Sentencia 2002-02026/36628 de noviembre 23 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 36628

Rad.: 150012331000200202026 01

Actor: Jorge Armando Monroy Ruiz

Demandados: Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil

Naturaleza: Reparación directa

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Bogotá D.C., veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Presupuestos procesales de la acción.

1.1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que negó las pretensiones, comoquiera que la cuantía de la demanda corresponde a la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que la segunda instancia en un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa sea conocida por esta corporación.

1.2. Caducidad.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir “del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

En el presente caso, conforme se indica en el libelo introductor, la pretensión resarcitoria tiene que ver con los perjuicios ocasionados en razón de la omisión, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de expedir al actor credencial como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el período 1998-2000. A juicio del actor, la antijuridicidad del daño se origina con la anulación por parte de esta corporación del Decreto 0106 de 1992, mediante Sentencia del 25 de mayo de 2000. Ahora bien, no obstante echar de menos la constancia de ejecutoria de aquella providencia, lo cierto es que este no es un hecho objeto de discusión y la demanda se presentó el 10 de mayo de 2002, esto es, dentro del término bienal previsto para ello.

2. Análisis del caso.

2.1. Hechos probados.

(i) En los comicios celebrados con el propósito de elegir miembros de corporaciones públicas territoriales para el período 1998-2000, el señor Jorge Armando Monroy Ruíz obtuvo ocho mil seiscientos setenta y dos votos como candidato a la Asamblea Departamental de Boyacá, esto es, el puesto nº 19 entre los postulados (certificación del 3 de mayo de 2002 expedida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral de Boyacá - fl. 14, c. 1).

(ii) Mediante Sentencia del 25 de mayo de 2000, la sección quinta de esta corporación anuló el Decreto 0106 del 22 de enero de 1992, mediante el cual el Gobierno Nacional fijó el número de diputados que elegiría cada departamento, para el caso de Boyacá un número de dieciocho (18) (copia de la mencionada decisión - fls. 4-13, c. 1). Se consideró en la providencia:

(…) se concluye que el acto acusado infringe el inciso segundo del artículo 27 del Código de Régimen Municipal (sic) por errónea interpretación en su aplicación que conduce a un cálculo irreal de la población de cada departamento, de gran trascendencia por constituir el factor determinante del número de diputados.

La errada aplicación del resultado del censo poblacional conlleva el desconocimiento de la autonomía e individualidad de los departamentos, específicamente en cuanto afecta el derecho de sus habitantes a elegir el número de diputados que corresponde conforme a la ley.

(…).

Es así como el artículo 287 de la Constitución Política reconoce que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en virtud de lo cual tienen, entre otros derechos, el de gobernarse por autoridades propias, que lo ejercen mediante sufragio directo de los habitantes del respectivo territorio, como lo dispone el artículo 299 de la Carta (…).

Se concluye entonces que es acertada la afirmación del demandante de que el acto acusado, al recurrir al incremento global de la población para calcular el número de diputados por cada departamento viola las normas superiores citadas, que consagran la autonomía e independencia de los departamentos en la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución. Por tanto el cargo tiene vocación de prosperidad.

(…).

2.2. El daño.

De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Al respecto, esta corporación ha precisado que, aunque el ordenamiento jurídico no prevé una definición de daño antijurídico, éste hace referencia a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(2).

Sea lo primero señalar que en el sub examine, la Sala no advierte la configuración de un daño; en consecuencia, resulta impertinente cualquier pronunciamiento relativo a los demás elementos de la responsabilidad estatal.

En efecto, acorde con el texto de la demanda la causa petendi tiene que ver con la expedición de la credencial que acredite al demandante como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el período 1998-2000, que la registraduría omitió. El actor sustenta el daño en la anulación del Decreto 0106 de 1992, el 25 de mayo de 2000 por la sección quinta de esta corporación; en ese orden estima que le asiste el derecho a exigir una curul en la mencionada corporación pública.

Como ya se anunció, esta Sala se aparta de la tesis sostenida por el demandante, en tanto que lo que el mismo pretende plantear como una suerte de expectativa legitima(3) no lo es tal, si se considera que se postuló como candidato a la Asamblea del Departamento de Boyacá, conociendo que se elegirían dieciocho diputados y no veinte, contaba sí con la mera expectativa de ocupar una curul. En ese orden y comoquiera que, conforme a la certificación expedida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral de Boyacá, el demandante ocupó el puesto diecinueve, fuerza concluir que no podía esperar de la registraduría la expedición de credencial que echa de menos. Esto es así porque los electores, conocedores de que elegían dieciocho diputados, no lo respaldaron lo suficiente, razón por la que otros fueron electos en tanto él no.

En relación a las expectativas legítimas —que son objeto de reparación o indemnización— y las meras expectativas —que de ninguna manera pueden serlo—, esta Sala ha sostenido(4):

(…) el resarcimiento de los daños infligidos a las expectativas legítimas o a los estados de confianza debe ser integral, pues en la medida de lo posible se debe restablecer la situación que fue trastornada por el hecho dañoso de la ley, sin que la indemnización se transforme en una fuente de enriquecimiento injustificado en favor de la víctima. Para ello, es necesario establecer claramente ex-ante la expectativa legítima y el estado de confianza creado o tolerado por el poder público cuyos motivos serios, fundados y objetivados condujeron al nacimiento de expectativas legítimas y estados de confianza en los administrados, ya que en la medida que se verifiquen estos actos o hechos generadores de confianza, se podrá determinar, por un lado, en lo concerniente a las expectativas legítimas, el grado de probabilidad, razonabilidad y certeza de la expectativa frente a la adquisición del derecho y, por otro, para los estados de confianza, la intensidad de la afectación de las situaciones de hecho toleradas y defraudadas por la administración.

10.2.8.4. En otras palabras, frente a las expectativas legítimas se “debe definir qué tan cercano, distante o probable se encontraba el perfeccionamiento del derecho o la consolidación de la situación jurídica, con el objeto de identificar su carácter cierto, aleatorio e hipotético, de lo cual depende la suerte que va a correr la reclamación”(5) y, frente a los estados de confianza o confianza legítima, su reparación dependerá de que el Estado haya tolerado de modo cierto, pacífico e ininterrumpido situaciones que, en principio, no están cubiertas directamente por el derecho positivo, pero que el Estado hizo nacer la expectativa justificada en los asociados de que las situaciones de hecho no serían modificadas intempestivamente.

(…).

El principio de confianza legítima ampara expectativas legítimas y estados de confianza. Frente a las expectativas legítimas son situaciones que se encuentran a mi-chemin entre las meras expectativas y los derechos adquiridos(6). Así, la eficacia del principio de confianza legítima no se inspira propiamente en la protección de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas(7) y, menos aún, de las meras expectativas, si se considera que respecto a los primeros, el fundamento de la responsabilidad tiene su propios presupuestos —derechos adquiridos— y frente a las segundas no existen bases firmes para edificar un juicio de responsabilidad, pues son esperanzas inciertas nacidas únicamente en el fuero interno del ciudadano; en ese sentido el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 dispone: “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”; los únicos intereses que se enmarcan dentro del principio de confianza legítima son aquellas expectativas legítimas(8) a la consolidación de un derecho en vía de serlo(9).

10.2.10. La Sala resalta que las meras expectativas no son hechos objetivos, inequívocos y concluyentes, todo lo contrario, se tratan de “aquellas ilusiones de posiciones jurídicas que surgen de la percepción subjetiva de un individuo (…), esperanzas aleatorias que se basan en meras probabilidades (…), expectativas [que] emanan de la mente de un sujeto como consecuencia de la percepción intima que éste tiene de su entorno jurídico y de las modificaciones que experimenta”(10); en palabras de Josserand se trata de “simples esperanzas más o menos fundadas” como “situaciones de hecho más que situaciones jurídicas”, como “intereses que no están jurídicamente protegidos y que se asemejan mucho a los castillos en el aire(11); según la Corte Constitucional “no son más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico concreto”(12), “aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho”, “situaciones jurídicas no consolidadas (…) en las que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado”(13) —se destaca—.

Es cierto que el actor aspiraba, con el favor de los electores, ocupar una curul entre las dieciocho posibles a la Asamblea Departamental de Boyacá en el período 1998-2000; empero su aspiración no se cumplió porque otros fueron los favorecidos con el voto popular, sin que para el efecto tenga que ver la declaratoria de nulidad del Decreto 106 de 1992, si se considera que le decisión no alcanzó ninguna de las credenciales expedidas bajo el mando del acto anulado y que, de haber sido así, los comicios tendrían que haberse repetido. Lo que no ocurrió.

Así las cosas, establecido que el actor se sometió al escrutinio popular para ocupar una curul en la Asamblea Departamental de Boyacá y no resultó electo entre los dieciocho posibles, nada tiene que reclamar.

6. Costas.

La Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de la parte demandante dentro del proceso, por lo que se abstendrá de condenar por ese concepto.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión, la Sentencia del 1º de abril de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las pretensiones.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase».

(1) El 9 de julio de 1997, fecha en que se presentó la demanda, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa fuera conocido en segunda instancia por esta corporación era de $ 36.950.000 —artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo subrogados por el Decreto 597 de 1988— y como quiera que la única pretensión que fue determinada en la demanda fue estimada en la suma de $ 309.000.000 —la que resulta de multiplicar el salario mínimo de la época de presentación de la demanda por 1000—, por concepto de perjuicios morales a favor del demandante.

(2) Sentencia de 2 de marzo de 2000, exp. 11.945, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(3) La cual ha sostenido esta Sala que “…si bien no alcanza el estatus de derecho adquirido, ha surgido por el comportamiento de un sujeto de derecho inspirado en las razones objetivas aparejadas a los actos de otro, para el caso el legislador o cualquier otra autoridad con capacidad normativa o ante la comunidad jurídica en su conjunto (…). [E]n tratándose de la expectativa legítima no puede valorarse como si se hubiera perdido el derecho, sino como la pérdida de la oportunidad de obtenerlo”. Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, Sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27.228, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

(4) Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, Sentencia del 31 de agosto de 2015, exp. 22.637, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

(5) [74] “VALBUENA, Gabriel, “Responsabilidad del Estado por defraudación de la confianza legítima. Esbozos de una temática en construcción”, en La responsabilidad extracontractual del Estado, Juan Carlos Henao y Andrés Fernando Ospina Garzón (ed.), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015, p. 730”.

(6) [75] “Cfr. De VIVERO ARCINIEGAS, Felipe, “La protección de la confianza legítima y su aplicación a la contratación estatal”, en Revista de Derecho Público, nº 17, Universidad de los Andes, Bogotá, 2004, pp. 123 y ss.”.

(7) [76] “[Q]uizás toca simplificar la sistematización propuesta y considerar, descartando, (…) la cuestión de derechos subjetivos del debate, que el principio de protección de la situación de confianza legítima tiene, en todos los caos, por objeto y por efecto proteger los intereses individuales de los particulares, pero esta protección tiene de específico que no apunta a garantizar la salvaguarda de derechos subjetivos que el derecho objetivo confiere a los individuos, sino simplemente defiende su confianza (…): la espera legítima (…) no se identifica con un derecho subjetivo (…) incluso sin tener un derecho subjetivo, el particular se beneficia de un derecho —en sentido amplio— de la protección de la confianza legítima”: CALMES, Sylvia, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et francais, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de Thèses, París, 2001, p. 35 (traducción libre)”.

(8) [77] “Según Viana Cleves: “La relación existente entre el principio de confianza legítima y los derechos adquiridos es casi irrelevante (…) Los particulares titulares de derechos adquiridos consolidan una confianza legítima en que sus derechos serán garantizados por el Estado y respetados por las autoridades públicas y por los demás miembros de la sociedad. Por tanto, cuando un sujeto (público o privado) afecta el derecho adquirido de un particular, afecta también la confianza legítima que se consolidó a favor del titular, consistente en que los demás respetarían su derecho adquirido conforme al ordenamiento jurídico. (…) La irrelevancia de la relación entre la confianza legítima y los derechos adquiridos (…) deriva de una razón práctica que es la siguiente: si el titular del derecho adquirido vulnerado cuenta con una vía ordinaria propia para la protección de su derecho, no tendrá la necesidad de acudir a la confianza legítima para tal fin. Si se tiene una vía idónea para obtener la protección concreta de un derecho no se optará por la vía accesoria de protección”: VIANA CLEVES, María José, El principio de confianza legítima en el derecho colombiano, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 207”.

(9) [78] “La Corte Constitucional ha dicho: “no cualquier expectativa se encuentra jurídicamente protegida, pues la confianza debe ser legítima o justificada para que pueda ser amparada por vías judiciales, pues sólo se protegen aquellas “circunstancias objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles.” Por tanto, el principio de confianza legítima no salvaguarda aquellos comportamientos dolosos o culposos, y sólo opera frente a comportamientos justificados, razonables y genuinos. Así mismo, este principio no cobija aquellas circunstancias en las cuales la administración ha dejado establecido con anterioridad que puede modificar la situación individual en cualquier tiempo, ni frente a situaciones donde el administrado es titular de derechos adquiridos. De manera que sólo opera en los casos en que se tenga la expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación jurídica no será modificada intempestivamente”: Corte Constitucional, Sentencia T-437 de 12 de junio de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango”.

(10) [79] “VIANA CLEVES, María José, El principio de confianza legítima en el derecho colombiano, op. cit., p. 196”.

(11) [80] “JOSSERAND, Louis, Derecho civil, t. I, v. I, edit. Bosh, Buenos Aires, 1950-1951, pp. 77 y ss. Citado por María José VIANA CLEVES, El principio de confianza legítima en el derecho, ibíd., p. 197”.

(12) [81] “Corte Constitucional, Sentencia C-147 del 19 de marzo de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.

(13) [82] “Corte Constitucional, Sentencia C-314 del 1º de abril de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra”.