Sentencia 2002-02193/29652 de septiembre 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2002-02193-01 (29.652)

CONSEJERO PONENTE:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Mallas Equipos y Construcciones Ltda.—Maeco Ltda.—

Demandado: Distrito Capital de Bogotá D.C.

Proceso: Acción contractual

Asunto: Recurso de apelación

Bogotá D.C. diez de septiembre de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declara probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva y se inhibe de decidir de fondo el asunto.

I. Antecedentes

1. Lo Pretendido.

El 25 de octubre de 2002(1) la sociedad Mallas, Equipos y Construcciones Ltda. —Maeco Ltda— presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá solicitando que se declarara la nulidad absoluta del contrato suscrito entre las partes el 18 de diciembre de 2000 en los relativo a la cesión gratuita obligatoria prevista en la cláusula segunda, consignado en la escritura pública 2712 de la misma fecha, otorgada en la Notaría 41 del Círculo de Bogotá.

Pide como consecuencia de las anteriores declaraciones que se condene a la demandada al pago en dinero de la zona de terreno correspondiente al 7 % equivalente a 2.189,97 m2 del terreno que cedió a título gratuito según las sumas acreditadas en el proceso, así como también al pago de los perjuicios que le fueron ocasionados por no poder disponer de ése dinero.

Solicita como pretensión subsidiara que se declare el enriquecimiento sin justa causa del demandado.

Estima la cuantía del proceso en $ 438.000.000

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

Por medio de los artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1990 se creó una obligación a cargo de los propietarios de predios urbanizados ubicados en zonas de reserva del plan vial arterial, consistente en la cesión gratuita obligatoria de un 7 % del área bruta del terreno a favor de la entidad encargada de la ejecución de la vía como requisito para obtener la licencia de urbanización.

Mediante Resolución 13 del 22 de enero de 1992 el Departamento Administrativo de Planeación Distrital otorgó una licencia de urbanización en favor de la demandante sobre el predio “El Llano” señalándose una cesión gratuita a su cargo de 2.189.97 m2, equivalente al 7 % de su área bruta, esto es de 31.285.32 m2.

Por Resolución 758 del 24 de julio de 1996 se prorrogó dicha licencia por 12 meses contabilizados desde 18 de marzo de 1996, aprobada por la Curaduría Urbana de Bogotá mediante Resolución CU2- 0182 del 16 de junio de 1997.

En Acta 58 del 9 de abril de 1999 se hizo constar la entrega a “título de cesión gratuita obligatoria” de un área de 6744.34 m2 del predio en favor del Distrito Capital.

El 18 de diciembre de 2000 se celebró entre la demandante y el demandado un contrato de cesión gratuita obligatoria de 8.242.27 del área bruta del predio, consignado en la Escritura Pública 2712 de la misma fecha.

El 27 de diciembre de 2000 se celebró otro contrato entre la demandante y el IDU por virtud del cual aquella vendió una zona de terreno equivalente a 5.953.24 m2 de su área bruta para la “prolongación de la Av. Boyacá”, consignado en la escritura Pública 3778 de ésa misma fecha.

El 22 de enero de 2002 la demandante presentó derecho de petición solicitando la aclaración del plano S 10/4-20 en el sentido de que se establecieran las áreas de cesión gratuita y se excluyeran estas de las áreas afectadas al plan vial arterial, esto es, 8.242,75m2 del área bruta del predio, a fin de que la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá ordenara la aclaración de la Escritura Publica 2712.

A dicha solicitud se dio respuesta señalándose las áreas de cesión gratuita y ordenándose la aclaración de la escritura pública en mención.

Por medio de oficio radicado bajo el Nº 1-2002-21288 del 12 de agosto de 2002 la demandante solicitó la revocatoria directa de las resoluciones 13 del 22 de enero de 1992, 758 del 24 de julio de 1996 y CU- 0182 del 16 de junio de 1997, así como del plano urbanístico S-10/4.

Mediante oficio radicado bajo el Nº 2-2002-20091 SJ-1577 el D.A.P.D negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 13 de 1992 y del plano S 10/420 y no se pronunció respecto de las resoluciones 758 del 24 de julio de 1996 y CU- 0182 del 16 de junio de 1997 expedidas por la Curaduría Urbana al señalar que al no ser el superior jerárquico de esta no podía pronunciarse sobre su revocatoria, por lo que envió copia de la solicitud a la entidad respectiva.

3. (sic) El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que solo fue aprovechada por las partes.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 27 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró como probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, razón por la cual se inhibe de decidir el fondo del asunto.

Para tomar esta decisión el Tribunal de primera instancia luego de hacer un breve recuento de la actuación surtida en primera instancia y de las pruebas allegadas al plenario concluye que al no haberse allegado el certificado de tradición y libertad en el que se hiciera constar el registro de la Escritura Pública 2712 del 18 de diciembre de 2000, no se había dado cumplimiento a una de las formalidades previstas en la legislación civil a efectos de tener como válido el contrato de cesión gratuita celebrado por las partes, ni mucho menos para que la parte actora pudiera demandar el reconocimiento de los efectos jurídicos sobre este.

III. El recurso de apelación

Contra lo así resuelto la parte demandada interpuso el recurso de apelación solicitando que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se profiriera un fallo de mérito concediendo las súplicas de la demanda.

Inicia su argumentación el recurrente afirmando que el tribunal de instancia incurrió en equivocación al declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por el solo hecho de no haberse allegado el certificado de libertad y tradición, pues en este caso pudo haber ejercido la potestad que le confiere la ley para decretar pruebas de oficio.

Señala que de las demás pruebas allegadas se encuentra acreditada la celebración del contrato de cesión gratuita cuya nulidad ahora se demanda.

Dice que el presente litigio versa sobre la validez de un título y no de un modo, pues lo realmente pretendido es la nulidad del contrato de cesión gratuita contenido en la escritura pública 2712 del 18 de diciembre de 2000, expedida por la notaria 41 del Círculo de Bogotá, más no la nulidad del registro que se hiciera de este en el folio de matrícula respectivo.

Afirma que en el presente asunto no se configuró ninguna de las hipótesis previstas en la ley a efectos de dictar un fallo inhibitorio.

Manifiesta que la diligencia de registro no se constituye en un requisito de validez del contrato de cesión y que este es un trámite que debe realizarse por el cesionario, razón por la cual no es posible jurídicamente que su no realización le impida al demandante ejercer su derecho de acción solicitando la nulidad del contrato.

Por último, señala que la ausencia del certificado de libertad y tradición no indica que el contrato de cesión no se haya celebrado o que este no sea válido, pues la conducta desplegada por las partes a lo largo del proceso es indicativa de que este efectivamente se celebró y registró oportunamente.

Con base en lo anterior, el apelante solicita que se revoque la decisión y en su lugar se profiera un fallo de mérito accediendo a las súplicas de la demanda.

Adjunta folio 50N-20263708 en el que hace constar el registro del contrato de cesión cuya nulidad se pretende en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte.

IV. El concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio en este asunto.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. Conforme lo disponen los artículos 2º, 209 y 365 del texto constitucional, la actividad del Estado debe estar encaminada, de un lado, al servicio de los asociados y a la promoción de la prevalencia de los intereses generales y, de otro, a garantizar la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

Este objeto de la actividad de la administración comprende múltiples facetas pero en todo caso, sin importar cuál de ellas se trate, su actuación supone la existencia de un acto administrativo, pues este es el instrumento mediante el cual la administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad esta que se rige no solo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supra principios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

“El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,” de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento” y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados”(2).

En consecuencia, si con sujeción al principio de legalidad la actividad de la administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto”(3).

Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que al hacer referencia al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento (…)” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo (…)”(4).

Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no solo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara.

2. Los presupuestos procesales son las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa.

En lo relativo a las providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en virtud de las cuales, la inobservancia de ciertos presupuestos procesales conllevan a que el funcionario judicial se abstenga de proferir una resolución de fondo respecto de un determinado asunto que se somete a su decisión.

Si bien se había venido sosteniendo que los presupuestos para que una relación jurídico procesal pudiera surgir válidamente eran la demanda en forma, la competencia del juez, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, y que la ausencia de alguna de ellas conducía a sentencia inhibitoria, lo cierto es que hoy en día se entiende que la inhibición por la ausencia de presupuestos procesales se reduce a la falta de capacidad para ser parte y a algunos casos excepcionales de inepta demanda pues las dos restantes, así como cualquier otro vicio que expresamente señale la ley, configuran causales de nulidad que deben regirse por los artículos 140 y siguientes del Código de Procedimiento Civil(5) y 132 y siguientes del Código General del Proceso.

Aún más, ni siquiera en tratándose de una inepta demanda, puede afirmarse que se justifique la presencia de un fallo inhibitorio, pues la sola existencia de este vicio no impide jurídicamente que el funcionario judicial emita un pronunciamiento de fondo, salvo casos excepcionales tales como la indebida acumulación de pretensiones.

Pero no ocurre lo mismo cuando el defecto consiste, por ejemplo, en que no se impugna la legalidad de un acto administrativo que se presume válido, se encuentra en firme y está produciendo a plenitud sus efectos y luego se pretende el reconocimiento de unas pretensiones que ya han sido denegadas por medio de este, pues en tal hipótesis lo procedente no es la sentencia inhibitoria sino una decisión de fondo desestimando lo pretendido en ella.

Así que en estas circunstancias el juez, en lugar de negarse a resolver el conflicto pues a esto equivale una sentencia inhibitoria, lo que debe hacer es desatar el fondo de la cuestión litigiosa negando lo pretendido por el demandante.

3. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación aparece que el contrato de cesión a título gratuito que dio lugar al presente litigio se celebró el 18 de diciembre de 2000, el cual se consignó en la escritura pública 2712 otorgada por la Notaría 41 del Círculo de Santafé de Bogotá D.C. (fls. 110 a 116 del cdno. 2 de pruebas).

Por medio de la Cláusula Segunda las partes acordaron que conforme a lo previsto “plano S diez/cuatro – veinte (S.10/4-20) y la Resolución trece (13) de Enero veintidós (22) de mil novecientos noventa y dos (1.992)”, la demandante se obligaba en favor del demandado a transferir a título de cesión gratuita el derecho de dominio y posesión que tenía sobre unas zonas de terreno del predio “El Llano”, que serían destinadas a “zonas de cesión para vías locales, protección ambiental y zonas verdes comunales” (fl. 112 y vuelto del cdno. 2 de pruebas).

Por medio de comunicación radicada bajo el Nº 1-2002-21288 del 12 de agosto de 2002 (fls. 178 a 181 del cdno. 2 pruebas), Maeco Ltda. presentó solicitud de revocatoria directa “en lo relacionado con la cesión gratuita del 7 % del área bruta de terreno consagrada en los artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1.990”, de la Resolución 13 de 1992, del plano urbanístico S 10/4-20 de la Urbanización el Llano, de la Resolución 758 del 24 de julio de 1996 y la CU2-0182 del 16 de junio de 1997.

Como sustentó de dicha solicitud argumentó que los actos administrativos en mención habían perdido su fundamento de derecho en lo relativo a la cesión gratuita obligatoria del 7 % de los terrenos, toda vez que las normas en que esta se fundaba, esto es los artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1990, habían sido declaradas nulos por medio de sentencia del 3 de agosto de 2000, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, decisión confirmada mediante sentencia del 30 de agosto de 2001, proferida por la Sección Primera de esta corporación y que frente a estos no se había interpuesto recurso alguno en vía gubernativa (fl. 180 del cdno. 2 de pruebas).

El 12 de septiembre de 2002, por medio de oficio radicado bajo el Nº 2-2002-20091 SJ-1577 la subdirectora jurídica del D.A.P.D negó la solicitud de revocatoria directa argumentando que tanto la Resolución No. 013 de 1992 como el plano urbanístico S 10/4-20 se encontraban decaídos al haberse declarado la nulidad de las normas en que se fundaban, por lo que no tenía sentido que la administración se pronunciara al respecto y frente a las resoluciones 758 del 24 de julio de 1996 y CU- 0182 del 16 de junio de 1997 expedidas por la Curaduría Urbana señaló que al no ser el superior jerárquico de esta no podía pronunciarse al respecto, por lo que envió copia de la solicitud a la entidad respectiva (fls. 182 a 184 del cdno. 2 de pruebas).

Posteriormente, el 25 de octubre de 2002 la parte actora instauró demanda contractual solicitando la declaratoria de nulidad del contrato suscrito entre las partes el 18 de diciembre de 2000 consignado en la escritura pública 2712 de la misma fecha, otorgada en la Notaría 41 del Círculo de Bogotá, en lo relativo a la cesión gratuita obligatoria prevista en la cláusula segunda, fundada en los mismos actos sobre los cuales ya se había presentado solicitud de revocatoria directa (fls. 4 a 19 del cdno. 4 de pruebas).

De lo expuesto se concluye que lo realmente pretendido por la actora en este asunto es que se declare la nulidad de la cesión gratuita obligatoria equivalente al 7 % del área total de los terrenos de su propiedad, fundada en la Resolución 13 de 1992 y en el plano urbanístico S 10/4-20, actos frente a los cuales ya había presentado solicitud de revocatoria directa, pero ya la Entidad demandada mediante un acto administrativo le negó esta petición.

Ahora, si lo que ahora pretende la actora es que en esta instancia se declaré la nulidad del contrato en lo atinente a la cesión gratuita obligatoria, para sacar avante sus pretensiones debió demandar la nulidad del acto administrativo por el cual se le negó la solicitud de revocatoria directa de los actos en que se fundaba dicha cesión, esto es del oficio radicado bajo el Nº 2-2002-20091 SJ-1577 del 12 de septiembre de 2002.

Pues bien, en estas circunstancias se debe partir de una realidad jurídica consistente en la existencia de un acto administrativo que se encuentra en firme y produciendo a plenitud sus efectos, cuya legalidad no fue impugnada ni en la vía gubernativa ni judicialmente por la actora.

Con otras palabras, si la actora presentó una petición de revocatoria directa de unos actos administrativos en los cuales se fundaba la cesión gratuita obligatoria prevista en la cláusula segunda del contrato cuya nulidad ahora se pretende y esta fue denegada por la administración mediante un acto administrativo que se encuentra en firme y lo ampara una presunción de legalidad, no puede ahora pretender que por vía de la acción contractual le sea reconocido algo que ya le fue negado a través de un acto administrativo que existe, se presume legal y está produciendo a plenitud sus efectos.

En síntesis, si lo que la actora pretendía era que se declarara la nulidad del contrato en lo relativo a la cesión gratuita obligatoria fundada en la Resolución 13 de 1992 y el plano urbanístico S 10/4-20 y ya había solicitado la revocatoria directa de estos, debió impugnar la legalidad del acto por el cual la administración le negó esa petición y como así no lo hizo, no puede venir ahora a hacer tal reclamación, pues lo impide la existencia y la presunción de legalidad del acto administrativo que negó ese pedimento.

Ahora, aunque en el presente asunto lo pertinente era impugnar la legalidad del acto administrativo por el cual la administración negó la petición de revocatoria directa de los actos administrativos en los cuales se funda la cesión gratuita obligatoria del contrato cuya nulidad ahora se pretende y esto no se hizo, no se puede afirmar que se imponga un fallo inhibitorio pues lo procedente en tal evento es decidir de fondo negando pretensiones, habida cuenta de que existe un acto administrativo que ya denegó la petición elevada, que está produciendo todos sus efectos, que se presume legal y que está incuestionado.

En conclusión, la sentencia impugnada deberá ser revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Olga Valle de De la Hoz—Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Fls. 4 a 19 del cdno. 1.

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 14 de marzo de 2012, Exp. 21578, Sentencia del 28 de marzo de 2012, Exp. 20393, Sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 29.056, entre otras.

3 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 54-55.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 12 de junio de 2014, Exp. 27590, Sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 29.056.

5 Sobre este aspecto cfr. H. F. López Blanco. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte General. T. I, Bogotá, Dupré Ditores, 2009, p. 967 a 977.