Sentencia 2002-01689 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: expediente 130012331000200201689 02

Número interno: 0354-2013

Consejera ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez De Páez (E)

Autoridades departamentales

Actor: Universidad de Cartagena

Bogotá D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si los actos administrativos por medio de los cuales la Universidad de Cartagena le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación al señor Arnold Araújo Altamiranda, con base en el Acuerdo 26 del 12 de julio de 1996 proferido por el Consejo Superior del ente educativo, se ajustan o no a la legalidad.

Actos acusados

• Resolución 2091 de 29 de septiembre de 1998, expedida por el rector de la Universidad de Cartagena, que reconoció a favor del señor Arnold Araújo Altamiranda, una pensión vitalicia de jubilación en cuantía de $ 1.792.618, a partir del retiro definitivo del servicio.

• Resolución 435 del 19 de marzo de 1999, proferida por el rector de la universidad demandante, mediante la cual se reliquidó la pensión de jubilación reconocida al demandado, incrementándola en $ 881.471 hasta alcanzar la suma de $ 2.679.059 a partir del 1º de enero de 1999.

De lo probado en el proceso

Con la copia del certificado de registro civil de nacimiento del señor Arnold Araújo Altamiranda quedó acreditado que nació el 2 de julio de 1948 (fl. 47).

Según certificaciones expedidas por los secretarios generales de la Universidad de Cartagena de 23 de septiembre de 1996, y 11 de junio de 1998, el demandado prestó sus servicios en esa Institución desde el 6 de junio de 1976 en la Facultad de Ingeniería del Departamento de Física (fls. 44-46).

Análisis de la Sala

Naturaleza jurídica de la Universidad de Cartagena y autonomía universitaria.

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 40 de 1996, que modifica el Acuerdo 3 de 1994, la Universidad de Cartagena es una institución educativa creada por Decreto de 6 de octubre de 1827 y reconocida por disposiciones legales posteriores como son la Ordenanza 12 de 1956 del Consejo Administrativo de Bolívar y el Decreto 166 del 24 de febrero de 1983 de la Gobernación del departamento de Bolívar(1).

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, su tenor literal es el siguiente:

“(…).

Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior. (…)”.

Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de universidad.

La llamada autonomía universitaria debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la ley, de un margen de manejo y organización que le permita al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado.

Por mandato expreso del artículo 62 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación de los empleados del estado y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán determinar otras condiciones sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular, entre otras, las condiciones de jubilación.

La Constitución Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, ordinal e), dispone:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

(...)”.

La autonomía universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia.

Régimen pensional establecido por la Universidad de Cartagena

El consejo directivo de la Universidad de Cartagena, a través de los acuerdos 27 y 1 de 31 de mayo y 1º de agosto de 1978 estableció el régimen de pensiones aplicable a los empleados públicos docentes que reiteró a través del Acuerdo 26 de 1996 de la siguiente manera (fl. 26):

a) Reconocimiento de pensión de jubilación con (20) años de servicios, continuos o discontinuos, exclusivos a la Universidad, cincuenta (50) años de edad y en monto del cien por ciento (100%) del promedio devengado durante el último año de servicio a la Universidad, a quienes el 31 de diciembre de 1984 hubiesen tenido quince (15) años de servicio continuos o discontinuos en la Universidad de Cartagena.

b) Reconocimiento de pensión de jubilación con (20) años de servicio, continuos o discontinuos cumplidos con la Institución, cincuenta (50) años de edad y en monto del setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado en el último año de servicio a quienes ingresaron antes del 21 de febrero de 1985.

c) Para los casos no previstos en los numerales anteriores se aplica la ley. […]”.

En relación con este punto, reitera la Sala que el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades oficiales es una atribución exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local.

Normatividad legal aplicable en materia pensional

La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, en el artículo 11, modificado por el artículo 1º de la Ley 797 de 2003, determina su campo de aplicación con el siguiente tenor literal:

“El sistema general de pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general.

Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.”.

De otro lado, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa:

“Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

(...)”.

De acuerdo con la anterior normatividad las personas que al entrar en vigencia el sistema general de pensiones tuvieran 15 años de servicio cotizados, o 35 años de edad si es mujer o 40 años de edad si es hombre tendrán derecho a que se les reconozca la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicio cotizado y monto de la pensión consagrados en el régimen anterior al que se encontraban afiliados al 30 de junio de 1995, fecha en que entró a regir el sistema de pensiones en el orden territorial, esto es la Ley 33 de 1985 que reguló el régimen prestacional de todos los empleados oficiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Como el demandado al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años de edad, ya que nació el 2 de julio de 1948 (fl. 47), es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 que le permitía pensionarse con el régimen anterior establecido en la Ley 33 de 1985.

Pensión de jubilación del demandado

El rector de la Universidad de Cartagena, mediante Resolución 2091 de 29 de septiembre 1998, reconoció a favor del demandado una pensión vitalicia de jubilación a partir del retiro definitivo del servicio, para lo cual tuvo como salario base de liquidación el 75% de lo devengado en el último año de servicio, en cuantía de $ 1.792.618, por haber laborado 20 años de servicio y haber cumplido 50 años de edad.

La prestación fue reconocida teniendo en cuenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el Acuerdo 26 del 17 de julio de 1996 expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, y el Decreto 2337 de 1996, por los servicios docentes prestados entre el 6 de junio de 1976 y el 30 de agosto de 1998 (fl. 20).

A la fecha del reconocimiento pensional, 29 de septiembre de 1998, el demandado contaba con 50 años de edad.

A través de la Resolución 435 de 19 de marzo de 1999, el rector del ente universitario reliquidó la prestación ya que no fueron liquidados en su totalidad los viáticos percibidos durante el último año de servicio por el señor Araújo. (fl. 22).

Límites del recurso de apelación:

Teniendo en cuenta, que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, cuestionó única y exclusivamente el numeral tercero de la Sentencia de primera instancia, la Sala limitará su estudio a este aspecto.

El a quo, ordenó el reconocimiento pensional del señor Arnold Araújo Altamiranda, bajo las siguientes consideraciones:

“(…).

Ahora bien, en aras de proteger los derechos fundamentales del demandado, teniendo en cuenta que se han dado los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de jubilación, y siguiendo la línea jurisprudencial fijada por el H. Consejo de Estado en múltiples providencias, esta corporación ordenará a la Universidad de Cartagena el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación al demandado, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, equivalente al setenta y cinco (75%) del salario promedio que sirvió de base a los aportes durante el último año de servicio.

(…)”.

Y en el numeral tercero se dispuso que la Universidad de Cartagena, reconociera la pensión de jubilación al demandado, en los términos de las leyes 33 y 62 de 1985, de conformidad con los parámetros señalados en la parte considerativa de esa providencia.

Por su parte, el recurrente considera que dicho numeral desconoció la Sentencia del 4 de agosto de 2010, Sección Segunda, consejero ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en cuanto a los factores a tener en cuenta para el reconocimiento pensional.

La Sala se remitirá a lo establecido en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 tal como quedó modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, con el siguiente tenor literal:

“(…).

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional(sic) y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.

(…)”.

En relación con la inclusión de los factores para determinar el ingreso base de liquidación, es del caso aplicar la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de 4 de agosto de 2010, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en la que se concluyó que la preceptiva contenida en el artículo 1º de en la Ley 62 de 1985, es un principio general y no puede considerarse de manera taxativa, por tal razón deben incluirse todos los factores efectivamente devengados en el último año de servicios realizando los aportes que correspondan.

Ahora bien, tal y como lo consideró el a quo, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, en las entidades territoriales, esto es, el 30 de junio de 1995(2), el accionado cumplía las condiciones para ser beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 ibídem, que le permitía pensionarse con los requisitos establecidos en las disposiciones anteriores.

Por lo anterior, el marco jurídico para el reconocimiento pensional del señor Arnold Araújo Altamiranda, es la Ley 33 de 1985(3); lo que quiere decir que para acceder a la pensión debía cumplir 55 años de edad y 20 años de servicios.

La Sala advierte que el demandado reúne tales requisitos, pues el 2 de julio de 2003 cumplió 55 años de edad, (estatus pensional) y, a esa fecha había acumulado más de 20 años de servicios en la Universidad de Cartagena.

Lo anterior indica que el señor Arnold Araújo Altamiranda adquirió su estatus pensional (con base en lo previsto en la Ley 33 de 1985) el mismo día en que cumplió la edad exigida por la ley, esto es, el 2 de julio de 2003, por lo que su reconocimiento opera desde esta fecha, y para liquidar su base pensional se tendrá en cuenta el 75% de lo devengado en el último año de servicios, y que constituyan salario para efectos de liquidar pensión.

La universidad demandante, al reconocer la pensión objeto de la presente contención, de conformidad con los parámetros fijados en la Sentencia de 4 de agosto de 2010(4), deberá reliquidar la pensión del señor Araújo Altamiranda, teniendo en cuenta la asignación básica, más gastos de representación, primas de navidad, de servicios, y de vacaciones, bonificación por servicios prestados.

El artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 respecto de los viáticos, estableció que se tendrán en cuenta para efectos de liquidar pensiones, siempre y cuando éstos los haya recibido por “un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio”(5), por lo que, si bien al momento de reliquidar la pensión del demandado en la Resolución 435 del 19 de marzo de 1999, el rector de la universidad de Cartagena, advirtió que no fueron liquidados en su totalidad los viáticos percibidos durante el último año de servicios. Empero en el plenario no obra prueba que acredite que los mismos fueron recibidos por el señor Araújo Altamiranda, en los términos citados en la norma en comento.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase parcialmente la Sentencia de 26 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Universidad de Cartagena contra Arnold Araújo Altamiranda.

Adicionase el numeral tercero, en el sentido de: Ordénase a la Universidad de Cartagena a reconocer la pensión de jubilación del señor Arnold Araújo Altamiranda, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, asignación básica, gastos de representación, primas de navidad, de servicios, y de vacaciones, bonificación por servicios prestados, y los viáticos si se recibieron por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio, conforme a lo expuesto en parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Pagina web de la Universidad de Cartagena “unicartagena.edu.co”.

(2) Para los empleados del orden departamental, municipal y distrital.

(3) “ART. 1º—El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 010112-2009), Actor: Luis Mario Velandia.

(5) Decreto 1045 de 1978, artículo 45.