Sentencia 2002-02168 de enero 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Expediente: 76001 2331 000 2002 02168 01 (2274-2008)

Consejero Ponente:

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Stella Guzmán Henao

DDO: Instituto de Seguros Sociales ISS

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Se concreta en definir, si el proceso disciplinario adelantado contra la señora Stella Guzmán Henao que le impone sanción de destitución, fue adelantado por funcionario competente y de conformidad con las disposiciones señaladas para tal fin.

Para resolverlo, se revisará el cargo de incompetencia y de ilegalidad planteado en la demanda, habida cuenta que la desviación de poder y la falla en el servicio que plantea la actora como causales independientes, se subsumen de acuerdo al análisis hecho en el libelo y en la alzada, en la misma causal de violación de normas superiores.

La situación fáctica se probó de la siguiente manera:

Auto de apertura de indagación preliminar Nº 12621 de 21 de junio de 1999 (fls. 131-134, cdno. 2).

Auto de apertura de investigación disciplinaria Nº 12621 de febrero 29 de 2000, proferido por el director nacional de auditoría disciplinaria en contra de varios funcionarios, en el que se califica provisionalmente la falta como gravísima.

Auto de cargos de mayo 25 de 2000, expedido por el director nacional de auditoría disciplinaria, por presuntas irregularidades generadas en el expediente disciplinario Nº 12621 (fls. 216- 247, cdno. 2).

Los actos sancionatorios demandados en este proceso, Resolución 2472 de 11 de junio de 2001, 5880 de 31 de diciembre de 2001 y 1595 de 8 de abril de 2002, que ordenan la destitución de la demandante en el cargo de coordinadora V 8 horas. Grupo de trabajo seccional auditoría disciplinaria, a partir del 8 de abril de 2002 (fls. 43-169, cdno. ppal.).

Copia de la Resolución 3323 de agosto 19 de 2004, expedida por el presidente del ISS que crea la unidad de auditoría interna disciplinaria del ISS y reglamenta su funcionamiento. En el artículo 9º numeral 7º se destacan las funciones del coordinador de auditoría disciplinaria seccional (fls. 7-11, cdno. 1).

Copia de la Resolución 2672 de junio 20 de 1995, que organiza y autoriza grupos de trabajo de auditoría disciplinaria del ISS y reglamenta su funcionamiento. De allí se deriva la competencia funcional y jerárquica de estos grupos de la dirección nacional de auditoría disciplinaria. También la dependencia administrativa de las gerencias seccionales administrativas y gerencias de clínica (fls. 4-6, cdno. 1).

Declaraciones de las señoras Patricia Rivas Ortiz, Gloria García Monsalve y Luz Aída Rivera, compañeras de trabajo (fls. 1-10, cdno. 4). En forma relevante tales testimonios informan, que la actora fue declarada insubsistente y que luego se le adelantó la investigación disciplinaria que terminó en destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos. Señalan que su gestión fue buena y que cada abogado instructor tenía responsabilidad sobre sus procesos, que su función era coordinar a 5 abogados y suscribir lo que realizaban los abogados contratistas porque estos no tenían competencia para ello.

Resolución 1595 de abril 8 de 2002, “por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria”, expedida por el presidente del ISS.

Cargos

Incompetencia del funcionario

Sustentado este cargo en que la unidad de auditoría disciplinaria cuenta con un nivel nacional y otro seccional que dependen de la presidencia del ISS, bajo un director que es el jefe de la unidad y jefe inmediato de los coordinadores seccionales, por tanto, quien debió instruir la investigación era la vicepresidenta, no como funcionaria ad hoc, sino en razón de su cargo. Afirma, que la incompetencia es causal de nulidad según el artículo 131 de Código Disciplinario Único.

El a quo, negó el cargo conforme al artículo 57 de la Ley 200 de 1995. Manifiesta que la actora confunde la dependencia jerárquica administrativa frente a las gerencias seccionales administrativas de auditoría disciplinaria, pues el artículo 3º de la Resolución 2672 de 1995, determina qué organismo ejerce la competencia jerárquica y cuál la administrativa, entendiendo la primera, como el inmediato superior jerárquico en cuanto al ejercicio de las funciones y la última, relativa a las tareas administrativas.

Así, al aceptarse el impedimento del director nacional de auditoría disciplinaria, bien podía designar a la vicepresidenta como falladora ad hoc, lo cual es permitido por el artículo 9º de la Ley 489 de 1998; además, esta precisa situación expuso el colegiado, no fue objeto de ningún cargo.

La Sala confirmará la decisión de la primera instancia sobre la incompetencia del funcionario, por las razones que a continuación se exponen:

La competencia es “la esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”(1).

El proceso disciplinario adelantado en contra de la actora, se rigió por la Ley 200 de 1995, norma vigente para la época de los hechos. Respecto de la competencia para adelantar los procesos determinó en el artículo 57 que “La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado”.

De otra parte, la Resolución 2672 de junio 20 de 1995, reguló entre otros aspectos, la competencia para investigar a los grupos de trabajo de la auditoría disciplinaria (fls. 4-6, cdno. ppal.). El artículo 3º señaló:

“ART. 3º—Los grupos de trabajo de auditoría disciplinaria en las gerencias administrativas seccionales y gerencias de clínica organizados y autorizados en esta resolución dependerán funcional y jerárquicamente de la dirección nacional de auditoría disciplinaria y administrativamente de las gerencias seccionales administrativas y gerencias de clínica para todas las situaciones administrativas en que puedan encontrarse los mismos y estarán bajo la dirección inmediata de un coordinador del grupo de trabajo”.

De lo anterior se deriva, que la competencia para investigar disciplinariamente a un funcionario, le corresponde al superior jerárquico o a uno de igual categoría. Específicamente en el caso del Seguro Social y del grupo de trabajo de auditoría disciplinaria de donde la demandante era coordinadora, cualquier funcionario que se encontrara en la escala jerárquica superior, sería el competente para adelantar la investigación disciplinaria; según la norma interna de la entidad, funcional y jerárquicamente dependía de la dirección nacional de auditoría disciplinaria; administrativamente de las gerencias seccionales administrativas y para las situaciones administrativas, de las gerencias de clínica. En ese orden de ideas, el director nacional de auditoría en su calidad de superior jerárquico, podía adelantar la investigación tal y como se hizo.

En efecto, este funcionario abrió indagación preliminar mediante Auto 12621 de 21 de junio de 1999 (fl. 131, cdno. pbas.); posteriormente, con providencia de 29 de febrero de 2000 ordenó la apertura de investigación y le formuló cargos el 25 de mayo de 2000; luego por auto de 22 de noviembre del mismo año, acumuló al proceso 12870 las investigaciones disciplinarias adelantadas contra la demandante 126221, 12888, 12957 y 12958.

Surtido los trámites señalados, en la Resolución 2472 de 11 de junio de 2001, se dejó constancia (fls. 43-91) que el director nacional de auditoría disciplinaria se declaró impedido para fallar y que le fue aceptada la solicitud mediante auto de 14 de marzo de 2001, lo que generó la designación ad hoc de la vicepresidenta IPS del Instituto de Seguro Social, para que continuara con el proceso como así lo hizo hasta el fallo.

Sin duda la vicepresidenta también era competente, dado que se trata de una funcionaria de mayor jerarquía que la investigada y por lo tanto, era susceptible de ser escogida para continuar con la investigación. La actuación surtida por el director previo a su impedimento, se considera válida conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil.

Continuó luego el presidente del ISS, con el conocimiento del recurso de apelación que fue decidido mediante Resolución 5880 de 31 de diciembre de 2001, que confirmó entre otras, la destitución de la demandante.

En conclusión, no se demostró que la investigación disciplinaria se hubiese adelantado por funcionario incompetente.

Por violación a la ley

Este cargo fue fundamentado en que las conductas de negligencia y obstaculización de las investigaciones disciplinarias que le fueron imputadas, no fueron demostradas en el proceso. En el auto de cargos se refirió a ellas como “presuntamente realizadas por la encartadas” sin que se probara que su conducta hubiere sido causada con dolo o culpa grave.

Agrega, que se violan los artículos 117 y 118 del Código Disciplinario Único, porque el fallo sancionatorio solo procede cuando hay prueba que conduzca a la certeza de la falta y debe apreciarse conforme a la sana crítica. Además que el fallo partió desde la premisa que la funcionaria era culpable, desconociendo los artículos 5º y 8º del Código Disciplinario Único en el que se presume la inocencia y se ampara el debido proceso.

Finalmente señala, que la entidad ignoró el artículo 22 del Código Disciplinario Único, porque cuando hay acumulaciones de procesos, la sanción a imponer es la de la falta más grave, pero en su caso, la falta gravísima no le era imputable, pues la omisión que le fue endilgada, le corresponde asumirla a los señores Ramírez, Offir y Arlet Morales, quienes instruían las investigaciones disciplinarias.

Dentro del marco expuesto por la actora, veamos los cargos que le fueron imputados en las 4 investigaciones que fueron acumuladas y que conllevaron a la entidad a imponerle la sanción que es objeto de demanda y que se concretan en la Resolución 2472 de 11 de junio de 2001.

La investigación disciplinaria Nº 12870, tuvo origen en el memorando CAD-026-2000 de enero 7 de 2000, suscrito por la coordinadora de auditoría disciplinaria del ISS, en el que se puso en conocimiento las irregularidades encontradas en el trámite de los expedientes, como su demora injustificada, el entorpecimiento en el trámite de los mismos y el reporte de actuaciones no efectuadas por la actora, en los informes de gestión remitidos a la dirección de investigación disciplinaria. Se vincula a la señora Stella Guzmán, como quiera que para la época se desempeñaba como coordinadora de la auditoría disciplinaria.

La Investigación disciplinaria Nº 12888, se inició con base en el artículo 4º de la Resolución 93 de enero 14 de 2000, mediante la cual el presidente del instituto decretó la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso disciplinario Nº 04-1154-96, por irregularidades durante el trámite de la investigación, proceso adelantado por el señor Gerley Morales y cuyo auto de evaluación de pruebas fue emitido por la Doctora Stella Guzmán Henao.

La investigación Nº 12957, tuvo como antecedentes la visita especial realizada por la dirección nacional de auditoría disciplinaria, en la que se encontraron unas irregularidades en la práctica de algunas diligencias y pruebas dentro de los procesos disciplinarios a cargo del doctor Morales Aldana y bajo la dirección de la doctora Stella Guzmán.

La investigación Nº 12958, también surgió como resultado de la visita realizada por la dirección nacional de auditoría disciplinaria, según acta del 2 de febrero de 2000, por irregularidades en el trámite de procesos disciplinarios a cargo de la doctora Molina, bajo la dirección y control de la doctora Luz Stella Guzmán.

Los radicados citados dieron lugar a los cargos que a continuación se relacionan.

Auto de mayo 25 de 2000.

Primer cargo

“Desatender los deberes previstos para todo servidor público consistente en cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las órdenes superiores y los contratos de trabajo. Cumplir con diligencia y eficiencia el servicio encomendado, absteniéndose de cualquier acto y omisión que implique el ejercicio indebido del cargo o función. Realizar personalmente las tareas encomendadas y responder por el uso de la autoridad que se le delegue. Desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo. De esta manera incurrió en una de las prohibiciones de los servidores públicos relacionada con omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo, como quiera que frente al proceso disciplinario 04-2097-98 actuó con negligencia e irresponsabilidad en el desempeño de sus funciones como coordinadora de la auditoría disciplinaria de la seccional Valle del Cauca, toda vez que no firmó la versión libre y la declaración juramentada rendidas el 8 y 10 de septiembre de 1999, por los señores Julio Cesar Mazuera y María Eugenia Salazar Hincapié, pruebas que debieron declararse inexistentes por no cumplir las formalidades exigidas para su validez. Se cuestiona pues, la conducta omisiva, negligente e irresponsable de la doctora Guzmán porque posiblemente impidió adelantar la investigación 04-2097-98 con la observancia plena de los principios rectores de la actuación disciplinaria previsto en el Código Disciplinario Único”.

Segundo cargo

Presuntamente la doctora Guzmán no ejerció el control al cual estaba obligada en su calidad de coordinadora responsable del control interno disciplinario de la seccional, durante el desarrollo de proceso 04-2097-98, pues permitió que siguiera su curso adoleciendo de graves fallas que conllevan la declaratoria de inexistentes la versión libre y la declaración juramentada rendidas por los señores Mazuera Gutiérrez y Salazar Hincapié. Además se le enrostra que no ejerció el control sobre los expedientes números 04-2097-98; 04-1797-97, 04-2054-98; 04-2127-99; 04-2150-99 y 04-2152-99 instruidos por la doctora Luz Amparo Serna Ramírez, con lo cual permitió que esa funcionaria reportara en los informes mensuales de actividades presentados ante la dirección nacional de auditoría disciplinaria, actuaciones que no realizó impidiendo no solo que dichos procesos se adelantaran bajo los principios rectores de la actuación disciplinaria previstos en el Código Disciplinario Único, sino que el despacho ejerciera un control efectivo y oportuno sobre el impulso oficioso de tales procesos y mostrara ante las autoridades competentes resultados verídicos sobre su gestión de control interno disciplinario. Por tanto se le acusa de obstaculizar en forma grave los expedientes disciplinarios descritos.

Cargos endilgados en el auto de junio 9 de 2000.

Cargo único

Desatender los deberes previstos para todo servidor público consistente en cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las órdenes superiores y los contratos de trabajo. Cumplir con diligencia y eficiencia el servicio encomendado, absteniéndose de cualquier acto y omisión que implique el ejercicio indebido del cargo o función. Realizar personalmente las tareas encomendadas y responder por el uso de la autoridad que se le delegó. Desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo. Con la conducta descrita, pudo incurrir en una de las prohibiciones previstas para los servidores públicos como es la de omitir, negar, retardar o entrabar los asuntos a su cargo, como quiera que en su calidad de coordinadora abrió investigación disciplinaria contra David Leonardo Astudillo y profirió el auto de cargos en su contra, con fundamentos y pruebas que no fueron legalmente producidas y allegadas o aportadas al proceso, tales como, las presuntas versiones del inculpado, la inspección ocular a la unidad médica y familiar Superdrogas Aranjuez, así como las solicitudes de información relacionadas con las secretarías de salud municipal y departamental y del comandante de la novena estación-Junín. Adicionalmente dicho auto de cargos no cumplió a cabalidad con los requisitos formales previstos en los numerales 3º y 5º del artículo 92 de la Ley 200 de 1995, como quiera que la individualización funcional e identificación del autor de la falta y la descripción de la irregularidad atribuida son incompletas pues no se menciona su nombre y apellidos completos, su número de identificación, el cargo y la fecha en que sucedieron los hechos ni efectúa una clara descripción de la irregularidad atribuida. Que la doctora Guzmán Henao observó un comportamiento irregular al establecer etapas y trámites diferentes a los previstos en la ley disciplinaria, toda vez que mediante “Auto de evaluación y pruebas”, procedió a calificar el mérito de la prueba y a guiar al fallador competente para la imposición de la sanción, al utilizar manifestaciones como “En resumen el doctor Astudillo, no logró desvirtuar el cargo único que se le imputa, y por consiguiente debe producirse un fallo ejemplarizante (...)”. Que adicionalmente la acusada resolvió una recusación interpuesta por el señor José Gerley Morales Aldana, sin ceñirse a lo establecido en el Código Disciplinario Único. Que la doctora Stella Guzmán Henao desatendió los principios rectores de la ley disciplinaria y de la actuación procesal disciplinaria previstos en los títulos I y V del Código Disciplinario Único, al adelantar la investigación disciplinaria 04-1154-96 contra el doctor David Leonardo Astudillo Manzano, sin la observancia de las formas propias del proceso y en sí del contenido propio de la noción del debido proceso.

Cargos imputados en el auto de mayo 25 de 2000:

Primer cargo

Que actuó con negligencia e irresponsabilidad en el desempeño de sus funciones como coordinadora, al omitir firmar las declaraciones libres y otras juramentadas que sirvieron de fundamento para abrir formalmente la investigación contra la señora Gladys Mora Castañeda, lo que dio lugar a la expedición de un acto administrativo en las mismas condiciones, dentro del proceso disciplinario 04-1580-97.

Segundo cargo

Fundado en que no ejerció el control al cual estaba obligada en su calidad de coordinadora responsable del control interno disciplinario de la seccional durante el desarrollo de la investigación 04-1580-97, ni sobre las actividades de la funcionaria instructora o sustanciadora de ese proceso conforme se infiere en autos, pues no sólo impulsó un proceso viciado de nulidad, sino que lo remitió a sus inmediatos superiores, dirección nacional de auditoría disciplinaria y presidencia del Seguro Social con graves fallas que generaron la nulidad de lo actuado mediante Resolución 98 del 14 de enero de 2000.

Auto de junio 23 de 2000.

Primer cargo

Que la doctora Guzmán Henao abrió las indagaciones preliminares números 04-2061-98 y 04-2180-99, mediante un formato de auto de apertura en fotocopia que no contiene su firma original. Y las distinguidas con los números 04-1722-97 y 04-17224-97 fueron abiertas por medio de providencias que no aparecen suscritas por aquella como coordinadora seccional de auditoría disciplinaria. Que igualmente dejó de suscribir las declaraciones juramentadas recepcionadas en los expedientes 04-1907-98; 04-2064-98 y 04-2180-99.

Segundo cargo

Presuntamente la actora, no ejerció el control al cual estaba obligada en su calidad de responsable del control disciplinario de la seccional Valle del Cauca, ante el desarrollo de los procesos disciplinarios números 04-1907-98; 04-2346- 99; 04-2064-98; 04-2061-98 y 04-2180-99; ni sobre las actividades de la abogada responsable de la instrucción de los mismos doctora Offir Celemin Molina; porque si hubiera implementado controles efectivos y si su desempeño hubiese sido diligente y cuidadoso, las acciones y omisiones resaltadas, no se hubiesen presentado y dichas investigaciones disciplinarias se hubieran podido adelantar con la celeridad requerida y con el cumplimiento de los requisitos formales previstos en la ley disciplinaria para tal efecto.

Cargos correspondientes al auto de junio 23 de 2000.

Primer cargo

Que la doctora Guzmán Henao abrió las indagaciones preliminares números 04-2129-99; 04-2069-98; 04-2134-99; 04-2072-98 y 04-2161-99, mediante un formato de auto de apertura en fotocopia que no contiene su firma original. Y las distinguidas con los números 04-1722-97 y 04-17224-97 fueron abiertas por medio de providencias que no aparecen suscritas por ella como coordinadora seccional de auditoría disciplinaria. Que igualmente dejó de suscribir las declaraciones juramentadas recepcionadas en los expedientes 04-1724-97; 04-2069-98; 04-2072-98.

Segundo cargo

Por no ejercer el control al cual estaba obligada en su calidad de responsable del control disciplinario de la seccional Valle del Cauca ante el desarrollo de los procesos disciplinarios números 04-1722-97; 04-1724-97; 04-2069- 98; 04-2072-98; 04-2129-99; 04-2134-99; 04-2161-99 y 04-2169-99; ni sobre las actividades del abogado responsable de la instrucción de los mismos doctor José Gerley Morales Aldana, porque si hubiera implementado controles efectivos y si su desempeño hubiese sido diligente y cuidadoso, las acciones y omisiones destacadas en el auto de cargos no se hubiesen presentado y dichas investigaciones disciplinarias se hubieran podido adelantar con la celeridad requerida y con el cumplimiento de los requisitos formales previstos en la ley disciplinaria para tal efecto.

La defensa

Respecto de la investigación 12870, afirma que no existe un solo testimonio que ponga en duda la diligencia con que actuaba la investigada, por el contrario las declaraciones apoyan su versión que demuestra la diligencia y cuidado con el que ejercía su cargo. Respecto de los errores encontrados en los cuales ella vigilaba los procesos, señaló que es responsabilidad de quien los instruía, porque nunca se los presentaron para revisión. Sobre los informes enviados, señala que la doctora Serna era quien elaboraba los informes y que fue asaltada en su buena fe. Afirma, que no hubo obstaculización y que para que este exista tiene que haber dolo y este nunca existió porque nunca hubo negligencia.

En la investigación 1261, señala que en el trámite disciplinario contra el doctor Astudillo Manzano, no hubo desatención sino diligencia contra quienes le estaban desangrando a la institución. Que el proceso fue sustanciado por el doctor José Gerley Morales, abogado conocedor de los procedimientos administrativos, por lo que la coordinadora actuó bajo los postulados de la buena fe. Aduce, que la conducta no podía haber sido calificada como dolosa porque de su parte nunca existió un comportamiento doloso o culposo.

En la investigación 12888, argumentó que no existen pruebas que demostraran que actuaba con negligencia e irresponsabilidad. Que los abogados de la coordinación no solo eran los responsables, sino que tenían plena confianza de la coordinadora para que iniciar(sic) y tramitar hasta su terminación una investigación, siendo imposible para ella llevar el control total de los procesos.

En la investigación 12957, coincide en el análisis de los anteriores cargos para concluir que es una funcionaria imparcial, competente y cumplidora de los deberes. En cuanto a los formatos con la firma fotocopiada afirma que, si bien es cierto se hizo como una forma de economía por el alto volumen de trabajo de la auditoría disciplinaria y la falta de personal y equipos, por tanto se hizo el uso de medios mecánicos para una evacuación rápida y eficaz.

La decisión disciplinaria

Los descargos expuestos por la doctora Stella Guzmán Henao, fueron resueltos en primera instancia, analizando las funciones de los grupos de trabajo de la auditoría interna contempladas en la Resolución 2672 de 1995, el acervo probatorio y los descargos en los siguientes términos: 1) Respecto a que la responsabilidad recaía sobre cada abogado que tramitaba los procesos, el operador disciplinario consideró que la dirección de la oficina estaba a cargo de la actora, y por ende, era a ella a quien le correspondía la suscripción de ciertos actos, lo que no hizo, siendo su actuar negligente habida cuenta que no ejerció un control sobre su trabajo y el de sus subalternos.

Tal conducta omisiva permitió que la doctora Luz Amparo Serna hiciera reportes falaces en sus informes de gestión, incumpliendo de esa manera la Resolución 2672 de 1995 específicamente los numerales 2º y 3º del citado acto, que establecen que los servidores de los grupos de trabajo de auditores estarán bajo la dirección inmediata de un coordinador del grupo de trabajo y que no es cierto que fuera asaltada en su buena fe, sino que sencillamente no ejerció control ante tanto yerros(sic) como era su obligación.

Respecto a la desatención de los principios rectores dentro del proceso Nº 04-1154-96 y los errores cometidos en el mismo, señala que todas las irregularidades fueron avaladas por la doctora Guzmán Henao al suscribir los autos de apertura de investigación disciplinaria, de cargos, y el auto de evaluación de pruebas, etapa esta no prevista en la ley, de lo que hay plena prueba y no como señala que es una responsabilidad objetiva, ni que tampoco hay duda razonable, ni que se faltó al principio de la presunción de inocencia.

Afirmó, que tanto en los procesos adelantados por las doctoras Luz Amparo Serna, José Gerley Morales y Offir Celemin, la demandante obró con manifiesta negligencia, lo que conllevó a que se hicieran reportes falaces, se decretaran nulidades, se tuvieran como inexistentes algunas pruebas por no reunir los requisitos formales para su validez, diligencias hechas en formatos previamente suscritos por la doctora Guzmán Henao con su firma igualmente fotocopiada que muestran su irresponsabilidad, no porque los formatos estén prohibidos, sino por haber permitido que se fotocopiaran con su firma, con lo que dio pie a que se pudieran cometer irregularidades. Finalmente agregó, que lo que le parece más grave a ese despacho, es que se hayan vulnerado los derechos de las personas cuyas conductas estaban siendo cuestionadas dentro de los mismos y por todo ello se obstaculizó en forma grave dichos procesos, porque su actuar fue negligente, culpable y doloso.

Estas conductas fueron calificadas como gravísimas.

Tales análisis fueron compartidos por la decisión de segunda instancia en la Resolución 5880 de diciembre 31 de 2001, proferida por el presidente del ISS el cual hizo en uno de sus apartes la siguiente reflexión:

“En primer lugar habrá de decirse que en toda empresa sea esta de carácter particular o estatal entre sus servidores siempre habrán rangos y jerarquías y de acuerdo con las mismas se encontrarán diferentes responsabilidades. Para el caso en comento nos encontramos ante la doctora Stella Guzmán Henao, quien revestía la calidad de coordinadora seccional de auditoría disciplinaria del ISS en el Valle del Cauca y que los doctores Luz Amparo Serna Ramírez, José Gerley Morales Aldana y Offir Celemin Molina, actuaban como subalternos suyos en la mencionada dependencia en el grado de técnicos de servicios administrativos, teniendo todos ellos como común denominador el ser abogados. Siendo así las cosas se encuentran dos grados diferentes de jerarquía, de uno la coordinadora persona a quien como su denominación lo indica tenía el deber de velar por el buen funcionamiento de la dependencia y el de coordinar la actividad de sus subalternos a efectos de lograr el cumplimiento de los fines a que se encuentra afecta su oficina, esto es instruir los procesos disciplinarios de los funcionarios de su territorio y el cumplir las comisiones ordenadas por el nivel nacional, del otro lado tenemos a los colaboradores o subalternos de la coordinadora personas a quienes competía sustanciar los procesos que por reparto se les asignara, custodiarlos y en fin cumplir las órdenes que tanto el nivel nacional como su coordinadora les impartieran.

(…).

La responsabilidad de los encartados de acuerdo a su jerarquía era la siguiente:

Coordinadora:

Velar porque el trámite de todos los procesos de su repartición se ajustaran a derecho. Supervisar y coordinar la instrucción de los procesos. Controlar que las actuaciones se ajustaran a lo verdaderamente probado dentro de cada una. Para tales fines debía la coordinadora revisar las actuaciones y confrontar que lo proyectado por sus subalternos se ajustara a la realidad material de cada actuación y de ser así suscribir las actuaciones y de no serlo ordenar las correcciones a que hubiere menester para enderezar los procesos y obtener las finalidades previstas en la ley para cada uno de ellos”.

(…).

Doctora Stella Guzmán Henao.

(...).

Se encuentra plena y fehacientemente demostrado en la presente actuación que la encartada no suscribió las diligencias a que hacen referencia los cargos sintetizados, debiendo haberlo hecho en razón al cargo que ostentaba, arguye la encartada que los procesos estaban a cargo de funcionarios instructores y que por el volumen de trabajo a ella le era imposible revisar todas las actuaciones, lo que hada (sic) cuando el expediente se venía para Bogotá caso en el cual los revisaba.

No obstante lo anterior se encontró que aparentemente ni siquiera cuando los expedientes salían de la dependencia con destino al nivel nacional, se tomaba la encartada la molestia de revisar su contenido, es decir que ni siquiera cuando sus superiores iban a conocer el proceso les efectuaba un control exhaustivo a los mismos.

Sin embargo del análisis de la actuación se infiere que definitivamente la encartada, actuó con negligencia en el desempeño de sus funciones pues permitió que sus subalternos hicieran y deshicieran sin percatarse siquiera de tal hecho, es decir que su función al frente de la oficina se limitó a dejar hacer y dejar pasar. Cuando de los procesos de los restantes encartados se trataba, puede ser cierto que existiera exceso de trabajo, pero su deber como persona que finalmente era quien debía estampar su firma en las actuaciones era el de verificar que todas y cada una de las actuaciones se adecuaran a lo probado, a lo demostrado en el proceso y cada vez que sus subalternos proyectaban alguna decisión debía, sin ninguna excusa posible, verificar su contenido, su legalidad y determinar si dichos proyectos eran jurídicamente viables y en caso afirmativo suscribirlos y en el puesto tenía el deber de orientar la actuación de conformidad con la ley”.

(...).

Califica el operador disciplinario, la falta disciplinaria como grave dada su jerarquía, la trascendencia social que tuvo la falta y sus nefastas consecuencias en cuanto a la credibilidad de la oficina a su cargo y el mal ejemplo dado.

Hace un análisis de la actuación de la funcionaria en cada uno de los procesos que fueron acumulados, frente a las pruebas y teniendo como fundamento fáctico las investigaciones que estaban a su cargo y sobre las cuales se presentaron las quejas y las falencias, para concluir, que con su conducta y en virtud de la violación de las normas señaladas en esa providencia, la doctora Stella Guzmán, debe responder disciplinariamente por la comisión de falta gravísima en concurso con falta grave, y por tanto confirma la sanción impuesta en primera instancia.

Decisión sobre el cargo de violación a la ley

El proceso disciplinario responde a un análisis de la conducta de los funcionarios o de los servidores públicos o particulares que ejercen funciones públicas frente a sus deberes y obligaciones o por la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, o por incurrir en prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, que puede finalizar con la imposición o no de una sanción.

Debe recordar la Sala, que el proceso disciplinario por sí mismo ofrece garantías procesales que de no ser respetadas por el operador le abren paso al juez contencioso administrativo para que en el marco propio del proceso ordinario y conforme a las causales señaladas por el legislador, decrete la nulidad de las decisiones allí tomadas; lo que de otra manera indica, que el proceso de nulidad y restablecimiento no es una tercera instancia que permita reabrir el debate para conceder una lectura diferente a las pruebas, o a los escritos defensivos o a la calificación de las faltas controvertidas en las instancias administrativas.

No obstante, si en la actuación disciplinaria se evidencia que hubo violación del debido proceso (C.P., art. 29), la intervención judicial es viable o mejor obligatoria, para restablecer la legalidad de las actuaciones o de las decisiones de la administración.

En el sub lite se encuentra que los cargos que le fueron enrostrados a la abogada Stella Guzmán Henao, fueron claros, concisos y concretos respecto de las conductas que la investigadora disciplinaria encontró como reprochables en cada uno de los procesos que le fueron acumulados. Contra ellos pudo defenderse la disciplinada, presentar pruebas y cuestionar las decisiones a través de los recursos. Las medidas tomadas por el investigador disciplinario fueron motivadas y suficientemente argumentadas con apoyo en las pruebas que se allegaron a los diferentes procesos.

En cuanto a las razones de la defensa de la inculpada, el fallador las valoró y desvirtuó, dadas sus funciones y su obligación respecto de los subalternos.

La calificación de la falta como gravísima, la justificó el agente sancionador por el status de la actora, la responsabilidad de su función y su evidente negligencia.

En concreto, logró la administración demostrar no solo las falencias ocasionadas en los procesos disciplinarios que adelantaba directamente la abogada Guzmán Henao, sino como coordinadora de los demás profesionales, conducta que encaja en la causal de incumplimiento de sus deberes como funcionaria pública, eje central del proceso disciplinario adelantado en su contra, que fue justificado por la actora con la individualización de las culpas a los instructores de los procesos —que también observa la Sala que fueron sancionados— argumento que careció de fuerza suficiente para desvirtuar los fundamentos jurídicos y probatorios que fundamentaron las decisiones disciplinarias y que tampoco en el proceso de conocimiento, tiene el alcance para destruir la presunción de acierto que blinda los actos de la entidad, porque como ya se señaló, el proceso jurisdiccional no es una tercera instancia para debatir la valoración realizada en sede administrativa.

En conjunción con lo anterior, no encuentra la Sala ningún fundamento al señalamiento de la alzada, que afirma que se violó la presunción de inocencia, porque tal y como lo advierte la misma demandante, los pliegos de cargos siempre señalaron que “presuntamente” pudieron incurrirse en las fallas y omisiones que le fueron endilgadas y solo hasta cuando se adelantó en forma completa el proceso disciplinario y se probó la ocurrencia de los señalamientos, no se impuso la sanción, por ende no hubo violación a los artículos 5º, 8º,117 y 118 del Código Disciplinario Único.

Finalmente, la calificación de las faltas fue justificada por la autoridad disciplinaria, porque consideró que dado el status de la funcionaria, sus responsabilidades, obligaciones y el ejemplo que se daba a los empleados de la entidad, se tipificaba un concurso entre las faltas graves y gravísimas y por tanto la sanción a imponer era la de esta última.

La evaluación de culpabilidad y dolo, se sustentó en que la actividad de la investigada fue negligente por la falta de supervisión a sus funcionarios, también, porque sus acciones y omisiones dieron lugar a informes falaces; que fue necesario declarar nulidades en varios expedientes, igualmente, porque se utilizaron formatos en los trámites de los expedientes disciplinarios con su firma fotocopiada en procesos de personas muy cuestionadas vulnerándoseles sus derechos; de la misma manera, porque se adelantó la investigación 1154-06 con base en pruebas inexistentes y ella avaló la actuación del abogado sustanciador sin revisar los escritos, por tanto, señaló la entidad que la conducta se enmarcó dentro de la calificación de falta gravísima contenida en el numeral 2º del artículo 25 del Código Disciplinario Único.

Todo lo anterior conduce a afirmar, que no hubo una imposición arbitraria de la sanción, sino que esta fue debidamente sustentada y razonada con base en los artículos 24 y siguientes, y por ende, fue aplicado en debida forma el artículo 22 de la Ley 200 de 1995.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró infundadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMESE la sentencia del 22 de febrero de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión Nº 8, dentro del proceso promovido por Stella Guzmán Henao, contra el Instituto de Seguro Social —ISS—, que declaró infundadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las pretensiones.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

El anterior proyecto fue leído y aprobado por la Sala en sesión celebrada en la fecha.»

(1) Roberto Dromi, Derecho Administrativo. Artes Gráficas Buschi S.A. Edición 2009, pág. 345.