(47) Folios 758 a 762, cuaderno 3.

(48) Folio 797, cuaderno 3.

(49) Folios 848 a 849, cuaderno 3.

(50) Folios 1 a 6, tomo I.

(51) Folios 940 a 942, cuaderno 3.

(52) Folios 1 a 3, anexo 1.

(53) Folios 25 a 45, cuaderno 8.

(54) Folio 7, cuaderno 4.

(55) Folio 6, cuaderno 6.

(56) Folios 4 a 5, cuaderno 2.

(57) Folios 96 a 99, cuaderno 2.

(58) Folios 1133 a 1154, cuaderno 1.

(59) Folios 1120 a 1121, cuaderno 1.

(60) Folio 1157, cuaderno 1.

(61) Folios 1158 y 1159, cuaderno 1.

(62) Folios 1160 y 1161, cuaderno 1.

(63) Folio 1162, cuaderno 1.

(64) Folios 1163 a 1213, cuaderno 1.

(65) Por la el director de transporte ferroviario (E) aprueba la autoridad única de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros para Santa Fe de Bogotá.

(66) Por el cual el Concejo de Bogotá autoriza al Alcalde Mayor, en representación del Distrito Capital, para participar, conjuntamente con otras entidades del orden distrital, en la Constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A., y se dictan otras disposiciones.

(67) Folios 1133 a 1154, cuaderno 1.

(68) Folios 633 a 641, cuaderno 3.

(69) Folios 758 a 762, cuaderno 3.

(70) Folios 1 a 3, anexo 1.

(71) Folios 4 y 5 del cuaderno 2, 7 del cuaderno 4 y 6 del cuaderno 6.

(72) Folio 9, cuaderno 4.

(73) Folio 11, cuaderno 4.

(74) Folios 1158 y 1159, cuaderno 1.

(75) Folio 1160, cuaderno 1.

(76) Folios 147 a 149, cuaderno 8.

(77) Folios 150 a 152, cuaderno 8.

(78) http://www.ciudadanosenred.com.mx/node/16059.

(79) Folios 1120 a 1121, cuaderno 1.

(80) Folios 147 a 149, cuaderno 8.

(81) Folios 150 a 152, cuaderno 8.

(82) Según se advierte del informe final de asistencia técnica para la optimización operacional de Transmilenio, realizado en diciembre de 2007 por el “Institute for Transportation & Development Policy”, y visible a folio 1188, las horas pico del sistema de transporte masivo se presentan de 6:00 am a 8:30 am y de 5:00 pm a 7:30 p.m.

(83) Folios 147 a 149 y 150 a 152, cuaderno 8.

(84) Folios 848 y 849, cuaderno 3.

(85) Sentencia T-595 de 2002, Actor: Daniel Arturo Bermúdez Urrego, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(86) Por la cual el Ministro de Transporte adopta como norma provisional, el proyecto de Norma Técnica Colombiana denominada DE 55/00.

(87) Por la cual el Ministro de Transporte adopta las Normas Técnicas Colombianas NTC-4901-01 vehículos para el transporte urbano masivo de pasajeros - Parte 1. Autobuses articulados y NTC-4901-2 métodos de ensayo, como requisitos que deben cumplir los vehículos articulados para el sistema de transporte masivo de pasajeros.

(88) Por la cual el Ministro de Transporte adopta la Norma Técnica Colombiana NTC-4901-3 vehículos para transporte urbano masivo de pasajeros - Parte 3. Autobuses Convencionales y NTC-4901-02 métodos de ensayo, como requisitos que deben cumplir los vehículos para el transporte urbano masivo de pasajeros - con capacidad de 80 a 120 pasajeros.

(89) Al respecto ver, entre otras, la sentencia de 13 de septiembre de 2002 proferida por la Sección Quinta de esta corporación dentro del expediente de acción popular num. A.P. 575.

(90) Sentencia de 18 de mayo de 2006, Actora: Elcy Stella Ramírez, Rad.: 68001-23-15-000-2002-01258-02, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(91) Sentencia de 19 de julio de 2007, Radicación 70001233100020040152201, Actores: Juan Abel Anaya Buelvas y Otro, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(92) Sentencia C-645 de 2002, expediente D-3888, Actores: Saúl Gonzalo Galindo Cárdenas y otro, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(93) Virrey, Escuela Militar, Calle 76, Héroes, Avenida Jiménez, y Ricaurte.

(94) Avenida Cali, Banderas, General Santander, Calle 40 Sur, Molinos y Carrera 77.

(95) Folios 1163 a 1213, cuaderno 1.

(96) Folios 1157 a 1161, cuaderno 1.

(97) Calle 100, Pepe Sierra, Calle 127, Prado, Calle 72, Campín, Calle 85, La Granja, Marly, Virrey, Museo del Oro, Calle 26, Calle 63 y Calle 45.

(98) Portal del Norte, Portal Suba, Portal de la Calle 80, Portal Américas, Portal Sur, Portal Tunal y Portal Usme.

(99) Sentencia de 27 de noviembre de 2003, radicación 25000232500020030077101, Actora: Luz Dary Páez Bravo, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(100) Auto de 17 de junio de 2010, radicación 11001031500020050111600, Actora: María Oliva Nieva de Riveros, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(101) Publicado en el Diario Oficial Nº 47.937 de 2010.

(102) Sentencia de 30 de octubre de 2003, radicación 8500123310001999290901(17213), Actora: Construca S.A., M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(103) Sentencia C-200 de 2002, Actor: Juan Pablo Anaya Santana, expediente D-3690, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(104) Sentencia C-619 de 2001, Actor: Álvaro Pinilla Galvis, expediente Álvaro Pinilla Galvis, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(105) Sentencia de 11 de septiembre de 1998, radicación 25000233100019980898201, Actor: B.P. Exploration Company Limited, M.P. Julio Enrique Correa.

(106) Sentencia de 15 de marzo de 2002, radicación 76001232400019970398301, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(107) Sentencia de 19 de julio de 2007, radicación 63001233100020050156701, Actora: Olga Patricia Londoño, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(108) Virrey, Escuela Militar, Calle 76, Héroes, Avenida Jiménez, y Ricaurte.

(109) Avenida Cali, Banderas, General Santander, Calle 40 Sur, Molinos y Carrera 77.

(110) Calle 100, Pepe Sierra, Calle 127, Prado, Calle 72, Campín, Calle 85, La Granja, Marly, Virrey, Museo del Oro, Calle 26, Calle 63 y Calle 45.

(111) Portal del Norte, Portal Suba, Portal de la Calle 80, Portal Américas, Portal Sur, Portal Tunal y Portal Usme.