Sentencia 2002-01902/37879 de noviembre 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá D.C. veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete.

Rad. 680012331000200201902 01 (37.879)

Actor: Eduard Alexander Díaz León y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y otro

Acción: Reparación directa

Contenido: Descriptor: Se revoca la sentencia de primera instancia al no encontrarse demostrado el daño antijurídico / Restrictor: Legitimación en la Causa – Caducidad - Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual de Estado - Daño antijurídico.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Aspectos procesales previos.

1.1. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso(18)”, o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

En el caso concreto, comparecen al proceso en calidad de demandantes, la señora Hilda Beatriz León Bermúdez como propietaria del inmueble ubicado en el Sector C Torre 11 apto. 102 A de la urbanización Bellavista en el municipio de Floridablanca – Santander, sobre el cual se ordenó la demolición de unas obras realizadas sin licencia de construcción, y su núcleo familiar, los señores Eduard Alexander y Bladimir Díaz León (hijos), quienes en la condición aducida se encuentran legitimados en la causa por activa.

Por otra parte, la demanda fue dirigida en contra del municipio de Floridablanca –Santander, entidad que constitucional y legalmente se encuentra facultada para decidir acerca de las sanciones correspondientes a infracciones de normas urbanísticas de conformidad con lo establecido por la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997, al momento de los hechos.

De igual manera, la demanda se dirigió en contra de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, entidad que igualmente es competente en atención del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía - normatividad vigente al momento de los hechos), al corresponderle el cierre temporal de establecimientos de comercio que no cuenten con licencia de funcionamiento.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que el municipio de Floridablanca y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, se encuentran legitimadas para comparecer al presente juicio en calidad de demandadas, y que su eventual responsabilidad sea ventilada en el estudio del fondo del asunto.

1.2. Caducidad de la acción de reparación directa.

La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 136 del CCA, que en su numeral 8º dispone que la acción “de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(19), y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(20). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(21).

En el caso concreto, dado que la demandante indicó que el daño generado en su contra fue como consecuencia de la persecución política seguida por varios funcionarios tanto de la Alcaldía de Floridablanca como de la Policía Nacional, la cual se concretó con “las vías de hecho y de derecho (…) originadas de sellar y no permitir el funcionamiento de negocios en los tres (3) locales ubicados en el inmueble de su propiedad”, la Sala procederá a indicar desde cuando se concretó el daño alegado, para así determinar si la acción se encuentra o no caducada.

Así las cosas, si bien la demandante precisó que la persecución política seguida en su contra se evidenció con las decisiones que tomó la Inspección Segunda de Policía del municipio de Floridablanca, respecto del funcionamiento de los locales construidos en un inmueble de su propiedad, lo cierto es, que al momento de la interposición de la demanda, dicho procedimiento administrativo definido como contravención al régimen de obra, tal y como lo revela el oficio Nº IPS-04-1185 de fecha 30 de enero de 2004(22), no había finalizado.

Razón suficiente para que la Sala considere desde ya, que la acción no se encuentra caducada, pues al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 1º de agosto de 2002, el acto administrativo que ordenaba la demolición de las reformas hechas al inmueble de la accionante no estaba en firme, y por ende, se debe afirmar que esta fue interpuesta dentro del término previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá al estudio de fondo de las pretensiones de la demanda, esto es, si se encuentran acreditados los elementos configurativos de la responsabilidad extracontractual del Estado.

2. Acervo Probatorio(23). 

Del acervo probatorio allegado al expediente, se destacan las siguientes pruebas:

2.1. Documentales.

1. Copia de escrito de fecha 10 de octubre de 1999(24), a través del cual los copropietarios de la torre 11 del sector C de la urbanización Bellavista de Floridablanca – Santander, expresaron estar de acuerdo con la reforma del apto. 102A de propiedad de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, ante la Curaduría Urbana de dicha jurisdicción.

2. Copia de escrito de fecha 5 de noviembre de 1999(25), por medio de la cual la señora Hilda Beatriz León Bermúdez solicitó autorización a la Curaduría Urbana de Floridablanca, para reformar la fachada de un inmueble de su propiedad ubicado en la torre 11 sector C apto. 102A de la urbanización Bellavista.

3. Copia de la licencia de construcción Nº 007 de fecha 12 de enero de 2000 y de su correspondiente anexo, por medio de la cual la Curaduría Urbana de Floridablanca autorizó la construcción para reforma del apto. 102A sector C Torre 11 de la Urbanización Bellavista, y en la que se visualizó que el proyecto fue aprobado para la apertura únicamente de tres (3) portones(26).

4. Copia de informe de inspección de fecha 2 de marzo de 2000(27) emitido por la Secretaría de planeación del municipio de Floridablanca, en el cual dejó constancia de las reformas halladas en el apto. 101 Sección C Torre 11 de la Urbanización Bellavista, “en donde se constató la instalación de dos (2) puertas metálicas originando variación en la fachada violando reglamentación urbanística en propiedad horizontal”, así como, la cobertura de una parte de la zona verde, con parales metálicos y teja de zinc.

5. Copia de oficio de fecha 6 de marzo de 2000(28) suscrito por los señores Alfonso Rangel Acevedo y otros en calidad de copropietarios residentes del sector C torre 11 “balcones de Oriente – Bellavista”, dirigido al Director de Planeación municipal de Floridablanca – Santander, quienes a través de derecho de petición manifestaron su oposición al montaje de “la enramada en láminas de Zinc”, así como a la invasión del espacio público.

6. Copia de oficio de fecha 10 de marzo del 2000(29), por medio del cual la curaduría urbana del municipio de Floridablanca dio respuesta a la solicitud elevada por el señor Alfonso Rangel Acevedo el 6 de marzo del 2000, en la que se afirmó que dicha dependencia no autorizó la intervención de las zonas verdes, como tampoco la instalación de ningún parasol.

7. Copia de informe de fecha 10 de marzo de 2000(30), suscrito por el inspector de obras adscrito a la secretaría de planeación municipal de Floridablanca, en el que plasmó los resultados de la diligencia de verificación de firmas de los copropietarios de la torre 11 sector C urbanización Bellavista, concluyendo que las mismas eran veraces, a excepción de las firmas presentadas para la legalización del permiso de reforma, ya que varios de los copropietarios afirmaron que estas eran falsas.

8. Copia del oficio Nº 00385 de fecha 14 de marzo del 2000(31) por medio del cual la Secretaría de planeación municipal de Floridablanca, dio respuesta al derecho de petición elevado por el señor Alfonso Rangel Acevedo, en el que afirmó que, si bien la reforma en el inmueble de la señora Hilda Beatriz León contaba con licencia de construcción para la realización de los portones, lo cierto es que las obras adicionales, como la instalación de un parasol y el endurecimiento de una zona verde no contaban con el permiso establecido en la norma.

9. Copia de escrito de fecha 15 de marzo de 2000(32), dirigido al jefe de control urbano de Floridablanca y por medio del cual la señora Hilda Beatriz León Bermúdez descorrió el traslado a la citación a través de boleta de comparendo Nº 4080 del 7 de marzo del mismo año(33), y donde afirmó que las obras realizadas fueron diferentes a lo aprobado en licencia de curaduría urbana municipal de su predio del sector c torre 11 apto. 102A, y lo justificó en la protección de la integridad física de los transeúntes del sector, dado que del segundo piso caían diferentes elementos que podían poner en peligro la vida.

10. Copia de escrito de fecha 30 de marzo del 2000(34), suscrito por los señores Alfonso Rangel Acevedo y otros en calidad de copropietarios residentes “en el sector C, Torre 11 de la Urbanización Bellavista”, dirigido a la secretaría de planeación del municipio de Floridablanca, en el cual manifestaron su posición a la reforma realizada con ocasión del “endurecimiento de la zona verde e instalación de una (sic) parasol y licencia para el funcionamiento de toda clase de negocio” y solicitaron en consecuencia, el sellamiento de las obras realizadas y la restitución de las áreas comunes.

11. Copia de solicitud de demolición y sellamiento de la obra de fecha 4 de abril de 2000(35) que realizó el señor Alfonso Rangel Acevedo del apto. 102 A de la torre 11 sector C de la urbanización Bellavista, por cuanto dichas obras se efectuaron sin la correspondiente licencia de construcción y autorizaciones de los vecinos colindantes.

12. Copia del proceso policivo Nº 1547 de fecha de fecha 7 de abril de 2000(36), adelantado por la inspección segunda de policía del municipio de Floridablanca en contra de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez sobre el inmueble ubicado en el apto. 102A de la Torre 11 del barro Bellavista, y cuyo asunto refiere al “endurecimiento de la zona verde” al haber instalado un parasol sin la correspondiente licencia.

13. Copia del acta de la diligencia de descargo e inspección realizada por la inspección primera de policía del municipio de Floridablanca de fecha 1º de agosto de 2000(37), realizada en el inmueble ubicado en la torre 11 del apto. 102 A, de la Urbanización Bellavista de propiedad de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, quien justificó la construcción del techo frente al predio para proteger la vida de las personas que se acercaban y transitaban por el sitio, dado que caían diferentes objetos del apto. del señor Alfonso Rangel Acevedo, de quien expresó mantener una mala relación personal debido al reclamo que ella hizo en días anteriores a sus hijos.

14. Copia de oficio de fecha 5 de septiembre de 2000(38) suscrito por la Jefe de Control y Vigilancia de Floridablanca, en el que se le informó a la señora Hilda Beatriz León Bermúdez que no es la única propietaria contra quien se adelanta un proceso administrativo de contravención y se descartó con ello que no se esté dando aplicación al derecho de igualdad.

15. Copia de la Resolución 0273 del 2000(39) por medio del cual el jefe de la oficina de control y vigilancia del municipio de Floridablanca, decidió sancionar al establecimiento de comercio denominado “Papelería y Miscelánea ubicado en el inmueble del sector c torre 11 local 3 apto 102 A de la Urbanización Bellavista de propiedad de la señora León Bermúdez.

16. Copia de la Resolución 018 del 12 de febrero de 2001(40), por medio de la cual el Inspector primero de policía del municipio de Floridablanca ordenó la demolición “del fondículo o enramada en zinc apoyada en estructura metálica en el frente sur de su apto. que da a la zona verde e igualmente en dicha zona debe dejarla en su estado natural, arborizándola y construyéndole jardinera (...)”, al considerar que si bien la propietaria de dicho inmueble, señora Hilda Beatriz León Bermúdez, había acreditado la licencia para la construcción de tres portones en su apto., que daban a la vía pública, lo cierto es, que no demostró que las demás obras complementarias como la enramada en zinc e igualmente el endurecimiento de la zona verde, estuvieran cobijadas bajo esa misma autorización.

17. Copia de la Resolución 018 del 31 de enero de 2002(41), por medio del cual el inspector segundo de policía del municipio de Floridablanca, en atención al recurso de reposición interpuesto por la hoy accionante, en contra de la Resolución 18 del 12 de febrero de 2001, decidió declarar la nulidad de lo actuado a partir de la diligencia de descargos e inspección judicial, al considerar que en el acta no aparecía la firma de quien había presidido dicha diligencia, en aras de proteger el derecho a la defensa y al debido proceso.

18. Copia de oficio Nº 02-183 de fecha 16 de abril de 2002(42), por medio del cual el inspector segundo de policía del municipio de Floridablanca le comunicó a la señora Hilda Beatriz León Bermúdez la realización de diligencia de inspección ocular con perito “referente a construcción de obra”, para el día 18 de abril de 2002.

19. Copia de la Resolución de fecha 16 de abril de 2002(43), por medio del cual el inspector segundo de policía del municipio de Floridablanca, indicó que dado que la querellada no quiso comparecer a la diligencia programada de inspección ocular, señaló que retomaría el descargo ya recepcionado por ella y se ordenó la práctica de la Inspección al inmueble ubicado en la urbanización Bellavista, apto. 102 A, torre 11 compresión municipal de Floridablanca.

20. Copia del acta de diligencia de inspección ocular de fecha 18 de abril de 2002(44), en la que se evidencia que a esa fecha no existía licencia de funcionamiento de los locales ubicados en el inmueble de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez.

21. Copia de la Resolución 88 del 12 de noviembre de 2002(45) por medio del cual el Inspector Segundo de Policía Urbana de Floridablanca – Santander, dentro del proceso de contravención Nº 1547 y en atención al régimen de control de obra presentada por queja del señor Alfonso Rangel Acevedo, ordenó la demolición de la obra realizada en el inmueble de propiedad de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, ubicado en la torre 11, sector C apto 102 A de la Urbanización Bellavista, al considerar que “la obra consistente en el endurecimiento de la zona verde e instalación de un parasol, no es legalizable por ser éste un espacio de carácter público según el Decreto 1504 de 1998, Ley 9ª de 1989 y el Acuerdo 036 de Noviembre 9 de 2001”.

22. Copia de oficio Nº 02-563 de fecha 20 de noviembre de 2002(46) por medio del cual el inspector segundo de policía de Floridablanca dio respuesta a la solicitud realizada(47) por la señora León Bermúdez, en el sentido de advirtirle que no se le ha vulnerado ningún derecho de turno, por el contrario, se le informó que su proceso llevaba más de dos (2) años en dicha inspección, y que “todos los procesos radicados en ésta Inspección se van adelantando a medida de que se agoten las etapas procesales, como lo es su caso los cuales la mayoría de los que anteceden al proceso 1547 se han archivado. (…)”.

23. Copia de oficio Nº CCU.02-0478 de fecha 30 de noviembre de 2002(48), por medio del cual la Curaduría Urbana Nº 1 de Floridablanca indicó que a la fecha en sus archivos la obra realizada en el sector C torre 11, apto. 102 A de la Urbanización Bellavista, no tiene licencia de construcción válida para modificación y/o reforma o ampliación.

24. Copia de constancia secretarial expedida por el Inspector Segundo de Policía de Floridablanca de fecha 2 de diciembre de 2002(49), en la que advirtió de la mala actitud tomada por la señora Hilda Beatriz León Bermúdez al momento de ser notificada personalmente.

25. Copia del recurso de apelación sustentado por la hoy accionante de fecha 16 de diciembre de 2002(50) en contra de la Resolución 88 de 2002, que decidió ordenar la demolición de las obras realizadas en el inmueble de su propiedad, en donde manifestó las supuestas irregularidades en la formulación de la queja, así como la identificación plena del inmueble donde se encontraban las obras, objeto de demolición, lo cual generó la vulneración de sus derechos al debido proceso e igualdad, y además, puso en conocimiento un posible tráfico de influencias.

26. Copia de la Resolución 114 de fecha 19 de diciembre de 2002(51), por medio del cual la inspección segunda de policía Urbana de Floridablanca, confirmó la decisión atacada (Resolución 88 de 2002) por la señora León Bermúdez mediante recurso de reposición y decidió no conceder el recurso subsidiario de apelación, al considerarlo improcedente.

27. Copia de escrito de tutela de fecha 5 de marzo de 2003(52), presentada por la hoy accionante en la que alegó que la Alcaldía de Floridablanca – Santander había vulnerado sus derechos fundamentales a la defensa y debido proceso, al no haberle concedido el recurso de apelación impetrado en contra de la Resolución 88 de 2002.

28. Copia de oficio de fecha 21 de marzo de 2003(53), por medio del cual el juzgado segundo civil municipal de Floridablanca notificó a la inspección segunda de policía de Floridablanca la sentencia de fecha 20 de marzo del mismo año, en la que decidió negar la acción de tutela interpuesta por la hoy accionante.

29. Copia de la Resolución 003 del 1º de abril 2003(54) por medio de la cual el jefe de grupo de la oficina de control y vigilancia del municipio de Floridablanca impuso una sanción pecuniaria y ordenó el sellamiento del establecimiento de comercio de propiedad del señor Reinaldo Vezga Blanco, que funcionaba en el local ubicado en el sector C de la torre 11 apto 102 A de la Urbanización Bellavista.

30. Copia de la sentencia de tutela de fecha 8 de mayo de 2003(55), emitida por el juzgado primero civil del circuito de Bucaramanga, por medio de la cual se decidió revocar la sentencia proferida el 20 de marzo de 2003 por el juzgado segundo civil municipal de Floridablanca, al considerar que se había vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, y por ende, dejó sin efecto alguno la decisión contenida en el numeral 3º de la Resolución 114 de 2002 y ordenó que la inspección segunda de policía de Floridablanca, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, reexaminara el aspecto relacionado con la concesión del recurso de apelación interpuesto por la señora León Bermúdez en contra de la Resolución 88 de 2002.

31. Copia de telegrama de fecha 9 de mayo de 2003(56) mediante el cual se le comunicó al inspector segundo municipal de policía de Floridablanca, que en segunda instancia el juzgado primero civil del circuito de Bucaramanga había tutelado el derecho fundamental al debido proceso de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez y le había ordenado modificar el numeral 3º de la Resolución 114 de 2002, en el sentido de conceder el recurso de apelación impetrado por ella en contra de la Resolución 88 de 2002.

32. Copia de Resolución de fecha del 14 de mayo de 2003(57), por medio de la cual el inspector segundo de policía de Floridablanca concedió el recurso de apelación interpuesto en su momento por la hoy accionante en contra de la Resolución 88 de 2002, en cumplimiento al fallo de tutela emitido por el juzgado primero civil del circuito de Bucaramanga.

33. Copia de Resolución 147 del 31 de julio de 2003(58), por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación por parte de la secretaria de gobierno del municipio de Floridablanca, en la que decidió confirmar en todas sus partes la Resolución 114 de 2002, decisión en la cual destacó que en el proceso administrativo se encontraba suficientemente demostrado la infracción al régimen urbanístico y sus disposiciones reglamentarias, consistente en la construcción de una reforma por fuera de los lineamientos aprobados como fue el endurecimiento de una zona verde y la instalación de un parasol en el inmueble ubicado en el sector C torre 11 apto. 102 A de la Urbanización Bellavista.

34. Copia de la Resolución 253 del 16 de enero de 2004(59), a través de la cual el inspector segundo de policía de Floridablanca dispuso sancionar pecuniariamente a la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, al haber desacatado la orden de demolición de las obras realizadas en el inmueble de su propiedad ubicado en el sector C Torre 11 apto. 102 A de la Urbanización Bellavista, sin que contara con la debida licencia para ello.

35. Oficio Nº IPS-04-1185 de fecha 30 de enero de 2004(60), por medio del cual la inspectora segunda de policía de Floridablanca le informó a la secretaria jurídica de la alcaldía municipal de Floridablanca, que en dicha inspección se adelanta un proceso por contravención al régimen de obra radicado bajo el Nº 1547 en contra de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, “por endurecimiento de la zona verde e instalación de parasol, sin contar con permisos. Dicho proceso se inició el 5 de abril de 2000 y actualmente se encuentra para notificación providencia de fecha enero 16 de 2004, y se proyectará Auto para fijar fecha de la demolición directa de lo construido”.

36. Certificación emitida por el jefe de control y vigilancia del municipio de Floridablanca de fecha 2 de febrero de 2004(61), por medio del cual se consignó que a la fecha no existía expediente alguno en contra de un establecimiento de comercio que ejerza la actividad de droguería ubicado en el sector C torre 11 apto. 102 en los archivos de dicha dependencia.

37. Copia del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria Nº300-103142 de fecha 13 de febrero de 2004(62), correspondiente al inmueble ubicado en el “conjunto multifamiliar Bellavista I etapa Balcones de oriente sector C apto. 102 A torre 11” en la que consta que la señora Hilda Beatriz León Bermúdez era su propietaria al momento de los hechos narrados en la demanda, así como al momento de la interposición de la misma.

38. Oficio Nº 382 de fecha 30 de marzo de 2005(63) por medio del cual la Registraduría Nacional del Estado Civil allegó certificación en que el hizo constar que “en los archivos electorales correspondientes al proceso electoral, inscripción de candidaturas de aspirantes al concejo municipal, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 1997, se encontró la inscripción de los señores Acuña Hernández Cristobal, Cabeza Paez Edgar y León Bermúdez Hilda Beatriz, por el Partido Liberal Colombiano.

39. Oficio Nº C/V055-05 de fecha 1º de abril de 2005(64) a través del cual el señor Luis Danilo Díaz Vecino en su calidad de profesional universitario de la oficina de control y vigilancia del municipio de Floridablanca, afirmó que el señor Edgar Cabezas Paez “en el año 2000 (…) no estaba desempeñándose como jefe de control y vigilancia del municipio de Floridablanca, ya que dicho funcionario se encontraba prestando sus servicios en la inspección primera de policía y en la oficina de control y vigilancia se encontraba la doctora Yaneth Sánchez Mateus, como encargada de jefe de la oficina y quien manifiesta que no hubo ningún tipo de sellamiento a los establecimientos que funcionaban en el predio de la accionante”.

40. Oficio Nº 0307 de fecha 12 de abril de 2005(65), a través del cual la secretaría general del municipio de Floridablanca, remitió certificación del nombramiento y posesión del señor Edgar Cabeza Páez, en el que se pudo constatar que este fue nombrado en provisionalidad en el cargo de jefe de control y vigilancia, adscrito a la Secretaría de Hacienda del municipio de Floridablanca, desde el 16 de marzo de 1998 hasta el 30 de julio de 2004.

41. Oficio de fecha 22 de abril de 2005(66) por medio del cual la Inspectora de Policía Obra y Ornato de Floridablanca – Santander, remitió al presente expediente, copia del proceso Nº 1547 seguido en contra de Hilda Beatriz León Bermúdez.

2.2. Testimoniales.

1. Declaración rendida por el señor Saúl Díaz Mantilla de fecha 13 de julio de 2005(67), quien en su calidad de compañero permanente de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, reiteró las afirmaciones de la demanda, concernientes a la presunta persecución política seguida en contra de su compañera por parte del señor Edgar Cabeza Páez como funcionario de la Alcaldía municipal de Floridablanca, concretamente con el sellamiento de los locales comerciales.

2. Declaración rendida por la señora Jahel Carrillo Ramírez de fecha 13 de julio de 2005(68), quien en su calidad de vecina de residencia al momento de los hechos de la señora Hilda Beatriz León Bermúdez, declaró diferentes apreciaciones personales de lo que ocurrió con el sellamiento de los locales del apto. de propiedad de la hoy accionante.

3. Declaración rendida por el señor Tomás Sarmiento Prada de fecha 13 de julio de 2005(69), quien en su calidad de vecino del lugar de residencia de la señora León Bermúdez, declaró diferentes apreciaciones de lo que ocurrió con el sellamiento de los locales del apto. de propiedad de la hoy demandante.

4. Declaración rendida por la señora Nelly Esperanza Guevara de Molina de fecha 13 de julio de 2005(70), quien en su calidad de vecina en aquel tiempo de la señora Hilda Beatriz, declaró diferentes apreciaciones personales de lo que ocurrió con el sellamiento de los locales del apto. de propiedad de la hoy demandante.

5. Declaración rendida por el señor Reinaldo Vesga Blanco de fecha 6 de febrero de 2007(71), quien en su calidad de arrendatario en aquel entonces de uno de los locales de la demandante, describió lo manifestado por los diferentes funcionarios al momento de realizarse cada diligencia de inspección, las cuales se basan únicamente en apreciaciones personales.

6. Declaración rendida por la señora Jazmín Eslinder León Bermúdez de fecha 6 de febrero de 2007(72), quien en su calidad de hermana de la hoy accionante, describió la realización de las diferentes diligencias y demás circunstancias que rodearon la orden de demolición de la obra realizada en el apto. de su familiar.

3. Problema Jurídico.

El problema jurídico que se plantea la Sala consiste en, dilucidar si en el presente caso las demandadas al sellar y no permitir el funcionamiento de negocios en los tres (3) locales del inmueble ubicado en el sector C de la torre 11 apto. 102 A de la urbanización Bellavista, le ocasionaron un daño antijurídico a los demandantes, y si este le es imputable a las entidades demandadas.

4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración(73)”.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

5. Daño antijurídico.

El daño, debe ser entendido como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. En este sentido, el daño sólo adquirirá el carácter de antijurídico y en consecuencia será indemnizable, si cumple una serie de requisitos como lo son, el de ser personal, cierto y directo.

De manera que, los elementos constitutivos del daño son: (1) la certeza del daño; (2) el carácter personal, y (3) directo. El carácter cierto, como elemento constitutivo del daño se ha planteado por la doctrina tanto colombiana como francesa, como aquel perjuicio actual o futuro, a diferencia del eventual(74). En efecto, el Consejo de Estado, ha manifestado que para que el daño pueda ser reparado debe ser cierto(75)-(76), esto es, no un daño genérico o hipotético sino específico, cierto: el que sufre una persona determinada en su patrimonio(77).

La existencia es entonces la característica que distingue al daño cierto, pero, si la existencia del daño es la singularidad de su certeza no se debe sin embargo confundir las diferencias entre la existencia del perjuicio y la determinación en su indemnización(78). De igual forma, para que el daño se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea demostrando que efectivamente se produjo, bien sea probando que, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual(79).

Precisada la anterior noción general del daño, es preciso referirse específicamente al daño antijurídico, el cual se considera la afectación, menoscabo, lesión o perturbación a la esfera personal [carga anormal para el ejercicio de un derecho o de alguna de las libertades cuando se trata de persona natural], a la esfera de actividad de una persona jurídica [carga anormal para el ejercicio de ciertas libertades], o a la esfera patrimonial [bienes e intereses], que no es soportable por quien lo padece bien porque es irrazonable, o porque no se compadece con la afirmación de interés general alguno.

Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.

El daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual(80) y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”(81); o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa(82)”; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”(83), en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos(84); y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general(85), o de la cooperación social(86).

En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(87). Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(88).

De igual manera, la jurisprudencia constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(89).

Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de una daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece(90).

Debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado Social de Derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos(91)”.

Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(92), anormal(93) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(94).

6. El caso en concreto.

En el presente asunto, luego de superado el tema de la caducidad de la acción en el numeral 1.2 de las consideraciones de esta providencia, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en lo que tiene que ver con el fondo del caso, en el que se determinará si se acreditan los elementos que configuran la responsabilidad extracontractual de las entidades demandadas.

En esa medida, la recurrente solicitó revocar el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la persecución política seguida en su contra había quedado plenamente establecida con el abuso perpetrado por los funcionarios de la Alcaldía de Floridablanca, a quienes señaló de haber dispuesto personal de la Policía Nacional para que acosaran a los arrendatarios de sus locales e impedirles el funcionamiento normal de sus negocios, así como, de haber dado celeridad al proceso administrativo que se adelantaba en su contra en la inspección de policía urbana del municipio de Floridablanca, para la demolición de las reformas realizadas a su inmueble.

Así las cosas, una vez analizado el material probatorio aportado, la Sala encuentra demostrado que la señora Hilda Beatriz León Bermúdez era la propietaria del inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria Nº 300-103142(95) y ubicado en el sector C torre 11 apto. 102A conjunto multifamiliar Bellavista, al momento de ocurrido los hechos, tal y como consta en el respectivo folio de matrícula allegado al expediente.

De igual forma, se tiene acreditado que mediante escrito de fecha 5 de noviembre de 1999(96), la señora Hilda Beatriz León Bermúdez solicitó ante la curaduría urbana de Floridablanca, la reforma de la fachada de su apto., la cual tuvo como resultado que dicha autoridad mediante Resolución 007 de 2000, concediera la licencia de construcción para reformar de dicho inmueble, que consistía en la apertura de tres (3) portones.

Sin embargo, como resultado de la inspección ocular realizada a dicho inmueble, el día 2 de marzo de 2000(97), se constató la instalación no solo de unas puertas metálicas sino de la cobertura de una zona verde con parales metálicos y teja de zinc, lo que motivó que varios copropietarios residentes de la misma torre a través de derecho de petición se opusieran al montaje de dichas obras de reforma, pues carecían de autorización para su ejecución.

Que mediante boleta Nº 4080 del 7 de marzo de 2000(98), la división de control urbanístico del departamento administrativo de planeación municipal de Floridablanca – Santander, citó a la señora Hilda Beatriz León Bermúdez para que explicara las obras halladas en su inmueble de residencia diferentes a las aprobadas en su licencia, citación a la cual la hoy accionante respondió, mediante escrito de fecha 15 de marzo de 2000, que si bien algunas de las obras halladas en su inmueble fueron diferentes a las aprobadas en la licencia otorgada por la curaduría urbana municipal, lo cierto es, que estas se justificaban en la medida que las mismas buscaban la protección de la integridad física de los transeúntes del sector, debido a que desde el segundo piso de dicha torre caían diferentes elementos que podían poner en peligro la vida de estas.

De igual manera, rendidos los descargos en la inspección ocular realizada por la inspección primera de policía del municipio de Floridablanca(99), y practicadas las diferentes pruebas dentro del proceso de contravención por obra, dicha autoridad emitió la Resolución 018 de fecha 12 de febrero de 2001(100), por medio de la cual ordenó la demolición “del Fondículo o enramada en zinc apoyada en estructura metálica en el frente sur de su apto. que da a la zona verde e igualmente en dicha zona debe dejarla en su estado natural, arborizándola y construyéndole jardinera (...)”, al considerar que, si bien la propietaria de dicho inmueble había acreditado la licencia para la construcción de tres portones en su apto., lo cierto es, que no demostró que las demás obras complementarias como la enramada en zinc e igualmente el endurecimiento de la zona verde, estuvieran cobijadas bajo esa misma autorización.

No obstante, en atención al recurso de reposición impetrado por la afectada en contra de la anterior resolución, la inspección segunda de policía del municipio de Floridablanca resolvió en Resolución 018 del 31 de enero de 2002, declarar la nulidad de todo lo actuado, a partir de la diligencia de descargos e inspección judicial, al percatarse que en el acta no aparecía la firma de quien había presidido dicha diligencia y se debía proteger el derecho a la defensa y al debido proceso de la recurrente.

En atención a lo anteriormente resuelto, la inspección segunda de policía urbana de Floridablanca mediante Resolución 88 de 2002, ratificó la decisión de demoler las obras realizadas sobre el inmueble ubicado en la torre 11 del sector C apto. 102A del conjunto multifamiliar Bellavista, al considerar que su propietaria no contaba con la licencia o autorización para la realización de aquellas, y que por el contrario, “la obra consistente en el endurecimiento de la zona verde e instalación de un parasol, no es legalizable por ser éste un espacio de carácter público según el Decreto 1504 de 1998, Ley 9 de 1989 y el Acuerdo 036 de Noviembre 9 de 2001”.

Contra esta nueva decisión, la hoy accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, mediante escrito de fecha 16 de diciembre de 2002(101) en el que argumentó supuestas irregularidades en la formulación de la queja, así como, la identificación plena del inmueble donde se encontraban las obras objeto de demolición, que conllevó a la vulneración de sus derechos al debido proceso e igualdad y puso en conocimiento un posible tráfico de influencias.

No obstante, a través de Resolución 114 de fecha 19 de diciembre de 2002(102), el inspector segundo de policía urbana de Floridablanca, confirmó la decisión atacada, y decidió no conceder el recurso subsidiario de apelación, al considerarlo improcedente.

Lo anterior motivó a que la hoy accionante por medio de acción de tutela de fecha 5 de marzo de 2003(103), alegara que la Alcaldía de Floridablanca – Santander había vulnerado sus derechos fundamentales a la defensa y debido proceso, al no haberle concedido el recurso de apelación impetrado en contra de la mencionada Resolución, los cuales fueron finalmente tutelados por el juzgado primero civil del circuito de Bucaramanga mediante sentencia del 8 de mayo de 2003(104), y en consecuencia, se dejó sin valor y efecto el artículo tercero (3º) de la Resolución 114 de 2002 que había decidido no conceder el recurso de apelación.

Así las cosas y en cumplimiento de la anterior providencia, el inspector segundo de policía urbana de Floridablanca, concedió el recurso de apelación impetrado por la señora León Bermúdez, mediante acto administrativo de fecha 14 de mayo de 2003(105), y resuelto de fondo por la Secretaría de Gobierno del municipio de Floridablanca, a través de Resolución 147 del 31 de julio de 2003(106), decidió confirmar en todas sus partes la Resolución 114 de 2002, decisión en la cual se destacó que en el proceso administrativo se encontraba suficientemente demostrado la infracción al régimen urbanístico y a sus disposiciones reglamentarias, al construir una reforma por fuera de los lineamientos aprobados, consistente en el endurecimiento de una zona verde y la instalación de un parasol, en el inmueble ubicado en el sector C torre 11 apto. 102 A de la Urbanización Bellavista de propiedad de la hoy demandante.

Seguidamente, y ante la ausencia del cumplimiento de dicha orden de demolición, la inspección segunda de policía de Floridablanca, por medio de Resolución 253 del 16 de enero de 2004(107), dispuso sancionar pecuniariamente a la señora Hilda Beatriz León Bermúdez.

Finalmente, en cuanto al estado actual del proceso de contravención de obra Nº 1547, en el oficio Nº IPS-04-1185 de fecha 30 de enero de 2004(108), la inspectora segunda de policía de Floridablanca le informó a la secretaría jurídica de la alcaldía municipal de Floridablanca, que el mismo estaba pendiente para proyectar auto que fijara la fecha de la demolición directa de lo construido.

Ahora bien, luego de verificado el material probatorio obrante en el expediente y adentrándonos en las pretensiones de la demanda, la Sala denota que en el presente caso, la accionante hizo consistir su daño antijurídico en los perjuicios ocasionados con las vías de hecho y de derecho motivadas por una presunta persecución política seguida en su contra, encabezada por quienes fueron sus compañeros de lista para el concejo municipal en los comicios que se realizaron para el periodo 1998-2000, y que actuaban para la época de los hechos como funcionarios de la alcaldía del municipio de Floridablanca – Santander, las cuales se concretaron al sellar y no permitir el funcionamiento de negocios en los tres (3) locales del inmueble de propiedad de la hoy accionante, señora Hilda Beatriz León Bermúdez.

Por eso, dentro del estudio que realizará la Sala, se partirá del análisis de cada una de las vías de hecho y de derecho alegadas en la demanda, para finalmente concluir si existió el daño antijurídico alegado de la accionante, señora Hilda Beatriz León Bermúdez.

Bajo ese entendido, en lo que respecta a las vías de hecho relatadas en la demanda y reiteradas en el recurso de apelación, la libelista las identifica como aquellas que surgieron a partir del sellamiento que la Policía Nacional por intermedio de sus funcionarios, realizaron sobre uno de los tres locales de propiedad de la accionante, en donde operaba un establecimiento de comercio (droguería) de propiedad de los señores Wolmar Portillo y Marta Cecilia Arciniegas.

Sin embargo, una vez revisado cada uno de los elementos suasorios que reposan en el expediente, la Sala no encontró prueba que acreditara la existencia de dicho hecho, por el contrario, el Jefe de Control y Vigilancia del municipio de Floridablanca mediante certificación del 2 de febrero de 2004(109), afirmó que no existía expediente o investigación alguna en los archivos de dicha dependencia, en contra de algún establecimiento de comercio que ejerciera la actividad de droguería ubicado en el el sector C torre 11 apto. 102 conjunto multifamiliares Bellavista, lo que nos lleva a concluir que el daño alegado no se encuentra demostrado.

Ahora bien, si el daño que se alega es por el sellamiento del establecimiento de comercio, para la Sala es evidente que los demandantes no estarían legitimados para reclamar los perjuicios ocasionados por dicho acto, toda vez que los titulares de dicho establecimiento comercial (droguería) eran los señores Wolmar Portillo y Marta Cecilia Arciniegas, tal y como se refiere en la demanda.

Por otro lado, en lo que respecta a las vías de derecho dentro del expediente se tiene que, la inspección primera de policía del municipio de Floridablanca inició un proceso de contravención por obra pública bajo radicado 1547 en contra de la propietaria en ese momento del inmueble ubicado en el sector C de la torre 11 apto. 102 A del conjunto multifamiliares Bellavista, el cual tuvo como génesis la queja presentada por varios copropietarios de la misma torre en escrito de fecha 30 de marzo del 2000(110), en ejercicio de sus derechos contenidos en la normatividad que regula la propiedad horizontal.

Dicho proceso administrativo de contravención por obra, fue desarrollado en un principio por la inspección primera de policía urbana de Floridablanca, pero luego pasó a conocimiento de la inspección segunda de policía urbana del mismo municipio, quien finalmente y luego de satisfechas cada una de las etapas correspondientes establecidas en la Ley 388 de 1997, se determinó que había mérito suficiente para ordenar la demolición de las reformas realizadas al inmueble de la señora León Bermúdez.

Mirado así el asunto, se debe advertir que la Resolución 147 del 31 de julio de 2003(111) puso fin al proceso administrativo referido en el párrafo anterior, y como quiera que los demandantes no cuestionaron su legalidad ni solicitaron la nulidad de este acto, tal y como quedó establecido en el expediente, la Sala debe partir de la base que la parte actora aceptó su legalidad y que por lo tanto, en esta instancia no está siendo cuestionada ni controvertida.

De manera que, aun cuando en la demanda se acusa que hubo diferentes actos que pudieron haber configurado un abuso de poder durante el trámite del proceso administrativo que ordenó finalmente la demolición de las reformas realizadas al inmueble de propiedad de la señora León Bermúdez, lo cierto es, que dicha actuación en nada afectó el ejercicio de su derecho a la defensa, pues no se le impidió agotar la vía gubernativa, y consecuentemente, tampoco se le limitó su derecho a que pudiera intentar por la vía jurisdiccional la nulidad de dicha actuación administrativa, y su correspondiente restablecimiento mediante los medios de control correspondientes e idóneos para el asunto.

En este orden de ideas, es dable afirmar que en todo momento se le garantizó el debido proceso a la señora León Bermúdez, pues el acto administrativo proferido tanto por el inspector segundo de policía urbana del municipio de Floridablanca como por la Secretaría de Gobierno del mismo municipio, en donde se ordenó la demolición de las obras que reformaron el inmueble ubicado en el sector C torre 11 apto. 102 A del conjunto multifamiliares Bellavista, no fue cuestionado en su veracidad.

En consecuencia, la actuación administrativa no padece de ninguna irregularidad o arbitrariedad, puesto que la misma se sustentó en un acto cuya legalidad no ha sido desvirtuada, luego mal podría inferir esta Sala que en el caso sub examine se le hayan causado unos perjuicios a los actores, sustentados en una desviación o abuso de poder, dentro de las vías de derecho llevadas a cabo dentro del proceso administrativo de contravención por obra.

Adicionalmente, es importante destacar que al momento de interponerse la demanda, dentro del proceso administrativo de contravención por obra, no se había producido un acto administrativo definitivo que diera lugar a establecer algún tipo de responsabilidad extracontractual por parte de la entidad demandada, es decir, se carece de prueba de la certeza del daño, presupuesto necesario para la configuración del daño antijurídico. Entonces, si lo que tenía la actora era reparos respecto a un presunto tráfico de influencias ocasionado por el actuar de varios funcionarios, esta contaba con diferentes acciones ante las correspondientes autoridades, de lo cual no se tiene prueba.

Por último, respecto al tema de la persecución política sugerida por los demandantes como el motivo por el cual el proceso administrativo seguido en su contra se le impartió sospechosa celeridad e insistencia por parte de ciertos funcionarios de la alcaldía del municipio de Floridablanca, tales afirmaciones para la Sala carecen de sustento probatorio, pues a pesar de encontrarse acreditado dentro del expediente que para las elecciones del concejo municipal de Floridablanca, que se llevarían a cabo el 26 de octubre de 1997, los señores Cristóbal Acuña y Edgar Cabezas Páez, hicieron parte de la misma lista que hizo parte la señora León Bermúdez, en nada le revela a esta corporación que dicho hecho sea el causante del proceso administrativo seguido en contra de la accionante por violación a la normatividad de propiedad horizontal adelantado por las autoridades ya mencionadas. Contrario sensu, se evidenció que el proceso administrativo se inició por queja de varios copropietarios.

En conclusión, es palmario para la Sala que el proceso administrativo se siguió de conformidad con la normatividad y protegiendo el debido proceso y derecho de defensa de la actora.

De manera que, ante la ausencia de material probatorio que acredite la existencia del daño antijurídico alegado, es decir, el primero de los elementos de la responsabilidad, no puede la Sala proceder a imputar la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda.

7. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C, administrando justicia en nombre de la República de y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el 21 de agosto de 2009, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase»

(18) Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003.

(19) “ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (destacado fuera de texto).

(20) Consejo de Estado, Auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909.

(21) Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372.

(22) Fl. 332 del c. 1.

(23) Los documentos aportados en copia simple, serán valorados bajo los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022.

(24) Fl. 26 del c. 1.

(25) Fl. 40 del c. 2.

(26) Fl. 46 del c. 2.

(27) Fl. 19 del c. 2.

(28) Fl. 13 del c. 2.

(29) Fl. 29 del c. 2.

(30) Fl. 15 del c. 2.

(31) Fl. 28 del c. 2.

(32) Fls. 50-54 del c. 2.

(33) Fl. 47 del c. 2.

(34) Fl. 2 del c. 2.

(35) Fls. 30-31 del c. 2.

(36) Cuaderno 2.

(37) Fls. 88-90 del c. 2.

(38) Fls. 42-43 del c. 1.

(39) Fls. 163-164 del c. 1.

(40) Fls. 112-116 del c. 2.

(41) Fls. 150-151 del c. 2.

(42) Fl. 167 del c. 2.

(43) Fl. 168 del c. 2.

(44) Fl. 169 del c. 2.

(45) Fls. 200-201 del c. 2.

(46) Fl. 209 del c. 2.

(47) Fl. 206 del c. 2.

(48) Fl. 159 del c.1.

(49) Fl. 217 del c. 2.

(50) Fls. 221-231 del c. 2.

(51) Fls. 234-238 del c. 2.

(52) Fls. 248-271 del c. 2.

(53) Fl. 279 del c. 2.

(54) Fls. 260-261 del c. 1.

(55) Fls. 120-128 del c. 1.

(56) Fl. 280 del c. 2.

(57) Fls. 282-283 del c. 2.

(58) Fls. 302-303 del c. 2.

(59) Fls. 323-326 del c. 2.

(60) Fl. 332 del c. 1.

(61) Fl. 162 del c. 1.

(62) Fls. 334-337 del c. 2.

(63) Fls. 304-306 del c. 1.

(64) Fl. 252 del c. 1.

(65) Fls. 307-308 del c. 1.

(66) Fl. 309 del C.1.

(67) Fls. 313-316 del c. 1.

(68) Fls. 317-319 del c. 1.

(69) Fls. 320-322 del c. 1.

(70) Fls. 330-332 del c. 1.

(71) Fls. 348-354 del c. 1.

(72) Fls. 358 del c. 1.

(73) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

(74) CHAPUS. “Responsabilité Publique et responsabilité privée”., ob., cit., p.507.

(75) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 2 de junio de 1994, exp. 8998.

(76) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 19 de octubre de 1990, exp. 4333.

(77) Salvamento de voto del Consejero de Estado Joaquín Barreto al fallo del 27 de marzo de 1990 de la Plenaria del Consejo de Estado, exp. S-021.

(78) CHAPUS. “Responsabilité Publique et responsabilité privée”., ob., cit., p.403. En el mismo sentido el profesor CHAPUS ha manifestado “lo que el juez no puede hacer, en ausencia de la determinación del perjuicio, es otorgar una indemnización que repare, y ello por la fuerza misma de las cosas, porque la realidad y dimensión del perjuicio son la medida de la indemnización. Pero bien puede reconocer que la responsabilidad se compromete cuando la existencia del perjuicio se establece, sin importar las dudas que se tengan acerca de su extensión exacta”.

(79) HENAO, Juan Carlos, El Daño - Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.131

(80) PANTALEON, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en Anuario de Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, Nº 4, 2000, p.185. “[…] el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable, conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la administración la que tenga que soportarlo”. MARTIN REBOLLO, Luis. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública en España: situación actual y nuevas perspectivas”, en BADELL MADRID, Rafael (Coord). Congreso Internacional de Derecho Administrativo (En homenaje al profesor Luis H. Farias Mata). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2006, pp.278 y 279. Martín Rebollo se pregunta: “¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se trata de un daño que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en el productor del mismo, esto es, en las administraciones públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si existe tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es, no cabrá hablar, pues, de lesión”.

(81) LARENZ. “Derecho de obligaciones”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p. 329.

(82) SCONAMIGLIO, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p. 329.

(83) PANTALEON, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”., ob., cit., p. 186. “[…] que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las Administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”.

(84) MILL, John Stuart, Sobre la libertad, 1ª reimp, Alianza, Madrid, 2001, pp. 152 y 153. “Cuál es entonces el justo límite de la soberanía del individuo sobre sí mismo? ¿Dónde empieza la soberanía de la sociedad? ¿Qué tanto de la vida humana debe asignarse a la individualidad y qué tanto a la sociedad? […] el hecho de vivir en sociedad hace indispensable que cada uno se obligue a observar una cierta línea de conducta para con los demás. Esta conducta consiste, primero, en no perjudicar los intereses de otro; o más bien ciertos intereses, los cuales, por expresa declaración legal o por tácito entendimiento, deben ser considerados como derechos; y, segundo, en tomar cada uno su parte (fijada según un principio de equidad) en los trabajos y sacrificios necesarios para defender a la sociedad o sus miembros de todo daño o vejación”.

(85) SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado: estructura, régimen y principio de convencionalidad como pilares en su construcción, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013.

(86) RAWLS, John, Liberalismo político, 1ª ed. 1ª reimp. Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 1996, p.279. Este presupuesto puede orientar en lo que puede consistir una carga no soportable, siguiendo a Rawls: “la noción de cooperación social no significa simplemente la de una actividad social coordinada, organizada eficientemente y guiada por las reglas reconocidas públicamente para lograr determinado fin general. La cooperación social es siempre para beneficio mutuo, y esto implica que consta de dos elementos: el primero es una noción compartida de los términos justos de la cooperación que se puede esperar razonablemente que acepte cada participante, siempre y cuando todos y cada uno también acepte esos términos. Los términos justos de la cooperación articulan la idea de reciprocidad y mutualidad; todos los que cooperan deben salir beneficiados y compartir las cargas comunes, de la manera como se juzga según un punto de comparación apropiado […] El otro elemento corresponde a “lo racional”: se refiere a la ventaja racional que obtendrá cada individuo; lo que, como individuos, los participantes intentan proponer. Mientras que la noción de los términos justos de la cooperación es algo que comparten todos, las concepciones de los participantes de su propia ventaja racional difieren en general. La unidad de la cooperación social se fundamenta en personas que aceptan su noción de términos justos. Ahora bien, la noción apropiada de los términos justos de la cooperación depende de la índole de la actividad cooperativa misma: de su contexto social de trasfondo, de los objetivos y aspiraciones de los participantes, de cómo se consideran a sí mismos y unos respecto de los demás como personas”.

(87) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal – bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía- sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2002. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (también de las administraciones públicas)”, ob., cit., p. 168. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”.

(88) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, ob., cit., p. 297. Sin embargo, cabe advertir, apoyados en la doctrina iuscivilista que “no puede confundirse la antijuridicidad en materia de daños con lesiones de derechos subjetivos y, menos todavía, una concepción que los constriña, al modo alemán, a los derechos subjetivos absolutos, entendiendo por tales los derechos de la personalidad y la integridad física, el honor, la intimidad y la propia imagen y los derechos sobre las cosas, es decir, propiedad y derechos reales”.

(89) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001. Cabe afirmar, que en la doctrina del derecho civil se advierte que “la antijuridicidad del daño no se produce porque exista violación de deberes jurídicos”, definiéndose como “violación de una norma especial o de la más genérica alterum non laedere”. DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, ob., cit., p. 298.

(90) HENAO, Juan Carlos, “De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre derechos ambientales como daño cierto. Escrito a partir del derecho colombiano y del derecho francés”, en VVAA, Daño ambiental, T. II, 1ª ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2009, pp. 194, 196 y 203. "[…] el daño que se presenta a partir de la simple amenaza que permite inferir el agravamiento de la violación del derecho, sin que suponga su destrucción total, no se incluye en los estudios de la doctrina sobre el carácter cierto del perjuicio. Y sin embargo, esta situación también se expresa en el carácter cierto del perjuicio. La única diferencia radica en que la proyección en el futuro se hará a partir de la amenaza y hasta la lesión definitiva y no respecto de las consecuencias temporales de esta última. Por esta razón es necesario tener en cuenta esta nueva situación y hacer una proyección en el futuro partiendo de la amenaza del derecho que implicará un agravamiento de la lesión del mismo […] Se parte, en acuerdo con C. THIBIERGE cuando expone las carencias actuales de la responsabilidad civil, de tener en cuenta “el desarrollo filosófico del principio de responsabilidad y la idea de una responsabilidad orientada hacia el futuro que le permitiría al derecho liberarse de la necesidad de un perjuicio consumado y de crear una responsabilidad sólo por la simple amenaza del daño, con la condición de que éste último sea suficientemente grave” […] La alteración del goce pacífico de un derecho es un perjuicio cierto. Aunque se pudiere reprochar que la amenaza de un derecho es por definición contraria a su violación, y por consecuencia, es contraria (sic) a la noción de daño, se reitera que la mera amenaza de violación es de por sí un daño cierto y actual. En efecto, el sentido común indica que el uso alterado de un derecho no es un goce pleno y pacífico de este, precisamente porque supone que se encuentra disminuido […] La necesidad de estudiar la amenaza de agravación del derecho en la certeza del daño. Los desarrollos de esta primera parte nos permiten concluir que la amenaza de daño pertenece al ámbito del régimen jurídico del daño y por ende de la responsabilidad civil. Excluirla de la materia deja una parte esencial del daño sin estudio, permitiendo que se instauren concepciones en las cuales el derecho procesal limita el derecho sustancial”.

(91) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 9 de febrero de 1995, exp. 9550. Agregándose: “para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”.

(92) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 19 de mayo de 2005, expediente 2001-01541 AG.

(93) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 12166. “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”.

(94) Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 2 de junio de 2005, exp. 1999-02382 AG.

(95) Fls. 334-337 del c. 1.

(96) Fl. 40 del c. 2.

(97) Fl. 19 del c. 2.

(98) Fl. 47 del c. 2.

(99) Fls. 88- 90 del c. 2.

(100) Fls. 112-116 del c. 2.

(101) Fls. 221-231 del c. 2.

(102) Fls. 234-238 del c. 2.

(103) Fls. 248-271 del c. 2.

(104) Fls. 120-128 del c. 1.

(105) Fls. 282-283 del c. 2.

(106) Fls. 302-303 del c. 2.

(107) Fls. 323-326 del c. 2.

(108) Fl. 332 del c. 1.

(109) Fl. 162 del c. 1.

(110) Fl. 2 del c. 2.

(111) Fls. 302-303 del c. 2.