Sentencia 2002-01697 de abril 17 de 2013

 

Sentencia 2002-01697 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 19001-23-31-000-2002-01697-01 (0303-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Demandado: ESE Hospital Susana López de Valencia nivel II

Actor: María Amparo Pescador Botero

Apelación sentencia

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

El problema jurídico

El asunto se contrae a establecer si la demandante en su calidad de auxiliar de enfermería del Hospital Susana López de Valencia ESE, tiene derecho a percibir un sobresueldo del 25%, desde el 1º de diciembre de 1999, de conformidad con lo señalado por el artículo 4º de la Ley 84 de 1948.

1. Del fondo del asunto.

1.1. De la competencia para fijar salarios y prestaciones.

El artículo 150, numeral 19, de la Carta Política, en lo pertinente, establece:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...) 19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública:

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en la corporaciones públicas territoriales, y estas no podrán arrogárselas (...)”.

El artículo 150 de la Constitución Política, arriba trascrito indicó que al Congreso de la República le compete dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos”.

Es decir, existe, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.

La Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en su artículo 12, señaló:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

La anterior disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, en la que se dijo que esta facultad del gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7(6).

De lo anterior se colige que la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador; y en lo que se refiere al régimen salarial, el gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Así pues, para efectos de fijar salarios, es patente un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las corporaciones administrativas colegiadas del orden departamental y municipal (asambleas y concejos) y el ejecutivo territorial (gobernadores y alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en Sentencia C-510 de 1999(7).

La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7º, y 313, numeral 6º, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7º, y 315, numeral 7º, de la Constitución(8).

En otras palabras las entidades territoriales gozan de autonomía para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P., arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), eso sí, dentro de los límites establecidos por el gobierno, mediante decretos, en desarrollo de la ley marco; por consiguiente, todo incremento que supere este límite contraría la Constitución y la ley.

1.2. De las prestaciones otorgadas a los empleados dedicados a prestar sus servicios en la campaña antituberculosa.

El artículo 4º de la Ley 84 del 11 de diciembre de 1948, mediante la que se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal científico que trabaja en servicios de lucha antituberculosa, dispuso:

“El personal científico y demás personal que preste servicios a la campaña antituberculosa oficial, tendrán derecho a un aumento, automáticamente, del veinticinco por ciento (25%) sobre el último sueldo que devenguen a partir de los quince (15) años de servicios, y sucesivamente cada cinco (5) años siguientes de servicios”.

La disposición transcrita estableció una especial protección para quienes se hallaren vinculados a la campaña antituberculosa oficial, precepto que sin duda ampara a quienes en el desempeño de su trabajo se hallaren expuestos al contagio, en aras de compensar el alto riesgo a que se vieren sometidas aquellas personas; por ello contempló una situación salarial más favorable además de la posibilidad de pensionarse en condiciones excepcionales(9).

Empero, esta corporación ha señalado en numerosos pronunciamientos que al terminarse la campaña o eliminarse los establecimientos especializados, no puede afirmarse que estos formaban parte de la campaña especial antituberculosal(10), sin que signifique que el Estado suprimiera la protección hospitalaria contra la tuberculosis, sino que pasó a dársele la protección en cualquier centro hospitalario y de manera similar a la que se da a otras enfermedades, con lo que desaparecieron el programa especial y los centros especiales dedicados a dicha lucha oficial y con ello se acabaron los estímulos económicos previstos en la citada ley(11).

2. Situación fáctica. Desarrollo probatorio.

En primer lugar, valga señalar en principio, el Hospital Susana López de Valencia, se trató de una entidad hospitalaria, que desde 1967(12) en el desarrollo de sus funciones y, en cumplimiento de las disposiciones de las leyes 27 de 1947 y 84 de 1948 participó de la campaña antituberculosa contemplada en las mismas.

Posteriormente, la mencionada entidad hospitalaria se transformó en empresa social del Estado, conforme a lo ordenado por la Ley 100 de 1993(13) y lo dispuesto por la ordenanza 1 de 3 de enero de 1995, expedida por la Asamblea Departamental del Cauca en donde, se crea el Hospital Susana López de Valencia como una empresa social del Estado, en forma de establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente e integración funcional con los organismos de salud de su jurisdicción, en colaboración con el servicio de salud del Cauca(14).

Luego, a través de la Resolución 913 de 8 de abril de 1996 proferida por el director del servicio de salud del Cauca se separó el programa seccional de control de tuberculosis de la ESE Hospital nivel II “Susana López de Valencia” y se reubica en la sede del servicio de salud del Cauca, es decir, que separó las funciones relacionadas con la atención propia de la campaña antituberculosa(15).

Así lo certificó el jefe de personal del hospital accionado, en oficio de 19 de enero de 1998 (obrante a folio 564 del segundo cuaderno de pruebas) en el que señala que en dicha entidad funcionó la campaña antituberculosa para el departamento del Cauca hasta el 8 de abril de 1996.

En cuanto a la labor de la accionante, se probó que laboró como auxiliar de enfermería en el Hospital Susana López de Valencia desde el 12 de agosto de 1974 hasta el 31 de diciembre de 2003(16). De igual manera, según certificación expedida por el jefe de personal del hospital accionado, de 19 de enero de 1998, por el funcionamiento de la campaña antituberculosa para el departamento de Cauca, a la demandante se le reconoció el 25% de aumento automático de que trata la Ley 84 de 1948, por los 15 años de servicios cumplidos el 12 de agosto de 1989 y los 20 años el 12 de agosto de 1994.

Sin embargo, al darse por terminada la campaña tuberculosa, a través de la Resolución 913 de 8 de abril de 1996 proferida por el director del servicio de salud del Cauca, se resolvió separar la dirección coordinación y manejo del programa seccional de control de tuberculosis del Hospital nivel II Susana López de Valencia y reubicarla en la sede del servicio de salud del Cauca. La justificación para tal decisión residió en gran parte en que los avances científicos comprobaron que la tuberculosis era una patología manejable ambulatoriamente, por lo que la política del Ministerio de Salud consistió en transformar los hospitales especializados en hospitales generales.

Ahora bien, señala el apelante que por parte del a quo se dejaron de atender los testimonios de los señores Ana Ligia Agredo, Luz Dary Martínez y Luz Arcelia González que indicaron que la actora continuó prestado sus servicios a los enfermos afectados por tuberculosis entre los años 1996 y 2003.

En efecto, si bien por parte del tribunal se dijo que al ser declarantes compañeros de trabajo de la demandante su versión no ofrecía la imparcialidad requerida y que no lograban desvirtuar las pruebas documentales obrantes en el proceso.

Al efecto, no sobra recordar respecto de los testigos sospechosos, quienes se encuentran en situaciones que afectan su credibilidad e imparcialidad y cuya declaración, si bien puede recibirse, ha de analizarse con severidad (CPC, art. 217 e inc. 3º del art. 218). Así lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-622 de 1998, en los siguientes términos:

“En cuanto al artículo 217 del Código de Procedimiento Civil, este lo que hace es definir como sospechosos a aquellos testigos que se encuentren en circunstancias que puedan afectar su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencia, sentimientos o intereses que tengan con las partes o sus apoderados, de sus antecedentes personales u otras causas que determine el juzgador; ello por cuanto si bien la sola circunstancia de que los testigos sean parientes de una de las partes, no conduce necesariamente a deducir que ellos inmediatamente falten a la verdad, “... la razón y la crítica del testimonio aconsejan que se le aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz más denso de aquel por el que deben pasar las declaraciones libres de sospecha(17), lo que permite concluir que dicha norma no es más que una especificación de las reglas de la sana crítica aplicadas al proceso civil.

No obstante lo anotado, cuando una controversia entre particulares debe ser dirimida por el juez competente, este deberá definirla, como antes se dijo, a partir del análisis que realice del acervo probatorio, el cual está en la obligación de estudiar de acuerdo con las reglas que le impone el sistema de la sana crítica, lo que implica confrontarlas, permitir que las partes las contradigan y si es del caso las desvirtúen, y ponderarlas en conjunto, a la luz de su saber técnico específico y su experiencia.

En consecuencia, la ponderación de una prueba como el testimonio, obliga al juez a desplegar su actividad con miras a determinar la fuerza de convicción del mismo, para lo cual deberá remitirse a criterios de lógica y experiencia que le permitan valorarla en su real dimensión, sin que ello implique, como lo afirma el actor, que se quebrante la presunción de buena fe que se atribuye a todas las actuaciones de los particulares. Si ello fuere así, la labor del juzgador se limitaría al registro de la versión, de la cual no podría dudar, lo que dejaría sin sentido su actuación e impediría el objetivo último del proceso, que no es otro que el arribo a la verdad material”. Se resalta.

Como se aprecia en efecto, suponer que simplemente por el hecho de considerar faltos de credibilidad a los compañeros de trabajo de la actora vicia su testimonio no era argumento válido para indicar que per se debían descartarse probatoriamente.

Empero, la Sala coincide en el segundo argumento señalado por el tribunal referente a que los mismos no lograron desvirtuar las pruebas documentales en atención a lo siguiente:

La señora Ana Ligia Agredo afirmó que el hospital pasó a ser una hospital nivel II el cual retiraron del programa de tuberculosis pero se continuó recibiendo pacientes de dicha enfermedad, a quienes se hospitalizan, se efectúa la consulta externa, exámenes de laboratorio y se realizan cirugías. Que las auxiliares tenían contacto directo con el paciente y con dicha enfermedad(18).

La testigo Luz Dary Martínez, a su turno indicó que desde el año de 1979 tenía conocimiento que el hospital brindaba atención a personas tuberculosas ahora o después de la Ley 100, que el hospital pasó a ser general de nivel II y empresa social del Estado y se han venido atendiendo pacientes con tuberculosis aunque en menor grado. Que antes de la Ley 100 el paciente tuberculoso recibía el tratamiento integral hasta la mejoría, pero que ahora solo era hasta cierta etapa del tratamiento para luego continuar en el centro de salud más cercano al origen de procedencia del enfermo(19).

Por su parte, la señora Luz Arcelia González corroboró lo anterior y agregó además que en el hospital se practica toda clase de exámenes y se les inicia tratamiento de tuberculosis a los pacientes, pero después se remiten a los centros de salud(20).

En efecto apreciados los mencionados testimonios se tiene que los mismos no ofrecen mayor información que la ya recopilada a través de las pruebas documentales que dan cuenta de la finalización de la campaña antituberculosa en el mencionado ente hospitalario desde el año de 1996 y que a partir de allí, si bien se ha dado tratamiento inicial a los pacientes que presenten la mencionada patología, el mismo es de carácter ambulatorio en la mayoría de los casos y posteriormente son remitidos la mayor(sic) por parte de los centros de salud.

Valga recordar que si bien no pueden desconocerse los derechos adquiridos de quienes reúnan los requisitos señalados en la Ley 84 de 1948, tampoco puede decirse que cualquier funcionario que haya tenido cualquier contacto en algún momento con pacientes de tuberculosis es pasible de la mencionada prerrogativa consagrada en la norma. Es necesario que la atención se mantenga de manera inmediata, directa y con funciones permanentes en tal campo, para que pueda colegirse que el riesgo es latente y que por ende procede la protección.

En suma, la demandante, no logró demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma especial, es decir, el ejercicio de su labor en una entidad que preste sus servicios exclusivamente en una entidad dedicada exclusivamente a la campaña antituberculosa; y el hecho de que el demandante hubiese atendido pacientes con la patología de tuberculosis, no le da derecho al reconocimiento demandado, porque, se insiste, el objeto social de la entidad no es exclusivamente la atención de esa enfermedad.

Así las cosas, la sentencia apelada será confirmada bajo la óptica de las consideraciones acá efectuadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

SE CONFIRMA la sentencia de cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que denegó las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por María Amparo Pescador Botero contra la ESE Hospital Susana López de Valencia nivel II de atención, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(6) Así lo indicó la Corte:

“La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional—, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado. Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible”.

(7) En esa sentencia se señaló: ... 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar solo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”.

(8) ibídem, nota al pie 2.

(9) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Bogotá, D.C., sentencia del 12 de febrero de 2009, Expediente 250002325000200002962 01, número interno 5002-2005, actor: Carmen Rosa Reyes Garzón, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 21 de junio de 2007, Radicación: 25000-23-25-000-2002-11061-01(4348-05), actor: Adela Vega Caro, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, entre otras.

(10) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Bogotá, D.C., sentencia del 12 de febrero de 2009, Expediente 250002325000200002962 01, número interno 5002-2005, actor: Carmen Rosa Reyes Garzón, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 21 de junio de 2007, Radicación: 25000-23-25-000-2002-11061-01(4348-05), actor: Adela Vega Caro, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, entre otras.

(11) Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 20 de septiembre de 2007, Radicación: 25000-23-25-000-2002-11033-01(3671-05), actor: Yanet Lentino Montealegre, C.P. Alfonso Vargas Rincón.

(12) Página de la entidad http://www.hosusana.gov.co/resena consultada el día 18 de marzo de 2013.

(13) “ART. 197.—Empresas sociales de salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo”.

(14) Página de la entidad http://www.hosusana.gov.co/resena consultada el día 18 de marzo de 2013.

(15) Folios 36 y siguientes del cuaderno principal.

(16) Según certificación emitida por la subdirectora administrativa y financiera Hospital Susana López de Valencia ESE. Ver folio 60 del cuaderno de pruebas 1.

(17) Corte Suprema de Justicia, sentencia de 8 de junio de 1982.

(18) Visible a folios 23 y 24 del primer cuaderno de pruebas.

(19) Obrante a folios 25 y 26 del primer cuaderno de pruebas.

(20) Visible a folios 27 y 28 del primer cuaderno de pruebas.