Sentencia 2002-01732 de mayo 3 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Exp.: 130012331000200201732-02

Ref.: 2219-2012

Consejero ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Universidad de Cartagena

Demandado: Esperanza Caridad Rodríguez de Quintana

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

Pretende la Universidad de Cartagena a través de apoderado la nulidad de las Resoluciones 138 de 23 de octubre de 1997 y 306 de 17 de febrero de 1998, mediante las cuales reconoció y reliquidó una pensión de jubilación a Esperanza Caridad Rodríguez de Quintana, con fundamento en la Convención Colectiva de 1977.

Las razones sobre las cuales se edifica la demanda consisten en que dicha pensión se reconoció con fundamento en una convención colectiva, a pesar de que la normatividad que regía la situación pensional de la demandada era el contenido en la Ley 33 de 1985 y en consecuencia, la prestación reconocida excedió el tope señalado en la ley, con inclusión de factores extralegales y sin tener en cuenta la edad, es decir, sin dar cumplimiento a las exigencias legales.

En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretende la demandada, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón hay lugar a mantener los actos acusados o si por el contrario, el derecho pensional se rige por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos.

En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones:

En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República.

En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos.

Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones:

“9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”. (Se subraya).

La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone:

“El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, a la demandada, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas.

Para la fecha del reconocimiento de la prestación, 23 de octubre de 1997, ya había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993, pues para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía la demandada entró a regir el 30 de junio de 1997, según lo ha señalado esta corporación, como se verá más adelante, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 151 ibídem.

Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal.

Textualmente, dispone:

ART. 146.—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

(…).

Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo”.

La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente:

“El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas.

(…).

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (L. 100/93).(1)”.

Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte.

A pesar de lo anterior, la sección segunda - subsección B de esta corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente:

“A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así:

— Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma.

— En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó:

“Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió —pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993—, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada”.

— En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron.

— Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma”. (Se resalta)

En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales o aquellas de quienes a pesar de no haber sido reconocidas, habían cumplido los requisitos establecidos en esas disposiciones territoriales, por tratarse de situaciones ya definidas.

El anterior no es el caso de la demandada, quien si bien a 30 de junio de 1997 tenía más de 26 años de servicio, solo tenía 43 años y 9 meses de edad, es decir, que no cumplía con los requisitos impuestos por la norma convencional.

En efecto, según la convención colectiva de 1977, tal como se afirma en la demanda, la pensión se reconocía en un 100% de lo devengado por el trabajador siempre y cuando tuviera un tiempo de servicio superior a 20 años y como mínimo 45 años de edad.

Es claro que al 30 de junio de 1997 la situación de la demandada no estaba definida, razón por la cual se impone la confirmación de la sentencia apelada, que accedió a las súplicas de la demanda y ordenó el reconocimiento del derecho pensional de conformidad con la normatividad que regía la situación pensional de la señora Esperanza Caridad Rodríguez de Quintana.

Por las razones que anteceden, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 29 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la Universidad de Cartagena, contra Esperanza Caridad Rodríguez de Quintana.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara.